Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование и развитие местного самоуправления в России (историко-правовой анализ) 13
1. Местное самоуправление национальных окраин в царской России (на примере Сибири) 13
2. Самоуправленческие начала в организации и деятельности местных Советов и их исполнительных органов в советском государстве 29
3. Становление местного самоуправления в России и в Ханты- Мансийском автономном округе - Югре (в период с 1986 года по настоящее время) 43
Глава 2. Правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации 56
1. Правовое регулирование местного самоуправления на федеральном уровне: система и перспективы 56
2. Правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации (на примере Ханты-Мансийского автономного округа-Югры) 69
Глава 3. Организация и функционирование местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре 97
1. Организационные особенности становления местного самоуправления 97
2. Финансово-экономическая основа местного самоуправления (характер регулирования, особенности) 121
3. Особенности осуществления местного самоуправления среди коренных малочисленных народов Севера 137
Заключение 157
Библиографический список 162
- Местное самоуправление национальных окраин в царской России (на примере Сибири)
- Самоуправленческие начала в организации и деятельности местных Советов и их исполнительных органов в советском государстве
- Правовое регулирование местного самоуправления на федеральном уровне: система и перспективы
- Организационные особенности становления местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, поскольку ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. Являясь наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти, местное самоуправление направлено, в первую очередь, на обеспечение и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. В послании 2005 года Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин отметил: «Россия - это страна, которая выбрала для себя демократию волей собственного народа. Она сама встала на этот путь и, соблюдая все общепринятые демократические нормы, сама будет решать, каким образом - с учетом своей исторической, геополитической и иной специфики - можно обеспечить реализацию принципов свободы и демократии». Более того, Президент Российской Федерации считает невозможным эффективное устройство власти без дееспособного, нормального местного самоуправления, где в основном решаются наиболее важные вопросы жизнеобеспечения граждан, социально-экономического развития городских округов и сельских поселений1.
Правовая действительность, складывающаяся в рамках управления государством, имеет весьма противоречивый характер. С одной стороны, жесткая централизация власти в отношениях центра с субъектами, с другой - предоставление уровню местного самоуправления определенных полномочий в сфере обустройства местной жизни. Поэтому реформа местного самоуправления, которая для государства является приоритетной, невозможна без обращения к тому, как оно реализуется на территориях отдельных субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление необходимо использовать в
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2005. 26 апр.
4 качестве гарантии демократического развития субъектов Российской Федерации, так как самоуправленческий потенциал таит в себе не использованные до конца ресурсы. Формирование эффективно функционирующей системы местного самоуправления выступает одним из важнейших направлений укрепления и развития социально-экономического потенциала как в целом России, так и ее субъектов. Таким образом, актуальной на сегодняшний день является проблема исследования становления и развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, и, прежде всего, в таком специфическом субъекте как автономный округ, который отличается от других своими природно-географическими, национально-историческими и иными факторами и особенностями. Эти положения и предопределили выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и круг рассматриваемых вопросов.
Степень научной разработанности темы. За последние годы по различным аспектам местного самоуправления изданы научные, учебные и научно-методические работы. В то же время анализ этих работ свидетельствует об отсутствии единства в понимании многих проблемных вопросов местного самоуправления, тенденций его дальнейшего развития. С изменением экономического, социально-политического и государственного строя России ряд положений и научных взглядов нуждаются в новой интерпретации. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», повлекшее за собой дальнейшее реформирование местного самоуправления и всей системы государственно-публичных правоотношений, показывает, что проблематика самоуправленческих основ нуждается в новом, комплексном изучении. Значительное же количество научных трудов посвящено в основном федеральному правовому регулированию. В них недостаточно анализируется региональное законодательство, особенно регламентирующее местное самоуправление в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера. Все это и послужило основанием к выбору соответствующей темы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и развития местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.
Предметом исследования выступают местное самоуправление в автономном округе, а также нормативно-правовые источники и правоприменительная практика такого субъекта Российской Федерации, как Ханты-Мансийский автономный округ ~ Югра.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, международные акты, федеральные законы и законодательство ХМАО - Югры, указы Президента РФ, постановления Правительства, судебные решения, нормативные акты органов местного самоуправления, отдельные постановления Конституционного Суда РФ, акты СССР и Российской Империи.
