Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъекта федеративного государства
1.1 Понятие, принципы, сущность и особенности правового регулирования местного самоуправления 14
1.2 Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления 29
1.3 Организация местного самоуправления как объект правового регулирования в законодательстве субъектов Российской Федерации 43
Глава II. Особенности правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации
2.1 Территориальная, экономическая, институциональная основа местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации .58
2.2 Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 89
Глава III Законность в сфере правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации
3.1 Обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении федеральным правовым актам 114
3.2 Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления 143
Заключение .159
Список использованной литературы 166
Приложения:
- Понятие, принципы, сущность и особенности правового регулирования местного самоуправления
- Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления
- Территориальная, экономическая, институциональная основа местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации
- Обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении федеральным правовым актам
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена состоянием процесса реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В современных условиях первостепенное значение приобретают вопросы функционирования четкой и эффективной системы муниципальных правоотношений, что в свою очередь требует отлаженного механизма регули-рования посредством воздействия норм права.
Анализ теории и практики государственного и муниципального управления показывает, что основные направления правового регулирования местного самоуправления в виде общих принципов организации и определения предметов ведения задает Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, детализация которого осуществляется на уровне субъектов Федерации. Таким образом, у Федерации и ее субъектов имеется общий объект правового регулирования – местное самоуправление.
Вместе с тем, в современной России сохраняется противоречие между конституционной сущностью местного самоуправления и его реальным функционированием. В Конституции Российской Федерации отражены принципы общественной теории местного самоуправления, в то время как исторически для России характерно преобладание элементов государственной теории местного самоуправления. Наблюдаются коллизии между конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления и его финансовой зависимостью от государственных органов; между законодательно предоставленными полномочиями органов местного самоуправления и недостаточностью финансовых, материальных, организационно-управленческих ресурсов для их реализации. Наиболее выражено эти проблемы отражаются в деятельности местного самоуправления в субъекте Федерации, что подтверждается проведенным анализом правотворческой деятельности и правоприменительной практикой в субъектах Центрального федерального округа в этой сфере.
Исследования правового регулирования территориальных, экономических основ местного самоуправления, взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления проводились ранее на примере субъекта Федерации: области, автономного округа, республики. Но комплексный анализ правового регулирования местного самоуправления на примере федерального округа проведен впервые. Обращение к исследованию содержания и особенностей правового регулирования местного самоуправления именно в этом округе продиктовано следующим:
1) близость к столице, выгодное экономико-географическое положение, высокая плотность населения, соотношение городского и сельского населения (80 % и 20 %), сложившиеся традиции местного самоуправления, что повлияло на формирование территориальной основы местного самоуправления;
2) высокий уровень социально-экономического развития и инфраструктуры, что оказало влияние на формирование экономической основы местного самоуправления;
3) именно в Центральном федеральном округе наиболее ярко проявляется политический курс страны, что сказалось на институционализации местного самоуправления.
Проведенный анализ 17 уставов и 135 законов субъектов Центрального федерального округа по вопросам местного самоуправления показал, что именно этот округ является индикатором перспектив законодательного регулирования и развития местного самоуправления. Так, закон «О мониторинге нормативных правовых актов» принят в единственном субъекте Федерации – Липецкой области, законы «О видах избирательных систем» в Брянской и Тульской областях, Социальный кодекс принят в трех субъектах Федерации, из них два в ЦФО – Белгородская и Ярославская области, Избирательный кодекс принят в шести субъектах Центрального федерального округа.
При этом многие вопросы правового регулирования местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях остаются недостаточно разработанными, что проявляется в территориальной, экономической, институциональной основах местного самоуправления, при передаче полномочий. Указанные обстоятельства подтверждают актуальность настоящего диссертационного исследования, определяют необходимость научно-практических предложений и рекомендаций по его совершенствованию в законодательстве субъектов Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование проблем, связанных с организацией местной власти, начиналось в трудах дореволюционных российских ученых, таких как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, К.А. Пажитнов,
Б.Н. Чичерин, рассматривавших практику земского и городского самоуправления в контексте российского и европейского опыта.
В изучение предмета правового регулирования как критерия отраслевой дифференциации значительный вклад внесли следующие ученые:
Т.Е. Абова, М.М. Агарков, Н.Г. Александров, Н.В. Витрук, О.С. Иоффе,
Н.И. Матузов, Ю.А. Тихомиров, В.П. Шахматов и др.
