Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Муниципальный бюджетный процесс как форма реализации полномочий органов местного самоуправления городского округа в сфере бюджетных отношений 16
1.1. Конституционный принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления 16
1.2. Правовой статус городского округа 35
1.3. Понятие и сущность муниципального бюджетного процесса 63
1. 4. Правовая основа доходов и расходов бюджета городского округа.
Соотношение доходов и расходных обязательств городского округа 88
Глава 2. Особенности закрепления и реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа в муниципальном бюджетном процессе 110
2.1. Разграничение полномочий представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления городского округа на стадиях муниципального бюджетного процесса 110
2.2. Регулятивные полномочия представительного органа городского округа, связанные с формированием проекта бюджета городского округа 129
2.2.1. Полномочия по регулировованию состава документов,
подготавливаемых к проекту бюджета городского округа 129
2.2.2. Полномочия по регулированию показателей бюджета городского округа 163
2.3. Полномочия органов местного самоуправления городского округа по назначению публичных слушаний по проекту местного бюджета 179
2.4. Влияние особенностей городского хозяйства на полномочия органов местного самоуправления городского округа в сфере муниципального бюджетного процесса 192
Заключение 227
Список использованных источников и литературы
- Понятие и сущность муниципального бюджетного процесса
- Соотношение доходов и расходных обязательств городского округа
- Регулятивные полномочия представительного органа городского округа, связанные с формированием проекта бюджета городского округа
- Полномочия органов местного самоуправления городского округа по назначению публичных слушаний по проекту местного бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было введено понятие городского округа и определены вопросы местного значения городского округа. По данным Росстата России на 1 января 2010 года в Российской Федерации насчитывалось 512 городских округов. С момента принятия вышеуказанного Федерального закона к установленным вопросам местного значения городского округа было добавлено более десяти новых вопросов местного значения, некоторые вопросы были исключены, некоторые уточнены. Реформа местного самоуправления в сфере упорядочения полномочий муниципальных образований привела к выявлению ряда проблем, одна из которых — это несоответствие полномочий органов местного самоуправления их финансовым возможностям. Нечеткость определения компетенции органов государственной власти в постсоветский период, систематическое отсутствие денежных средств у органов власти всех уровней в 1990-е гг. привели к накоплению проблем, которые вынуждена решать действующая муниципальная власть. С проблемами, требующими наибольших финансовых вложений, столкнулись именно городские округа. Это изношенность дорог, объектов жилищно-коммунального хозяйства, жилого фонда, неразвитость социальной инфраструктуры, нехватка социального жилья и пр. В связи с этим у органов самоуправления городских округов возникла необходимость поиска дополнительных ресурсов, причем не только путем повышения доходной части бюджета за счет межбюджетных отношений, но и путем повышения эффективности расходов, в том числе в рамках совершенствования бюджетного процесса. Повышение эффективности публичных расходов актуализировалось с наступлением мирового финансового кризиса, который потребовал от органов государственной власти и органов местного самоуправления грамотной и слаженной работы с целью повышения качества жизни граждан.
Острый характер носят и другие проблемы реализации конституционного принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления, а именно снижение самостоятельности органов местного самоуправления в части расходования средств местного бюджета
из-за дотационности последнего; недостаточность финансовых ресурсов для реализации вопросов местного значения муниципальных образований; недостаточность собственных источников доходов муниципалитетов, в том числе налоговых, для формирования бюджета, обеспечивающего выполнение расходных обязательств на местном уровне; проблема выбора эффективного и справедливого механизма финансового выравнивания муниципальных образований; проблема обеспечения права муниципалитетов на доступ к рынку ссудного капитала.
Особую актуальность теме настоящего исследования придает тот факт, что Президентом Российской Федерации 13 апреля 2010 г. утверждена «Национальная стратегия противодействия коррупции», основными направлениями которой в том числе являются повышение эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и совершенствование системы финансового учета и отчетности. Совершенствование системы органов, участвующих в осуществлении бюджетного процесса, конкретизация полномочий этих органов в рамках бюджетного процесса может стать одним из путей предотвращения коррупции в органах муниципальной власти.
Перечисленные выше проблемы обусловили актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. В диссертационной работе рассматривается компетенция органов местного самоуправления городского округа в бюджетной сфере в структуре правового статуса городского округа.
