Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Законодательство о местном самоуправлении
1. Местное самоуправление как объект правового регулирования 14
2. Законодательство о местном самоуправлении: понятие и место в российском законодательстве 48
3. Законодательство о местном самоуправлении: состав и внутрисистемные связи, 79
ГЛАВА 2. Проблемы совершенствования законодательства о местном самоуправлении
1. Разграничение правотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления 117
2. Конкретизация законодательной модели местного самоуправления 152
3. Систематизация законодательства о местном самоуправлении 170
Заключение
Список Литературы
- Местное самоуправление как объект правового регулирования
- Законодательство о местном самоуправлении: понятие и место в российском законодательстве
- Разграничение правотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления
- Конкретизация законодательной модели местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность и уровень разработанности темы исследования.
Местное самоуправление составляет важный предмет законодательного регулирования, прежде всего — конституционного регулирования. В российском законодательстве объективно выделяется значительная совокупность законов, иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения местного самоуправления, закрепляющих отечественную модель местного самоуправления как основы конституционного строя страны.
Однако законодательная модель местного самоуправления далека от совершенства, требует своей дальнейшей конкретизации. А законодательство о местном самоуправлении не сложилось еще в четко отлаженную систему. До сих пор нет единства взглядов на состав законодательства о местном самоуправлении, его место в структуре российского законодательства. Все это затрудняет систематизацию данного законодательного раздела, препятствует усилению комплексности норм муниципального права, эффективности их действия.
В правоведческой литературе сложились развернутые, пусть и не всегда единые, представления о понятии, составе, структуре законодательства, его соотношении со структурой права, чего не скажешь об отдельных разделах, отраслях законодательства. Так, только на начальной стадии находятся научные исследования законодательства о местном самоуправлении. В названных исследованиях не пройден еще начальный этап, связанный, на наш взгляд, с приложением имеющихся теоретических воззрений на законодательство к местному самоуправлению как самостоятельному объекту правового регулирования.
В отечественной литературе пока отсутствуют основательные разработки вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий
между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в сфере местного самоуправления. Этот вопрос также имеет научную актуальность.
Таким образом, в настоящее время сохраняется потребность в комплексных научных работах, посвященных совершенствованию законодательного регулирования местного самоуправления, в частности, законодательства о местном самоуправлении. На удовлетворение названной потребности и направлено наше диссертационное исследование.
Основная цель и задачи диссертационного исследования.
Основная цель настоящего диссертационного исследования заключается в комплексном анализе законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Для достижения этой цели поставлены и решаются следующие задачи:
определение природы местного самоуправления как самостоятельного предмета правового регулирования;
определение таких понятий, как "законодательство", "законодательство в Российской Федерации", "законодательство Российской Федерации" или "федеральное законодательство", "законодательство субъектов Российской Федерации" или "региональное законодательство";
уяснение структуры российского законодательства и факторов, ее определяющих;
определение понятия законодательства о местном самоуправлении и выявление его места в структуре российского законодательства;
5) установление состава и структуры законодательства о местном
самоуправлении в Российской Федерации;
6) исследование вопроса о соотношении предметов ведения и
полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований в сфере местного самоуправления;
анализ законодательной модели российского местного самоуправления, выявление его недостатков и формулирование предложений по ее совершенствованию;
исследование вопроса о дальнейшей систематизации законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации и формулирование предложений о мерах, способствующих усилению системности законодательства о местном самоуправлении.
Теоретические, методологические и источниковедческие основы исследования.