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования - рассмотрение местного самоуправления и истории его становления в национальном субъекте РФ (на примере Ханты-Мансийского автономного округа -Югры), а также комплексный анализ федерального законодательства, нормативно-правовых актов субъекта РФ и правоприменительной практики, позволяющий выявить как общие закономерности, так и отдельные особенности муниципально-правовых отношений, которые необходимо учесть при дальнейшей реформе местного самоуправления.
В соответствии с поставленной в диссертации целью определены следующие задачи:
- раскрыть понятие «местное самоуправление» в историко-правовом
аспекте и исследовать особенности реализации местного самоуправления в
Сибири как национальной окраине Российской Империи;
- провести анализ теоретико-правовых исследований нормативно-
правовой основы регулирования общественных отношений в области мест
ного самоуправления, правового статуса местного самоуправления;
изучить опыт управления в местах традиционного проживания и ведения хозяйства коренных малочисленных народов Севера и рассмотреть их правовой статус в системе публичных муниципально-правовых отношений;
проанализировать законодательную базу регулирования правоотношений местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Ханты-Мансийского автономного округа - Югры), исследовать состояние, пути совершенствования реализации местного самоуправления и выявить его проблемные положения;
обосновать использование в отношении муниципальных образований категории «муниципальная безопасность»;
сформулировать предложения, направленные на совершенствование федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления, с учетом его осуществления в субъекте РФ, образованном по национально-территориальному принципу.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на диалектическом подходе к системно-аналитическому исследованию соответствующей проблемы. Помимо общенаучных методов использовались и вытекающие их них частно-научные методы: историко-правовой, формально-юридический, сравнительного правоведения, системно-структурный, социологический, интерпретации научных идей и концепций, теоретико-правового моделирования.
Теоретическую основу исследования составили труды русских правоведов в области самоуправления: А. И. Васильчикова, В. Ф. Матвеева, И. И. Евтихиева, М. И. Свешникова, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского, В. П. Безобразова, А. Л. Байкова, М. М. Сперанского, Б. Э. Нольде. Одновременно с теоретической мыслью развивалась практическая деятельность органов местного самоуправления, получившая освещение в трудах И. И. Дитя-тина, Д. Д. Семенова, В. Ф. Тотомианца, М. П. Щепкина.
Институт земского самоуправления с момента его создания стал предметом внимания представителей различных научных дисциплин. В дорево-
7 люционной России можно выделить три направления его изучения: консервативное (К. Ф. Головин, М. Н. Катков, П. Ф. Корф, С. Ю. Витте, С. С. Татищев); либеральное (К. Д. Кавелин, С. А. Корф, Н. Ф. Крузе, А. А. Кизеветтер, А. А. Корнилов, Б.В. Веселовский); марксистское (В. И Ленин).
Русские ученые опирались на работы зарубежных ученых, философов и политологов XIX - начала XX в., исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления, таких как Э. Мейер, О. Лабанд, А. де Ток-виль, О. Ресслер, П. Аншлей, Л. Штейн, Р. Гнейст, Г. Еллинек и др.
Большое значение имеют труды ученых в области международного права, теории государства и права, конституционного, административного, муниципального права. Это работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.А. Бобровой, А.В. Васильева, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, С.А. Глотова, В.В.Евдокимова, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, А.Н. Кокотова, В.Т. Ка-бышева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.М. Курманова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Л.Е. Лаптевой, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Т.Н. Михеевой, Н.А. Михалевой, О.О. Миронова, B.C. Мокрого, А.А. Морозовой, А.Ф. Малого, М.С. Матейковича, В.В. Невинского, Л.А. Нудненко, В.Д. Перевалова, Н.В. Постового, В.Н. Руденко, А.С. Соло-маткина, Ю.И. Скуратова, С.Г. Соловьева, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, И.Е. Фарбера, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и других, внесших значительный вклад в исследование проблем местного самоуправления.
