Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной их форм реализации права населения на осуществление местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Развитие законодательства о ТОС прошло определенные этапы. Еще в период существования СССР происходило возрождение местного самоуправления, и в это время термин ТОС был впервые введен в действующее законодательство1. Органы ТОС являлись органами местного самоуправления. На этапе развития ТОС подход к данному институту в системе общественных отношений меняется: были заложены правовые основы для развития этого института в новых конституционных условиях (отделения местного самоуправления от органов государственной власти), установлены три уровня регулирования: федеральный, уровень субъектов РФ, местный2. В период с 1995 года законодательство субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении не отличалось однообразием, иногда противоречило федеральному законодательству.
На современном этапе развития территориального общественного самоуправления действующий Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 не предоставляет возможности законодательного регулирования организации и деятельности территориального общественного самоуправления на уровне субъектов Федерации. Данный акт вступил в силу в полном объеме на всей территории РФ только с 1 января 2009 года. Вступление в силу названного закона неоднократно переносилось. Субъекты РФ не могли в первоначально установленные сроки изменить свое законодательство. Пилотные регионы, в том числе Новосибирская область, активно занимались реализацией положений
' Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апреля 1990 года № 1417-1 (ред. от 23 октября 1990 года) [Текст] // Ведомости СНД и ВС СССР 1990. № 16. Ст. 267.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон
от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (ред. от 21 июля 2005 года) [Текст] // Собрание законодательства Россий
ской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон
от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (с изм. от 08 мая 2010 года) [Текст] // Собрание законодательства Россий
ской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
закона, благодаря чему обеспечили его действие на своей территории и реформу законодательных основ местного самоуправления в регионе. В период между принятием и вступлением в силу Федерального закона проводились мероприятия в области государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, в числе которых: разработка и внедрение рекомендаций по формированию организаций ТОС.
В соответствии с действующим законодательством конкретизация норм в сфере ТОС осуществляется посредством муниципальных правовых актов. Но, несмотря на то, что муниципально-правовое регулирование продолжается довольно длительное время, существует потребность повышения качества подготовки муниципально-правовых актов. В этих условиях на уровне субъекта РФ необходимо принятие специального нормативного правового акта, который имел бы целью обобщить опыт муниципально-правового регулирования крупных муниципальных образований и распространить этот опыт на мелкие муниципальные образования.
Развитие территориального общественного самоуправления может способствовать решению проблемы информационной закрытости органов государственной власти и местного самоуправления, отраженной в Концепции административной реформы в Российской Федерации4.
Исследование основано на материалах крупных городов, являющихся административными центрами субъектов РФ, входящих в состав Сибирского Федерального округа. Это связано с тем, что наибольшее развитие и правовое закрепление институт ТОС получил, в основном, в городских округах. В сельских поселениях территориальное общественное самоуправление пока не нашло широкого применения, хотя и рассматривается в науке как одна из эффективных форм управления на селе5.
4 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренная Распоря
жением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10 марта 2009 года)
[Текст] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
5 Васильев С.А. Территориальное общественное самоуправление как модернизированная форма управления
сельскими поселениями [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 3. С. 16-18.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование вопросов муниципалыю-правового регулирования организации и деятельности ТОС, выявление и разрешение актуальных теоретических и практических проблем, выработка рекомендаций по совершенствованию его правовой регламентации.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
выявление истоков ТОС в России через призму развитие понятий самоуправления, местного самоуправления, общественного самоуправления;
отражение влияния международных и европейских стандартов на формирование территориального общественного самоуправления как института муниципального права
характеристика особенностей влияния муниципальной реформы на современное правовое регулирование организации и деятельности территориаль-. ного общественного самоуправления;
проведение системного анализа вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в сфере правового регулирования территориального общественного самоуправления;
раскрытие правовой природы территориального общественного самоуправления, выявление отличительных признаков ТОС в системе местного самоуправления;
анализ особенностей правового статуса ТОС, зарегистрированного в качестве юридического лица;
обобщение муниципальной практики реализации вопросов местного значения в деятельности территориального общественного самоуправления городских округов (на примере Сибирского федерального округа);
освещение особенностей взаимодействия территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления;
систематизация научных подходов к системе правовых гарантий территориального общественного самоуправления и практики реализации таких гарантий;
рассмотрение видов юридической ответственности ТОС;
выявление проблем правового регулирования организации и деятельности территориального общественного самоуправления и выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности территориального общественного самоуправления в городских округах.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые основы регулирования порядка организации и деятельности территориального общественного самоуправления, муниципальная практика, материалы. судебной практики, а также взгляды ученых на правовую природу местного самоуправления и роль ТОС в системе общественных отношений.