Вопросы правового статуса муниципальных образований имеют высокую степень научной разработанности. Отдельные элементы правового статуса муниципального образования рассматриваются в работах различных ученых. Вопросы компетенции, предметов ведения, гарантий разработаны как на уровне общей теории, так и в отношении муниципальных образований такими учеными, как И.В. Выдрин, Н.Н. Жадобина, Д.Г. Жаромских, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.Д. Плесовских, А.С. Саломаткин, В.Е. Севрюгин, М.Ю. Тихомиров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев и др. Отдельно следует сказать о таком элементе правового статуса, как ответственность муниципального образования. Вопросы ответственности в системе местного самоуправления освещены Г.Н. Чеботаревым, финансовая
ответственность публично-правовых образований рассматривалась в докторской диссертации А.С. Емельянова, вопросам ретроспективной ответственности органов местного самоуправления посвящены исследования Е.С. Шугриной, С.Г. Гурковой. Непосредственно бюджетно-правовому статусу муниципальных образований посвящена монография Н.Н. Жадобиной «Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления».
Вопросы бюджетного процесса также являются предметом многих научных трудов и учебных пособий; в данной научной сфере необходимо упомянуть таких авторов, как М.В. Карасева, Ю.А. Кро-хина, А.Н. Козырин, В.А. Парыгина, А.А. Тедеев, А.А. Ялбулга-нов. На выводы представленного диссертационного исследования оказали влияние научные воззрения А.Г. Пауля. Непосредственно бюджетному процессу в муниципальном образовании посвящена совместная работа Ю.В. Арбатской, Н.В. Васильевой, М.М. Винокуровой.
Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере бюджетного процесса обсуждается на страницах научных журналов. Контрольные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере стали предметом ряда монографий.
Однако следует констатировать, что в юридической литературе отсутствуют специальные исследования, посвященные полномочиям органов местного самоуправления городского округа в бюджетной сфере.
Объектом исследования явились общественные отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления городского округа полномочий в сфере муниципального бюджетного процесса.
Предмет исследования — понятие и система полномочий органов местного самоуправления городского округа в сфере муниципального бюджетного процесса, место бюджетных полномочий в структуре правового статуса городского округа, федеральные, региональные и муниципальные правовые нормы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления и муниципальный бюджетный процесс, юридическая доктрина, правоприменительная практика.
Цель исследования: выделить и обобщить особенности бюджетных полномочий органов местного самоуправления городских округов и рассмотреть механизм их реализации.
Задачи исследования:
-
Рассмотреть содержание конституционного принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления.
-
Обосновать авторское определение понятия бюджетного процесса, выделить особенности муниципального бюджетного процесса городских округов.
-
Рассмотреть бюджетный процесс городского округа как форму реализации бюджетных полномочий городского округа.
-
Рассмотреть правовые основы доходов и расходов бюджетов городских округов, а также механизм реализации принципа соответствия полномочий финансовым ресурсам.
-
Определить структуру и содержание правового статуса городского округа.
-
Рассмотреть систему полномочий органов местного самоуправления городского округа на стадиях осуществления бюджетного процесса, разработать классификацию данных полномочий.
-
Рассмотреть особенности закрепления и реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа в сфере бюджетного процесса.
-
Выявить степень унификации и разнообразия муниципально-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления городского округа в сфере бюджетного процесса, выработать практические рекомендации по правовому регулированию для городских округов.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили труды С.А. Авакья-на, А.П. Алехина, В.Г. Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.Д. Волкова, Н.Н. Жадобиной, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.В. Мархгейма, В.И. Майорова, М.С. Матейковича, Р.С. Павловского, О.Г. Румянцева, Ю.Н. Старилова, А.П. Сунцова, М.Ю. Тихомирова, Л.В. Тихомировой, А. Файоля, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Теоретическую основу исследования в сфере бюджетного процесса составили труды А.Л. Апеля, Д.Н. Бобрышева, О.В. Врублев-
ской, А.М. Година, Е.Ю. Грачевой, Г.С. Гуревича, С.Г. Гурковой, А.З. Дадашева, Ю.В. Друговой, А.С. Емельянова, А.И. Землина, М.В. Карасевой, А.М. Ковалевой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.С. Максимовой, И.Д. Мацкуля-ка, Л.В. Мелиховой, СИ. Мельникова, В.А. Парыгиной, А.Г. Пауля, В.Д. Плесовских, И.В. Подпориной, А.В. Румянцевой, А.Д. Селю-кова, А.А. Тедеева, Х.Й. Фольмута, Н.И. Химичевой, Д.Г. Черника, СО. Шохина, А.А. Ялбулганова и др.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частные методы получения юридических знаний. Диалектический метод использован для выявления закономерностей и прогнозирования развития правового регулирования в сфере бюджетных полномочий городских округов, что обусловлено возможностями диалектического метода. Исторический метод использован для выявления генезиса правовой мысли и правового регулирования на различных этапах исторического развития. Сравнительно-правовым способом раскрыты особенности правового регулирования бюджетных полномочий в различных городских округах. Методы анализа и обобщения применены совместно со сравнительно-правовым методом при выделении отдельных бюджетных полномочий городских округов, а также обобщения всей картины в данной сфере. В работе использованы также и другие методы научного исследования.