Отдельные аспекты местного самоуправления анализировались, в дополнение к трудам названных выше ученых, в работах В.А. Бесединой, А.А. Грязева, О.А. Давыденко, И.В. Захарова, П.М. Кандалова, А.Т. Карасе-ва, Л.И. Недокушевой, А.А. Саломаткина, Н.И. Соломки, А.Л. Фартыгина, Е.С. Четвертакова и других.
8 Вместе с тем, несмотря на значительное число исследований местного
самоуправления в целом и отдельных его проблем, в научно-теоретической литературе недостаточно внимания уделяется вопросам становления и развития местного самоуправления в таком субъекте РФ, как автономный округ, поэтому автор и предпринял попытку восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы.
Научная новизна исследования определяется тем, что в нем осуществлен комплексный анализ процесса становления, организации и функционирования местного самоуправления в одном из субъектов Российской Федерации, в котором проживают коренные малочисленные народы Севера.
Анализ различных концепций местного самоуправления свидетельствует о его неоднозначном характере и региональной самоидентификации, что должно находить отражение в региональных законодательных актах о местном самоуправлении, во взаимоотношениях государства с коренными малочисленными народами и в решении вопросов местного значения, учитывающих исторические и иные местные традиции данной территории.
Правосознание коренных малочисленных народов основывается на нормах естественного права, поэтому нормативное регулирование должно обеспечивать их права на традиционный образ жизни и сохранение среды обитания. Территории традиционного проживания коренных народов должны иметь особый правовой статус, что позволит предотвратить отрицательные последствия техногенной производственной деятельности человека в северных регионах нашей страны.
В работе сформулированы теоретические положения по организации и функционированию местного самоуправления в автономном округе - субъекте РФ, а также предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой основы местного самоуправления в целом и в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в частности.
9 В рамках обозначенной цели и сформулированных задач результатом работы явились следующие основные положения, которые выносятся на защиту:
Сравнение и анализ различных трактовок понятия местного самоуправления позволил сформулировать авторское определение данного понятия, согласно которому местное самоуправление в РФ - это гарантированная Конституцией РФ организационно-правовая форма власти народа, обеспечивающая самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения на определенной территории с учетом его исторических особенностей и традиций в решении всех вопросов местного значения путем непосредственного участия или через местные выборные органы, в рамках закона и реально предоставленных полномочий, обеспеченных самодостаточной финансово-экономической базой и привлеченными средствами.
Анализ дореволюционного опыта управления Сибирью, являвшейся национальной окраиной царской России и местом проживания этнических меньшинств, показывает, что принцип ограниченного вмешательства государства в систему традиционных социально-культурных отношений коренных народов должен быть приоритетным направлением государственной и региональной политики и в настоящее время, особенно в свете организации местного самоуправления.
К общим характерным чертам местного самоуправления в ХМАО в период Российской Империи, постсоветское и настоящее время диссертант относит: территориальную целостность проживания коренных народов; организацию местного и (или) общественного самоуправления; самостоятельность в рамках закона при решении местных дел; определенную форму организации и выборность местной власти; иерархию взаимоотношений с органами государственной власти; управление собственностью (государственной или муниципальной) и местным хозяйством. Таким образом, жизнеспособность государства определяется его возможностью осуществлять связь с гражданским обществом и социальной ориентацией, в том числе и делегированием своих функций органам местного самоуправления.
Представляется, что главным приоритетом совершенствования законодательства по регулированию отношений в области местного самоуправления должно стать повышение ответственности всех его органов и должностных лиц перед населением и государством. Всестороннее и полное разграничение полномочий между всеми уровнями власти позволит не только разграничить их ответственность перед населением, но и активизировать участие граждан в принятии самоуправленческих решений на местах.
В диссертации отмечается, что этнонациональная территория - это особо охраняемый природный участок в местах традиционного проживания и ведения хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. Особенности правового статуса данной территории обусловлены тем фактом, что выделение подобных участков есть насущная потребность, продиктованная реалиями сегодняшнего дня.
В исследовании отстаивается целесообразность отнесения коренных малочисленных народов Севера к специальному субъекту муниципально-правовых отношений, характеризующемуся следующими особенностями: уровнем естественного правосознания; взаимосвязью исторических обычаев и традиционного образа жизни; спецификой территориального природопользования и общинного самоуправления. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны учитывать эти факторы при регулировании правоотношений местного самоуправления коренных народов.
