Введение к работе
Актуальность исследования. После принятия Конституции РФ 1993 г. и начала реализации основных принципов парламентаризма в современной России возникла потребность в научном осмыслении законодательной деятельности, в том числе, проблем и особенностей законотворческого процесса в субъектах федерации. В современных условиях правотворчество субъектов федерации порождает не меньше теоретических и практических проблем, чем федеральное правотворчество. Значительная часть этих проблем до настоящего времени не нашла своего решения в науке конституционного права.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.
Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть на всех уровнях ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Курс на ускорение реформ заставляет законодательные органы субъектов федерации стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве законов, их системном характер, стабильности всей правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.
В законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Дублирование нормативных предписаний, особенно на уровне субъектов Федерации, нарушает один из важнейших принципов законодательной техники – максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма.
В настоящее время достаточно хорошо исследованы вопросы, раскрывающие проблемы и содержание отдельных законодательных процедур, полномочий субъектов законодательных инициатив не только на федеральном, но и на региональном уровнях. Однако современная политическая жизнь вносит свои коррективы в конфигурацию государственной власти. С появлением федеральных округов изменилась управленческая структура, а, следовательно, меняются способы принятия политических решений. В этих условиях приходится констатировать, что результаты научных поисков большинства современных авторов практически не коснулись важных проблем и вопросов: определения критериев качества регионального законотворчества и принимаемых в субъектах федерации законов; создания новых государственных органов власти, сферой деятельности которых являлся бы мониторинг проблем законотворчества и правоприменения, а также представление обязательных к рассмотрению экспертных заключений на всех этапах законодательного процесса; механизмов повышения роли судебных органов, как основных правоприменительных органов государственной власти, в законотворческом процессе.
Вместе с тем, проблема качества законотворческого процесса в любой исторический период является весьма важной, ведь низкий уровень качества законотворчества ведет к тому, что роль закона в обществе девальвируется, законодательное регулирование подменяется толкованием, часто некомпетентным, усиливается произвол исполнителей, теряется авторитет закона. На современном этапе правовой реформы в Российской Федерации правовые проблемы повышения качества законотворческого процесса также являются актуальными и требующими решения.
В настоящее время из-за нерешенности теоретических вопросов возникают проблемы, связанные с законотворческой деятельностью субъектов федерации. Прежде всего, проблемы, касающиеся качества действующего законодательства, связаны с состоянием всех этапов законодательной работы. Существующая организация законодательной деятельности приводит к тому, что законодательство субъектов Федерации отличается неполнотой и в то же время избыточностью, нестабильностью, многочисленными противоречиями и несогласованностями, дублированием нормативного материала.
В практике законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации наблюдаются серьезные недостатки. Ежегодно издаются многие тысячи дефектных нормативных правовых актов: незаконных, нарушающих права и интересы граждан и организаций, не отражающих общественные потребности, несвоевременных и т.д. и т.п. Такие акты наносят государству и обществу большой вред, мешают правильному и своевременному решению задач экономического развития страны, политических и социальных вопросов, отрицательно сказываются на моральном состоянии общества.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью совершенствования качества законотворческого процесса субъектов федерации в современной России.
Степень научной разработанности темы. Проблемы законотворчества и законотворческого процесса в силу своей актуальности привлекают внимание достаточно большого числа исследователей. Среди научных работ, связанных с данной проблематикой, можно выделить исследования А.С. Автономова, Л.И.Антоновой, Ю.Г. Арзамасова, В.М. Баранова, А.В. Васильева, Б.В. Дрейшева, Д.А. Керимова, В.Б. Исакова, П.И.Квачевой, П.В.Крашенинникова, А.С.Пиголкина, С.В. Полениной, Н.И. Шаклеина, А.Ф. Шебанова, И.И. Шувалова и других. Отдельные аспекты законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации исследована в работах таких авторов, как С. М. Бекетова, В.Г. Григорьев, В.Н. Данилов, В.П. Кондратьев, А.В. Кочетков, М.М. Курманов, Э.Г. Липатова, О.В.Матвеева, Л.И. Старцева, Е.А. Холодилова, Ю.А. Шарандин и некоторых других. В то же время, указанные авторы либо определяют место и роль законодательных (представительных) органов государственной власти, в части их компетенции или взаимодействия в системе органов государства, либо исследуют теоретико-правовые основы регионального законотворческого процесса. При этом ощущается дефицит исследований, посвященных непосредственно основам законотворческого процесса в субъектах федерации на современном этапе государственного строительства, в условиях объединения их в федеральные округа.