Проблемы и особенности в сфере местного самоуправления стали активно исследоваться после принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совре-менными отечественными учеными: Л.В. Андриченко, В.А. Баранчиковым,
Г.В. Барабашевым, Г.А. Борисовым, В.И. Быстренко, Л.В. Гильченко,
Е.В. Гриценко, М.Ю. Дитятковским, В.Г. Кабышевым, Ю.Д. Ковшуро, И.А. Конюховой, М.В. Мархгейм, Е.Е. Некрасовым, Л.А. Нудненко, Н.Н. Олейником, В.Е. Сафроновым, О.А. Снежко, В.Д. Сорокиным, Ю.Н. Стариловым, Е.Е. Тонковым, Т.Я. Хабриевой и др.
Правовому регулированию различных аспектов местного самоуправления посвящены диссертационные работы: П.А. Астафичева, А.А. Балмасовой, В.Ф. Бурьянова, Т.М. Бялкиной, А.А. Грязева, А.Н. Дементьева,
А.Н. Емельянова, М.А. Лукашева, Т.С. Масловской, В.С. Мышкина,
Л.И. Никоновой, А.Н. Нифанова, А.Н. Романова, М.С. Семеновой, А.А. Сергеева, Н.С. Тимофеева, С.А. Хлебуновой, А.А. Юрчина и др.
За последние годы по различным аспектам местного самоуправления издан ряд научных работ. Но многие из них были опубликованы до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который повлек за собой дальнейшее реформирование местного самоуправления и всей системы государственно-публичных правоотношений. Значительное количество трудов посвящено вопросам федерального регулирования и в них недостаточно анализируется региональное законодательство. Между тем именно региональный аспект весьма актуален в современной России. Отсутствие исследований, посвященных всестороннему и глубокому анализу предмета правового регулирования местного самоуправления в условиях постоянно изменяющихся реалий, рассматривающих региональный аспект в правовом регулировании местного самоуправления, необходимость соединения научных изысканий с практическим развитием регионального законодательства, а также актуальность заявленной темы обусловили данное диссертационное исследование.
Цель диссертационного исследования заключалась в анализе законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации по регулированию организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе, с учетом перспектив оптимизации правового регулирования данной сферы.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих научных задач: раскрыть понятие, принципы, сущность и особенности правового регулирования местного самоуправления; исследовать исторические этапы развития местного самоуправления в России в контексте централизующего и децентрализующего факторов; обосновать в качестве объекта правового регулирования именно организацию местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; обобщить опыт правового регулирования территориальной, экономической и институциональной основ местного самоуправления субъектами Центрального федерального округа Российской Федерации; систематизировать законотворческую практику наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Центральном федеральном округе; проанализировать механизм обеспечения законности в правовом регулировании субъектами Российской Федерации местного самоуправления; выработать предложения и рекомендации по правовому регулированию местного самоуправления, направленные на совершенствование федерального и регионального законодательства.
Объект диссертационного исследования составила совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу правового регулирования местного самоуправления субъектами Центрального федерального округа Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступили конституционно значимые нормы права, принятые субъектами Центрального федерального округа, регулирующие организацию и осуществление местного самоуправления.
Теоретической основой данного исследования послужили работы отечественных ученых-правоведов, разработавших фундаментальные категории конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, М.В. Баглая, И.В. Бабичева, Т.И. Бялкиной, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, В.С. Мокрого, И.И. Овчинникова, А.С. Саломаткина, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили: - конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Уставы субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа); - Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», федеральные законы: от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.; - законы субъектов Центрального федерального округа Российской Федерации, связанные с вопросами правового регулирования местного самоуправления; - подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации); - Европейская хартия местного самоуправления.
Эмпирическая основа исследования сформирована с учетом итоговых решений Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, актов прокурорского реагирования на нарушения законодательства о местном самоуправлении, экспертных заключений территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации в субъектах Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволивших не только рассмотреть основные направления правового регулирования местного самоуправления, но и оценить эффективность реализации правовых норм. При написании диссертационной работы для достижения ее цели и решения поставленных в ней задач использовались общенаучные методы исследования: эмпирический, системно-структурный, логический и частно-научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой. В ходе проведения исследования привлеклись социологический метод (моделирование) и статистический метод (классификация). Комплексное применение этих и ряда других методов позволило определить понятие предмета, метода, сущности и принципов правового регулирования местного самоуправления, рассмотреть систему и основные институты местного самоуправления, выделить исторические этапы развития местного самоуправления, рассмотреть особенности правового регулирования территориальной, экономической, институциональной основ местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации, проанализировать полномочия органов местного самоуправления (собственные и делегированные государственными органами), изучить противоречия, существующие в правовом регулировании местного самоуправления и наметить пути их разрешения.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленной целью, задачами исследования и заключается в том, что в диссертации с позиций науки конституционного и муниципального права проведено первое комплексное исследование проблем, связанных с правовым регулированием местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации на примере Центрального федерального округа.
