Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Историко-правовые аспекты становления и развития городского самоуправления в России 14
1. Городское самоуправление - составная часть местного самоуправления 14
2. Институты городского самоуправления в дореволюционной России 25
3. Система советов и управление в городах в советский период 57
4. Формирование и развитие местного и городского самоуправления в последние годы XX века. 72
ГЛАВА 2. Система городского самоуправления Российской Федерации и ее элементы на современном этапе 78
1. Правовое регулирование городского самоуправления в РФ 78
2. Институты непосредственной демократии в системе городского самоуправления 109
3. Организация территориального общественного самоуправления в городе 137
4. Формы представительной демократии городского самоуправления 147
Заключение 170
Список литературы, использованной при написании диссертационной работы 175
- Городское самоуправление - составная часть местного самоуправления
- Институты городского самоуправления в дореволюционной России
- Правовое регулирование городского самоуправления в РФ
- Институты непосредственной демократии в системе городского самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией РФ 1993 года форм народовластия.
Действующая Конституция нашей страны, основываясь на положениях Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, определила местное самоуправление как один из элементов (основ) конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.
Конституционные положения нашли свое дальнейшее развитие в Федеральном Законе 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Именно с его принятием началось активное развитие института местного самоуправления и его органов, развернулась работа по реализации нормативных актов.
Практика применения Федерального Закона 1995 года и другого законодательства выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию всей системы местного самоуправления в целом. Поэтому в Российской Федерации и ее субъектах прежде всего было уделено внимание усовершенствованию законодательства. Одним из этапов административной реформы стало принятие 6 октября 2003 г. нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», призванного с 1 января 2009 года полностью заменить действующий в настоящее время Федеральный Закон.
Целями нового законодательства являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.
Предпринята попытка значительно модифицировать территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить предметы ведения между
субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также распределить полномочия внутри системы органов самого местного самоуправления. Новый Закон призван урегулировать отношения государства и органов местного самоуправления в рамках бюджетного финансирования, уточнения расходных полномочий органами местного самоуправления.
Внутренняя структура местного самоуправления, согласно Закону, предусматривает наличие городского самоуправления, которое является важной и неотъемлемой частью местного самоуправления в Российской Федерации. Город рассматривается и как социально - экономический организм, как единое целое, требующее пропорционального и взаимосвязанного развития всех его элементов.
Именно в городах в настоящее время проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственно - экономического, культурного и научного потенциала. Следовательно, от состояния местного самоуправления в данных муниципальных образованиях зависит жизнь большой части граждан Российского государства. В связи этим представляется весьма актуальным изучение вопросов городского самоуправления.
Анализ положений Федеральных Законов «Об общих принципах реализации местного самоуправления в РФ» 1995 и 2003 гг., законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного регулирования городского самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое достаточно обширно и разнообразно. В данном контексте представляются особенно актуальными различные нововведения, устанавливаемые Федеральным Законом 2003 г.
Таким образом, исследование теоретических вопросов и практики нормативного регулирования и организации городского самоуправления представляют значительный научный интерес, особенно в свете административной реформы, проводимой в Российской Федерации.
Актуальность темы диссертации обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью в юридической литературе проблем городского самоуправления; важностью раскрытия специфики городского самоуправления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность городского
самоуправления.
Особое место в диссертационной работе занимает сравнительный анализ положений Федеральных Законов «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации » 1995 и 2003 гг., который помогает раскрыть содержание и перспективы реформы местного самоуправления, проводимой в настоящее время в Российской Федерации, начатой с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. Это поможет лучше уяснить смысл концепции устройства местной власти, может внесет свой вклад в развитие и ход реформы местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Исследование городского самоуправления, его особенностей и специфики, не является новым среди работ отечественных ученных, специализирующихся в области конституционного и муниципального права.
Данный вопрос в той или иной мере также освещается в общеисторической литературе, в частности в работах Н.А. Нардовой « Городское самоуправление в России в 60-х - начале 70-х годов XIX века» (1984), В.Д. Калинина «Из истории городского самоуправления в России (17 - начало 20 века)» (1994), Л.Е. Лаптевой «Земские учреждения в России» (1996) и некоторых других.