В ходе исследования установлено, что ранее уставы многих муниципальных образований ХМАО - Югры фиксировали особенности, обусловленные традициями проживания на данных территориях коренных малочисленных народов Севера, но в период реформирования местного самоуправления сохранить эту традицию не удалось, т.к. на места были направлены «модельные» уставы, которые и были взяты за основу, чтобы не допустить нарушений законодательства. По мнению автора, данная тенденция является негативной, поскольку унификация уставов муниципальных образований не
позволяет учесть самобытность и традиции населения муниципальных образований (особенно коренных малочисленных народов).
8. Муниципальная правовая реформа, по мнению диссертанта, должна
включать в себя следующие направления: совершенствование федерального,
регионального законодательства и местных нормативных актов; повышение
роли судов и оптимизацию механизма исполнения судебных решений; по
вышение эффективности кадровой политики с целью выбора и (или) назна
чения при помощи демократических процедур лучших представителей наро
да на государственные и муниципальные выборные должности; обеспечение
реальной защиты прав и свобод граждан.
Только государственная политика посредством законодательного регулирования придаст юридическим нормам и общим принципам местного самоуправления, обусловленным социальными и другими факторами, качества позитивного права, способного не только организовать местное самоуправление, но и упорядочить его, ввести властно-публичные действия в определенные рамки. При этом поиск самобытной модели местного самоуправления, учитывающей исторические традиции соответствующего народа, должен стать определяющим фактором общественного развития.
9. На основе анализа научных работ по вопросу безопасности в целом
обосновано положение о том, что в качестве одного из ее составляющих
выступает муниципальная безопасность, которая, по мнению диссертанта,
представляет собой систему мировоззренческих представлений об общест
венной защищенности от внешних, внутренних и смешанных угроз всех
жизненно важных прав и свобод граждан муниципального образования на
самостоятельное и под свою ответственность осуществление местного само
управления. Муниципальную безопасность можно классифицировать: по
форме безопасности (экономическая, экологическая, медицинская, эпиде
миологическая, технологическая и т. д.); по целевому назначению (социаль
ная, финансовая, производственная, продовольственная, климатическая). Со
искатель полагает, что каждое муниципальное образование должно иметь соб-
12 ственную программу муниципальной безопасности, где бы учитывались все
особенности данного образования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что всестороннее научно-теоретическое осмысление организации и функционирования местного самоуправления в автономном округе - субъекте Российской Федерации позволило не только выявить имеющиеся в этой сфере проблемы, но и сформулировать теоретические выводы и практические рекомендации по его осуществлению как в исследуемом субъекте РФ, так и в других субъектах, на территории которых проживают коренные малочисленные народы.
Изложенные в диссертации положения и выводы могут использоваться государственными органами автономного округа в деле преобразования дей-. ствующей системы местного самоуправления, а также органами и должностными лицами местного самоуправления в практической деятельности. Материалы исследования могут применяться в научной работе по проблемам муниципального права, при преподавании учебных курсов, в системе подготовки кадров и повышения квалификации муниципальных служащих и депутатов.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России. Положения и выводы, сформулированные в исследовании, отражены в научных публикациях, обсуждались на научно-практической конференции по проблемам местного самоуправления, проведенной Правительством Ханты-Мансийского автономного округа -Югры. Материалы исследования используются автором в преподавательской деятельности. Программа безопасности, подготовленная при активном участии диссертанта, успешно реализуется в муниципальном образовании «город Лангепас» с 1997 г.