Помимо этого научная новизна выражается в: – новом научном подходе к классификации и аргументации принципов и исторических этапов правового регулирования местного самоуправления, классификации видов публично-правовой ответственности органов местного самоуправления; – разработке конкретных предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере правового регулирования местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ научных и правовых источников позволил выявить факторы, влияющие на правовое регулирование местного самоуправления. Показано, что специфика правового регулирования опосредована: - его дуалистической природой, выражающейся как в его сущности, так и в законодательном регулировании; - характером проводимых реформ, направленных на достижение баланса между государственной и общественной составляющей местного самоуправления; - принципами правового регулирования, выступающими в качестве критериев оценки соответствия практики местного самоуправления положениям законодательства.
Автором предложена и аргументирована классификация принципов правового регулирования местного самоуправления по их месту в юридической науке: общие (законности, самостоятельности, юридической ответственности); межотраслевые (равенства прав субъектов, гласности), отраслевые (взаимодействия, субсидиарности).
2. На основе исследования особенностей взаимоотношения государства и местного самоуправления предложена авторская периодизация дореволюционного периода в правовом регулировании местного самоуправления, критерием которой стало соотношение централизующего и децентрализующего факторов в его развитии: X в. – середина XVI в. – общинное самоуправление с появлением отдельных элементов правового регулирования местного самоуправления со стороны государства; середина XVI вв. – середина XIX в. – государственно-общинное управление, государственное регулирование местного самоуправления; середина XIX в. – н. XX в. – земское самоуправление.
В советский период российской истории самоуправления в подлинном понимании его сущности не было, а органы местного самоуправления выполняли функцию органов государственной власти на местах. Феномен правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации наблюдается лишь с 1993 г., что позволяет констатировать отсутствие достаточных традиций в регламентации муниципальных правоотношений.
3. Обосновано, что объектом правового регулирования законодательством субъектов Федерации является организация местного самоуправления, включающая объективную (территориальную и экономическую) и субъективную (институциональную) составляющую.
Анализ регионального законодательства в сфере местного самоуправления в Центральном федеральном округе позволил выделить следующие особенности правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов Федерации: специфический состав субъектов правотворчества и их различный статус; высокая интенсивность государственно-правовой регламентации самоуправленческих решений; территориальный характер действия, сочетание различных методов правового регулирования.
В диссертации доказано, что федеративная природа российской государственности обусловливает необходимость расширения предмета правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации.
4. В исследовании приведены доводы, подтверждающие, что правовое регулирование объективно-организующей составляющей местного самоуправления (территориальной и экономической) является наиболее устойчивым в связи с их объективным характером, а правовое регулирование социально-вариативной составляющей (институциональной) наиболее подвержено изменениям в связи с субъективностью ее характера. Автором предложена модель регулирования взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Уставах субъектов Федерации.
Для совершенствования территориальной и экономической составляющих местного самоуправления предлагается внесение изменений в статью 11 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части определения критериев наделения городского поселения статусом городского округа; в налоговое законодательство с целью увеличения объема налоговых источников пополнения местных бюджетов.
Приведены доводы в пользу расширения предмета правового регулирования местного самоуправления в законодательстве субъектов Федерации в части его институциональной составляющей. Предлагается предоставить субъектам Федерации полномочия по регулированию статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
5. Основываясь на результатах анализа федерального и регионального законодательства по вопросу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации выявлены его недостатки. В их числе: нечеткость в определении предметной сферы; трансформация региональных полномочий в муниципальную сферу; несвоевременное финансирование; усиление диспозитивных начал во взаимоотношениях между субъектами Федерации и муниципальными образованиями; недостаточный учет специфики и особенностей региона.
В целях преодоления отмеченного обоснована необходимость принятия в субъектах Федерации законов «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Автором предложена систематизация регионального законодательства по вопросам местного самоуправления в виде принятия Муниципального Кодекса.
6. Обобщение правоприменительной практики, касающейся обеспечения законности в сфере правового регулирования местного самоуправления, позволило автору предложить дополнительные меры обеспечения соответствия законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов о местном самоуправлении федеральным правовым актам: часть 1 статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополнить словами: «органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за соответствием законодательству издаваемых органами местного самоуправления правовых актов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами и должностными лицами местного самоуправления»; предоставить право прокурорам вносить в органы местного самоуправления предложения о принятии, изменении или отмене нормативного правового акта; принять в субъектах Федерации законы «О мониторинге нормативных правовых актов органов местного самоуправления»; закрепить за органами юстиции право обращения в суд с предложением о признании муниципального нормативного правового акта незаконным и предоставить органам юстиции право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации по вопросам своей деятельности; упростить процедуру внесения поправок в уставы муниципальных образований, если они связаны с изменениями в федеральном законодательстве.