Теоретической основой работы являются научные труды по теории права, конституционному праву С. А. Авакьяна, Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, А. В. Безрукова, А. А. Белкина, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, С. Л. Зивса, П. Б. Евграфова, В. Б. Евдокимова, И. П. Ильинского, А. Т. Карасева, А. Н. Кокотова, В. А. Кряжкова, А. Н. Костюкова, М. А. Кулушевой, О. Е. Кутафина, А. В. Мицкевича, Л. Н. Недокушевой, С. В. Полениной, А. Е. Постникова, В. Д. Перевалова, М. С. Саликова, А. А. Саломаткина, А. С. Саломаткина, В. К. Самигуллина, Ю. И. Скуратова, Н. И. Соломки, Ю. А. Тихомирова, А. А. Торшенко, В. И. Фадеева, Е. С. Четвертаковой, А. Ф. Шебанова, Е. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева; философии, социологии, политологии В. Г. Афанасьева, А. К. Белых, И. В. Блауберга, А. П. Бутенко, В. П. Кузьмина, А. М. Миграняна, В. Н. Садовского, В. С. Тюхтина, Э. Г. Юдина.
Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы исследования, среди
которых можно выделить исторический, формально-логический, системный. Использовались частно научные методы, среди которых сравнительно-правовой, структурно-правовой, метод правового моделирования, метод языкового толкования и др.
Источниковедческую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, а также ранее действовавшее российское законодательство.
> Научная новизна исследования и положения, выносимые на
защиту.
Настоящая диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного монографического исследования законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации на основе анализа особенностей местного самоуправления как самостоятельного предмета правового регулирования, теоретических представлений о природе, структуре российского законодательства, его соотношении с российским правом, анализа законодательной модели российского местного самоуправления.
На защиту вынесены следующие основные выводы и предложения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:
1. Местное самоуправление как предмет правового регулирования — это исторически, экономически и культурно обусловленное публично-властное управление низовыми территориальными коллективами, осуществляемое их жителями непосредственно или через формируемые ими органы муниципальной власти и под опекой и контролем государства. Местное самоуправление нацелено, исходя из интересов местного населения, на
упорядочение низовых территориальных коллективов во всех сферах их жизнедеятельности, за исключением тех вопросов организации местной жизни, которые государство оставляет за собой.
Местное самоуправление как объект правового регулирования
Конституция Российской Федерации 1993 года учреждает институт местного самоуправления как одну из основ конституционного строя страны, форму народовластия, коллективное право населения (граждан) на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. ст. 3, 12, 130).1
Поскольку Конституция Российской Федерации стоит выше государственного усмотрения, призвана устанавливать ограничения (пределы) осуществления государственной власти , то в ходе текущего законодательного регулирования местного самоуправления недопустимо его упразднение или сущностное видоизменение. В то же время законодатель не вправе и выпускать местное самоуправление из сферы текущего законодательного регулирования — конституционная модель местного самоуправления нацеливает его на раскрытие своего внутреннего содержания (п. "н" ст. 72 в связке с ч. 2 ст. 76, часть 2 ст. 132, ст. 133, др.). Задача законодателя — воплотить в жизнь конституционную модель местного самоуправления, наполнить ее детальным содержанием, развернуть в набор политико-правовых технологий, позволяющих гражданам действительно самостоятельно решать свои жизненные проблемы по месту жительства. Одним словом законодательное оформление местного самоуправления должно давать простор для гражданской активности жителей, ее четкие ориентиры, формы, гарантии поддержки и защиты.
Сказанное с учетом максимальной краткости конституционных формул, посвященных местному самоуправлению, актуализирует проблему выявления смысла данных конституционных положений и, прежде всего, определения понятия местного самоуправления. Что собой представляет местное самоуправление по смыслу конституционного текста. Однако важно, чтобы и конституционная модель четко отражала реальные запросы людей, учитывала объективные закономерности развития общества и государства, обеспечивала гармонию разных групп социальных интересов. Поэтому сама конституционная модель местного самоуправления может и должна быть объектом взвешенного анализа, предполагающего ее возможное дальнейшее совершенствование в рамках конституционного законодательного процесса.
Таким образом, анализ местного самоуправления для нужд его законодательного регулирования не может быть, как говорят, узкопозитивистским и замыкаться только на раскрытии смыслового содержания конституционных норм. Его методологической основой должны быть познавательные приемы и конструкции философии, социологии, политологии, социальной психологии, тому подобных дисциплин. Такой подход к местному самоуправлению не составляет исключительной цели настоящей работы, но будет ее значимым ценностным ориентиром.
