Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Историческое развитие местного самоуправления и его соотношение с государственным управлением .
1.1 Генезис и соотношение развития местного и государственного управления в России . 14-41
1.2 Конституционно-правовой анализ понятий «государственное управление» и «местное самоуправление» (теория и практика). 42-64
1.3 Модель местного самоуправления в системе Российского государственного управления. 65-90
Глава 2. Конституционно-правовая основа развития местного самоуправления в условиях Российского государственного управления .
2.1. Современное соотношение местного самоуправления с государственным управлением . 91-113
2.2 Конституционно-правовые проблемы, сдерживающие процесс развития местного самоуправления в системе государственного управления . 114-137
2.3 Конституционно-правовой статус местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации. 138-157
Заключение. 158-162
Список литературы. 163-176
- Генезис и соотношение развития местного и государственного управления в России
- Конституционно-правовой анализ понятий «государственное управление» и «местное самоуправление» (теория и практика).
- Современное соотношение местного самоуправления с государственным управлением
- Конституционно-правовые проблемы, сдерживающие процесс развития местного самоуправления в системе государственного управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Новый этап реформы местного самоуправления в России осуществляется в контексте крупномасштабных преобразований всей системы публичной власти.
Наблюдаемые реформы во многом стали менять уже сложившиеся приоритеты государственного строительства и федеративного устройства, затронули основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому в рамках проводимого комплекса реформ большую актуальность приобретают конституционно-правовые основы развития местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года определила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя. Статьей 12 Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем, в процессе правоприменительной деятельности толкование этих положений основывается на прямо противоположных, взаимоисключающих подходах, что зачастую приводит к попытке вывести местное самоуправление за пределы системы государственного управления. Поэтому, указанные выше конституционные положения нуждаются в совершенствовании на основе претворения в конституционно-правовую практику новых взглядов на характер взаимодействия органов публичной власти различного уровня.
С теоретической точки зрения любая проблема является, прежде всего, вопросом-противоречием, так как в ней объединяются познавательная активность общества и объективная диалектика реальности. Содержание проблемы конституционно-правовых основ развития местного самоуправления в системе государственного управления с доктринальных позиций сводится к описанию и анализу известных практике форм, сохраняющих непрерывность власти, ее постоянство и устойчивость. Поэтому политическая сущность взаимодействия различных уровней власти -это технология синтеза власти, в историческом, политическом, правовом и социальном аспекте. Причем понятие синтеза в данном случае следует трактовать в классическом философском смысле как «единство многообразного», как «единое во многом» так как, в современном понимании синтез и представляет собой конкретную интеграцию, системность.
Исторические традиции российской децентрализации государственного управления, будучи синтезированы с новыми западными представлениями о правовом государстве, ориентированном в условиях развития новой структуры вертикального управления потеряли признаки демократического централизма и послужили основой образования качественно новой децентрализованной системы государственного управления. Поэтому, именно особый статус местного самоуправления в системе государственное управление выделяет Россию из многих других государств.
Сегодня институт местного самоуправления играет значительную роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл и сущность местного самоуправления состоят в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности, осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого, человек, его права и свободы1.
Международный опыт и российская практика указывают на то, что именно на системе местного самоуправления, непосредственно опирающейся на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, основывается потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы развития.
Вместе с тем, закрепленная Конституцией Российской Федерации организационная самостоятельность местного самоуправления не может быть абсолютной. При определении ее пределов следует использовать соотношение уровней публичной власти. Именно это соотношение раскрывает федеральный характер российского государства отражающегося в концепции разделения власти относительно структуры вертикального управления. При этом основополагающей для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений служит статья 3 Конституции Российской Федерации, из которой следует, что в России сложилась единая система власти народа (публичная власть), где ее элементами выступают органы государственной власти и органы местного самоуправления. Но власть российского местного самоуправления отличается от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Следовательно, местное самоуправление правомерно организационно отделять от государственной власти, но необоснованно выводить из единого механизма государственного управления.
