Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система местного самоуправления в Российской Федерации: общая характеристика
1. Система местного самоуправления в Российской Федерации: понятие, структура 14
2. Органы местного самоуправления как элемент системы местного самоуправления: общая характеристика 38
Глава 2. Местная администрация муниципального образования в Российской Федерации: общая характеристика
1. Правовое регулирование организации и деятельности местной администрации: история и современность 63
2. Признаки, прядок формирования и структура местной администрации 99
3. Правовой статус местной администрации: понятие структура 128
Заключение 172
Список использованной литературы 1
- Органы местного самоуправления как элемент системы местного самоуправления: общая характеристика
- Правовое регулирование организации и деятельности местной администрации: история и современность
- Признаки, прядок формирования и структура местной администрации
- Правовой статус местной администрации: понятие структура
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Политическая и правовая реформы в Российской Федерации привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. В современных условиях усиливается интерес как науки, так и практики к вопросам создания оптимальной системы местного самоуправления, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Одной из наиболее важных теоретических и практических проблем является обеспечение эффективной организации органов местного самоуправления и прежде всего местной администрации. Именно на местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования законом возложены обязанности по организации и осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечению повседневной жизнедеятельности населения. В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который относил местную администрацию к факультативным органам местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделил местную администрацию в качестве самостоятельного исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, установив обязательное ее наличие в структуре органов местного самоуправления.
Вместе с тем представляется, что правовой статус этих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, несущих основную нагрузку по решению вопросов местного значения, на сегодня не в полной мере законодательно урегулирован. Так, предусмотрев самостоятельность местной администрации, законодатель не оговаривает ни направления ее деятельности, ни конкретные вопросы, входящие в круг ее обязанностей. В связи с этим в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований используются различные подходы к определению компетенции исполнительных органов местного самоуправления.
Отсутствие единого подхода к формированию исполнительно-распорядительного органа в муниципальных образованиях приводит к созданию достаточно разветвленных структур местных администраций с большим количеством самостоятельных подразделений, отвечающих за решение конкретных (часто – довольно мелких) задач, что не всегда положительно влияет на эффективность работы всего органа.
Наиболее же слабо федеральный законодатель урегулировал такой важный элемент статуса местной администрации, как ее ответственность. Сегодня ответственность исполнительно-распорядительного органа сводится к ответственности его главы.
Сказанное свидетельствует о необходимости совершенствования организационной структуры местной администрации, повышения эффективности работы ее аппарата, укрепления материально-финансовой основы деятельности местных органов власти, что невозможно без комплексного исследования указанных проблем на основе научных знаний и современной практики местного самоуправления.
Изложенные обстоятельства и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы организации в России местной власти, а со второй половины XIX века – и местного самоуправления как особого государственно-правового института с соответствующим режимом правового регулирования были объектом пристального анализа дореволюционных ученых и государственных деятелей –В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А. Д. Градовского, М. М. Ковалевского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина.
В советский период исследованию проблематики, связанной с деятельностью местных органов власти, уделялось большое внимание в трудах С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, А. А. Безуглова, В. И. Васильева, Е. И. Козловой, В. А. Кряжкова, Ю. И. Скуратова, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и т. д. Различные аспекты управленческой деятельности местных Советов и их органов анализировались в трудах Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Бельского, В. Г. Вишнякова, Н. М. Казанцева, Б. М. Лазарева, А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова и др.
Проблематика современного местного самоуправления, в том числе правового статуса отдельных субъектов местного самоуправления, а также органов местного самоуправления обстоятельно исследуется в работах С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Л. П. Волковой, Ю. А. Дмитриева, В. В. Еремяна, А. Р. Еремина, И. В. Захарова, А. Т. Карасева, Е. Ю. Киреевой, А. Н. Кокотова, Е. М. Ковешникова, О. А. Кожевникова, А. В. Колесникова, М. А. Краснова, О. Е. Кутафина, А. Н. Костюкова, А. В. Малько, С. Э. Несмеяновой, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, М. С. Саликова, А. С. Саломаткина, С. Г. Соловьева, Н. С. Тимофеева, А. А. Уварова, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина, Е. С. Шугриной и т. д.