7. Исходя из анализа федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, связанных с вопросами публично-правовой ответственности, автором предложена классификация публично-правовой ответственности органов местного самоуправления. Наряду с конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственностью, автором предложено выделить категорию «уставно(конституционно)-правовая ответственность». Это обусловлено необходимостью совершенствования института ответственности, углублением научных исследований и востребованностью четкой законодательной регламентации на федеральном и региональном уровнях.
Обосновано, что развитию института публично-правовой ответственности будет способствовать ее установление не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Федерации, при одновременном запрете ее введения уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.
Теоретическая значимость исследования определена его новизной, а также содержащимися в нем обобщениями и выводами, которые могут быть использованы в ходе дальнейшего исследования конституционного и муниципального права. Полученные выводы и сформулированные на их основе практические предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления будут способствовать утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость исследования обусловлена необходимостью совершенствования правового регулирования местного самоуправления и состоит в том, что его основные положения могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права, муниципального права, основанных на них спецкурсов и семинаров, курсов повышения квалификации и переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере местного самоуправления могут быть применены в процессе законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, использованы в разработке соответствующих методических рекомендаций для муниципалитетов и нормотворчестве органов местного самоуправления.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Орловского государственного технического университета, а также в ходе проведения автором лекционных и семинарских занятий в Брянском филиале Орловской региональной академии государственной службы.
Основные положения диссертационного исследования были представлены в выступлениях на межрегиональной научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления в контексте политических и административных процессов в современной России» (июнь 2007 г. Брянск), на Вторых конституционных чтениях «Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (октябрь 2008 г. Москва), на I общероссийском научном форуме «Инновации в праве» (ноябрь 2009 г. Москва). Автор принимал участие в V Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы переходного периода реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (декабрь 2006 г. Москва), в VI Всероссийском муниципальном форуме (сентябрь 2006 г. Москва), в заседании круглого стола в Совете Федерации «О проблемах реформы местного самоуправления при объединении субъектов Российской Федерации» (апрель 2007 г. Москва), межрегиональном форуме «Эффективное управление на местном уровне» (ноябрь 2008 г. Брянск).
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которой нашли свое отражение в 11 научных статьях и монографии, общим объемом 13 п.л.
Результаты полученного исследования использованы в работе комитета по законодательству и местному самоуправлению Брянской областной Думы, в разработке автором ряда законов Брянской области, связанных с правовым регулированием местного самоуправления. В составе коллектива преподавателей кафедры конституционного и муниципального права Брянского филиала Орловской региональной академии государственной службы, автор участвовал в разработке научно-практического комментария к Уставу Брянской области.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, принципы, сущность и особенности правового регулирования местного самоуправления
Логикой исследования правового регулирования местного самоуправ-ления диктуется необходимость, прежде всего, определить понятие «местное самоуправление», которое относится к числу неоднозначных в юридической науке. Анализ известных результатов исследования отечественных и зару-бежных ученых позволяет говорить о широком спектре взглядов на содержа-ние этого понятия.
А.И. Васильчиков под самоуправлением понимал «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества» , однако указывал, что пределы участия народа в управлении устанавливаются верховной властью с учетом практической целесообразности, поэтому «местное самоуправление имеет предметом только распоряжения и действия, предусмотренные зако-нами, установленными высшими властями, и местные учреждения могут до-могаться независимости только в пределах, установленных властями» .