В настоящее время происходит коренное реформирование местного самоуправления. Принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004г., 18 апреля, 29 июня 2005г.)1 в значительной степени меняет взаимоотношения органов публичной власти, переведя правовое регулирование большинства вопросов местного самоуправления, с регионального на федеральный уровень. Вступление в силу нового Федерального закона предполагает перестройку сложившихся взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления.
Поэтому в настоящее время актуальным становится теоретическое исследование конституционно-правовых основ развития местного самоуправления в системе российского государственного управления.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе осуществления государственного управления в Российской Федерации. Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, содержащиеся в федеральном и региональном законодательстве, иных нормативных правовых актах, регулирующие вопросы определения, функционирования и развития местного самоуправления в системе государственного управления.
Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка оптимальной концепции конституционно правового развития местного самоуправления в рамках единой системы государственного управления Российской Федерации.
Для осуществления указанной цели были определены следующие задачи:
- обосновать исторические предпосылки формирования современной российской модели местного самоуправления в системе государственного управления;
- проанализировать содержание терминов «местное самоуправления» и «государственное управление»;
- определить особенности, влияющие на формирование определенных моделей местного самоуправления и государственного управления;
- посредствам соотношения местного самоуправления с государственным управлением выявить представление о сущности и основах взаимодействия государственной власти и местного самоуправления;
- выделить и систематизировать проблемные явления и процессы, сдерживающие процесс развития местного самоуправления в системе государственного управления;
- обосновать конституционно-правовой статус местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика высших судебных органов Российской Федерации, нормативные правовые акты ряда зарубежных государств.
Методологическая основа диссертации. При проведении комплексного диссертационного исследования для анализа
законодательных и иных нормативных правовых актов, обобщения проблем, формулирования определений, предложений и выводов применялись общенаучные методы познания - системный, формально-логический, метод анализа и синтеза, метод восхождения от абстрактного к конкретному, а также специальные правовые методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, нормативно-логический и другие.
Теоретическую основу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному и муниципальному праву, административному праву, а также материалах научных и научно-практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы.
Состояние разработанности темы. Теоретические основы местного самоуправления были разработаны еще в первой половине XIX века и до настоящего времени на них базируются воззрения о его природе, месте и роли в управлении обществом. Основоположниками теоретических разработок о местном самоуправлении стали известные западные ученые А.Токвиль (Франция), Л.Штейн, Р.Гнейст (Германия), в работах которых впервые рассматривается вопрос о соотношении двух уровней власти - местной и государственной.
В дореволюционной России эта проблема отражается в теоретическом наследии видных отечественных ученых
В.П.Безобразова, А.Н.Васильчакова, Л.А.Велихова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Э.Нольде, К. А. Пажитнова, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина и других.