Изучение научной разработанности данного вопроса показывает довольно четкое деление отечественной литературы на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и современные работы.
Вклад дореволюционных ученых в изучение местного, в том числе городского самоуправления, в России является весомым. Так, проблемами местного и городского самоуправления и деятельности земских и городских органов занимались такие известные ученые, как В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, А.В. Дамашке, И.И. Дитятин, А.И. Елистратов, А.В. Ельчанинов, А.А. Кизеветтер, А.А. Колычев, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, А.Г. Михайловский, А.Ф. Немировский, В.И. Немчинов, А.И. Новиков, O.K. Нотович, В.В. Погосский, С.А. Приклонский, М.И. Свешников, Д.Д. Семенов, А.Г. Тимофеев, В.О. Тотомианц, И.Т. Тарасов, Б.Н. Чичерин, Г.И. Шрейдер и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного, в том
числе городского самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.
В 1920 - х годах, в условиях новой экономической политики, существовала российская школа так называемых «муниципалов» во главе с профессором Л.А. Велиховым. Труды Л.А. Велихова и его учеников по городскому хозяйствованию, финансовой структуре и методам управления городом опубликованы в середине 1920 - х годов.
В советское время проблемы местного и городского самоуправления изучались, в основном, в рамках государственного права, а позже советского строительства. Советы являлись органами государственной власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как органы общественного (народного) самоуправления. В работах С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.И. Ивановой, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти. Однако, надо отметить, что непосредственно научных исследований, относившихся к городским Советам, мало, среди них можно выделить работы Б.Н. Габричидзе "Городской Совет депутатов трудящихся" (1968), К.Ф.Шеремета "Участие населения в управлении городами в СССР" (1974), С.А. Авакьяна "Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения" (1979), "Роль местных Советов в экономическом и социальном развитии городов" под ред. Г.В. Барабашева (1983), В.И. Васильева "Городской Совет: закон и практика" (1984) и некоторые Другие.
С началом муниципальной реформы в 80-х - 90-х годах XX века отмечается повышенный научный интерес к местному, в том числе городскому самоуправлению. В трудах таких ученых — государствоведов, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.
На современном этапе в изучение проблем местного и городского самоуправления внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, И.В. Бабичев, В.Г. Барабашев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В. Выдрин, В.Я. Гельман, Л.В. Гидьченко, В.А. Горожанин, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, В.В. Еремян, А.А. Замотаев, В.Г. Игнатов, Ю.Д. Казанчев, М.Н. Кирюхина, А.А. Кармолицкий, А.Е. Когут, А.Н. Кокотов, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Л.Е. Лаптева, Г.В. Мальцев, С.С. Митрохин, И.В. Мухачев, В.А. Нардова, Е.Е. Некрасов, Н.В. Постовой, Т.Г. Прокофьева, А.Н. Писарев, А.А. Сергеев, А.Я. Слива, А.Т. Тертышный, Ю.А. Тихомиров, В.В. Таболин, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и другие. В своих работах данные авторы рассматривают различные аспекты местного и городского самоуправления и высказывают пути решения проблем.
Сейчас имеется большое количество работ и научных статей по проблемам местного и городского самоуправления1, однако при этом нельзя однозначно говорить, что городское самоуправление является хорошо изученным институтом муниципального права, особенно в свете принятия нового федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном исследовании проблем городского самоуправления с учетом исторического опыта, действующего законодательства и имеющейся практики городов. Исследуя исторический опыт становления системы общественного самоуправления в городах, автор старается не
См.: Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ »// Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 2; Вагин И.С. О необходимости включения органов местного самоуправления в единую систему государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 3; Кочеткова Н.В. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 1; Кузнецов СП. О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ » (в новой редакции) // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 3; Модин Н.А. К вопросу о сущности местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2002, № 1; Сагындыкова А.Н., Соловьев С.Г. Спорные аспекты в правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1; Сокол - Номоконов Э.Н. Функции органов местного самоуправления в процессе правового регулирования управления муниципальным образованием // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 1; Таболин В.В. Город как субъект муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2; Муниципальные и государственные органы власти: формы сотрудничества и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 2; Об особенностях развития и нормативно - правового регулирования местного самоуправления в РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4.