Однако затронутые в этих работах аспекты правового статуса местной администрации освещались их авторами только в той части, в какой это было необходимо для раскрытия тех или иных вопросов соответствующей тематики. Комплексного же исследования проблемы правового регулирования, организации и деятельности местной администрации, ее правового статуса как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования с учетом новейшего законодательства не получили.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и функционирования местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), реализации ее правового статуса.
Предмет диссертационного исследования – нормативные правовые акты, регламентирующие основы организации и деятельности местной администрации муниципального образования, ее правовой статус, а также позиции Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемой проблеме.
Цель диссертационного исследования – комплексное и системное изучение правовых и организационных основ формирования и деятельности местной администрации, уточнение ее правового статуса и его элементного состава, а также выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию ее организации и деятельности.
Реализация поставленной цели предопределила необходимость постановки и решения комплекса следующих взаимосвязанных задач:
определить место исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления;
на основе общей характеристики системы местного самоуправления уточнить ее структуру, показав в ней место местной администрации;
проанализировать историю становления и деятельности местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;
исследовать правовые основы статуса местной администрации и раскрыть его содержание;
выявить особенности формирования и деятельности местной администрации муниципального образования;
исследовать компетенцию местной администрации и выявить проблемы ее реализации;
выработать и обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию механизма правового регулирования организации и деятельности местной администрации муниципального образования.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и специальные методы познания: диалектический метод познания правовой действительности, системно-структурный, исторический и формально-логический методы. Кроме того, в работе использовались и специальные правоведческие методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой и др.
Использование данных методов позволило провести комплексный анализ правового статуса местной администрации, выявить проблемы и тенденции развития законодательства в сфере правового регулирования организации и деятельности местной администрации в муниципальных образованиях.
Теоретическую основу исследования составили взгляды отечественных правоведов в области теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права. В работе использовались труды: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, В.А. Виноградова, И.В. Выдрина, М.Ю. Дитятковского, И.В. Захарова, А.Т. Карасева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.Е. Колобаевой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.А. Мишина, С.Э Несмеяновой, И.И. Овчинникова, В.Д. Перевалова, Н.Л. Пешина, А.В. Савоськина, М.С. Саликова, С.Г. Соловьева, Б.А. Страшуна, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, Э.Г. Юдина и других авторов.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, уставы муниципальных образований, локальный нормативный материал, постановления и определения Конституционного Суда РФ, нормативные правовые акты Российской Империи и СССР.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является комплексным научным исследованием места и роли местной администрации в системе местного самоуправления, вопросов правового регулирования ее статуса, проведенного с учетом новейшего законодательства. В нем предпринята попытка системного анализа состояния правового регулирования организации и деятельности местной администрации муниципального образования и уточнения ее места в системе местного самоуправления и соответственно в системе органов местного самоуправления. Предложены правовые механизмы оптимизации правового статуса местной администрации и реализации конституционной модели отечественного местного самоуправления.
В диссертации исследованы современные тенденции развития законодательного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, раскрыты теоретические проблемы правового статуса исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, проанализированы и систематизированы функции местной администрации.
На основе анализа современного законодательства о местном самоуправлении, а также оценки практики его реализации в муниципальных образованиях сформулированы рекомендации и предложения, направленные на совершенствование правового регулирования организации и функционирования местной администрации на современном этапе.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. При рассмотрении юридической природы системы местного самоуправления сделан вывод о том, что структурными элементами данной системы выступают: формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципальных образований; органы местного самоуправления; инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. При этом отмечается, что системе местного самоуправления как устойчивому, но в то же время развивающемуся механизму присущи такие черты, как единство, целостность, самостоятельность и открытость, которые подробно рассмотрены в работе.
2. С учетом того, что органы местного самоуправления являются важным элементом системы местного самоуправления, одной из организационно-правовых форм реализации народовластия, уточнено определение понятия «органы местного самоуправления», под которыми понимаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по ю вопросов местного значения, не входящие в систему органов государственной власти и осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций. Доказано, что органы местного самоуправления, в свою очередь, также образуют определенную систему и соотносятся с системой местного самоуправления как часть и целое.