Четко определяя разницу между «государственной» и «общественной» теорией местного самоуправления, Н.М. Коркунов отмечал, что «согласно общественной теории самоуправление есть самостоятельное осуществление местным сообществом своих собственных общественных интересов, соглас-но государственной теории – осуществление государственных интересов» . Сторонники «государственной теории» В.П. Безобразов и А.Д. Градовский под местным самоуправлением понимали подсистему управления, при кото-рой государство передает часть полномочий на места. Причем В.П. Безобра-зов считал вопрос о самоуправлении самым «живым и насущным», так как «удачное разрешение этого вопроса есть настоящая нужда для всех совре-менных государств Европы» . Подчеркивая единство самоуправления и госу-дарственного управления, он утверждал, что «местные административные или распорядительные учреждения, основанные на началах самоуправления, точно такие же органы государственной власти, как учреждения, основанные на началах бюрократических. Те и другие преследуют одни и те же государ-ственные задачи . Однако местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственно-сти, вплоть до распада государства. В свою очередь, профессор А.Д. Градовский провел разграничение по-нятий «децентрализация» и «самоуправление». По его мнению, никаких осо-бых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государст-венных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для населения. Органы местного самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредотачивается право обязательных распоряжений; они оправляют эту власть на основании законов и под условием ответственности за их нарушение, но действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями . Сторонники юридического направления специфику местного само-управления видели в особом субъекте права – населении самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Поэтому между государством и органами местного самоуправления возникает право-вая связь, складывается особая система юридических отношений. К примеру, профессор Н.М. Коркунов считал, что главное отличие самоуправляющихся общин состоит в их особом корпоративном статусе, так как они являются особым субъектом прав, особыми юридическими лицами, вступающими с го-сударством в особые юридические отношения, имеющие в отношении к нему права и обязанности . Таким образом, органы самоуправления реализуют функции государственного управления, но при этом являются юридическими лицами, учреждаемыми общинами или территориями. Политическая теория самоуправления (отдельные исследователи, на-пример Л.А. Велихов, С.Е. Чаннов выделяют ее в качестве самостоятельной) основана на синтезе политического направления государственной теории ме-стного самоуправления и общественной теории самоуправления. Суть дан-ной теории состоит в противопоставлении «земщины» (иными словами, об-щины, гражданского общества) «опричнине» (бюрократическому аппарату, чиновникам). По мнению Н.И. Лазаревского «основное отличие органов ме-стного самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничест-ву» . Таким образом, местное самоуправление – это деятельность граждан, основанная на принципе самоорганизации, делегировании своим представи-телям функций социального управления и оплате этой деятельности. Пред-ставители не являются частью государственного аппарата, а потому они в административном и в материальном смысле независимы, что дает им воз-можность принимать на местах объективные решения исходя из интересов местного населения . От того, какое начало усматривается в организации ме-стного самоуправления (общественное или государственное), во многом за-висят и механизмы правового регулирования. Двухвековая дискуссия между «общественной» и «государственной» школами самоуправления привела к тому, что в основе современных концеп-ций местного самоуправления оказались многие положения этих теорий. В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к этому вопросу, а спор между представителями общественной и государственной теории местного самоуправления продолжается и ныне. Отсюда возникает проблема: местное самоуправление – это продолжение государственной вер-тикали или элемент публичной власти? Можно выделить три основных направления в понимании современной сущности местного самоуправления. Представители первого (общественно-го) направления в лице А.А. Акмаловой, Г.В. Барабашева, А.Н. Емельянова, Ю.Л. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Н.А. Игнатюка убеждены, что в России был сделан выбор в пользу англосаксонского типа местного самоуправления в соответствии с которой «органы местного самоуправления не входят в сис-тему государственных органов и взаимодействие с ними не предусматривает административной опеки» . Свою позицию они основывают на нормах ста-тьи 12 Конституции Российской Федерации, которые «свидетельствуют о тя-готении к концептуальным положениям «общественной» теории» . Исходя из того, что местное самоуправление попадает под регулирование норм как частного, так и публичного права, они определяют местное самоуправление в качестве «особой публичной власти, существующей наряду с государствен-ной» , сочетающей в себе признаки общественного (естественного) феноме-на , поскольку понятие «публичность» представляет собой коллективную самоорганизацию и самоопределение, т.е. самоуправление . Местное само-управление отличается такими признаками, как: локально-управленческий характер органов; наличие определенных формальных гарантий организаци-онной, финансово-бюджетной и функциональной самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе право местного нормотворчества; специфическая связь с населением . Исходя из этого органы местного само-управления выступают не как уполномоченные представители государствен-ной власти, назначенные ею, а как органы, «образуемые непосредственно на-селением, представляющие его интересы, ответственные перед населением за свою деятельность» .
Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления
При изучении изменений, происходивших в течение последних более чем десяти лет в государственно-правовой жизни российского общества, нужно учитывать не только реалии современного исторического периода, пе-реживаемого отечественной государственностью, но и многовековую специ-фику и традиции народовластия и муниципальной практики. Институты ме-стного самоуправления в России имеют историю, обусловленную рядом осо-бенностей Российского государства, выраженных в специфике географиче-ских и демографических факторов, а также традиций. Анализ исторических аспектов дает возможность проследить тенденции становления и развития местного самоуправления, выявить причины успехов и неудач, предотвра-тить нежелательные явления на современном этапе и в будущем, учитывая, что роль местного самоуправления в управлении обществом и влиянии на судьбу народа несомненны. Необходимо закрепить «законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт» . Подходить к местному самоуправлению необходимо с позиций «изучения исторического опыта и выявления в нем тех особенностей взаимо-отношений государства и местного самоуправления, которые могут быть ис-пользованы в практике построения современной модели» . Анализ традиций городского и общинного самоуправления представляет интерес в связи с тем, что мы получаем уникальную возможность сопоставить национальную прак-тику разделения функции центра и мест на различных исторических этапах .