Основной пик интереса к идее местного самоуправления в системе государственного управления, возник в России только в 80-90-х годах XX столетия. В исследованиях ряда авторов предпринимались попытки обобщить материал и осмыслить имеющийся опыт. К таким исследованиям следует отнести работы В.Ф.Абрамова, С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, В.А.Ачкасова, Р.Бабуна, И.Н.Барцица, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, В.В.Володина, Г.Герасименко, Л.В.Гильченко, С.А.Глотова, Е.В.Гриценко, А.С.Джашитова, Ю.А.Дмитриева, В.В.Еремяна, В.Г.Игнатова, Н.А.Игнатюк, В.Т.Кабышева, А.Е.Козлова, А.Н.Кокотова, Г.Н.Комковой, В.А.Кочева, И.А.Кравец, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.А.Лебедев, С.Н.Лопатиной, Л.А.Лукашовой, В.В.Маклакова, Н.И.Матузова, О.О.Миронова, А.А.Подсумкову, Н.В.Постового, В.В.Пылина, О.Л.Савранскую, А.А.Сергеева, А.С.Соломаткина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, А.И.Черкасова, М.А.Чернышева, К.Ф.Шеремета и других. Несмотря на достаточно большое число диссертационных и монографических работ, в которых рассматриваются различные вопросы, проблемы организации и функционирования местного самоуправления, его сущности и социального назначения, на сегодняшний день существует острая необходимость в проведении комплексного исследования развития местного самоуправления в системе государственного управления с учетом проводимых реформ публичной власти. Динамичность развития общественных отношений ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления прежних и новых подходов к развитию местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации. Проводимое исследование позволяет обосновать конституционно-правовой статус местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации, что будет способствовать развитию гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Научная новизна исследования. Настоящее исследование является комплексной диссертационной работой, посвященной изучению конституционно-правовых основ развития местного самоуправления в системе государственного управления Российской Федерации на этапе происходящей реформы местного самоуправления и с учетом накопленного опыта. В диссертационном исследовании сформулирован ряд теоретических положений, практических выводов и рекомендаций, которые выносятся на защиту:
1. Эволюция развития российской системы государственного управления прослеживается довольно четко, если взять длительные исторические отрезки времени становления и развития институтов местного самоуправления и государственной власти в Российском государстве. Изначально система управления строилась на традициях общинного самоуправления и вечевой демократии, но под воздействием усложнявшихся общественных отношений самоуправления переросло в новый вид управления - государственный. Анализируя процесс преобразования российской системы
государственного управления на примере взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления можно определить типичные черты российского самоуправления в системе государственного управления. К этим чертам относится - обязательное присутствие в системе государственного управления; относительная организационная самостоятельность по отношению к государственным структурам управления; осуществление общественно-государственных функций с реальной властью на местах; учет местных и региональных обычаев, традиций в формировании структур управления на местах; контроль со стороны государственной власти.
2. Структурно-организационная обособленность местного самоуправления от структур государственной власти есть следствие эволюционного развития системы государственного управления в сочетании с характерными для российского местного самоуправления чертами.
3. Система государственного управления - это структурное построение публичной власти с целью управления, посредством которого государство воздействует на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами.
Понятие «государственного управления» стало охватывать своим содержанием такие виды управления, как государственная власть и местное самоуправление, что расширяет его содержание по отношению к понятиям «государственная власть», «исполнительная власть», с которыми его нередко соотносили.
4. Все многообразие моделей, как государственного управления, так и местного самоуправления складывается из комплекса общих и особенных элементов, которыми обладает каждое государство. Поэтому, местное самоуправление в системе государственного управления представляет собой особенное в общем, где общее соответствует выбранной государством модели государственного управления, а особенное в модели местного самоуправления.
5. Модель государственного управления - это система организации властного управления, формируемая выбранной формой государственного устройства, а так же влиянием комплекса исторических, политических, социально-экономических и культурно- религиозных факторов конкретного государства.
6. Модель местного самоуправления в системе российского государственного управления, выражает наиболее оптимальное соотношение государства и гражданского общества, представленного местным самоуправлением с учетом существующих исторических, политических и культурных особенностей нашей страны.
7. Соотношение государственной власти и местного самоуправления позволяет определить роль, которую выполняют органы публичной власти различного уровня, находясь в единой системе государственного управления. Такое соотношение помогает установить общие черты, свидетельствующие о единой властной природе, а так же выявить различия, подчеркивающие, необходимость их относительно обособленного существования. Поэтому местное самоуправление правомерно отделять от структуры государственной власти. Такое положение местного самоуправления отражает синтез отечественных исторических традиций и западных демократических преобразований. Вместе с тем, соотношение государственной власти и местного самоуправления, по-прежнему, остается важным критерием для поиска компромисса между уровнями власти.