3. Анализ процесса развития местного самоуправления в России позволил выделить несколько этапов формирования правового статуса исполнительно-распорядительного органа:
- первый этап (земское и городское самоуправление) – исполнительным органом выступала управа, которая в своей деятельности была подконтрольна представительному органу и государству;
- второй этап (1917 г. – 1990 г.) – исполнительным органом выступал исполнительный комитет, на который возлагалась вся исполнительно-распорядительная деятельность. Советы и их исполкомы были организованы как единая система органов государственной власти и управления;
- третий этап (1993 г. – 1995 г.) – устанавливается приоритет местной администрации во взаимоотношениях с представительным органом муниципального образования, главы местных администраций получают статус глав местного самоуправления;
- четвертый этап (с 6 октября 2003 г. – принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где впервые дано понятие местной администрации, которая наряду с представительным органом и главой муниципального образования вошла в число органов местного самоуправления, чье наличие на территории каждого муниципального образования является обязательным, – по настоящее время).
Таким образом, на развитие и совершенствование правового статуса местной администрации существенное влияние оказали Конституция Российской Федерации 1993 г. и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – также Закон № 131-ФЗ).
4. Обосновано положение о том, что особым структурным элементом в системе местного самоуправления, а также органов местного самоуправления является местная администрация, которая реализует основные полномочия исполнительно-распорядительного характера на территории муниципального образования.
5. Сформулировано авторское определение понятия местной администрации как самостоятельного, обязательно формируемого органа муниципального образования, возглавляемого главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенного уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, организующего исполнение решений представительного органа и осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.
6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения». С учетом рассмотрения в работе порядка формирования местной администрации предлагается уточнить положение абз. 11 ч. 1 ст. 2 данного закона, изложив его в следующей редакции: «Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые в ином порядке местные органы власти, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».
7. Обосновывается необходимость формирования местной администрации самостоятельно ее главой, с закреплением соответствующего положения в ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предлагаются меры, направленные на оптимизацию структуры местной администрации, в частности создание в администрации крупных организационно-административных блоков, руководители которых будут нести ответственность за реализацию исполнительно-распорядительных полномочий в соответствующих сферах местного хозяйства.
8. Рассматривая юридическую природу правового статуса местной администрации, автор определяет данный статус как закрепленное нормами права положение (место) местной администрации в системе местного самоуправления, характеризующееся совокупностью таких элементов, как: компетенция, гарантии деятельности и ответственность за ненадлежащую реализацию соответствующих полномочий, которые подробно анализируются в работе.
9. Определены основы взаимодействия исполнительно-распорядительного органа с представительным органом муниципального образования, что позволило сделать вывод о единстве местной власти, но реализуемой через различные функции соответствующих органов. Для оптимизации деятельности исполнительно-распорядительного органа при взаимодействии с представительным органом муниципального образования предлагается использовать их регламенты.
10. На основе анализа содержания правового статуса местной администрации обосновывается, что как самостоятельный орган местного самоуправления она должна обладать правом на собственные правовые акты, принимаемые коллегиально, и нести ответственность за их содержание и реализацию. С учетом этого предлагается новое название ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Ответственность главы муниципального образования и местной администрации перед государством», а в самой статье предусмотреть основания и меры ответственности местной администрации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, изложенные и обоснованные в диссертации, предполагающие внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные акты, направлены на совершенствование правового статуса исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Сформулированные в работе теоретические положения о содержании функций исполнительно-распорядительных органов и принципах их деятельности формируют необходимую научную базу для совершенствования структуры местной администрации и оптимизации механизма нормативного регулирования ее правового статуса.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов, а также в практической деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Кроме того, они могут применяться в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, рассмотрена и одобрена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии.
Результаты исследования, выводы и предложения докладывались автором на научно-практических конференциях, отражены в опубликованных научных статьях, в том числе в научных журналах, рекомендованных ВАК РФ. Полученные результаты были внедрены в учебный процесс при проведении занятий по дисциплине «Муниципальное право России» в Уральской государственной юридической академии.