При проведении диссертационного исследования изучены и проанализированы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — преимущественно городских округов, а в отдельных случаях — муниципальных районов и поселений, регулирующие общественные отношения в сфере реализации конституционных прав муниципальных образований на самостоятельное решение населением вопросов местного значения и самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были внедрены в деятельность органов местного самоуправления г. Тюмени в рамках деятельности Координационного совета по реализации программы реформирования муниципальных финансов города Тюмени, в состав которого вошел автор настоящего диссертационного исследования. Диссертант участвовал в разработке отдельных нормативно-правовых актов г. Тюмени в сфере регулирования
полномочий органов местного самоуправления. Основные выводы и положения диссертационного исследования излагались на научных конференциях:
-
Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации в г. Омске, 15-16 ноября 2006 г.
-
Государственно-политическое развитие России: уроки и перспективы. Реформирование регионального избирательного законодательства в г. Сургуте, 29 ноября 2006 г.
-
Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы в г. Тюмени, 21-22 октября 2008 г.
-
Глобализация: мифы и реальность в г. Тюмени 24 ноября 2010 г.
5. Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий
местного самоуправления в Российской Федерации в г. Тюмени
26 ноября 2010 г.
По теме диссертационного исследования имеется 6 статей.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором предложены новые теоретические и прикладные идеи, направленные на решение актуальной научной проблемы реализации положения Конституции Российской Федерации о самостоятельном формировании, утверждении и исполнении органами местного самоуправления (прежде всего городских округов) местного бюджета. В работе предложены:
авторское толкование конституционного принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления;
сформулированы авторские определения понятий «доходы бюджета», «расходы бюджета», «показатель бюджета»;
конкретизирована структура правового статуса публично-правового образования;
авторская дефиниция «правовой статус городского округа», его структура и место в структуре бюджетных полномочий органов местного самоуправления городского округа;
обосновано наличие самостоятельной ответственности городского округа, отличной от ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
уточнено определение понятия «бюджетный процесс», определены основания выделения стадии бюджетного процесса, дано определение понятия «бюджетный процесс муниципального образования»;
дана классификация полномочий органов местного самоуправления на стадиях осуществления бюджетного муниципального процесса, выделены и описаны особенности осуществления полномочий в сфере осуществления бюджетного процесса органами местного самоуправления городских округов на основе анализа практики более 30 муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации;
определено соотношение муниципально-правового и финансово-правового регулирования полномочий органов местного самоуправления городского округа в сфере муниципального бюджетного процесса, в рамках данного вопроса определено место публичных слушаний на стадиях бюджетного процесса;
выделены тенденции в развитии муниципально-правового регулирования бюджетных отношений в городских округах.
Практическая значимость исследования заключается в том, что данная работа содержит комплекс предложений по изменению и уточнению правовых норм Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По отдельным вопросам обобщена практика правового регулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что позволит использовать в дальнейшей деятельности органов местного самоуправления позитивный опыт. Результаты, полученные в настоящем исследовании, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также в высших учебных заведениях для преподавания соответствующих дисциплин.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Полномочия органов местного самоуправления городского округа в сфере бюджетного процесса обеспечиваются балансом следующих конституционных принципов:
-
принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления, включающий конституционное право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;
-
принцип высшей ценности прав человека и гражданина;
-
принцип единства экономического пространства Российской Федерации. В этой связи федеральное законодательство может ограничивать финансовую самостоятельность муниципальных образова-
ний только в той мере, в какой это необходимо для защиты прав и законных интересов личности, сохранения единства экономического пространства страны.
2. Условия и основания ограничения финансовой самостоятель
ности муниципальных образований могут быть формализованы сле
дующим образом:
-
принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований установлен Конституцией Российской Федерацией, кон-кретизуются, в том числе в сторону ограничения, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации;
-
исключается установление условий и оснований ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований иными, кроме вышеперечисленных, нормативными актами;
-
ограничение финансовой самостоятельности может носить как материальный (фактическое уменьшение доходов или увеличение расходов), так и процессуальный (ограничение процессуальных прав участников бюджетного процесса) характер.