8. Несмотря на достаточно продолжительный период становления и развития местного самоуправления, по-прежнему отмечается крайне низкий уровень его эффективности. Остаются нерешенными многие проблемы, сдерживающие процесс развития местного самоуправления в системе государственного управления. При этом, проблемы местного самоуправления можно классифицировать по двум группам, где в первую войдут общие (объективные) проблемы, которые требуют совместного решения всех уровней власти, а во вторую проблемы частные (субъективные) -затрагивающие в основном, внутренние причины, препятствующие развитию местного самоуправления.
9. Конституционно-правовой статус местного самоуправления в системе государственного управления определяется с учетом российских исторических традиций местного самоуправления, в частности его обязательного присутствия в системе управления, которое не может обойтись и эффективно работать без дееспособного местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному и муниципальному праву, теории государства и права, соответствующим спецкурсам. Они могут использоваться в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении.
Объективность и достоверность полученных результатов подкреплена использованием в исследовании обширной информационной базы, в том числе теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных ученых, анализа источников, исторических материалов, законодательных актов, а также судебной практики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена. Основные положения, выводы и научно- практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях, могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному и муниципальному праву.
Генезис и соотношение развития местного и государственного управления в России
Перемены, происходящие в конце XX века в российском институте государственности, способствовали становлению института местного самоуправления и вызвали изменения в системе российского государственного управления. С нашей точки зрения эти перемены определены не спонтанными действиями, а являются очередным циклом в эволюции самой системы управления.
Гипотеза цикличной эволюции развития системы управления прослеживается довольно четко, если взять длительные исторические отрезки времени, в становлении и развитии институтов местного самоуправления и государственной власти. Анализ этой гипотезы позволяет установить возможные пути будущего развития института местного самоуправления и его отношений с государственной властью, которые сформируют, на наш взгляд, абсолютно новую систему государственного управления.
Определенно можно сказать одно, что на развитие местного самоуправления в первую очередь оказывало воздействие не столько употребляемое в сегодняшнем представлении государственное управление, сколько, прежде всего - государственная власть. Через государственную власть долгое время понималось государственное управление, и только в настоящее время с становления института местного самоуправления наблюдается разделение данных институтов. Поэтому, рассматривая историческое соотношение местного самоуправления с государственным управлением, речь будет идти, безусловно, о соотношении государственной власти с местным самоуправлением.
Мы считаем, что происходящие события конца XX века начала XXI века живо напоминают преобразования далекого и не очень далекого прошлого. Местное самоуправление, как и государственная власть проделали долгий и трудный путь, придя к сегодняшнему состоянию. Хотя разумеется, что и это не конечный пункт в их преобразованиях. Настоящее их состояние всего лишь только очередной этап эволюции системы управления.
В этой связи обращение к истории обусловлено, прежде всего, познавательным фактором. Историей был накоплен огромный потенциал знаний в отношении местного самоуправления и государственной власти. Изучая этот потенциал, с одной стороны, мы можем установить в широком историческом обобщении аналогии и провести параллели при соотношении местного самоуправления с государственной властью. С другой стороны дать возможность при анализе знаний, выйти за пределы изучаемых явлений для выявления новых подходов раскрывающих перспективы дальнейшего развития и совместного взаимодействия этих двух институтов составляющих современную систему государственного управления.
Исторические факты и документы свидетельствуют о том, что управление, вообще, существует с древнейших времен и своими корнями уходит к первобытно-общинному строю.
В этой связи, очевидным остается тот факт, что общинное (местное) самоуправление существовало гораздо раньше государственно-властного управления, потому, что последнее формируется по мере образования более сложной социальной самоорганизации - государства. Без преувеличения можно сказать, что состоявшаяся российская государственность, насчитывающая более одиннадцати веков, обязана местному самоуправлению .
Начиная с древних времен российское местное самоуправление, развивалось по своим особым формам общинного самоуправления и вечевой демократии. При этом основные идеи древнеславянского местного самоуправления по прошествии огромного исторического пути сохранили свою актуальность и в изменившейся политике современного государства несут главную идею в строительстве управления на местах.