В 2001 г. была защищена кандидатская диссертация Н.А. Рубченко, посвященная законодательной деятельности субъектов Российской Федерации. Однако с момента ее защиты прошло 10 лет, ситуация в стране и в субъектах существенным образом изменилась, и в новых условиях выводы данной работы потеряли свою актуальность.
В 2007г. была защищена диссертация А.В. Храмцова, которая посвящена законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Автору удалось достаточно подробно исследовать порядок принятия законов в субъектах федерации, включая право законодательной инициативы и его реализацию. Однако без внимания автора остались такие важные вопросы, как проблема обеспечения качества законодательных актов субъектов федерации, система контроля качества региональных законов, роль судебной практики в законотворческом процессе и повышении его качества.
В 2007г. была защищена диссертация В.Н. Данилова, также посвященная законотворчеству субъектов Российской Федерации. Однако автор в своем исследовании использовал преимущественно опыт построения региональной парламентской системы в национально-государственных образованиях Российской Федерации, прежде всего, в Республике Башкортостан. Выводы, полученные в результате анализа данного опыта, не могут адекватно отражать законотворческую деятельность иных субъектов федерации, в том числе, входящих в Центральный федеральный округ.
Таким образом, монографические исследования особенностей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, практически отсутствуют.
Актуальность темы исследования и степень ее научной разработанности определяют необходимость решения важной научной задачи, которая состоит в теоретическом обосновании и разработке основных направлений и конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в целях повышения ее эффективности.
Цель исследования - на основе комплексного системного анализа конституционно-правовых основ законотворческого процесса в субъектах федерации выявить особенности его правового регулирования и разработать концептуальные основы его совершенствования.
Задачи исследования:
- проанализировать конституционные принципы законотворчества;
- изучить формирование правовых основ регионального законотворческого процесса;
- исследовать конституционные основы разграничения законотворческой деятельности федерального центра и регионов;
- определить перспективы развития регионального законотворческого процесса;
- обосновать и разработать теоретические и практические предложения по совершенствованию качества законотворческого процесса.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в процессе законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, регламентирующие законотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, и практика их применения.
Теоретическая база исследования. В процессе анализа конституционных основ законотворческого процесса автор опирался на работы таких ученых, как С.А.Авакьян, М.П.Авдеенкова, Н.А.Боброва, В.Г.Вишняков, С.А.Глотов, Ю.А.Дмитриев, В.Д.Зорькин, Т.Д.Зражевская, Л.М.Карапетян, О.Е.Кутафин, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, О.В.Мартышин, Н.А.Михалева, О.О.Миронов, А.М.Николаев, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, Т.М.Пряхина, Ф.М.Рудинский, Ю.И.Скуратов, Ю.А.Тихомиров, И.А.Умнова, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С.Эбзеев и других.
Источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных государств, законодательные акты субъектов Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужили результаты контент-анализа законотворческой деятельности 11 субъектов федерации, в первую очередь, деятельности Курской областной думы, результаты анализа 6 посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, а также результаты и выводы проведенных автором социологических исследований среди работников законодательных органов субъектов федерации (массив - 65).
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (материалистическая диалектика) и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, индукция, дедукция, обобщение, а также специальные юридические методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный и другие. Законотворческий процесс исследован в работе в развитии, в сопоставлении с другими явлениями конституционно-правовой реальности.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в работе на монографическом уровне проведено комплексное системное исследование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации и обоснованы концептуальные направления ее совершенствования.