3. Структура правового статуса городского округа представляет
собой совокупность следующих элементов: территориальные основы;
компетенция как совокупность предметов ведения и полномочий ор
ганов местного самоуправления; гарантии реализации компетенции;
юридическая ответственность.
-
Компетенция городского округа выступает системообразующим звеном его правового статуса, поскольку иные элементы правового статуса непосредственно связаны с компетенцией. Так, территория представляет собой пространственные пределы распространения компетенции городского округа, гарантии реализации компетенции нацелены на обеспечение ее осуществления, ответственность представляется средством защиты компетенции.
-
Компетенция городского округа включает в себя: а) предметы ведения, включающие вопросы местного значения и иные вопросы, по которым городской округ вправе принимать решения при наличии собственных бюджетных средств; б) полномочия (собственные и переданные государственные). Бюджетная компетенция городского округа рассматривается с точки зрения его структурной составляющей и может быть дифференцирована следующим образом:
по вопросам местного значения городской округ вправе и обязан осуществлять полномочия, выполнять соответствующие расходные обязательства;
по иным вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, городской округ не обязан, но вправе осуществлять полномочия и принимать на себя расходные обязательства;
при осуществлении собственных полномочий городской округ самостоятельно формирует, утверждает и исполняет бюджет, утверждает отчет о его исполнении;
при осуществлении переданных государственных полномочий городской округ использует переданные на осуществление указанных полномочий субвенции на строго определенные цели и обязан предоставить соответствующий отчет; средства, переданные на осуществление государственных полномочий, отражаются в бюджете городского округа отдельно.
6. Особенности полномочий городского округа в сфере муниципального бюджетного процесса обусловлены особенностями правового статуса городского округа в целом:
как у единого муниципального образования у городского округа отсутствует такое полномочие по выравниванию бюджетной обеспеченности, которое имеется у муниципального района в отношении входящих в него поселений;
отсутствие у городского округа полномочия по установлению нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т.к. данное полномочие предполагает нижестоящие уровни бюджетов, которые отсутствуют у городского округа;
городской округ как городское муниципальное образование обладает развитыми коммуникационными системами, в том числе развитой коммунальной инфраструктурой, большим количеством объектов жилищного фонда. Это влечет определенные специфические особенности в управлении городским округом, в том числе: наличие полномочий по капитальному ремонту жилищного фонда за счет Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, установление надбавки к тарифам на коммунальные услуги, платы за подключение к коммунальным системам для финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса.
-
Формой реализации бюджетных полномочий городского округа является муниципальный бюджетный процесс, который представляет собой урегулированную нормами права и обусловленную государственным и бюджетным устройством деятельность совокупности органов местного самоуправления по составлению, утверждению, исполнению местного бюджета и по контролю за его исполнением.
-
Основанием выделения стадии бюджетного процесса служат задачи, решаемые на данной стадии. Стадия бюджетного процесса — это структурное подразделение бюджетного процесса, характеризующееся особым кругом процессуальных и управленческих задач.
-
Особенностью муниципального бюджетного процесса является непосредственное участие населения в отдельных его стадиях. Население как самостоятельный субъект бюджетного процесса участвует в обсуждении проекта бюджета и отчета о его исполнении в форме публичных слушаний.
Публичные слушания по проекту местного бюджета в истинном их значении относятся к стадии утверждения бюджета и должны назначаться органом, в компетенцию которого входит утверждение местного бюджета — представительным органом муниципального образования. Попытки упростить данную процедуру путем передачи полномочия назначения публичных слушаний по проекту бюджета главе муниципального образования как единоличному органу противоречат сущности публичных слушаний и бюджетного процесса.
10. Полномочия городского округа в сфере муниципального бюд
жетного процесса включают полномочия по регулированию бюджет
ного процесса и полномочия по осуществлению бюджетного процес
са. Регулятивные полномочия характеризуются тем, что в результате
их осуществления органами местного самоуправления создаются
муниципально-правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс
муниципального образования. Регулятивные полномочия не облада
ют признаком цикличности в отличие от полномочий по осуществле
нию бюджетного процесса, которые осуществляются последователь
но по стадиям в течение каждого бюджетного цикла. Регулятивные
полномочия предшествуют полномочиям по осуществлению бюджет
ного процесса, поскольку создают рамки, в которых осуществляется
муниципальный бюджетный процесс.