На всем протяжении российской истории на местное самоуправление оказывало влияние ряд факторов. Огромная территория, большая часть которой располагается в зоне сурового климата; обилие ресурсов, расположенных в основном в труднодоступных для освоения районах, далеких главных хозяйственных центров; неравномерное размещение экономического потенциала и населения, три четверти которого приходится на европейские регионы страны, а остальные концентрируются в основном вдоль южной границы; периферийное положение в Евразии, растянутость транспортных коммуникаций, многонациональный состав населения и т.п.- все это порождает многие региональные проблемы и служит постоянным фоном для функционирования местного самоуправления . Поэтому, большую роль, в жизни древнерусских поселений, несла община (вервь, мир). Так, византиец Прокопий из Кесари в книге «война с готами» писал: «племена славян, не управляются одним человеком у них счастье и несчастье в жизни считаются делом общим.. .»3.
Отношения в общине и подчинение между людьми строились не на принуждении, а на личном уважении и племенных традициях, выраженных в форме обычаев, ритуалов, моральных устоев общества. Управление общиной осуществлялось Вечем - всенародным собранием, в состав, которого входили свободные общинники и представители элиты (вождь, старейшины, жрец).
Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления1. Вечевая демократия была распространена повсеместно в русских поселениях, вече являлось неотъемлемым элементом управления обществом. Именно на вечевом сходе обсуждались важные политические и общественные вопросы, а также сбор ополчения, основанного на принципе всеобщего вооружения населения. Такой способ древнего управления обществом сохранялся с родоплеменных времен и представлял примитивное демократическое управление, основанное на традициях и обычаях.
Таким образом, мы полагаем, что Вече в современном контексте можно рассматривать как первую форму управления, где правило само общество. Именно в догосударственном самоуправлении зародились основные демократические принципы: народовластие и территориально-хозяйственное единство. Народовластие выражалось в том, что свободные общинники могли своими голосами влиять на содержание решений предлагаемых вождем или знатью, а также добиваться отражения в них своих интересов и их реализации. Территориально-хозяйственное единство подразумевало совместное ведение хозяйства и защиту своей территории от внешних врагов.
Конституционно-правовой анализ понятий «государственное управление» и «местное самоуправление» (теория и практика).
В настоящее время общество и государство стоят у истоков формирования новой системы управления государством. Наряду с изменением политического курса в сторону демократии, во многом, прежде всего, меняется само мировоззрение, а вместе с ним сложившаяся ранее расстановка властных сил. Теперь, общество заинтересованно в том, чтобы государство выражало реальные публичные интересы и выполняло важнейшие общественные дела -установление законодательных правил, укрепление безопасности, обороны, решение экологических проблем, обеспечение публичных услуг и социальных гарантий, условий устойчивого развития экономики, образования, науки, культуры и здравоохранения. Это те высокие социальные стандарты, реализовать которые должно государство, - с тем, чтобы обеспечивать жизнедеятельность граждан, регионов и общества в целом1.
В связи с этим, решение именно местных вопросов будет играть роль некого универсального конкретизирующего элемента, способного корректировать государственное управление. Российские реформы последних лет, связанные с демократизацией управления, сформировали новые взгляды относительно положения в системе государственного управления местного самоуправления. В то же время с развитием института местного самоуправления изменилась и сама структура государственного управления, что в свою очередь позволяет по-новому относиться к его содержанию. В соответствии с Конституцией (ст.1) Российская Федерация является правовым государством, в котором, прежде всего, должно обеспечиваться верховенство закона. Оно выражается в том, что главные ключевые, основополагающие общественные отношения регулируются законом. Поэтому, качественные изменения, произошедшие в процессе становления управления в современной России, настоятельно подводят к необходимости формирования нового законодательства, а так же к переосмыслению и определению некоторых терминов и понятий, которые в результате реформ приобрели новый смысл.