только анализировать соответствующие нормативные акты, но и показать успехи и недостатки в становлении и организации управления городами в различные периоды развития России.
Новизна работы проявляется также в попытке проведения сопоставительного анализа норм нового Федерального Закона и ранее действовавшего законодательства с целью выявления новых тенденций и подходов, которых придерживался федеральный законодатель при разработке и принятии законодательства в области местного самоуправления и их роли для развития городского самоуправления.
Объектом диссертационного исследования являются специфическая область общественных отношений, складывающихся в процессе реализации городским населением и органами городского самоуправления важнейшего своего права - права на городское самоуправление, что представляет особый интерес в свете принятия нового федерального законодательства РФ в области местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является Конституция РФ 1993 года, федеральное законодательство РФ в области местного и городского самоуправления, нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органов судебной власти РФ, нормативные правовые акты городского самоуправления, особенно уставы городов РФ, составляющие правовую основу и осуществляющие правовое регулирование городского самоуправления в РФ.
Цель и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования состоит в анализе правовой базы городского самоуправления, сложившейся в РФ, в обобщении опыта нормативно - правового регулирования городского самоуправления в РФ. Изучая новые тенденции в правовом регулировании данного института, связанные с реформой местного самоуправления, проводимой в Российской Федерации, автор стремится уточнить место городского самоуправления в общей системе местного самоуправления, глубже раскрыть содержание городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов, сформулировать основные тенденций и закономерности становления и развития городского самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с данной целью предпринимается попытка решения следующих задач:
дать анализ теоретических проблем местного самоуправления и содержания городского самоуправления;
отразить становление и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;
рассмотреть правовую основу городского самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, в частности, проведения сравнительно - правового анализа норм Федерального Закона « Об общих принципах организации местного самоуправления » 1995 года и нового Федерального Закона « Об общих принципах организации местного самоуправления » от 6 октября 2003, полностью вступающего в силу с 1 января 2009 года, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;
раскрыть систему и организацию городского самоуправления и компетенцию органов городского самоуправления;
предпринять попытку проследить тенденции будущего развития городского самоуправления.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность общенаучных и специальных методов анализа нормативно - правовых актов и практических материалов. При исследовании городского самоуправления в Российской Федерации и анализе его правового регулирования использовались такие методы познания, как анализ, логический метод, синтез., следование от абстрактного к конкретному. В диссертационной работе использовались исторический, сравнительно -правовой и технико - юридический методы научного исследования, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем. Среди общенаучных методов особо хотелось бы выделить использующийся в диссертационной работе диалектический метод, предполагающий исследование вопросов правового регулирования городского самоуправления в развитии, на основе конкретно - исторических условий и во взаимосвязи с другими явлениями.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды
упомянутых выше отечественных ученых - государствоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, истории России. Диссертационные положения подкрепляются ссылками на законодательство Российской Федерации и судебную практику Российской Федерации.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, в частности Федеральный Закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » 1995 г. и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » от 6 октября 2003 г., Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации о местном и городском самоуправлении, постановления Конституционного Суда субъектов Российской Федерации, практика деятельности, в том числе и нормативная, органов городского самоуправления.
Важное значение для исследования проблем, затронутых в настоящей работе, имело изучение Городовых положений Российской империи и практики их применения в XIX — начале XX веков. В ходе подготовки диссертации проанализированы нормативные правовые акты высших органов государственной власти СССР, РСФСР, местных Советов и современных органов городского самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Автором устанавливается, что в настоящее время развитие теории и практики
городского самоуправления приобретает новые черты, существенно отличающие его от
дореволюционных органов городского общественного управления и городских Советов
советского периода. Тем не менее положительный опыт предшествующих периодов
следует учитывать как в местном самоуправлении в целом, так и в организации
городского самоуправления.