Структура работы. Работа состоит из двух глав, восьми параграфов, введения, заключения и списка использованных источников и литературы.
Понятие и сущность муниципального бюджетного процесса
Отправной точкой формирования современной системы публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией Российской Федерации 1993 года изменение основ конституционного строя страны. Соответственно, как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, муниципальная реформа явилась органическим элементом конституционной реформы. Конституция закрепила формулу, на основании которой местное самоуправление не входит в систему государственной власти. В соответствии с ней местное самоуправление получило 1) организационную, 2) имущественную, 3) финансовую самостоятельность1.
Организационная самостоятельность предполагает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции России); осуществляется самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации).
Имущественная самостоятельность - это осуществление прав собственника имущества: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции); управление муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132 Конституции России).
Финансовая самостоятельность предполагает самостоятельное формирование финансовых основ: органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Принцип самостоятельности местного самоуправления является комплексным и представляет собой неразрывную и взаимообусловленную совокупность правомочий местного самоуправления в организационной, имущественной и финансовой сфере.
С.Д. Валентей и Е.М. Бухвальд отмечают, что «ключевую роль в обеспечении реформы местного самоуправления играет его экономическая база, которую формируют местные финансы (бюджеты) и муниципальная собственность. Значимость последней, безусловно, велика. Однако именно в рамках бюджетного процесса на местах определяется способность органов местного самоуправления удовлетворять потребности населения, а также полноценно и заинтересованно участвовать в хозяйственном развитии территорий»1. В этой связи указанные ученые выделяют ситуацию в сфере местных финансов как «центральное звено при характеристике результативности муниципальной реформы»2.
Таким образом, финансовые основы местного самоуправления, установленные ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции России, включают конституционный принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления и конституционные правомочия органов местного самоуправления в сфере муниципального бюджетного процесса, прежде всего, конституционное право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Вывод о том, что бюджетная компетенция муниципального образования имеет конституционное основание и непосредственно связана с принципом финансовой самостоятельности местного самоуправления подтверждается также в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2005 г. № 13-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «город Инта» на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 5 статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации». Указанное определение устанавливает, что «степень финансовой самостоятельности органов местного самоуправления определяется их бюджетной компетенцией, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством».
Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере, установленный пунктом 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, более обстоятельно отражен в ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией 11 апреля 1998 г., а также развивается в отраслевом законодательстве, в том числе в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Налоговом кодексе Российской Федерации.
Принципы в сфере финансовых основ местного самоуправления в зависимости от источника закрепления можно подразделить на следующие: конституционные - установленные Конституцией Российской Федерации, международные - установленные международными документами, в том числе Европейской хартией местного самоуправления, отраслевые - установленные в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в Налоговом кодексе Российской Федерации. Основанием распространения отраслевого законодательства на конституционный принцип финансовой самостоятельности является Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2004 г. № 71-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Льговского городского совета депутатов Курской области на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца третьего статьи 8, пункта 1 статьи 47 и статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации», в котором установлено, что «конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации».
Конституционно установленным принципом является принцип самостоятельности местных бюджетов — это основополагающий конституционный принцип финансовых основ местного самоуправления, зафиксированный в п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, которым Конституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении бюджета. В научной литературе данный принцип также именуется принципом финансовой автономии местного самоуправления .
Важное значение в определении принципов финансовых основ местного самоуправления играет Европейская хартия местного самоуправления. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что «российское законодательство, регулируя общественные отношения, связанные с развитием экономических и финансовых основ местного самоуправления, должно учитывать положения Европейской хартии местного самоуправления», которые «можно рассматривать в качестве общих принципов, определяющих экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти» . Таким образом, мы полагаем, что международные принципы, установленные Хартией, входят в систему конституционных принципов финансовых основ местного самоуправления на основании п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой
Соотношение доходов и расходных обязательств городского округа
Рассматривая вопросы местного значения городского округа в сфере бюджетных отношений в структуре правового статуса городского округа необходимо остановиться собственно на понятии правового статуса и его структуре.
С точки зрения этимологии, слова «положение» и «статус» близки между собой. Статус (status) с латинского языка переводится как состояние дел, положение1. В словаре русского языка СИ. Ожегова статус определяется как правовое положение2, а слово «положение» связано с понятиями место (местонахождение) и состояние3. Правовое положение (статус) - это правовое состояние субъекта права, его место в системе правоотношений.