Методологическая база диссертации. При проведении диссертационного исследования применялись как общенаучные методы познания (системного анализа, исторический, восхождения от абстрактного к конкретному, социологический, структурно-функциональный, формально-логический), так и специальные правовые методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, метод правового моделирования).
Теоретическая основа исследования. В работе использованы труды российских ученых второй половины Х1Х-начала XX вв.' В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина, содержащие исследование конкретных институтов земского и городского самоуправления. Среди зарубежных ученых этого периода анализируются взгляды А. де Токвиля.
Исследование опирается на работы современных государствоведов и специалистов в области муниципального права С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.С Бондаря, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Г.А. Герасименко, Л.В. Гильченко, И.Г. Дудко, А.А. Замотаева, В.В. Игнатенко, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, М.А.
Краснова, О.Е. Кутафина, В.Л.Лебедева, М.А. Митюкова, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.В. Постового, А.С. Саломаткина, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, О.И. Чистякова, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и многих других.
Привлечены работы специалистов в сфере сравнительного муниципального права Г.В. Барабашева, Е.В. Гриценко, Н.Э. Шишкиной.
Анализ форм демократии, применяемых в местном самоуправлении, проводится в работах российских ученых С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, В.В. Комаровой, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко.
В связи с тем, что существует связь между деятельностью некоммерческих организаций и ТОС в работе использовались научные труды в сфере права некоммерческих организаций А.С. Автономова, О.А. Кожевникова, В.Е. Чирки-на и других ученых.
Во многих диссертационных исследованиях по проблемам местного самоуправления в той или иной степени затрагиваются вопросы территориального общественного самоуправления, а работы B.C. Кашо, П.Н. Маркова, Н.А. Соловьевой, А.Г. Федорова, А.В. Федотова, Е.В. Холодной специально посвящены исследованию проблем ТОС.
В работе А.Г. Федорова дается анализ сущности территориального общественного самоуправления в условиях государственной природы местного самоуправления6. В диссертационной работе Е.В. Холодной раскрывается особенность органов ТОС как негосударственных организаций, анализируется проблема взаимоотношений органов территориального общественного самоуправления с исполнительными структурами органов государственной власти и местного самоуправления7. В диссертации А.В. Федотова анализируется место ТОС в системе местного самоуправления в связи с изменением конституционной природы местного самоуправления. Автор рассматривает природу ТОС с позиций Европейской Хартии местного самоуправления, предлагает свое видение принци-
6 Федоров, А.Г. Организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в
Российской Федерации [Текст]: автореф. дне».канд. юрид. наук: 12.00.02 /А.Г. Федоров. СПб., 2000.
7 Холодная, Е.В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые осно
вы организации и деятельности [Текст]: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Е.В. Холодная. Саратов, 2003.
пов разграничения полномочий в регулировании территориального общественного самоуправления между РФ и ее субъектами8.
Исследование П.Н. Маркова посвящено изучению проблемы территориального общественного самоуправления в Южном федеральном округе с учетом его специфической политико-правовой ситуации. Автор отмечает, что существующее закрепление принципов разграничения полномочий в регулировании территориального общественного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами не совсем оправдано, особенно в Южном федеральном округе, т.к. именно здесь существует свой, исторически сложившийся способ самоуправления - казачьи и городские общинные объединения9.
Н.А. Соловьева в своей работе рассматривает ТОС с двух основных точек зрения: 1) как право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении - естественное неотчуждаемое конституционно закрепленное право человека; 2) как одна из форм реализации местного самоуправления. С этих позиций сделаны рекомендации по совершенствованию законодательства10.
В данном исследовании уделяется внимание различию правовой регламентации организации территориального общественного самоуправления и деятельности ТОС. Автор приходит к выводу, что эффективность этой деятельности во многом зависит от форм ее организации. На основе обобщения опыта правового регулирования ТОС в городских округах отдельно рассмотрены правовые основы организации территориального общественного самоуправления (раскрыты условия, которые обеспечивают реализацию прав граждан при создании ТОС и непосредственно влияют на доступность участия граждан в осуществлении местного самоуправления в форме ТОС, а также его широкое внед-
Федотов, Л.В. Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы, практика правового регулирования [Текст]: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / А.В. Федотов. М., 2004. ' Марков, П. Н. Правовое регулирование и организация территориального общественного самоуправления в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / П. Н. Марков. Ставрополь, 2007.
10 Соловьева, Н.А. Право граждан на участие в территориальном общественном самоуправлении: понятие и порядок реализации. [Текст]: автореф. дис....канд. юриднаук: 12.00.02 / Н.А. Соловьева. Тюмень, 2008.
рение в муниципальную практику) и правовое регулирование деятельности ТОС (указаны факторы, снижающие и повышающие ее эффективность).