2. Автором делается вывод, что, несмотря на положение Конституции РФ о том,
что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти в РФ, городское самоуправление различными формами и методами связано с
государством. Статья 12 Конституции Российской Федерации определяет гарантию самостоятельности местного (городского) самоуправления в пределах своих полномочий. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. учитывает реалии, суть которых в живучести традиций централизованного государства, недостаточном уровне политической культуры значительной части общества, тяготении его к сильной власти центральных органов, якобы единственно способных справиться с экономическими и социальными проблемами, вызванными процессами общественного переустройства. Государственная власть в лице законодателя централизует на федеральном уровне правовое регулирование вопросов местного (городского) самоуправления. Единая законодательная основа гарантирует решение многих вопросов организации местного (в т.ч. городского) самоуправления, его компетенционного статуса и территориального устройства. Городские дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики, на основе сочетания городских и общегосударственных интересов. По мнению диссертанта, нельзя точно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства.
3. Автором концептуально доказывается, что при определении системы городского самоуправления и ее составных частей в муниципальном праве сегодня нет однозначного мнения. Тем не менее, понятие системы местного (городского) самоуправления для муниципального образования очень важно, так как включает в себя совокупность организационно-правовых форм самоуправления в данном муниципальном образовании, посредством которых население и осуществляет самоуправление. Поскольку в законодательстве Российской Федерации нет нормы, определяющей систему органов городского самоуправления, то каждый город определяет ее самостоятельно. Одно из главных направлений новаций, предлагаемых Федеральным Законом от 6 октября 2003 г. - подчеркивание значения связи органов местного (в т.ч. городского) самоуправления и системы органов государственной власти. Речь в данном случае идет не о поглощении
городских муниципалитетов государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами органов, мешающими наладить их взаимодействие и взаимную ответственность. Поэтому в уставах городов рекомендуется закрепить, с одной стороны, широкие возможности населения и образуемого им органа городского самоуправления, и, с другой, признание и последовательную реализацию принципа единства, профессионализма и персональной ответственности при решении вопросов городского самоуправления вопросов.
Говоря о роли органов городского самоуправления, диссертантом делается вывод о том, что во многом благодаря им вся система городского самоуправления движется и развивается. Анализ, проведенный в диссертации, подтверждает, что практически любой импульс, связанный с участием в самоуправлении населения или органов территориального общественного самоуправления, опосредован реализацией соответствующих полномочий органов городского самоуправления. Отсюда следует, что именно органам городского самоуправления принадлежит решающая роль в выборе направлений развития системы городского самоуправления. Новый Федеральный Закон 2003 г. принципиально меняет структуру органов местного самоуправления. Он исходит из обязательности разделения власти на местном уровне на законодательную и исполнительную. В силу этого устанавливается, что в структуре органов городского самоуправления обязательно наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации.
В диссертации обращено внимание на то, что в законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д. Не случайно, что в уставах некоторых городов вместо термина «городское самоуправление» используется — «местное самоуправление города». Городское самоуправление является составной частью местного самоуправления, обладает специфическими чертами и собственной нормативной базой. Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах и государства, и населения. С другой стороны, оно должно быть некоторым противовесом вертикали государственного механизма.
6. Диссертантом делается вывод о том, что развитие федерального и формирование регионального законодательства о местном самоуправлении обусловило становление городского самоуправления, регулируемого на своем уровне уставами и другими правовыми актами органов городского самоуправления. Автор отмечает, что Федеральный Закон 2003 г. разрешил проблему правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения, эти положения имеют особую актуальность. Особым видом муниципальных образований являются теперь наукограды, которые после вступления в силу Федерального Закона 2003 г. (с 1 января 2009 г.) приобретут статус городских округов. Еще одна важная особенность Федерального Закона 2003 г., которая выделяется автором, — достаточно подробно прописанные нормы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований и глав местных администраций, перед государством.
Практическая значимость заключается в попытке рассмотреть одну из важных тем науки конституционного и муниципального права с учетом реформирования местного самоуправления, которое еще только предстоит Российской Федерации. Результаты могут быть использованы для исследования и решения задач городского самоуправления, для развития сравнительного правоведения. Выводы, сделанные диссертантом, могут быть полезны при законопроектной работе субъектов Российской Федерации, правотворческой деятельности новых муниципальных образований, в улучшении практики применения соответствующих нормативных актов.