В юридической науке схожие понятия «правовое положение» и «правовой статус» применяют в различных контекстах. Так, термин «правовое положение» используют при наиболее общей характеристике места субъекта права в системе общественных отношений, урегулированных нормами права, а термин «правовой статус» характеризует структуру прав и обязанностей субъекта права. По сути, регулирование правового положения и правового статуса осуществляется одними и теми же нормами, однако в одном случае данные нормы рассматриваются с точки зрения всей системы права, а в другом случае - с точки зрения конкретного субъекта права.
Правовой статус как понятие применяется, прежде всего, к человеку и с этой позиции предстаёт как юридически закреплённая совокупность его прав и обязанностей4. Однако данное понятие может применяться и к другим субъектам права: 1) организациям, 2) государственным и муниципальным органам и должностным лицам; 3) территориальным образованиям, к которым относятся государство, государственные образования (субъекты Федерации), муниципальные образования.
Особое внимание необходимо остановить на разграничении элементов правового статуса субъектов частного права и субъектов публичного права, таких как государство, местное самоуправление, должностные лица и органы власти. В отношении субъектов частного права основным элементом правового статуса являются права и обязанности. Права и обязанности в отношении публичных субъектов выступают в качестве компетенции.
Вопрос о понятии компетенции в научной литературе является дискуссионным. Ю.А. Тихомиров отмечает, что «в самом общем виде определить компетенцию можно как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»1.
Дискуссии ведутся вокруг того, кого можно признать «уполномоченным субъектом», кто может выступать в качестве носителя (субъекта) компетенции.
М.В. Бородач отмечает, что «традиция отечественной юридической науки сложилась в понимании компетенции как компетенции органа власти. Однако в настоящее время такая точка зрения существенно затрудняет научное осмысление категории «компетенция» применительно к территориальным корпорациям различного уровня - федерациям или их субъектам»
Отметим, что государство - это не только органы, но и население, проживающее в границах его территории. Например, О.Е. Кутафин пишет, что «к предмету конституционного права относятся только те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления ... власти Президентом Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдума и свободных выборов»3. Народ является особым субъектом конституционных правоотношений. Применительно к муниципальным образованиям самостоятельным субъектом выступает население муниципального образования. Поэтому не всегда совокупность всех органов местного самоуправления муниципального образования совпадает с компетенцией муниципального образования в целом. Часть полномочий может осуществляться населением непосредственно.
Н.В. Постовой включает в состав субъектов, обладающих компетенцией, наряду с органами и должностными лицами местного самоуправления граждан муниципального образования . Соглашаясь с Н.В. Постовым, Е.А. Гладун определяет компетенцию местного самоуправления как «установленные нормами конституций, законов, подзаконных актов предметы ведения, полномочия по решению которых реализуются органами местного самоуправления и населением муниципального образования» .
В.В. Невинский отмечает, что ядром правового статуса любого субъекта права является совокупность его прав и обязанностей по отношению к другим субъектам. Федерация и её составные части (субъекты), выступая участниками конституционно-правовых отношений с целью осуществления государственной власти на своей территории, реализуют права, направленные на управление определенными сферами общественных отношений, а также несут взаимные обязанности .
По мнению Ю.А. Тихомирова компетенция является принадлежностью как государства в целом, его составных частей, так и отдельных органов государственной власти.
Таким образом, мы склоняемся к точке зрения, согласно которой муниципальное образование как территориальное публичное образование выступает субъектом компетенции. Собственно понятие компетенции в науке разрабатывается уже давно. При этом многие ученые приходят к теоретической формуле, выработанной Ю.А. Тихомировым: компетенция = предметы ведения + полномочия.
Ю.А. Тихомиров в своей монографии «Теория компетенции» дает развернутую структуру компетенции. Ученый отмечает, что «к собственно компетенционным элементам относятся: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически очерченные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств».
Далее, рассуждая о структуре компетенции, Ю.А. Тихомиров выделяет два основных элемента компетенции: предметы ведения и властные полномочия. В отношении первого элемента компетенции - предметов ведения - необходимо отметить, что Ю.А. Тихомиров подразделяет их на сферы воздействия и объекты воздействия. Например, к сферам воздействия можно отнести «экономику, социально-культурное строительство»2, а к объектам воздействия можно отнести «материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.), финансово-денежные средства, государственные и иные органы и организации, руководителей и должностных лиц, правовое акты»3. Второй элемент компетенции — властные полномочия - характеризуется тем, что «предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах». Тем самым «достигается та устойчивость выполнения публичных функций, в которых так нуждается общество в целом, граждане и юридические лица»4. В то же время допускаемая формула «может» применяется, скорее, как исключе ние из правил, при этом обстоятельства должны быть четко определены в законе.
