Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Шестнадцатилетний опыт действия Конституции Российской Федерации 1993 г.1, которая существенным образом изменила форму российского государства, послужила основой для разработки правовой концепции, базирующейся на двухуровневом строении государственного устройства в пределах целостной территории Российской Федерации, и наряду с Федерацией предусмотрела существование в ее составе государственных образований -субъектов Российской Федерации, формирующихся с учетом их политических, экономических, национальных и других особенностей, позволяет оценить процесс формирования российского федерализма.
В 2004-2007 годах в развитии российского федерализма наблюдается образование новых субъектов Российской Федерации путем объединения. В составе Российской Федерации появились Пермский край (образован с 1 декабря 2005 года путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), Красноярский край (образован с 1 января 2007 года путем объединения Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов), Камчатский край (образован с 1 июля 2007 года путем объединения Камчатской области и Корякского автономного округа), Иркутская область (образована с I марта 2008 года путем объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа), Забайкальский край (образован с 1 марта 2008 года путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа).
Реформирование федеративных отношений в Российской Федерации обусловливает необходимость переосмысления происходящих изменений в субъектном составе Российской Федерации, заставляет вновь обратить внимание научного сообщества на развитие федеративных отношений и характер взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, задуматься о роли и значении конституционно-правового про-
1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. К» 7-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
цесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений.
С одной стороны, объединение субъектов Российской Федерации может стать способом решения ряда проблем государственного управления обширными территориями Российской Федерации, а также выступить как одно из правовых средств решения социально-экономических проблем объединившихся субъектов Российской Федерации. С другой стороны, объединение субъектов Федерации является достаточно сложным процессом, который подлежит изучению с различных точек зрения, так как при определенных обстоятельствах объединение субъектов Российской Федерации может вызвать и негативные последствия. Законодательство субъектов Российской Федерации вновь образованных субъектов Российской Федерации характеризуется как несовершенное, не поспевающее за изменениями федерального законодательства и социально-экономическими преобразованиями, происходящими в российском государстве, а также имеющее правовые пробелы, что напрямую связано с возможностями субъекта Российской Федерации обеспечить реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Федеративные отношения, включающие в себя отношения не только между Федерацией и субъектами Российской Федерации, но и отношения между самими субъектами Российской Федерации, представляют собой многоэлементный, многомерный феномен, отражающий комплекс правовых явлений, происходящих на территории субъектов Российской Федерации, достаточно сложный для научного познания.
Вновь образованные субъекты Российской Федерации в результате объединения - правовое явление, степень изученности которого не высока, внимание ученых-юристов в большей степени приковано к изучению становления и развития федерализма в России. В юридической науке преобладают работы, посвященные федеративным отношениям в российском государстве, что вполне оправданно и объяснимо. Разработка проблем объединения субъектов Российской Федерации в теории конституционного права России вызывает неудовлетворенность.
Изменения в экономической, политической и социальной сферах, происходящие на территории субъектов Российской Федерации, требуют не только адекватного осмысления и своевременного правового регулиро-
вания, целью которого является развитие законодательства субъектов Российской Федерации, реализация правовых норм на территории субъекта Российской Федерации, повышение уровня правосознания и правовой культуры граждан Российской Федерации, но и научного исследования, заставляют переосмыслить процесс объединения субъектов Российской Федерации, выявить проблемы, возникающие при реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации, оценить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации, по-иному взглянуть на образование новых субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте.
В связи с этим, назрела научная необходимость рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России и как фактор эффективного, устойчивого государственного управления Российским государством, а также выработать конституционно-правовую концепцию образования новых субъектов Российской Федерации путем объединения, основанную на анализе правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики, рассмотреть процесс объединения субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что вопросам развития федеративных отношений в Российском государстве посвящено значительное количество научных трудов, до сих пор нет единства взглядов на перспективы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации.
Существенный вклад в теорию федеративных отношений внесли такие российские ученые, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, Р.Г.Абдулати-пов, Г.В. Атаманчук, И.Н.Барциц, М.В.Баглай, Л.Ф.Болтенкова, В.В.Иванов, М.В. Золотарева, Е.И.Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е.Кута-фин, А.А.Ливеровский, В.О.Лучин, В.Н.Лысенко, М.А.Митюков, М.Г. Мойсеенко, В.В.Невинский, М.И.Пискотин, И.А.Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С Эбзеев и другие.