Структура работы определена темой исследования, отраженной в его целях и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, разбитых на пять параграфов, заключения и списка литературы.
Органы местного самоуправления как элемент системы местного самоуправления: общая характеристика
Сам термин «система» появился в Древней Греции и означал сочетание, организм, устройство, организацию; союз, упорядоченность и целостность естественных объектов. Еще Демокрит в своих рассуждениях отмечал, что речь состоит из имен, имена - из слов (комплексов), комплексы - из букв или неделимых частей (элементов). Демокрит положил начало материалистическому атомизму (деление целого на части-атомы), определив фундаментальные категории естествознания - целое, элементы и связь между ними. С этого момента стал формироваться системный взгляд на все предметы, окружающие человека в природе1. В античной философии термин «система» связывали с упорядоченностью и целостностью объектов природы. В сочинениях Платона и Аристотеля уделялось внимание особенностям системы знания и системе элементов мироздания. В эпоху Возрождения понятие бытия как космоса сменилось на концепцию системы мира — образования со своей организацией, иерархией и закономерностями. В это время зародились научные дисциплины, апеллирующие к целостности мироздания (например, астрономия и другие). Гипотеза системной организации знания, сформировавшаяся еще в Средние века, была основательно разработана в немецкой классической философии. И. Канту принадлежит приоритет четкого осознания системности научно-теоретического знания и выявления конкретных процедур и средств создания системного знания . И. Г. Ламберт утверждал, что «всякая наука, как и ее часть, предстает как система, поскольку система есть совокупность идей и принципов, которая может трактовать себя как целое. В системе должны быть субординация и координация»1. Г. Гегель предложил историческую трактовку становления системы по принципу движения от абстрактного к конкретному2. Системные представления об окружающей человека действительности развивали многие великие ученые: Н. Коперник, Г. Галилей, И. Ньютон, К. Линней, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс, В. Ленин, А. Богданов, Л. фон Берталанфи. Большой научный вклад в развитие теории систем внесли такие ученые, как Н. Винер, И. Блауберг, М. Месарович, А. Уемов, 10. Урманцев, В. Садовский, Ю. Черняк, У. Эшби и другие. Термин «система» употребляется у авторов во многих значениях. Так, под системой понимается: «Комплекс элементов, находящихся во взаимодействии»3; «Нечто такое, что может изменяться с течением времени», «любая совокупность переменных..., свойственных реальной логике»4; «Множество элементов с соотношением между ними и между их атрибутами»5; «Совокупность элементов, организованных таким образом, что изменения, исключения или введение нового элемента закономерно отражаются на остальных элементах» ; «Взаимосвязь самых различных элементов», «все состоящее из связанных друг с другом частей»7; «Отображение входов и состояний объекта в выходных объекта»8.
В формировании основных принципов общей теории систем и системного подхода значительную роль сыграл труд А.А. Богданова «Всеобщая организационная наука. Тектология», первая часть которого была написана в 1912 г.9 В своей работе А.А. Богданов рассматривает понятия организации и дезорганизации, критерии прогрессивного и регрессного развития форм в среде; виды кризисов в развитии; способы упрощения и усложнения количественного и структурного состава форм, регулирующие механизмы, обеспечивающие их сохранение или уничтожение; способы повышения устойчивости или, напротив, пластичности форм; методы разрешения системных противоречий. В тектологии было введено понятие необратимости в развитии сложных форм, объясняющее их индивидуальную неповторимость. Метод тектологии в изучении и объяснении конкретных явлений, имеющих системную природу - исторический анализ генезиса организационных форм, способов их взаимодействия со средой, сложившихся механизмов устойчивости, поддержания подвижного равновесия, характера сопротивлений и разновидностей связок между ними.