Ко дню вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» во всех административных центрах субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа были приняты новые муниципальные правовые акты, регулирующие отношения в сфере территориального общественного самоуправления. Но многие из них не учитывают положения действующего федерального законодательства и концептуально не отличаются от действовавших ранее.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты Конституционного Суда РФ. Также исследование проведено с использованием законодательства РСФСР, СССР. Отдельно уделено внимание законам субъектов РФ (в том числе о территориальном общественном самоуправлении в Алтайском, Красноярском краях, Новосибирской, Омской областях), действовавшим в 1995-2003 гг.
Для достижения поставленной цели были проанализированы муниципальные правовые акты 14 городских округов субъектов РФ, которые входят в Сибирский федеральный округ. Особое внимание уделено городам — административным центрам субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа (таким как Абакан, Барнаул, Горно-Алтайск, Иркутск, Кемерово, Красноярск,' Новосибирск, Омск и др.).
Эмпирическая база исследования. За период с 2002 по 2009 гг. изучены опыт деятельности органов ТОС в городских округах, входящих в состав Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), их ассоциаций, центров поддержки развития общественных инициатив, отделов общественных связей, материалы совещаний, отчеты о деятельности ТОС, практика взаимодействия
ТОС с органами местного самоуправления. Кроме того, использован опыт работы АСДГ по вопросам ТОС1', а также социологические данные.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном муниципально-правовом исследовании вопросов организации и деятельности территориального общественного самоуправления на материалах городских округов — административных центров субъектов РФ в пределах Сибирского федерального округа с учетом последних изменений федерального законодательства. Диссертация содержит положения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательного и муниципально-правового регулирования ТОС. Научная новизна диссертационного исследования находит отражение в положениях, выносимых на защиту:
Процесс институционализации территориального общественного самоуправления проходил в несколько этапов. Еще в период существования СССР в начале муниципальной реформы органы ТОС входили в систему органов местного самоуправления и наделялись властными полномочиями. С 1995 года регулирование осуществлялось, в основном, законами субъектов РФ. На этом этапе развития законодатель относит ТОС к общественной составляющей местного самоуправления. Но в городских округах более востребованным оказался муни-ципально-правовой уровень регулирования этих отношений, так как именно в этих муниципальных образованиях ТОС имеет наибольшее развитие. На современном этапе развития института ТОС законодательное регулирование организации территориального общественного самоуправления путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов субъектами Российской Федерации не допускается. При этом не всё муниципальные образования способны эффективно осуществлять правовое регулирование организации и деятельности ТОС.
ТОС одновременно является участником правоотношений, складывающихся как в частноправовой, так и в публично-правовой сфере, что обуславливает его двойственную природу, проявляющуюся в регулировании организации и
" Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» в 2007 году [Электронный ресурс] // Приложение к информационному бюллетеню местного самоуправления Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов. 2008. № 02-05. 89551301.
деятельности территориального общественного самоуправления нормами и публичного и частного права. Исходя из сложной правовой природы, необходимо отграничивать территориальное общественное самоуправление от других субъектов правовых отношений, участвующих в решении вопросов местного значения.
3. Конструкция определения территориального общественного само
управления, используемая законодателем (пункт 1 статьи 27), не в полной мере
отражает природу и признаки ТОС. Поэтому необходимо изменить содержание
пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера
ции» и изложить его в следующей редакции: «Территориальное общественное
самоуправление - деятельность населения муниципального образования в фор
ме реализации права собираться, проводить собрания на части территории муници
пального образования для самостоятельного и под свою ответственность осу
ществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
В соответствии с действующим законодательством правом на участие в собраниях и конференциях по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления обладают граждане Российской Федерации, достигшие возраста 16 лет. Но право учреждать юридическое лицо предоставляется законодательством гражданам РФ только с 18 лет, поэтому это право не может быть реализовано в случае учреждения ТОС гражданами РФ в возрасте 16 лет. Кроме того, лица 16-летнего возраста, как правило, активного участия в деятельности ТОС не принимают. Существующее противоречие может осложнять реализацию прав граждан в сфере ТОС и влиять на эффективность этой деятельности. В связи с этим необходимо внести изменения в Федеральный закон от 06 октября 2003 года№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставив право учреждать ТОС в качестве юридического лица гражданам, достигшим 18 лет.
Установив возможность для территориального общественного самоуправления иметь статус юридического лица в форме некоммерческой организации, Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определяет вид некоммерческой организации территориального общественного самоуправления. Большинство из существующих видов некоммерческих организаций предполагают наличие членства. Поэтому до принятия Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы ТОС чаще всего регистрировались в виде органа общественной самодеятельности, который не предусматривает наличие членства. Но отличительной особенностью территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации, является то, что ТОС интегрирован в систему местного самоуправления, поэтому для него как юридического лица должен быть предусмотрен отдельный вид некоммерческой организации. В связи с этим необходимо уточнить в действующем законодательстве вид некоммерческой организации территориального общественного самоуправления - «организация территориального общественного самоуправления» и закрепить в статье 27 Федерального закона от 06 октября 2003 года№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норму следующего содержания: «Организацией территориального общественного самоуправления является не имеющая членства некоммерческая организация, созданная гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования для реализации собственных инициатив по вопросам местного значения под свою ответственность.