Структура диссертации. Последовательность расположения структурных частей диссертационной работы предопределяется стремлением логически связать вопросы теории и практики местного самоуправления (в первую очередь городского самоуправления), более глубоко проанализировать уставы городов и другие нормативные акты городского самоуправления. Структура диссертации определена в соответствии с целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, разделенных на восемь параграфов, заключения и списка литературы, использованной при написании диссертационной работы.
Городское самоуправление - составная часть местного самоуправления
Городское самоуправление, несмотря на многовековую практику существования, понятие сложное, подверженное изменениям. Поэтому в науках, занимающихся публичными отраслями права, до сих пор нет полного единства в определении этого института. Представляется верным суждение о том, что понятие городского самоуправления входит в понятие местного самоуправления. В частности, как отмечал один из крупнейших специалистов в области местного самоуправления Л.А. Велихов, "городское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, обнимающего как городские, так и сельские общины, а равно более обширные административные единицы (край, область, округ, губернию, уезд, графство и т.п.) вместе с городами. Таким образом, принципиального различия между городскими и не городскими самоуправлениями не существует"1.
Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин; под местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения. Так, по мнению профессора В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением2. Один из крупнейших знатоков русского земства А.И.Васильчиков характеризовал самоуправление как систему, возлагающую на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами. Такого же понимания местного самоуправления придерживались и представители западной научной мысли. Например, П. Ашлей определял самоуправление как «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью и принадлежат им по общему праву».
Анализируя все вышеприведенные определения, можно сделать вывод, что несмотря на отличия, они основывались на двух постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины; 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Основной вывод российских государствоведов состоял в том, что местное самоуправление есть самостоятельная инициативная деятельность местного населения, стремящегося удовлетворить свои нужды и интересы.
В России активное обсуждение понятия «самоуправление» началось в середине XIX столетия и было связано с реформированием государственного устройства. В 1870 году князь А.И. Васильчиков писал, что слово «самоуправление» переведено с английского «selfgoverment» и что «вместе с переводом пришло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу, и само понятие с теми же самыми оттенками, как оно существует в Англии»3.
В XIX веке сформировалось несколько научных теорий местного самоуправления, по разному трактующего существо данного института, особенности его взаимоотношения с государством.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Государство возникает в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом эта теория опирается на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, ее сторонники обращались к истории средневековых общин -вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства. Они утверждали, что в догосударственный период община является независимой самостоятельной единицей в решении всех задач.
Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, перепорученные ей государством. Таким образом под местным самоуправлением понимается собственное управление делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; самими членами этих общин; органы местного самоуправления являются органами общин, а не государства; государственные органы не в праве вмешиваться в собственную компетенцию общины, они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Б.Н. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал, что «Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников» .
Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. В свою очередь их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, они жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины.
Институты городского самоуправления в дореволюционной России
Городское самоуправление связано не только с общей теорией самоуправления, но и с историей развития городов. Становление городского самоуправления в России особенно характерно для XVIII - начала XIX века (хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности2).
Для раскрытия данной темы очень важен анализ законодательных актов из истории городского самоуправления в России, в частности, Городового положения по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года, Городовых положений 1870 и 1892 гг., определявших организацию городского общественного управления и круг его ведения, Положения об общественном управлении г. Санкт-Петербурга 1903 г., актов Временного правительства (1917 г.).
Необходимо отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени использовался термин «общественное управление», под которым понималось выполнение обществом (общественными силами) препорученных ему государством задач, не более того. Как отмечают исследователи, при такой трактовке смегчался и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями, а начало подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения .
В конце XVII - начале XVIII века Петром I были провозглашены реформы в области местного управления, которые были направлены прежде всего на усиление централизации местного государственного аппарата в интересах укрепления абсолютной власти монарха. Было создано особое сословное управление - самоуправление горожан. Это объяснялось тем, что русский город, в отличии от европейского, в качестве общественно-самоуправленческой единицы был порождением самого государства. Управление городом основывалось на принципах строгой централизации, возглавлял городское управление воевода, назначаемый приказом, к ведомству которого относился соответствующий город. Он решал главным образом фискальные задачи. Одновременно с воеводами на местах действовали выборные от населения - ямские и городовые приказчики, горододельцы, таможенные и кабацкие головы, губные старосты, иерархия отношений между которыми не была установлена В отличие от европейской практики, где городская община относительно самостоятельно осуществляла управление делами городского хозяйства, рассматривая его, как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано исходя не из интересов горожан, а из-за потребностей в первую очередь государства.