Структура и объем работы определены целями и задачами исследования. Работа общим объемом 189 страниц состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Местное самоуправление национальных окраин в царской России (на примере Сибири)
Проводимая много лет огромная работа по кодификации законодательства России завершилась изданием в 1833 г. Свода законов Российской Империи. В те годы стали появляться научные труды, посвященные исключительно законодательству2. В них отмечалось, что основной недостаток закона народное правосознание видело в том, что абстрактно прописанная норма игнорировала норму конкретную. Так, в представлении крестьянства идеалом было не применение права в равных масштабах к разным людям в схожих ситуациях, а, напротив, решение всех дел с учетом не только объективных обстоятельств, но и личностных характеристик сторон. Данное обстоятельство фактически подтверждает правомерность рассмотрения русской общины и ее институтов как элемента традиционного местного общества. При рассмотрении общественного устройства и управления обращалось внимание на организацию мирского схода, порядок формирования общественных и родовых властей, выборов и повинностей. Как отмечал Н. М. Корку-нов, нельзя понять положительное право, не имея понятия о том, какими теоретическими воззрениями руководствовались люди, созидавшие обычаи, законодательство, судебную практику3.
К началу XVIII в. русские владения в Сибири достигли ее естественных границ и царское правительство стремилось к достижению двух основных целей - созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. Утвержденное в 1822 г. Учреждение для управления сибирских губерний отразило начала правовой концепции создания особой системы местного управления для сибирского региона страны.
К тому времени на Западе уже сложилось определенные теории в области местного самоуправления.
Так, сторонники общественной теории противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению и относили органы самоуправления к «местному сообществу», но не к государству. Под сущностью самоуправления ими понималась компетенция осуществления местными союзами собственных задач при полной независимости от государства. Разновидностью общественной теории являлась теория свободной общины (Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер). Ее сторонники считали, что раз общины не созданы государством, а лишь признаны им, следовательно, они самостоятельны по своей природе. Например, О. Ресслер считал самоуправление результатом общественной свободы, а следовательно, нравственной необходимостью. Последователи хозяйственной теории (Гирке, Шефф-нер) сводили суть самоуправления к заведыванию хозяйственными делами самоуправляющей единицы. Этой теорией руководствовались и составители русского Городового Положения 1870 года. Подобные взгляды просуществовали недолго. Противопоставление общины государству фактически прекратило свое существование, и в науке стало преобладать мнение о распределении обязанностей по управлению государственными и местными делами (П. Аншлей, Д. С. Милль). Для его сторонников было очевидно, что центральное управление осуществляет контроль за деятельностью местных учреждений, чтобы обеспечить выполнение закона, достигнуть определенного единообразия и поддержать указанную деятельность. При этом контроль не должен был подавлять предприимчивость, инициативу и ответственность в участниках местного самоуправления. Так, на смену общественной пришла государственная теория самоуправления, сторонники которой, в конечном счете, полагали, что самоуправление есть форма государственного управления (Л. Штейн, Р. Гнейст, Нейкомп, Г. Еллинек). Происходит не обособление местного общества, а привлечение местного населения для выполнения государственных задач. Несмотря на общность главной идеи о сущности местного самоуправления как части государственного, относительно таких проблем, как структура органов местного самоуправления и их компетенции, существовало много различных мнений4. Особенно была распространена идея о классификации компетенции местных органов на собственную и порученную. Согласно теории самоуправляющих единиц как юридических лиц органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но в то же время являются не государственными, а общинно-провинциальными. По мнению А. де Токвиля, «сила свободных народов заключена в их общине»5. Государство, которое он под этим подразумевает, должно при соблюдении либерального права (разделение властей, равенство перед законом) явиться федеративным образованием, внутри которого определенное число региональных единиц развивается самостоятельно. Надежды А. де Токвиля не разделяли Дж. Моска и В. Паренго, по мнению которых массы остаются безучастными и бездарными, так что в конце концов над ними начинают доминировать духовно превосходящие элиты. Таким образом, и парламентская демократия в действительности представляет собой завуалированную форму олигархии6.