Во все времена становления России как единой и великой державы от-четливо проявились две тенденции: объединение на основе сильной цен-тральной власти и разобщение, суверенизация территорий ее составляющих. Наряду с этим проявлялась и третья тенденция – становление и развитие ме-стного самоуправления. В период разобщенности самоуправление было од-ним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти самоуправление становилось компромиссом между вер-ховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту проти-воречий центра и провинции. В России сложилось две системы управления на местах: «местное городское управление и земское управление. Положение местного управления на стыке государственного управления и местного са-моуправления определяло его пограничный характер» .
По мнению И.В. Выдрина, на различных этапах российской истории наблюдалось попеременное усиление полномочий «то общественного (зем-ского), то государственного управления», причем «периоды дружественного сотрудничества земских и государственных интересов сменяются их резким противостоянием» . Началом местного самоуправления многие исследова-тели называют период разложения родового строя и изменения характера общины, когда в основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы. С. Пыхтин счи-тает, что «община – первичная ячейка общества, обладающая территориаль-ной обособленностью, социальной устойчивостью и самодостаточностью в хозяйственно-экономическом отношении. Там, где нет общины, не может быть самоуправления» . Как отмечает Л.Е. Лаптева, естественный с точки зрения его характера «самоуправление носит только в традиционной общине, а все другие его формы так или иначе опосредованы государственным актом» . И.М. Голуб утверждает, что «становление качественно иных общественно-политических отношений, связанное с переходом от родоплеменных основ к территориаль-но-общинным принципам управления и самоуправления, происходившим во второй половине IX – начале X вв., привело к созданию своего рода «двое-властия»: 1) существовало некое собрание представителей восточнославян-ских племен, населявших территорию Древней Руси, в последующем эволю-ционировавшее в общераспространенный коллегиальный самоуправленче-ский институт славяно-русской демократии и народовластия – вече; 2) по-вседневная власть осуществлялась вождем-князем, должность которого пер-воначально, вероятнее всего, была выборной» . Таким образом, подобная двойственность власти сочетала элементы прямого народовластия и предста-вительства (выборности). Некоторые ученые говорят об особом типе русско-го государства – «вечевое государство». Вече выполняло исполнительные, законодательные и судебные функции, являясь высшим органом государст-венной власти. В Новгороде отношения между князем и вечем оформлялись в виде письменного договора, регулировавшего взаимоотношения выборной власти и прямого народовластия.
По мнению исследователей, период конца X – начала XI вв. является важнейшим рубежом в истории становления русской национальной государ-ственности и права, публичного управления и местного самоуправления. В этот период появились отдельные элементы правового регулирования мест-ного самоуправления.
Демократический принцип построения власти был характерен не толь-ко для высшего звена. Основой самоуправления являлась улица, на которой избирался староста. Улицы объединялись в сотни. Две сотни составляли ко-нец, во главе которого стоял «кончанский староста». Союз концов составлял общину Великого Новгорода. Территория каждой из республик состояла из областей – пятин. Каждая пятина административно подчинялась одному из концов города. Пятины делились на волости, которые управлялись староста-ми, а волости на погосты. Таким образом, управление в республике строи-лось на началах выборности снизу доверху. В XIII веке в связи с нашествием монголо-татар основы вечевого строя были подорваны, а самоуправление на-рода трансформировалось в другие формы народовластия: крестьянская об-щина, казачье самоуправление, а затем – земство. Основным органом местного управления в России в XV в. стал инсти-тут наместников и волостелей, базирующийся на системе кормлений. В 1555 году происходит замена системы кормлений (то есть местного управления через наместников и волостелей) специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Указ Ивана IV предоставил широкие полномочия «земским» и «губным» старостам, которые избирались населе-нием. Главной задачей земских властей был сбор налогов, а решение мест-ных проблем считалось второстепенным делом. Этот юридический акт мож-но считать отправной точкой в правовом регулировании местного само-управления. Прогрессивным элементом реформы Ивана IV было внедрение выборных начал в местном самоуправлении.
Территориальная, экономическая, институциональная основа местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации
Для эффективного функционирования федеративного государства необходим баланс интересов государственного уровня (Российская Федерация, ее субъекты) и местных интересов жителей муниципальных образований. Ре-гулируя основы местного самоуправления на уровне Федерации, федераль-ный законодатель ряд вопросов организации местного самоуправления пере-дает субъектам Федерации. Закон субъекта Федерации может учесть регио-нальную специфику построения системы муниципальной власти, муници-пальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой им региональ-ной государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта Федерации. При этом существенное и определяющее значение в правовом регулировании в области местного само-управления имеет состояние федерального, регионального и муниципального законодательства, а также разграничение полномочий между органами госу-дарственной власти и органами местного самоуправления . Т.М. Бялкина справедливо отмечает, что без надлежащего определения объема компетен-ции, за который должен отвечать каждый из институтов публичной власти, нормальное функционирование государства невозможно. Поэтому с 2001 г. приоритетным направлением развития российской государственности стано-вится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек-тов Федерации и органами местного самоуправления .