Организация территориального общественного самоуправления после предварительной регистрации уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с уставом- вправе приобрести права юридического лица. Права юридического лица приобретаются после государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации».
6. Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления из сферы правового регулирования субъектов Российской Федерации исключены и переданы на муниципалыю-правовой уровень. Муниципаль-
но-правовое регулирование ТОС в городских округах, в основном, затрагивает порядок взаимодействия органов местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.
Законы субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении могут создавать правовую основу для более эффективного развития ТОС в данном субъекте Российской Федерации, обобщая опыт муни-ципалыю-правового регулирования. Поэтому, предлагается внести изменение в часть 11 статьи 27 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставляющее органам государственной власти субъектов Российской Федерации право принимать закон о территориальном общественном самоуправлении.
7. Учитывая представительный характер органов ТОС и в целях повыше
ния эффективности деятельности территориального общественного самоуправ
ления, целесообразно в Федеральный закон от 06 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
включить норму следующего содержания: «Организация территориального об
щественного самоуправления населения, в случае нарушения прав и законных
интересов граждан, вправе в соответствии с законодательством обратиться в суд
с требованием о восстановлении нарушенных прав.
Все противоречия и разногласия между организацией территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления разрешаются на основе переговоров,' а в случае невозможности их разрешения, судом».
Схожая норма содержалась в статье 96 Закона от 06 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».
8. В целях унификации и гармонизации законодательства предложено ис
пользовать законодательный акт рекомендательного характера, содержащий ти
повые нормы и дающий нормативную ориентацию для законодательства (мо
дельный акт). Разработана структура модельного закона «О территориальном
общественном самоуправлении в субъекте Российской Федерации», регулиру
ющего вопросы учреждения, регистрации, осуществления полномочий и ликви-
дации организации ТОС, порядок созыва и проведения собраний и конференций граждан в системе ТОС, а также общие принципы его публично-правового статуса.
9. В городских округах концентрация населения, большая территория муниципальных образований позволяют более эффективно решать вопросы местного значения путем их передачи ТОС. Развитие территориального общественного самоуправления в городских округах может способствовать построению оптимальной модели управления городской территорией, а также обеспечивать более тесное взаимодействие общественности и органов местного самоуправления.
В этих целях проект модельного положения о территориальном общественном самоуправлении в городском округе может использоваться органами местного самоуправления в правотворческой деятельности.
Научная и практическая значимость. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы для внесения изменений в федеральное законодательство о местном самоуправлении, при подготовке законов субъекта РФ, муниципальных правовых актов.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы в ходе преподавания конституционного права РФ, муниципального права РФ, спецкурсов «Право муниципальной собственности», «Право территориального общественного самоуправления».
Апробация результатов исследования: Работа прошла обсуждение на кафедре конституционного и международного права Сибирского университета потребительской кооперации. Некоторые из результатов исследования были учтены оргкомитетом межрегиональной конференции Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов «Территориальное общественное самоуправление -2006. Партнерство власти и общественности во благо развития городов» (учредитель - Мэрия Новосибирска). Автором исследования разработана программа спецкурса «Право муниципальной собственности». Основные положения диссертационного исследования получили апробацию в публикациях, а также в вы-
ступлениях автора на следующих научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (г. Томск, ТГУ, январь 2005, январь 2006 гг.); Всероссийской научно-практической конференции «Право и государство: приоритеты XXI века» (г. Барнаул, АлтГУ, сентябрь 2006 г.); Четвертом международном круглом столе «Проблемы реформирования местного самоуправления на уровне субъекта Российской Федерации» (г. Новосибирск, Институт права и публичной политики при поддержке Новосибирского областного Совета депутатов и Министерства иностранных дел Нидерландов, ноябрь 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири: состояние и перспективы» (г. Новосибирск, СибАГС, февраль 2007 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции (г. Новосибирск, СибАГС, декабрь 2008 г.), Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы современной юридической науки» (г. Новосибирск, СибУПК, декабрь 2009 г.).
Предложения и выводы диссертации используются в процессе преподавания дисциплины «Конституционное (государственное) право России» на юридическом факультете Новосибирского государственного университета, для консультирования представителей ТОС в г. Новосибирске в рамках работы общественной организации «Молодежный союз юристов Новосибирской области».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих десять параграфов, заключения, библиографического списка и трех приложений.