В 1699 году Петр I реформировал систему городского управления. К концу XVII века в России вопрос городского самоуправления все теснее соприкасался с проблемами развития буржуазных отношений и формированию единого общероссийского рынка. Исходя в первую очередь из интересов государства, правительство Петра I изменило систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Таким образом, реформа городского самоуправления конца XVII века имела государственно-фискальный характер, была направлена на организацию торгово-промышленного класса (как общегосударственного сословия) в целях упорядочения отправления повинностей, возложенных на него.
В 1699 году было издано два указа, в соответствии с которыми посадское население изымалось из юрисдикции воевод и переходило в подчинение вновь созданному органу -бурмистерской палате и земским избам, переименованным в последующем в ратуши. Бурмистры избирались как торгово-промышленным городским населением, так и жителями сел и деревень. По существу земские избы создавались с единой, фискально-контрольной целью - устранить недоимки при сборе податей. Практика выборного коллегиального управления была распространена и на уездный землевладельческий класс (дворян). Вместо существовавшего губного управления на местах устанавливалась новая система самоуправления: в каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, управлявшие уездом совместно с воеводой. По Указу 1702 года всю свою деятельность воеводы были обязаны согласовывать с этими советами.
Итак, города были выделены в особые единицы управления, к ним были применены начала самоуправления. В целях оказания содействия развитию промышленности и торговли Петр I изменил систему городского управления, введя выборный элемент в органы управления. Однако реальной власти выборные должностные лица не получили. Они только стали дополнением административного аппарата управления, обеспечивающего сбор подушной подати и других видов поборов с посадского населения, поставку рекрутов, выполнение государственных служб и повинностей. Городское управление с элементами самоуправления носило, так же как и дворянское, скорее сословный характер, а не территориальный. Оно было призвано удовлетворять общие интересы сословия, а не местности. В течение XVIII века созданные Петром I городские учреждения были полностью дезорганизованы.
Новая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г.2 по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления.
Городское население было разделено на шесть состояний (разрядов): 1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью; 2) купцы гильдейские; 3) цеховые ремесленники; 4) иностранные и иногородние гости; 5) именитые граждане; 6) люди посадские, промышлявшие черновой работой и ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе. В основе данного деления лежало либо происхождение, либо размер капитала.
Правовое регулирование городского самоуправления в РФ
В действующих законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что "в жизни, реальной практике не существует "местного самоуправления" вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д."1 И не случайно, что в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина "городское самоуправление" используется — "местное самоуправление города".
Это дает возможность сделать вывод о том, что вся совокупность правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления в РФ, в равной степени является правовой основой и городского самоуправления.
Сейчас даже трудно представить, что на рубеже 80 - 90-х гг. XX века было распространено мнение о ненужности законодательного регулирования местного самоуправления вообще. Такие предложения исходили преимущественно от представителей различных общественных организаций, находившихся в плену устаревшей научной конструкции, резко противопоставляющей государство и муниципальную власть.
Правовую основу городского самоуправления составляют Конституция Российской Федерации 1993 года (местному самоуправлению посвящена Глава VIII Конституции РФ, также термин «местное самоуправление» используется в ст.ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и др.), федеральные конституционные законы (в некоторых случаях для правового регулирования различных аспектов местного самоуправления могут использоваться отдельные положения некоторых их них), федеральные законы (в частности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998 г., ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. и др.), издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ ( в частности Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправления в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» с изменениями и дополнениями от 24 августа 2002 г. и др.), акты Конституционного Суда РФ (Определение Конституционного Суда от 15 мая 2001 г. № 98 - О по делу о конституционности ряда статей Закона о местном самоуправлении Республики Северная Осетия - Алания, Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о конституционности законодательных актов, устанавливающих механизмы отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления и др.), законодательство субъектов РФ (конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты), уставы муниципальных образований, решения, принятые на городских референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты1.