На основе переосмысления методологических подходов к определению категорий «государственное управление» и «местное самоуправление» можно судить о том, каким образом одновременно будет складываться, и выстраиваться их соотношение в рамках единой системы государственного управления и вместе с этим законодательное закрепление. Нет сомнения, что этот процесс развиваясь, будет и в дальнейшем оказывать влияние на создание более гибкого российского законодательства, позволяющего построить эффективный механизм регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.
Термин «государственное управление» в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы государства, который бы не обращался к этому термину.
Анализируя правовую литературу, мы пришли к выводу о том, что при определении сущности государственного управления среди ученых единое мнение отсутствует. Часто наблюдается его неопределенность, размытость. Вероятно поэтому, термин «государственное управление» употребляется в разных значениях, а существующие понятия не охватывают всего содержания.
Само государственное управление возникает вместе с возникновением государства и существует во всяком государстве, поскольку каждое государство нуждается в управлении. Суть государственного управления в том и заключается, что его управляющее воздействие формируется и реализуется не тогда, когда это кому-то хочется или у кого-то появилось к нему желание, а когда в нем существует потребность у управляемых субъектов1.
Уже в своих произведениях античные мыслители рассуждали об искусстве управлять людьми посредствам государственного управления. В этом смысле Аристотель полагал «так как всякая семья, составляющая часть государства, а все люди являются частями семьи, и так как добродетели отдельных частей должны соответствовать добродетели целого, то необходимо их воспитание поставить в соответствующее отношение к государственному строю, если это не безразлично для государства стремящегося к достойному устроению2.
Государственное управление выступает как средство воплощения в жизнь политических, экономических и социальных установок государства. Поэтому специфическим свойством государственного управления является то, что оно распространяется на все общество внутри государства, и даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.
Многие столетия термин «государственное управление» в зарубежной и Российской теории и практике не обсуждался, так как проблем том, какое понятие он в себе заключает, не нуждалось в определении. В данном случае мы хотим обратить внимание на одно обстоятельство, которое чуть ли не всегда использовалось с некоторым искажением при его понимании. Обычно государственное управление над обществом и государством в целом осуществлялось верховным правителем в виде императора, вождя, политического лидера. Верховный правитель олицетворял собой все уровни власти управляющие государством, его поддерживающей силой при управлении была правящая элита.
Позднее государственное управление было поделено между правителем и элитой. Элита возглавила государственную власть. Государственная власть стала осуществлять государственное управление с помощью соответствующих органов. Однако такое управление выражало интересы только верховного правителя и элиты.
В последствии государственная власть разделилась на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную1. Концепция разделения власти зарождалась в определенных исторических, политических и социальных условиях; в течение, веков она подвергалась некоторым корректировкам, изменялась и дополнялась, исходя из политико-правовой реальности и обстановки в конкретном государстве. Концепция разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную признана во всех более или менее демократических странах и представляет строение структуры власти «по горизонтали»2.
Современное соотношение местного самоуправления с государственным управлением
Как мы говорили выше, в нашей стране современное государственное управление представляет собой сложный многоуровневый институт управления, который в свою очередь подразделяется на два относительно самостоятельных института.
Относительная самостоятельность этих институтов заключается в том, что отдельное существование одного института от другого в силу сложившихся исторических особенностей Российского государства, просто невозможна. Местное самоуправление не может развиваться без относительной самостоятельности, иначе оно будет мало эффективным, а так же без заинтересованного участия в его развитии государственной власти; и наоборот, государственная власть не может эффективно работать без поддержки местного самоуправления. Кроме того, свидетелем этому выступает исторический анализ их соотношения. При этом каждый институт разделяется на горизонтальные и вертикальные составляющие. И хотя функции институтов государственной власти и местного самоуправления существенно различаются, но совокупность этих институтов определяет режим развития общества и государства, а поиск компромисса в их взаимоотношениях обеспечивает бесперебойное, эффективное функционирование всего государственного управления.