В научном познании до недавнего времени преобладал аналитический подход, который как метод научной деятельности не утратил своего значения до настоящего времени. Однако в тех областях знания, где аналитически добытого материала скопилось достаточно, возникает потребность в его систематизации, что может быть успешно сделано лишь на основе системного подхода, который органически сочетает в себе и анализ, и синтез. М.С. Каган отмечает, что тяга современных ученых самых различных областей знания к системному подходу и порождается его способностью моделировать целостности, а не сводить целое к механической сумме бесконечно умножающихся частностей1. Таким образом, системный подход можно считать результатом усиления тенденций в познании на современном этапе развития науки. Наиболее заметными эти тенденции становятся со второй половины XIX в.
«Опыт современного познания, - отмечает российский философ и системолог В.Н. Сагатовский, - показывает, что наиболее емкое и экономичное описание объекта получается в том случае, когда он представляется как система»1. Информация, полученная на основе системного подхода, обладает двумя принципиально важными свойствами: во-первых, исследователю поступает лишь информация необходимая, во-вторых, - информация, достаточная для решения поставленной задачи. Данная особенность системного подхода обусловлена тем, что рассмотрение объекта как системы означает рассмотрение его только в определенном отношении, в том отношении, в котором объект выступает как система. Как система объект выступает лишь относительно своей цели, той цели, которую он способен реализовать, достигнуть. Цель вычленяет в объекте систему, т.к. в последнюю войдет из объекта только то, что определяет свойства, необходимые для достижения цели. Если один и тот же объект может реализовать несколько целей, то относительно каждой он выступит как самостоятельная система. Эта закономерность характеризует системный подход как универсальный инструмент познавательной деятельности. Системные знания - это результат познания объекта не в целом, а определенного «среза» с него, произведенного в соответствии с системными характеристиками объекта. «Системообразующий принцип всегда что-то «обрубает», «огрубляет», «высекает» из бесконечного разнообразия конечное, но упорядоченное множество элементов и отношений между ними»2.
B.C. Швырев и Э.Г. Юдин отмечают: «В настоящее время приходится очень часто сталкиваться с выражением «комплексный подход», которое употребляется, когда речь идет о проблемах не только науки, но и практики. При этом имеется в виду такая ориентация и такая организация исследовательской или практической деятельности, когда существенным условием для решения проблемы становится органическое сочетание действий представителей разных научных дисциплин и разных сфер практики»3.
Правовое регулирование организации и деятельности местной администрации: история и современность
На момент образования русского централизованного государства роль выборных органов местного самоуправления снижается, это связано с процессом централизации государства и повышением роли центральной власти. В этот период наиболее важную роль играют органы, выполняющие исполнительные функции. Во главе отдельных административных единиц стояли должностные лица - представители центра. Они содержались за счёт местного населения — получали от него «корм» . Кормленщики были обязаны управлять соответствующими уездами и волостями собственными силами. Однако местные органы власти и управления не распространяли свою компетенцию на территорию боярских вотчин.
В середине XV века появляются некоторые специальные органы городского управления. Городчик (военный комендант города) обязан был следить за состоянием городских укреплений, за выполнением местным населением повинностей, связанных с обороной. Должность городчиков замещалась местными землевладельцами, преимущественно дворянами и детьми боярскими. Постепенно за городчиками (позднее они стали именоваться городскими приказчиками) закреплялись широкие полномочия в земельной, финансовой и других отраслях управления, причём в пределах не только города, но и прилегающего уезда.
В середине XVI века вместо наместников-кормленщиков были повсеместно введены губные органы. Они выбирались из определённых слоев населения. Дворяне и дети боярские выбирали главу губного органа - губного старосту, которого утверждал в должности Разбойный Приказ (губная реформа Ивана IV). При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица составляли одно учреждение - губную избу1. Наряду с губными с 1555 года создавались земские органы самоуправления. Царь дал указание об отмене кормления и введении земского самоуправления. Земская реформа была, по выражению А. А. Зимина, «четвёртым ударом по системе кормлений»2, приведшим к созданию сословно-представительных учреждений на местах.
Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Прежде всего, к ведению земских органов относился сбор податей и суд по гражданским и мелким уголовным делам. Более крупные дела рассматривались губными органами. И хотя полномочия земских и губных властей сводились в основном к выполнению поручений государства (главным считался сбор налогов, а местные проблемы относились к делам второстепенным), несомненно, прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала в сферах управления. Позднее при введении в XVII веке приказно-воеводского управления на местах, земские органы сохранили самостоятельность лишь в финансовой и экономической деятельности1.