Регулятивные полномочия представительного органа городского округа, связанные с формированием проекта бюджета городского округа
Верховным Советом СССР1 на основе принципа «демократического централизма» . Нижестоящие уровни власти не обладали правом на собственный бюджет, на его составление, рассмотрение, утверждение. Республиканские и местные органы власти осуществляли исполнение соответствующей части единого государственного бюджета. Поскольку бюджетная система СССР была охвачена единым бюджетом, соответственно бюджетный процесс представлял собой деятельность компетентных органов власти по составлению, утверждению и исполнению этого бюджета. На уровне союзных республик и на местном уровне фактически бюджетного процесса не существовало, так как стадию исполнения единого государственного бюджета на местах нельзя приравнять ко всему бюджетному процессу. Таким образом, бюджетный процесс отражает бюджетную систему государства.
Стадии бюджетного процесса Бюджетный процесс представляет собой определенную совокупность стадий. Возникает вопрос, совокупность каких стадий можно считать бюджетным процессом. На наш взгляд, этот вопрос следует рассматривать с точки зрения теории управления, в которой разработано понятие управленческого цикла.
Рассмотрим бюджетный процесс как процесс управления в системе публичной власти Российской Федерации. Публичная власть в Российской Федерации включает государственную власть и местное самоуправление. Согласно Постановлению Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике», на местном уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти. Указанным Постановлением Конституционного Суда сформулирована правовая позиция о том, что отношения в сфере местного самоуправления проистекают из публичного права, основанного на власти и подчинении.
Бюджетный процесс является разновидностью публичного управления. Говоря о местном самоуправлении как разновидности публичного управления, мы можем утверждать, что в деятельности местного самоуправления также реализуются публичные интересы при обеспечении прав и свобод человека и гражданина.
Ю.Н. Старилов отмечает, что «государственные функции, реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства ... выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций»1. К таким самостоятельным видам государственной деятельности можно отнести деятельность по составлению, утверждению и исполнению бюджета, то есть бюджетный процесс. Данная деятельность призвана выполнять функции государства в форме выполнения расходных обязательств, а также служит обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
Бюджетный процесс как разновидность государственного и муниципального управления упорядочивает общественные отношения (отношения между людьми) и поведение людей по поводу формирования, распределения и использования бюджетных средств. Принимая бюджет, государство осуществляет управление бюджетными отношениями, которые возникают «в связи с образованием, распределением и использованием бюджетов как составной части финансовой системы государства» .
Конституция Российской Федерации отделяет местное самоуправление от государственной власти, однако признает публичную природу местной власти. Бюджетный процесс выступает как в качестве государственного управления, так и в качестве управления, осуществляемого местной властью в случае, если субъектом публичной власти выступает муниципальное образование и органы местного самоуправления.
Таким образом, бюджетный процесс отвечает всем признакам управления (реализация публичных функций, особые субъект и объект) и представляет собой разновидность государственного или местного управления. Поскольку «управление носит ярко выраженный циклический характер»1, как отмечает Д.Н. Бахрах, к бюджетному процессу применимо понятие управленческого цикла.
В научной литературе существуют различные подходы к элементам управленческого цикла, однако научная полемика возникает в основном по поводу начальной стадии управленческого цикла и его завершающей стадии. Надо заметить, что эта же неопределенность в количестве стадий касается и бюджетного процесса как управленческого цикла.
Д.Н. Бахрах считает, что «в наиболее общем виде управленческий цикл может быть представлен как органическое единство трех стадий: 1) оценка ситуации или сбор и обработка информации, 2) подготовка и принятие решения, 3) организация исполнения» . При этом, по мнению Д.Н. Бахраха, «контроль - не стадия цикла, а функция управления. Он может осуществляться на разных этапах управленческой деятельности»3.