Самоуправленческие начала в организации и деятельности местных Советов и их исполнительных органов в советском государстве
После 1917 г. в России начался новый этап исторического развития самоуправления народа, кардинально и революционно изменивший сущность этого понятия в правосознании масс. Н. Бердяев считал, что «революция есть парадокс силы и права. Старое право превратилось в насилие над сознанием, потому что оно потеряло силу»31. Право есть часть надстройки над экономическим базисом общества. Претворение в практику марксистской теории, основанной на материалистической философии, началось с преобразований, в результате которых все выборные (представительные) органы населения -Советы - вошли в единую систему государственной власти, став, таким образом, государственными органами на местах. «Требования, вытекающие из общих интересов какого-либо класса, - писал Ф. Энгельс, - могут быть осуществлены только путем завоевания этим классом политической власти, после чего он придает своим притязаниям всеобщую силу в форме законов»32. «Первый раз в мире, - указывал В. И. Ленин, - власть государства построена у нас в России таким образом, что только рабочие, только трудящиеся крестьяне, исключая эксплуататоров, составляют массовые организации - Сове-ты, и этим Советам передается вся государственная власть» .
В обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!» заявлено, что в победа революции позволила создать пролетарское государство, в котором власть народных масс организована в форме Советов на всех уровнях34. По декрету ЦИК от 23 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»35 земские и городские институты самоуправления осуществляли параллельную деятельность с Советами до середины 1918 г., а затем деятельность их была прекращена ввиду непринятия процессов, происходивших в стране. Властно-организационную суть работы Советов определяли принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Обращение «Об организации местного самоуправления» и Инструкция о правах и обязанностях Советов. Согласно этим документам местные Советы являлись органами власти и управления соответствующих административно-территориальных единиц государства; классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения; самостоятельными в решении местных дел, но всегда поступавшими в соответствии с декретами центральной власти и вышестоящих Советов .
Конституция РСФСР 1918 г. в ст. 1 закрепила положение, что Россия является Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах. Диктатура пролетариата провозглашалась социальной основой государства, а система Советов всех уровней - его политической основой. Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские Советы.
Избирательная система, закрепленная Конституцией 1918 г., отражала сложившуюся в стране социально-политическую ситуацию, так как допуск на выборы, а соответственно и право быть избранным обеспечивались лишь представителям социальных групп, объединенных понятием «трудящиеся». Такие избирательные требования должны были обеспечить относительно малочисленному рабочему классу страны большинство в органах власти.
В своем развитии местные Советы прошли несколько этапов, достаточно полно соответствовавших изменениям в экономической системе государства.
Так, в первый период своей деятельности (период военного коммунизма) Советы выступали как местные органы политической и экономической власти, представители центра, что отвечало установленному в процессе национализации единообразию форм производственной деятельности и отношений собственности. Второй этап деятельности Советов (период нэпа) характеризуется разрешением частной собственности для восстановления разрушенной войной экономики, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и потребовало внесения коррективов в работу местных органов власти. В 1925 г. принимается Положение о городском Совете, где он признается высшим органом власти на территории города в пределах своей компетенции37. Именно предоставление местной власти относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни наряду с ограниченным допуском частного капитала позволило решить задачу быстрого восстановления хозяйства страны после опустошительной гражданской войны.
Конституция РСФСР 1937 г. ввела всеобщее равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена, а все представительные органы власти стали именоваться Советами.
Как высший организационный принцип построения и функционирования системы Советов Конституция закрепила демократический централизм, означавший выборность всех органов власти снизу доверху; подотчетность их народу; обязательность решений вышестоящих Советов для нижестоящих; самостоятельность каждого Совета в осуществлении своих полномочий и ответственность за их выполнение; участие нижестоящих Советов в деятельности вышестоящих. С учетом этого классового подхода Л. А. Велихов определил местное самоуправление того времени «как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения» . Укрепление советской власти в центре и на местах, проведение государством соответствующей политики привело к фактическому отказу от употребления в нормативной практике понятия «местное самоуправление» и замене его на «всевластие Советов». «Местные органы власти, - писал в те годы М. И. Калинин, - имеют двойное значение: и как орган местной государственной власти, и как выборный орган местного населения. В соответствии с этим они имеют и двойное подчинение. Вышестоящий Совет не только контролирует законность действий нижестоящего Совета, но руководит им и в свою очередь несет ответственность за действия нижестоящего Совета... Но Советы имеют и другую сторону, это - их тесная связь с населением.