Понятие местного самоуправления составлено из двух смысловых элементов. Один — "самоуправление" указывает на вид закрепляемой в нашем понятии активности как одного из проявлений человеческой деятельности. Самоуправление - вид социального управления вообще. Второй - "местное", обозначает пространственную локализацию названной деятельности, ее масштаб. Думается, что из двух смысловых элементов главным является первый из названных нами. Соответственно идти к понятию местного самоуправления необходимо от понятия управления вообще.
Ю. А. Тихомиров в монографии 1984 года определяет управление как целенаправленное нормативно-институциональное воздействие на общественные процессы для преобразования их в соответствии с объективными законами и в интересах трудящихся.3 В этом определении выделяются, несколько элементов.
Во-первых, ценностные и рациональные основания управленческой активности. В их качестве автор называет людские интересы (в его версии — интересы трудящихся) и объективные закономерности общественной жизни, без учета которых невозможно управлять. Понятно, что управлять по прихоти, ставя абсолютно любые цели и задачи нельзя. Главнейший, объективный ограничитель управления, не позволяющий себя игнорировать - материальные условия жизни, экономические и финансовые ресурсы, которыми мы располагаем. В управлении выше своих ресурсов, как говорится, "не прыгнешь". Какие бы мы широкие полномочия не закрепляли за местным самоуправлением, они будут оставаться фикцией, если мы не подкрепим их материально-финансовой базой. Это очевидно.
Законодательство о местном самоуправлении: понятие и место в российском законодательстве
Законодательство о местном самоуправлении в первом приближении включает все законодательные акты, в которых в той или иной мере решаются вопросы местного самоуправления, закрепляется статус субъектов местного самоуправления, правовой режим объектов муниципальных правовых отношений, регулируются тому подобные вопросы. Вряд ли, целесообразно ограничивать его только актами конституционно-правового значения, закрепляющими принципиальные основы местного самоуправления и его базовые организационно-правовые формы. Представляется, что именно из такой широкой трактовки анализируемого законодательного раздела исходит федеральный законодатель. Он устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов федерации, законами субъектов федерации (п. 1 ст. 7 ФЗ от 28.08.95).
Однако данное понимание законодательной основы местного самоуправления требуется развернуть и углубить.
В соответствии с классическими правилами логики для четкого и развернутого определения какого либо явления необходимо, во-первых, установить место данного явления в более широком классе явлений и, во-вторых, выявить его внутренние сущностные признаки, отличающие его от иных явлений, прежде всего тех, что относятся к одному с ним классу. Такой подход позволяет установить перечень значимых родовых и видовых признаков и связей определяемого явления.
При установлении родовых признаков и связей законодательства о местном самоуправлении следует иметь в виду то, что оно является частью российского законодательства, неся на себе его обще родовые признаки. Поэтому анализ законодательства о местном самоуправлении логично предварить уяснением смысла и содержания таких категорий, как "законодательство", "российское законодательство", "федеральное законодательство", "региональное законодательство", т. п. Кроме того, важно соотнести законодательство о местном самоуправлении и муниципальное право, а это предполагает соотношение таких более масштабных категорий, как законодательство и право, российское законодательство и российское право.
Под законодательством обычно понимают совокупность нормативно-правовых актов, в которых содержатся внутренние содержательные и структурные характеристики права.
Имеются и иные точки зрения. Например, П. Б. Евграфов называет первичными элементами системы законодательства не нормативные правовые акты, а нормативные предписания, правда, только в рамках отраслевого среза законодательства. В иерархической структуре законодательства (выстраиваемой по юридической силе нормативного материала) первичным элементом, с его точки зрения, являются все же нормативные правовые акты.
Еще дальше в этом направлении идет А. П. Заец. Он рассматривает систему законодательства в целом как единство взаимосвязанных нормативных предписаний, отражающих содержание правовых норм, различающихся по выполнению строго определенных функций в регламентации общественных отношений и объединенных в нормативных актах, являющихся средством их объективации.