В современной юридической науке исследования отдельных вопросов, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации и образованием новых субъектов Федерации, представлены в трудах таких авторов, как Н.М.Добрынин, Н.К.Ожегина, М.А.Суборов.
В целом же научных работ, посвященных комплексному изучению
конституционно-правовых основ федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации, а также исследованию проблем, связанных с образованием новых субъектов Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось. Необходимо отметить, что данное диссертационное исследование является одной из попыток научного осмысления процессов образования новых субъектов, происходящих в Российской Федерации, а также объективных и субъективных причин образования таккх субъектов Российской Федерации, как Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Пермский края и Иркутская область.
Основой диссертационного исследования также являются фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах теоретико-правового и конституционно-правового характера, прежде всего: С.Н.Бабурина, Н.С. Бондаря, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, Ф.Д.Кожурина, Б.М.Лазарева, В.В.Лозбинева, Е.А.Лука-шевой, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Новоселова, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова и др.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основании комплексного и системного анализа правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики в процессе образования новых субъектов Российской Федерации путем их объединения, особенностей и проблем, возникающих при объединении конкретных субъектов Российской Федерации, рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России, выявить тенденции образования новых субъектов Российской Федерации путем объединения, а также внести предложения по совершенствованию конституционно-правовой процедуры объединения субъектов Федерации и обозначить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Поставленная цель достигается посредством решения ряда задач:
- изучить теоретико-правовые основы развития федеративного устройства России;
обозначить роль и значение процесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений;
рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления;
исследовать конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации;
провести анализ практики образования новых субъектов Российской Федерации - Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутская область;
выявить роль и значение социально-экономических факторов при объединении субъектов Российской Федерации;
проанализировать конституционно-правовую процедуру объединения субъектов Федерации и выявить ее особенности;
выявить проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации;
наметить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации;
сформулировать предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства Российской Федерации в сфере образования новых субъектов Российской Федерации, а также процедуры объединения субъектов Российской Федерации.
Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
При написании диссертационной работы проанализированы договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения между органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, заключаемые в период образования субъектов России-
ской Федерации, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере правового положения субъектов Российской Федерации, разграничения полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при образовании новых субъектов Российской Федерации путем объединения, рассматриваемые как конституционно-правовой процесс, имеющий многоаспектный характер, обусловленный как объективными (историческими, экономическими, и т.д.), так и субъективными (политическими) причинами.
Предмет диссертационного исследования образует совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих основы российского федерализма, а также процедуру образования новых субъектов Российской Федерации посредством объединения ранее существовавших субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, системный методы научного познания, институциа-нализма и другие, а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и формально-юридический.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании конституционно-правовых основ федерализма в условия объединения субъектов Российской Федерации. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации исследуемых вопросов выполненной работы явилось исследование процесса объединения субъектов Российской Федерации как формирование современного направления развития федеративного устройства России, основанное на анализе правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики процесса объединения субъектов Федерации, выявление роли и значения конституционно-правового процесса объединения субъектов Российской
Федерации в развитии федеративных отношений, а также внесение предложений по совершенствованию процедуры объединения субъектов Российской Федерации, о дальнейших тенденциях развития федеративных отношений в Российской Федерации и о принятии Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
]. В работе выделено несколько самостоятельных, но все же взаимосвязанных, уровней анализа объединения субъектов Российской Федерации:
а) объединение субъектов Российской Федерации как конституцион
но-правовая процедура, представляющая собой урегулированную консти
туционно-правовыми нормами совместную деятельность органов государ
ственной власти Российской Федерации и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, заинтересованных и выразивших воле
изъявление об объединении, в результате реализации которого и проведе
ния референдума на территории заинтересованных субъектов Российской
Федерации образовывается новый субъект Российской Федерации.
б) объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффек
тивности государственного управления позволяет урегулировать общест
венные отношения на основе воли и волеизъявления Российской Федера
ции и субъектов Российской Федерации, добровольно согласившихся ус
тановить определенный порядок или выполнить взаимные действия, на
правленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов.