Правовое регулирование местного самоуправления на федеральном уровне: система и перспективы
«Правосознание как явление субъективного порядка не только тесно и многообразно взаимодействует с правом как объективированным (институционным) образованием, но нередко в процессе регуляции как бы выходит с ним на одну плоскость и даже проникает в самую его плоть, содержание. Этим вызывается необходимость выработки более широкого понятия, "правовая система", где имеется в качестве одной из составляющих - господствующая правовая идеология, т. е. те элементы правовой действительности, которые так или иначе активно воздействуют на жизнь общества» , - пишет С. С. Алексеев. Это понятие дает возможность анализировать и оценивать не отдельные компоненты правовой реальности, а всю ее в целостном виде.
Правовая система - сложное, многослойное, разноуровневое, иерархическое и динамическое образование, в составе которого есть свои системы и подсистемы, структуры и подструктуры. Многие из этих составляющих отражаются в виде связей, отношений, состояний, режимов, статусов, гарантий, принципов, правосубъектности и т. д., в единстве образующих природу функционирования правовой системы, где право является ее ядром и цементирующим основанием. Понятие правовой системы «служит главным образом для выражения внутренних связей, их организации, структуры» . Надстройка отражает самый общий уровень правовой системы, поэтому здесь внимание концентрируется на обобщенных проявлениях правовой действительности - правовых идеях (правосознание), правовой действительности
(правоотношения), правовых институтах (правовые нормы) . Федеративное устройство Российского государства позволяет сделать вывод, что в основу национальной правовой системы местного самоуправления заложена федеральная составляющая.
Система местного самоуправления - это объединение единых по своей юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное образование, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой83. Она охватывает собой институт прав человека, который суть главный смысл и содержание местного самоуправления, и прежде всего право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, наиболее существенных и важных для каждого человека. В горизонтальном срезе правовая система представляет собой совокупность муниципально-правовых норм и институтов, регулирующих соответствующую область общественных отношений. Ее вертикальное строение обусловлено федеративным устройством государства и выделением в Конституции особого уровня организации публичной власти - местного самоуправления, не входящего в систему государственной власти. К главным составляющим системы местного самоуправления следует отнести правовые принципы, институты и нормы.
Источники федерального правового регулирования местного самоуправления можно классифицировать по субъектам правотворчества и сферам правового регулирования. В зависимости от иерархии правоустанавливающего субъекта выделяются следующие правовые акты федеральных органов власти, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления: Конституция РФ; федеральные конституционные и федеральные законы; издаваемые в соответствии с ними иные нормативные акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); решения Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и государственными органами власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации). К этой группе относятся международно-правовые акты в области местного самоуправления, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
К основным международным источникам правового регулирования местного самоуправления относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ и вступившая в силу для России с 1 сентября 1998 г. В ней (мы уже писали об этом) «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ст. 3). Главная идея Хартии заключается в том, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами - один из важнейших демократических принципов - непосредственно может быть реализовано именно на местном уровне. Таким образом, субъектом осуществления местного самоуправления Хартия считает не население, а органы местного самоуправления, которые «регламентируют», т. е. имеют право в рамках своей компетенции издавать локальные нормативные акты, а также «управляют», т. е. осуществляют исполнительно-распорядительные и управленческие функции. Часть вторая Хартии включает «Особые положения» (ст. 12-14), где закрепляются обязательства сторон соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов части первой Хартии, в числе которых десять должны быть выбраны из числа специально выделенных в данном документе. Стороне, подписавшей Хартию, предоставляется право самой избрать эти десять пунктов, которые она обязуется соблюдать, и уведомить об этом Генерального секретаря Совета Европы.
Безусловно, в иерархии законов первое место занимает Конституция РФ, которая определяет рамки правового регламентирования института местного самоуправления. Анализ показывает, что конституционные нормы регулируют именно правовые основы местного самоуправления. Так, в главе 1 «Основы конституционного строя» говорится, что народ осуществляет свою власть через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); муниципальная форма собственности защищается наравне с иными формами собственности (ч. 2 ст. 8); местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя-, тельно и не входит в систему органов государственной власти (ст. 12); органы и должностные лица местного самоуправления обязаны соблюдать требования Конституции РФ и законов (ч. 2 ст. 15). В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» фиксируются права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33). Органы местного самоуправления создают условия для осуществления гражданами прав на жилище (ст. 40), на охрану здоровья и медицинской помощи (ст. 41), на образование (ст. 43). Глава 8 «Местное самоуправление» (ст. 130— 133) содержит нормы, регулирующие наиболее важные основы деятельности местного самоуправления и получившие закрепление в федеральных законах. По мнению П.П. Глущенко и В.В. Пылина, нормы-принципы местного самоуправления, составляющие определенную систему его основ, могут быть разделены на шесть основных групп: гуманистические, социальные, территориальные, организационные, идеологические и политические, финансово-экономические.