В позициях П. Б. Евграфова, А. П. Заеца есть важное рациональное зерно, заключающееся в учете при анализе законодательства не только его внешне формальных характеристик, но и внутренних, содержательных признаков. Данный подход, заставляет, например, различать юридическую силу нормативных правовых актов и юридическую силу содержащихся в них нормативных предписаний.
Скажем, в обычном федеральном законе могут содержаться нормы, значимые и для федеральных конституционных законов. Таковы, например, регулирующие проведение референдумов нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Разграничение правотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления
Местное самоуправление традиционно относят, исходя из пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации 1993 года, к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответствующая конституционная формулировка такова: в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Немаловажно то, что и Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России 1978 года относила местное самоуправление к сфере совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Пункт "м" части 1 статьи 81-1 названной Конституции (Основного закона) относил к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации "установление общих принципов организации местного самоуправления". Пункт "в" части 1 статьи 84-1 к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации относил "установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в автономной области, автономных округах в составе Российской Федерации". Пункт "в" части 1 статьи 84-11 к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга относил наряду с изменением границ краев и областей "установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в краях, областях, городах Москве и Санкт-Петербурге". Таким образом, между действующей и прежней российскими конституциями в данном вопросе существует преемственность. Хотя формулировки той и другой конституций об относимости местного самоуправления к сфере совместного ведения не являются тождественными. Так в предыдущей Конституции законодатель использовал дифференцированный подход к разным группам субъектов. Большие правовые возможности он закреплял за республиками в составе Российской Федерации. К сфере совместного ведения Российской Федерации, с одной стороны, и автономной области, автономных округов, краев, областей, городов федерального значения, с другой стороны, он относил общие принципы и организации местного самоуправления, и отдельно территориального деления местного самоуправления. К аналогичной же сфере соотношения компетенции Российской Федерации и республик в ее составе - только общие принципы организации местного самоуправления. Очевидно, что установление общих принципов территориального деления местного самоуправления в республиках, как и детальное регулирование этих вопросов, относилось конституционным законодателем к собственному ведению республик. Республики в этой части обладали большими правовыми возможностями, чем другие субъекты федерации. Конституция Российской Федерации 1993 года содержит единую формулировку применительно ко всем группам субъектов федерации, не разделяя их на группы по уровню правомочий. Кроме того, в действующей Конституции, как представляется, вопросы территориального деления местного самоуправления при установлении предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации применительно к местному самоуправлению не обособляются, не выделяются из общей проблематики организации местного самоуправления. Однако отнесение российского местного самоуправления к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации требует ряда принципиальных уточнений. Прежде всего, надо принять во внимание то, что целый ряд вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к исключительному ведению Российской Федерации. В сферу исключительного ведения Российской Федерации входит практически весь блок муниципальной экономики. Конституция Российской Федерации устанавливает, что частью этой сферы является определение правового положения муниципального имущества, порядка его приватизации, участие муниципальных образований, их органов в гражданском обороте (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Положения Конституции о включении в сферу местного самоуправления экономических отношений развивает Гражданский кодекс Российской Федерации. Он, в частности, содержит указание на то, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). В данной статье муниципальные образования, как и Российская Федерация, как и субъекты Российской Федерации, именуются субъектами гражданского права. Отсутствует их прямая характеристика как юридических лиц. Однако пункт 2 статьи 124 ГК РФ дополнительно оговаривает, что к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Исходя из данных норм гражданского законодательства, О. А. Камалов приходит к следующему выводу: "Муниципальное образование как субъект гражданского права представляет собой не являющуюся юридическим лицом территориальную организацию населения, которая может иметь в собственности обособленное имущество, отвечает этим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права и нести обязанности для решения вопросов местного значения. Муниципальное образование как субъект гражданского права обладает признаками организационно-территориального единства, имущественной обособленности, самостоятельной имущественной ответственности, выступления в гражданско-правовых отношениях от своего имени, направленности на решение вопросов местного значения. А связи с наличием общих признаков у муниципального образования и некоммерческой организации к муниципальным образованиям следует применять субсидиарно гражданско-правовые нормы о юридических лицах -некоммерческих организациях. Итак, муниципальные образования вступают в гражданский оборот в статусе субъектов, приравненных к юридическим лицам. По сути, они обладают всеми признаками юридического лица. ПС РФ дает следующее определение юридического лица:
Конкретизация законодательной модели местного самоуправления
Думается, что это направление законодательного регулирования требует своего дальнейшего развития. Прежде всего, необходим учет тех условий, в которых осуществляется местное самоуправление. Наша страна велика, включает в себя территории, значительно отличающиеся друг от друга. Существенные природно-географические, социально-экономические, демографические, национально-культурные различия между разными территориями Российской Федерации требуют своего отражения в законодательстве, в том числе в законодательстве о местном самоуправлении. С учетом сказанного представляется актуальным предложение о законодательном закреплении особенностей осуществления местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в федеральных законах и законах субъектов федерации. Целесообразно принятие на основе положений ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельного Федерального закона "Об особенностях организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях ". Правотворческие возможности субъектов федерации в целом ряде сфер, где необходимо отразить особенности местного самоуправления, ограничены. Это касается всех выше перечисленных вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Поэтому учесть особенности местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления на северных территориях только за счет законотворчества субъектов федерации не представляется возможным. Здесь необходимо принятие выше названного Федерального закона. Тем более, что статус районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в целом регулируется в первую очередь на федеральном уровне. Заявленная позиция требует пересмотра пункта 16 статьи 4 анализируемого Закона. Данный пункт может быть изложен в следующей редакции: "16) регулирование особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации, включая приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования;". Содержание пункта 16 может быть еще более конкретизировано: "16) регулирование особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации, включая районы Крайнего Севера, приравненные к ним местности, приграничные территории, закрытые административно-территориальные образования;". "Об особенностях организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" Преамбула Глава I. Общие положения Глава 2. Территориальная организация местного самоуправления Глава 3. Органы местного самоуправления Глава 4. Взаимодействие органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления, общественными объединениями, общинами коренных малочисленных народов Глава 5. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области управления муниципальным имуществом, бюджета и финансов Глава 6. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области землепользования, водопользования, лесного хозяйства, использования недр, управления особо охраняемыми природными территориями Глава 7. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности Глава 8. Особенности компетенции органов местного самоуправления в области строительства, планировки и застройки, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Глава 9. Заключительные и переходные положения Предлагаемый закон, отражая особенности организации местного самоуправления, в части федеральной компетенции должен быть предельно конкретным, а в части полномочий субъектов федерации должен носить рамочный характер. Он должен прямо предусматривать принятие законов субъектов федерации об особенностях организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и четко указывать вопросы, требующие регулирования на региональном уровне. Одним словом, Федеральный закон должен четко обозначать предметную рамку региональных законов, развивающих его положения. Действующее законодательство о местном самоуправлении, отраслевое законодательство не различают по статусу разные виды муниципальных образований. Одинаков объем полномочий муниципальных образований крупных городов и сельских населенных пунктов, поселений и сельсоветов, районов, уездов, сельских округов. Необходимо на федеральном и региональном уровнях выделить несколько базовых видов муниципальных образований и закрепить за ними разный объем вопросов местного значения. Соответствующего изменения потребуют нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принципиальный подход к решению указанной задачи - введение понятий базовых видов муниципальных образований, закрепление перечня вопросов местного значения, принадлежащих муниципальным образованиям любого вида, закрепление дополнительных полномочий отдельных видов муниципальных образований. Скажем для муниципальных образований городов, районов по силам организация в той или иной мере пожарной службы, муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, участие в мониторинге состояния окружающей среды. Эти же полномочия, вряд ли, стоит закреплять за сельскими муниципальными образованиями. Отраслевое законодательство также должно учитывать разнотипность муниципальных образований.