Однако, нельзя рассматривать только государственное управление в соотношении с местным самоуправлением исследуя современный компромисс управления, здесь следует, прежде всего, использовать соотношение представленное в виде двух плоскостей:
1) соотношение государственного управления с местным самоуправлением;
2) соотношение государственной власти и местного самоуправления, как двух составляющих государственное управление.
1. Необходимость государственного управления возникает с появлением особой формы организации общества - государства. С усложнением структуры самого общества, потребовалась более эффективная система управления, в частности, выделение управленческого труда, создание специальных органов, способных адекватно реагировать на возникающие проблемы в интересах всего общества (народа)1. Поэтому государственное управление вызвано теми же причинами, которые породили государство, то есть волей народа.
В общих чертах суть государственного управления заключается в регулировании внешних и внутренних отношений государства, а так же построению и распределению управления между всеми существующими ветвями и уровнями власти. Государственное управление, как и всякая система, обеспечивает свою целостность путем установления и поддержания связей между составляющими ее элементами. Основой таких связей является не борьба за власть или участие в ней, а единство, разделение и субсидиарность ветвей и уровней власти.
Единство государственного управления цементирует государство, позволяет различным органам сотрудничать друг с другом, не позволяя при этом превратить власть одного из них во всевластие над другими. Единство и разделение властей в государственном управлении дополняются их взаимодействием .
В основе современного государственного управления лежит общественно-государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Особое значение общественно-государственный интерес приобретает в современном российском государстве, в котором управление государством осуществляется от имени народа, выражает его волю и учитывает все необходимые жизненные потребности.
В связи с внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равноправие, демократия, права человека, социальная справедливость и др.) изменяется политика государства, а вместе с ней и система государственного управления. Поэтому среди приоритетных направлений в управлении государством, в первую очередь лежит общественный (народный) интерес, за ним -государственный.
В результате этого в государственном управлении сочетаются с одной стороны интересы государства в целом, с другой — отражающие общественные (народные) стремления. Этим раскрывается двойственность и принцип субсидиарности государственного управления.
Без государственного управления невозможно развитие современного общества. Как целостная система государственное управление обязано исправить недостатки стихийного развития общественных процессов, с помощью права. Издавая предписания, обеспечивая их исполнение, государственное управление направляет развитие общественных отношений в определенное русло.
Однако, его регулирующая роль не должна стеснять естественные процессы саморегулирования, саморазвития общества (народа). Поэтому в создании условий с целью развития общества и демократических начал, заключается роль современного государственного управления.
Демократизация государственного управления выразилась в определении местного самоуправления, в качестве одной из его составных частей. Если еще точнее определить смысл местного самоуправления, то можно сказать, что оно заключается в особом способе децентрализации государственного управления, так как значительная часть именно государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение1. Решая часть государственных дел общество (народ) активно включается в процесс управления. Теперь оно не слепо исполняет предписания спущенные «с верха» государственной властью и представляющие только интерес государства, а выступает корректором самого процесса государственного управления.
Конституционно-правовые проблемы, сдерживающие процесс развития местного самоуправления в системе государственного управления
Несмотря на достаточно продолжительный период становления и развития в современной России института местного самоуправления, большинство отечественных ученых и практиков по-прежнему отмечают крайне низкий уровень его функционирования. До сих пор остаются нерешенными многие проблемы, которые сдерживают процесс развития местного самоуправления в системе государственного управления.
Стремление повернуть российское государство в цивилизованное русло социальной жизни с помощью реформы только местного самоуправления стало для нашей страны стратегической ошибкой. Провозгласив цель развития института местного самоуправления как цель ближайших лет, не был принят во внимание опыт зарубежных государств, со всей непреложностью доказывающих постепенность процесса утверждения местного самоуправления и необходимостью участия в этом процессе государства1.
Конституционные принципы организационной самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и отделению государства от местного самоуправления. Так, в своем послании Президент Российской Федерации в 2002г. в отношении проблем местного самоуправления отметил: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления»2.