Ряд авторов, напротив, считают, что управленческая деятельность «состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией)»4. Классик менеджмента А. Файоль, раскрывая смысл административного управления, отмечает: «управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать» . Е.Ю. Грачева считает, что стадиями процесса социального управления
Полномочия органов местного самоуправления городского округа по назначению публичных слушаний по проекту местного бюджета
Ретроспективный анализ выявил следующие тенденции в развитии муниципального правого регулирования в городских округах. В муниципальных образованиях предусматривается значительный объем документов, представляемых с проектом бюджета, которых нет в Бюджетном кодексе. Однако это не противоречит федеральным требованиям, поскольку представительные органы вправе самостоятельно решать, какой объем информации необходимо подготовить для принятия бюджета на очередной финансовый год. Исходя из этого, мы можем констатировать, что современное бюджетное законодательство позволят сохранять особенности правового регулирования отдельных муниципальных образований. Помимо сохранения существующих особенностей отдельных муниципальных образований возникают новые особенности в муниципальном правовом регулировании.
Параллельно с процессом выделения и установления особенностей, отличий идет процесс унификации в правовом регулировании муниципальных образований. Это выражается в установлении одинаковых формулировок при регулировании отдельных вопросов, как предусмотренных федеральным законодательством, так и в рамках собственной правовой компетенции.
Выявлен ряд противоречий в нормативно-правовых актах городских округов федеральному законодательству. Общая тенденция такова, что прежде, чем установленная норма станет элементом правовой действительности, а не только закрепленной формальностью, должно пройти определенное время. Анализ показал, что временной лаг с момента принятия Федерального закона до приведения муниципальных правовых актов в соответствие с принятым Федеральным законом с каждым годом сокращается, мы связываем этот факт с повышением уровня законодательной техники, а также повышением общей правой культуры и движением к правовому государству.
Проделанный анализ показал, что, несмотря на значительную унификацию бюджетного законодательства, муниципальные образования сохраняют высокую степень самостоятельности в сфере регулирования состава документов, необходимых для принятия местного бюджета. Это свидетельствует, прежде всего, о широких возможностях именно местного самоуправления по обеспечению открытости муниципального бюджетного процесса для населения в лице представителей, участвующих в публичных слушаниях по проекту местного бюджета, и депутатов представительных органов муниципальных образований.
Полномочия представительных органов городского округа по регулированию показателей местного бюджета городского округа установлены абз. 10 п. 3 ст. 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации определен круг обязательных показателей, которые должны устанавливаться законом (решением) о бюджете, а также предусмотрено право муниципальных образований устанавливать «иные показатели местного бюджета».
В законодательстве не дается определение такому понятию, как «показатель бюджета», однако термин «показатель» используется в различных нормативных актах. Система «КонсультантПлюс» при вводе термина «показатель» выдает список из 5900 нормативных актов (без региональных нормативных актов).
В юридической литературе термин «показатель бюджета» используется, но не раскрывается, также нет данного определения в юридических словарях, поэтому мы обратились к экономической литературе.
Показатели экономические - это величины, критерии, уровни, измерители, которые позволяют судить о состоянии экономики страны, региона, предприятия, семьи и изменении этого состояния, об экономическом развитии, росте, подъеме или спаде. Принято различать количественные и качественные показатели. Само слово «показатель» говорит о том, что он «показывает» состояние экономической системы, экономического объекта . Разновидностью экономических показателей являются статистические показатели, которые представляют собой количественную характеристику социально-экономических явлений и процессов в условиях качественной определенности2.
Мы выделили признаки показателя бюджета, к ним относятся следующие:
1. Показатель бюджета — количественная характеристика распределения денежных средств в бюджете в целом либо в какой-либо его части. Отсюда выделяют основные показатели - объем доходов, расходов, дефицит, профицит бюджета (данные показатели характеризуют распределение денежных средств в бюджете в целом); укрупненные показатели - объем доходов, расходов по разделам бюджетной классификации; детализированные показатели - объем доходов, расходов по подразделам и статьям бюджетной классификации (данные показатели характеризуют распределение денежных средств в какой-либо части бюджета). Также выделяют абсолютные и относительные показатели распределения денежных средств в бюджете. Абсолютные показатели - объем денежных средств, их количество, относительные показатели - нормативы распределения денежных средств в процентном отношении.
2. Показатель бюджета как количественная характеристика существует в условиях качественной определенности, т.е. помимо того, что показатель характеризует какую-либо часть бюджета, он сам имеет качественные характеристики. Основные качественные характеристики показателя бюджета: отношение к статье, подразделу, разделу соответствующего бюджета, к подпрограмме, программе соответствующего бюджета, дополнительные качественные характеристики показателя бюджета: цель, назначение, особые критерии для субъекта-бюджетополучателя, особые условия и порядок выделения бюджетных средств и др.