Конкретные элементы новизны заключаются в следующем:
- введено в научный оборот авторское понятие «качество законотворчества»;
- определены способы повышения эффективности законотворческой деятельности субъектов федерации;
- обоснованы концептуальные положения по унификации законотворческого процесса в субъектах федерации;
- сформулированы предложения по совершенствованию законодательства субъектов Федерации в сфере правотворчества.
В работе обоснованы положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Понятие «качество законотворчества» следует рассматривать с формальной и с фактической точек зрения. С формальной точки зрения, качество законотворчества (законотворческого процесса) представляет собой строгое соблюдение нормативно установленных требований к порядку создания и содержанию законов (федеральных и субъектов Российской Федерации). С фактической точки зрения качество законотворчества (законотворческого процесса) представляет собой максимально полное, справедливое и своевременное принятие законов, регулирующих наиболее актуальные и острые общественные потребности и противоречия, а также успешная реализация таких законов.
2. Опыт законотворческой деятельности субъектов федерации, входящих в Центральный федеральный округ, является по основным параметрам типичным и может быть экстраполирован на иные субъекты федерации. Исключение составляют национальные республики в составе Российской Федерации, законотворческая деятельность которых отличается определенной спецификой.
3.При Общественных палатах субъектов Российской Федерации необходимо сформировать Комиссии по мониторингу действующего законодательства. Деятельность данных комиссий позволит повысить качество законотворческого процесса в субъектах федерации, будет способствовать его унификации и более полному использованию положительного опыта законотворческой деятельности.
4. Законотворческий процесс в субъектах федерации нуждается в унификации с помощью принятия модельных актов на уровне федерального законодательства, регламентирующих законотворческую деятельность региональных законодателей. В связи с этим, в работе предлагается авторский проект специального модельного федерального закона «О законодательном процессе в субъектах Российской Федерации», направленного на дальнейшее совершенствование законотворческой деятельности.
5. Законодательное закрепление должно получить право гражданской законодательной инициативы, признанное в ряде субъектов Российской Федерации, но не получившее повсеместного законодательного закрепления в Российской Федерации. Гражданская законодательная инициатива является разновидностью коллективного обращения граждан, при которой граждане ставят вопрос о принятии законодательного акта.
6. Следует наделить членов Совета Федерации от субъекта Российской Федерации правом законодательной инициативы в соответствующем субъекте Федерации в целях быстрейшего внедрение норм федерального законодательства в законодательство субъекта Российской Федерации.
7. Требует дополнительного урегулирования на уровне федерального законодательства процедура законодательной инициативы применительно к федеральным судам субъектов Российской Федерации, от принятия решения о выдвижении инициативы до оформления законопроекта и внесения его в законодательный орган. Более активное участие судебных органов в законотворческой деятельности на стадии законодательной инициативы будет способствовать оптимизации законотворческого процесса в субъектах федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке комплекса теоретических положений, ранее не достаточно исследованных в науке конституционного права, на основе которых определены особенности законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ; определены и обоснованы направления совершенствования законотворческого процесса в субъектах федерации, в целом. С конституционно-правовых позиций представлены концептуальные основы совершенствования законотворческого процесса в субъектах федерации на современном этапе.
Практическая значимость исследования состоит в разработке конкретных предложений по совершенствованию практики законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Материалы и выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке учебных пособий для студентов юридических факультетов по данной дисциплине.
Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:
1.Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на Межвузовской научно-практической конференции «Государство и право России в ХХI веке» (Москва, 2005), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки в условиях развития современной России» (19 мая 2006 г., г. Нижний Новгород), Международном конгрессе студентов, аспирантов и молодых ученых «Перспектива – 2008» (Нальчик, 2008), Х Международном социальном конгрессе (Москва, 2010).
2.Апробирование осуществлено путем опубликования 11 статей в периодических научных изданиях и сборниках, в том числе, в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
3.Основные материалы исследования внедрены в учебный процесс Курского филиала Российского государственного социального университета по дисциплине «конституционное право».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.