В результате местное самоуправление стало отвечать за большой объем переданных ему полномочий не получив при этом необходимой финансовой и правовой поддержки. Налицо разбалансированность процессов в сфере государственного строительства. Если бы с самого начала имелась общероссийская концепция конституционной реформы, то она самим фактом своего существования оказала бы мощное воздействие на процесс правильного развития местного самоуправления в системе государственного управления. Отсутствие же целостной политики государственного строительства стало причиной того, что реформа местного самоуправления в Российской Федерации в значительной степени «опередила» другие направления государственного строительства, например - реформирование системы органов государственной власти. Местное самоуправление стало своеобразным локомотивом государственного строительства, или образно говоря, оно проложило дорогу всей реформе государственности1.
По нашему мнению с момента определения местного самоуправления, как самостоятельного уровня государственного управления обострились его политические проблемы, которые и сегодня остаются весьма спорными. Далеко не все политики, ученые, журналисты и общественные организации соглашаются с положениями Конституции и установившейся новой политической системой. Сочетание основных идей общественной теории с элементами государственной теории в современном варианте российского местного самоуправления порождают многочисленные споры о природе местного самоуправления, о соотношении местного самоуправления и государственной власти и т.д.
Так, например, В.Д. Байрамов отмечает, что несмотря на декларацию приверженности местного самоуправления со стороны Президента Российской Федерации и государственных чиновников, до сих пор на государственном уровне не существует единого мнения не только по стратегии развития местного самоуправления, но и по вопросу о сущности и целесообразности этого общественного института как такового. Одни делают акцент на независимость самоуправленческих структур от государственных, другие усматривают в нем государственное управление на местах, третьи - нижнее звено в системе государственной власти»1. Кроме этого, есть точка зрения о том, что местное самоуправление вообще не имеет политической природы и не относится к системе властных отношений, а представляет собой не более чем общественную инициативу граждан.
Время показало, что недостаточно только провозгласить демократические идеи и закрепить их в Основном законе. Главное состоит в том, чтобы воплотить их в практику, сделав реальностью в повседневной жизни каждого человека. Однако надо признать, что все отчетливее в дискуссионных спорах наблюдается позиция, в которой местное самоуправление - это скорее пограничное звено, посредствам которого общество встречается с государством и где мера «погружения» государства в общество, так же как и мера «вхождения» общества в государство, определяется историческими условиями и особенностями каждой конкретной страны2.
Структуры местного самоуправления непосредственно связаны с населением, выступают первым низовым звеном в управлении, обеспечивая связь общества и государства. Степенью эффективности работы местного самоуправления в первую очередь определяется не только качество управления на его уровне, но качество всего государственного управления. Поэтому политические проблемы становления и функционирования местного самоуправления продолжают быть предметом интенсивного обсуждения, где их неопределенность остается одним из сдерживающих факторов нормального развития местного самоуправления. Другим фактором, который определяет недостаточное доразвитие современного местного самоуправления, по-прежнему остается непонимание многими статуса местного самоуправления. Оно до сих пор воспринимается большинством чиновников и вообще большинством граждан как часть государственной власти1.
Такое отношение к местному самоуправлению со стороны чиновников и граждан во многом обусловлено историческим развитием нашего общества. Тоталитарная система управления общественными и государственными отношениями, наряду с определенными успехами, прежде всего, социально-экономического плана, породила и целый ряд негативных явлений и тенденций, напрямую затрагивающих права и свободы человека и гражданина, а также взаимодействия общества и государства . Создание недемократической формации отодвинуло на второстепенное место проблемы гражданина и общества, положив в основу, прежде всего проблемы государственные. Подчинение и сращивание органов местного самоуправления с органами государственной власти, по сути, приводило только к расширению бюрократического аппарата управления, не решая при этом назревающие социальные проблемы (позже отразившиеся в социально-экономическом кризисе).
Активно происходящие в 90-е годы процессы демократизации России, не учли особенности национального менталитета, приведя к «сбоям» систему управления на местном уровне.