Здесь следует отметить, что федеральный законодатель неправомочен осуществлять детальное регулирование всех аспектов функционирования института местного самоуправления. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы могут фиксировать лишь общие принципы организации местного самоуправления.
Организационные особенности становления местного самоуправления
В научной литературе даются различные характеристики основных форм организации местной власти. Так, В. А. Пертцик отмечал, что главными в исследовании отношений местного самоуправления являются следующие элементы: правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции; бюджетное устройство и бюджетный процесс; практика функционирования муниципальных органов133.
В современных условиях углубление теоретических представлений о природе, организации и функциях местного самоуправления происходит на основе системного рассмотрения и моделирования отдельных принципов и компонентов самоуправленческой практики. Например, К. И. Зубков и И. В. Поберешников отмечают, что в современной теории местного самоуправления можно выделить следующие подходы: сущностный, акцентирующий внимание на проблеме выборности и ответственности местных органов власти перед населением; территориальный, рассматривающий проблемы оптимизации системы местного самоуправления в тесной увязке с существующим административно-территориальным устройством; организационно-правовой, выделяющий в качестве доминанты способ формирования органов местного самоуправления и их взаимодействие; функциональный,
рассматривающий местное самоуправление как в аспекте его полномочий, функций и задач, так и с точки зрения возможностей их практической реализации154. В этом перечне особенностей природы местного самоуправления, по мнению автора, упущено главное - материально-финансовое обеспечение, являющееся одним из основных источников его функционирования. В.Н. Иванов и В.И. Патрушев представляют системную модель местного самоуправления как совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов: территориальная целостность; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; материально-финансовая достаточность в части гарантированности минимальных социальных стандартов; соразмерность полномочий местного самоуправления ресурсам135.
Понятие муниципального образования является ключевым для территориальных основ местного самоуправления, которое реализуется населением не абстрактно, а в пределах конкретной территории. Федеральный закон № 154 (ст. 1) так формулировал это понятие: «Муниципальное образование -городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Муниципальное образование как территорию, на которой население осуществляет местное самоуправление, характеризуют определенные признаки, которые различные авторы рассматривают по-разному. Например, Е. С. Шугрина выделяет 10 таких признаков1 6, а И. В. Выдрин и А. Н. Ко-котов - 6, и при этом делят муниципальные образования на самостоятельные и внутригородские.
Очевидно, что общей составляющей всех особенностей данного понятия выступает «населенная территория», т. е. единство населения и территории. При этом под населением в буквальном смысле понимаются все лица, независимо от возраста и гражданства, постоянно или преимущественно проживающие в соответствующих населенных пунктах. Законодатель использует данное понятие для обобщенной характеристики субъекта права на осуществление местного самоуправления.
Отдельные региональные законодатели обозначают требования к созданию муниципальных образований, изменению и прекращению их статуса. Так, в ст. 8 Закона Иркутской области о местном самоуправлении было указано, что муниципальное образование считается образованным с момента установления и (или) изменения его границ, при этом учитываются: численность населения; размер территории и обеспеченность земельными и иными природными ресурсами; социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения158.
В основу образования муниципальных образований ХМАО - Югры было положено существовавшее с советских времен административно-территориальное деление на районы, города окружного и районного значения, города с переданными в их подчинение поселениями, села, деревни и иные поселения, входящие в состав районов. В соответствии с окружным законом № 43-03 «Об административно-территориальном устройстве ХМАО -Югры и порядке его изменения» в округе образовано 9 районов, объединяющих в своих границах географически и экономически связанные между собой 191 населенный пункт и 14 городов окружного значения.