В правление Петра I была проведена губернская реформа. В 1708 году создаются 8 губерний (к концу правления их число дошло до двенадцати). Однако созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскание финансов на её содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну, в каждой губернии выбирался совет ландратов, который вместе с губернатором обсуждал и решал также и губернские дела. Губернии были разделены на провинции, провинции - на дистрикты, и во главе всех административно-территориальных единиц поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип административно-полицейского государства. Перед бюрократией были поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Такая задача ввиду её сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной системе управления, и Пётр вновь обращается к местному самоуправлению. С 1714 года он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на один год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но в скором времени, и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась её влиянию. Петром I были также предприняты попытки устройства по западноевропейскому образцу городской жизни. В 1718 - 1724 годах создаются магистраты. Они заменили земские избы, действующие под председательством земских бурмистров. Магистраты являлись выборными сословно-общинными учреждениями городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделён от администрации. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством города.
При Екатерине II (1762 - 1796 г.г.) была проведена новая реформа в области земского и городского управления. В 1766 году Екатерина издаёт манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. В дальнейшем основы местного самоуправления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.) , жалованная Грамота дворянства (1785 г.)2, жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785 г.)3. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным слоем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.
Признаки, прядок формирования и структура местной администрации
Специализированные отделы и управления подчинены главе администрации и его заместителям, т.е. речь идет о горизонтальной подчиненности, которая является доминирующей в отношениях по руководству структурными подразделениями. Имевшая место в советский период система двойного подчинения (горизонтального и вертикального) в настоящее время себя почти изжила, главная причина тому состоит в организационном обособлении местного самоуправления от государственной власти1. Однако, проявления системы двойного подчинения сохраняются, яркий пример -правовое положение финансово-бюджетных управлений в муниципальных образованиях. Занимаясь в большей части проблемами бюджетов муниципальных образований, они, тем не менее, являлись территориальными органами региональных министерств (главных управлений) финансов, входили в единую систему финансовых органов субъектов Федерации. Руководители местных финансово-бюджетных органов, как правило, назначаются на должность министрами (руководителями главных управлений) финансов субъектов Российской Федерации по представлению глав муниципальных образований.
В целом, структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям, при этом она должна быть удобной для управления исполнительно-распорядительной деятельностью каждого конкретного муниципального образования и способствовать развитию местного хозяйства и решению вопросов местного значения на каждой отдельной взятой территории поселения или муниципального района, в связи с чем предусмотрены средства организационного обеспечения управления в администрации муниципального образования:
1) планирование. Деятельность администрации муниципального образования осуществляется на основе перспективных, текущих (квартальных) планов и целевых программ. Администрация формирует перспективные планы развития муниципального образования, планирует проведение своих заседаний и основных мероприятий муниципального образования;
2) проведение заседаний. Заседания администрации муниципального образования проводятся в целях коллегиального рассмотрения наиболее важных вопросов местного значения. Периодичность их проведения определяется регламентом администрации муниципалитета (как правило, два раза в месяц). При необходимости могут проводиться внеочередные и выездные заседания;
3) проведение совещаний. Совещания проводятся в целях оперативного рассмотрения наиболее важных вопросов местного самоуправления;
4) рассмотрение обращений граждан. Администрация муниципального образования в пределах своей компетенции обеспечивает рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответа заявителям в установленный законодательством срок. В этих целях администрация города организует прием граждан главой администрации, его заместителями, работу с письменными обращениями граждан, обращениями, поступившими на «телефон доверия», осуществляет координацию работы с обращениями граждан в структурных подразделениях администрации муниципального образования.