Международно - правовые акты в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ являются частью правовой системы Российской Федерации при условии, что они содержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Это конституционное установление положило начало имплементации международно -правовых норм в российское право. Основным международно - правовым источником регулирования местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, которая в окончательном виде была принята Комитетом министров Совета Европы в июне 1985 г. в форме конвенции. От имени Российской Федерации Хартия была подписана 28 февраля 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г.
В целом следует отметить тот факт, что многие положения российского законодательства и Европейской хартии местного самоуправления схожи. Так, согласно Хартии органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; по Конституции РФ местное самоуправление - один из элементов конституционного строя России. Общность проявляется также в определениях местного самоуправления, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов и др.
Российские конституции всегда играли ведущую роль в регламентации правового положения местного самоуправления. Это относится и Конституции 1993 г., которая закрепила новую концепцию местного самоуправления в Российской Федерации.
Институты непосредственной демократии в системе городского самоуправления
Как известно, любая система - это не случайный набор каких-либо элементов, имеющих общие черты и свойства. Система - это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей1.
В отношении системы городского самоуправления в российском праве сегодня нет однозначного толкования2. Тем не менее определение системы местного (городского) самоуправления для муниципального образования очень важно, так как включает в себя совокупность организационно-правовых форм самоуправления в данном муниципальном образовании, в которых население и осуществляется самоуправление.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года, а также новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года не содержат в себе норму, определяющую систему местного (городского) самоуправления, однако по совокупности статей 14 - 27 Закона 1995 года и статей 22 - 42 Федерального Закона 2003 года следует полагать, что в систему местного (городского) самоуправления входят: а) органы и должностные лица местного (городского) самоуправления; б) формы прямого волеизъявления граждан; в) территориальное общественное самоуправление, и другие формы участия населения в осуществлении местного (городского) самоуправления.
Некоторые авторы вместо составных частей системы местного (городского) самоуправления используют понятие элементов системы местного (городского) самоуправления. В частности, по мнению А.А. Уварова, одним из главных элементов системы местного (городского) самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население . Вторым элементом системы по его мнению является представительство публичной власти местного (городского) самоуправления, не совпадающее с населением, созданное по воле населения и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного (городского) самоуправления. Третьим же элементом системы местного (городского) самоуправления служит представительство общественно-территориальной власти населения, проявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований по отдельным вопросам жизнедеятельности населения3.
По-видимому, совокупность этих форм и будет составлять систему местного (городского) самоуправления. Данного мнения придерживаются многие государствоведы и специалисты в области муниципального права, в частности О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев1. В данной работе будет применяться термин «элементы местного самоуправления».
Действующее российское законодательство определяет формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, к которым отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.
Так, в Федеральном Законе 2003 года формам осуществления власти народа на местах посвящена Глава 5, которая называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Она устанавливает такие формы, как: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, сходы, собрания и конференции граждан, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан, опрос граждан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству РФ, законам субъектов РФ (митинги, уличные шествия, пикеты, марши и другие). Следует сразу заметить, что новый Закон расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного и городского самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражение в федеральном законодательстве.
7. Городской референдум — непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования, направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится на всей территории города, определенной городской чертой. Вопросы проведения городского референдума регулируются: Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. (далее - Закон 2002 г), «Общих принципах организации местного самоуправления» от 16 сентября 2003 г., Конституциями, Уставами, законами субъектов РФ об организации местного самоуправления.
Согласно статье 22 Федерального Закона 1995 года, которая посвящена вопросам местного референдума, порядок назначения и проведения местного референдума устанавливался уставом муниципального образования и соответствующими актами органов местного самоуправления1. Федеральный Закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» применительно к вопросам организации местного референдума содержит отсылки, как правило, к уставам муниципальных образований.
Представляется, что Федеральный Закон 2003 года закрепил в пункте 10 статьи 22 более правильную позицию: гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ. Это не исключает возможности предоставления региональными законодателями муниципальным образованиям права дополнять в установленных законом случаях соответствующее законодательное регулирование.