По мнению Е.С. Шугриной, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в его дей-ствующей редакции явился «новой вехой в законодательном регулировании местного самоуправления, внес существенные коррективы в формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации» . Именно «точное разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти», утверждает И.В. Бабичев, стало «одним из краеугольных камней концепции нового Федерального закона. Достижение соответствия расходных полномочий местного самоуправления доходным источникам ме-стных бюджетов и оптимизация межбюджетного регулирования для дости-жения этой цели – второй важнейший принцип концепции» . Во главу ре-формы поставлено перераспределение полномочий и усиление ответственно-сти за их неисполнение. За каждым из уровней власти (федеральным, субъек-тов Федерации, местным) предполагается закрепление четкого круга полно-мочий, вмешиваться в исполнение которых другим уровням власти в обыч-ных условиях запрещено . Федеральный закон «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации» наполнил но-вым содержанием правовые основы местного самоуправления в территори-альном, экономическом и институциональном аспектах. Целью реформы ме-стного самоуправления является создание дееспособной и ответственной му-ниципальной власти, опирающейся на самоорганизацию населения и способ-ной самостоятельно решать вопросы местного значения.
В конечном итоге, содержание общих принципов организации местно-го самоуправления, находящихся согласно Конституции Российской Федера-ции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их «федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную» . В этой свя-зи государство должно, начав с установления общих принципов организации местного самоуправления, определить степень своего участия в местных де-лах, определить компетенцию местного самоуправления и его ответствен-ность за реализацию собственных полномочий, разработать механизмы уча-стия местного самоуправления в решении вопросов государственного значе-ния. Наконец, исходя из положений Конституции Российской Федерации (ст. 2, 18 и др.), закрепляющих, что права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности и государственной власти, и местного само-управления, государство несет публично-правовую обязанность контролиро-вать местное самоуправление, следить за тем, чтобы оно не нарушало права и законные интересы граждан .
Исключительной прерогативой государства является установление коллективного права граждан на местное самоуправление и учреждение ме-стного самоуправления как публично-правового института. В исключительно федеральном ведении находится судебная защита местного самоуправления. Гарантированность судебной защиты законных интересов граждан, юридиче-ских лиц, органов публичной власти является базовым принципом любого демократического правового государства. Право местного самоуправления на судебную защиту закреплено в статье 133 Конституции Российской Феде-рации и статье 11 Европейской хартии местного самоуправления, что свиде-тельствует о его значимости. Важность судебной защиты обусловлена еще и тем, что существующие в российском законодательстве дефекты чаще всего ликвидируются не законодательной государственной властью, а судебной, путем судебного толкования правовых норм . Однако федеральный законо-датель не наделен правом регулировать все вопросы организации местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему ор-ганов государственной власти, являясь органами публичной власти террито-риального коллектива. Государственные органы могут лишь оказывать со-действие органам местного самоуправления в осуществлении их полномо-чий .
Усиление федерального законодательства в регулировании местного самоуправления ограничивает возможности субъектов Федерации в законо-дательном решении вопросов организации муниципальной власти, однако не исключает законодательных возможностей регионов в данной области. По-этому, по мнению В.В. Бучинского и В.Е. Сафронова, соотношение феде-рального и регионального законодательства по регулированию организации местного самоуправления должно быть динамичным и складываться в зави-симости от обстоятельств объективного и субъективного характера, эконо-мических, политических и социальных условий данного периода государст-венного строительства .
Обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении федеральным правовым актам
Проблема обеспечения законности, будучи актуальной всегда, сегодня приобретает особое значение. Имеется большое число формально действую-щих, но фактически утративших силу законодательных и иных нормативных актов, многие из которых не приведены в соответствие с Конституцией Рос-сийской Федерации. Многократные изменения и дополнения законов зачас-тую не только не устраняют пробелы, но и усиливают противоречия . Нуж-дается в завершении разграничение правотворческих полномочий Федерации и ее субъектов. Решение этих задач связано с процессом структурирования институтов власти, реформированием федеральных отношений, утверждени-ем начал профессионализма в законотворчестве и подзаконном правотворче-стве. Немаловажное значение здесь имеет юридически выверенная правоприменительная практика, что требует определенных условий и средств, гарантирующих от произвольных действий и неправомерного поведения долж-ностных лиц и граждан. Практика применения Федерального закона «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» показала, что не все содержащиеся в нем положения являются однозначными, что сказыва-ется на его регулятивном потенциале. Причем проблемы в осмыслении и правильном применении данного Федерального закона характерны не только для представителей муниципальной и государственной власти, но и правоох-ранительных и судебных органов . Наиболее часто при оценке законности местного самоуправления возникает вопрос о том, можно ли «встроить» ме-стное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа ме-стного самоуправления это сделать. Применение механизмов контроля, над-зора и ответственности как раз и есть одно из направлений такого «встраива-ния» . Но фактически государство во взаимоотношениях с местным само-управлением установило две основные формы контроля за его деятельно-стью: судебный контроль и прокурорский надзор. Анализ судебной практики позволяет выявить и обобщить ставшие причиной судебных разбирательств пробелы и коллизии правовых норм, а также определить пути устранения правовых дефектов, а результатом такого анализа является комплекс право-творческих инициатив, предложений в адрес органов публичной власти по совершенствованию законодательства .