в) объединение субъектов Российской Федерации как современное
направление развития федеративного устройства России представляет сово
купность конституционно-правовых норм, входящих в правовой институт
«Федеративное устройство Российской Федерации» конституционного
права России и направленных на урегулирование федеративных отноше
ний в Российской Федерации.
2. Конституционно-правовая процедура образования нового субъекта
Российской Федерации является демократической, поскольку ей присущи
следующие черты:
добровольность объединения субъектов, проявляющаяся в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит самим субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти);
решение об образовании нового субъекта Федерации и о прекращении существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации.
3. Образование новых субъектов Российской Федерации путем объе
динения как конституционно-правовой процедуры, имеющей многоас
пектный характер, позволило выявить объективные (социально-
экономическое развитие объединяющихся субъектов Российской Федера
ции, исторические особенности) и субъективные (политические) причины,
лежащие в основе объединения субъектов Российской Федерации.
4. Анализ практики образования Забайкальского, Камчатского,
Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения
позволили обозначить проблемы реализации объединителыгого процесса
субъектов Российской Федерации:
- на уровне вновь образованных субъектов Российской Федерации не
определен конституционно-правовой статус вошедших в их состав «авто
номных округов», они не являются ни полноценными административно-
территориальными единицами, ни муниципальными образованиями. В
правоприменительной практике возникает неопределенность с термином
«административно-территориальная единица с особым статусом» в составе
вновь образованных субъектов Российской Федерации;
- образование новых субъектов Российской Федерации повлекло за
собой появление новых правовых систем субъектов Российской Федера
ции (правовая система Пермского края; правовая система Красноярского
края; правовая система Камчатского края; правовая система Иркутской об
ласти; правовая система Забайкальского края) и новых систем законода-
тельства субъектов Российской Федерации, а также принесло существенные изменения в законодательство объединившихся субъектов Российской Федерации, что требует устранения правовых коллизий между системами законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации;
- системы законодательства субъектов Российской Федерации ха
рактеризуются как несовершенные: имеются пробелы, не поспевающие за
изменениями, происходящими в федеральном законодательстве и в соци
ально-экономической сфере.
5. Существующая практика образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения позволила обозначить тенденции дальнейшего развития федеративных отношений в Российской Федерации, носящие как позитивный, так и негативный характер:
в результате объединения субъектов Российской Федерации нарушен один из исторически сложившихся принципов федеративного устройства Российского государства - построение Российской Федерации на сочетании территориального и национально-территориального начал. В результате этого может произойти столкновение национальных интересов народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации, что может коснуться вопросов, связанных с государственным суверенитетом Российской Федерации;
в Российской Федерации в качестве вектора развития федеративных отношений определен такой способ, как образование нового субъекта Российской Федерации путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Следовательно, развитие федеративных отношений осуществляется пока только в одном направлении, что существенным образом ограничивает возможности конституционного развития России как федеративного государства, несмотря на то, что Конституция РФ не ограничивает способы образования новых субъектов Федерации;
ущемлены интересы коренных малочисленных народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации. Ранее существовавшие субъекты Российской Федерации в результате объединения прекратили свое существование, в результате чего народы, проживающие на территории автономных округов, утратили предста-
вительство в федеральных органах законодательной власти, что напрямую связано с реализацией представительной демократии в России, а также может привести к национальным и межэтническим конфликтам.
6. Основываясь на практике образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области целесообразно внести изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», дополнив процедуру объединения субъектов Российской Федерацией, правом объединяющихся субъекта Российской Федерации на заключение договоров, регламентирующих взаимоотношения органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период.
Практическая значимость исследования. Детальная разработка данной темы позволяет определить проблемы, возникающие в процессе объединения субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения, что может быть использовано в практической деятельности, при принятии государственно-властных решений, касающихся различных вопросов образования новых субъектов Российской Федерации. Предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации, могут быть использованы законодательными органами государственной власти Российской Федерации и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования конституционного законодательства Российской Федерации в сфере федеративных отношений, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Система государственного и муниципального управления» и специальных курсов по государственному управлению.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования
«Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также отражены в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях, диссертация рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