5) организация работы с кадрами. Кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя: формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы; ведение трудовых книжек и личных дел лиц, замещающих муниципальные должности и работающих на постоянной основе, муниципальных служащих и работников; ведение учета рабочего (служебного) времени, оформление больничных листов и актов о несчастных случаях; проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв; проведение аттестации муниципальных служащих, решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законами субъектов РФ, регламентами администрации муниципального образования;
6) информационное обеспечение деятельности администрации муниципального образования. Это предполагает доведение до сведения главы муниципального образования, его заместителей, отраслевых (территориальных) органов, муниципальных предприятий и муниципальных учреждений информации, необходимой для решения задач управления, а также освещения и разъяснения политики администрации муниципального образования;
7) организация дежурства в администрации муниципального образования. Дежурство в администрации города ведется заместителями главы муниципального образования, руководителями отраслевых органов в выходные и праздничные дни.
Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утверждаемый главой администрации .
Соблюдение регламента позволяет установить четкие границы между уровнями управления и горизонтальные связи между подразделениями. На основе регламента организуются документопотоки, распределяются обязанности, ответственность и права, формируется система единых требований к руководителям.
Правовой статус местной администрации: понятие структура
В ходе проведенного исследования на основе анализа теоретического материала и нормативных положений, закрепляющих правовой статус местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) в системе местного самоуправления, были выявлены и рассмотрены проблемы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, что позволило сделать определенные выводы, направленные на совершенствование правового статуса местной администрации.
Система местного самоуправления в работе рассматривается как совокупность организационных форм местного самоуправления в муниципальных образованиях, посредством которых обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни. Признаками этой системы являются: а) единство в границах соответствующего муниципального образования. Единство основывается на общих демократических принципах организации местного самоуправления с учетом его роли в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций; б) целостность, которая обеспечивается связью элементов системы и обуславливает взаимозависимость, взаимодополняемость и даже взаимозаменяемость данных элементов; в) четкое выделение элементов системы: - формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования; - органы местного самоуправления и их деятельность; - инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении; - муниципальные служащие и их деятельность; г) организованность. О ней можно судить по конституционной модели системы, которая придает местному самоуправлению статус особой формы публичной власти, так как каждый из элементов этой системы по своим параметрам имеет отношение либо к государству, либо к гражданскому обществу; д) самостоятельность системы, проявляющаяся в самостоятельности принятых населением решений по вопросам местного значения, наличии организационной обособленности местного самоуправления, а также ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; е) открытость системы, позволяющая говорить о возможности адаптации местного самоуправления к окружающей среде. Открытость системы означает возможность обмена между системой и внешней средой, обеспечивающую населению доступность, возможность выбора и получение необходимой информации.
Система местного самоуправления является динамичным и в то же время устойчивым механизмом, так как может при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность, а может и приспосабливаться к изменяющимся условиям.
Важным элементом в системе местного самоуправления являются органы местного самоуправления, посредством которых в муниципальных образованиях реализуется принадлежащая народу власть. Федеральный закон № 131-ФЗ определил органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. По мнению автора, это определение не охватывает такой основной признак органов местного самоуправления, как самостоятельность данных органов и взаимосвязь их с населением. Поэтому в работе предлагается уточнить определение органов местного самоуправления и рассматривать их как выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения, не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Выделены и признаки, характеризующие этот элемент системы местного самоуправления: - органы либо избраны населением муниципального образования на муниципальных выборах или депутатами из своего состава (для главы муниципального образования), либо образованы представительным органом поселения; - они указаны в уставе как входящие в структуру органов местного самоуправления; - устав определяет наименование органов, порядок их формирования, компетенцию, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы их организации и деятельности, что позволяет им принимать самостоятельные решения в рамках своей компетенции и тем самым участвовать в решении вопросов местного значения поселения; - органы наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Органы местного самоуправления являются публичной формой решения вопросов местного значения. В частности, им присущи следующие признаки публичной власти: а) они преследуют публичный интерес, который выражает общесоциальные потребности и стремления; б) они выступают особым субъектом публичной власти. Народ как источник публичной власти осуществляет эту власть непосредственно и через систему специальных органов; в) для них как субъектов публичной власти характерно наличие компетенции и властных полномочий; г) как субъект, обладающий властными полномочиями они 175 устанавливают нормы в одностороннем порядке, так как публично-правовое регулирование осуществляется в основном императивным методом