Одно из полномочий органов государственной власти – обеспечение соответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении Кон-ституции Российской Федерации и федеральным законам. Такое соответст-вие во многом обеспечивается благодаря полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, которому подведомственны споры о компетен-ции, а также дела о проверке конституционности законов. Институт консти-туционного правосудия занимает особое место в системе гарантий конститу-ционного права на осуществление местного самоуправления. Именно Кон-ституционным Судом Российской Федерации было сформировано конститу-ционное понятие местного самоуправления, уточнен объем его прав и гаран-тий в конституционном смысле.
В юридической литературе до настоящего времени продолжаются дис-куссии о юридической природе решений Конституционного Суда Россий-ской Федерации. Весьма широким является спектр существующих точек зре-ния по данному вопросу, включающий: отрицание за решениями Конститу-ционного Суда Российской Федерации значения источников права в силу то-го, что они не создают и не могут создавать новых норм права (А.Д. Бойков, В.С. Нерсесянц); обоснование за ними особой юридической силы, позво-ляющей сделать вывод о том, что решения Конституционного Суда являются источниками права (Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Л. Лазарев, О.В. Лучин, Б.С. Эбзеев). Одновременно отмечается общность решений Конституционно-го Суда Российской Федерации с судебным прецедентом как особым источ-ником права (В.А. Кряжков, В.Л. Лазарев) либо предлагается рассматривать их обязательность и другие юридические свойства решений Конституцион-ного Суда Российской Федерации как особых источников права в рамках преюдициального значения (Т.Г. Морщакова). По мнению Н.С. Бондаря, се-годня вряд ли есть основания для сомнений в возможности и необходимости отнесения решений Конституционного Суда Российской Федерации к источ-никам права, включая муниципальное .
Правовые позиции Конституционного Суда воспроизводятся в текстах федеральных законов и законов субъектов Федерации, на их основе прини-маются решения другими судами, иными правоприменительными органами. Прокуратура при осуществлении надзора за законностью ссылается на ука-занные позиции и требует от правотворческих органов их соблюдения. В ре-зультате юридическая практика неразрывно связывает конституционную норму и ее судебную интерпретацию.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Консти-туционном Суде Российской Федерации», данный суд разрешает дела о соот-ветствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, норма-тивных актов Президента Российской Федерации, конституций республик, уставов других субъектов Федерации и дает толкование Конституции Рос-сийской Федерации . В практике реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации проявляется реализация форм права , вклю-чающая исполнение (совершенствование действий предписанных нормой); использование (нормы реализуются путем самостоятельных действий упра-вомоченного субъекта); соблюдение (воздержание от действий, предусмот-ренных в данных нормах); применение, опосредующее реализацию норм их непосредственными адресатами и связанные с конкретизацией прав и обя-занностей .
С момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года Конституционным Судом был сформулирован ряд правовых позиций, ка-сающихся организации и осуществления местного самоуправления. Консти-туционное регулирование местного самоуправления имеет характер высшего – в формально-юридическом, нормативно-иерархическом значении – обязы-вания, определяя субординационные отношения между положениями Кон-ституции Российской Федерации, с одной стороны, и правотворческой, пра-воприменительной и правореализационной деятельностью субъектов права, связанной с муниципальными вопросами, – с другой. По тематике спектра проблем организации и осуществления местного самоуправления можно выделить правовые позиции Конституционного Су-да, связанные с вопросами территориальной организации местного само-управления; компетенцией местного самоуправления, в том числе наделени-ем органов местного самоуправления отдельными государственными полно-мочиями; институциональной организацией местного самоуправления, в том числе статусом органов и должностных лиц местного самоуправления, муни-ципальной службы; имущественными правами муниципальных образований; реализацией права граждан на осуществление местного самоуправления. При проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционным Судом РФ было высказано немало правовых позиций общего характера, обеспечивающих конкретизацию конституцион-ного статуса органов местного самоуправления и содержания права граждан на осуществление местного самоуправления.
