Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Публичное представительство в конститувдонном праве: доктринальные основы 23
1. Проблема юридического содержания публичного представительства и ее доктринальное решение в конституционном праве 23
2. Типология публичного представительства (на примере народного представительства) 55
3. Территориальная организация публичного представительства: теория и практика конституционно-правового регулирования 77
ГЛАВА 2. Представительство субъектов федерации в системе публичного представительства федеративного государства 98
1. Проблема единства системы публичного представительства в федеративном государстве 98
2. Виды публичного представительства в федеративном государстве 128
3. Правосубъектность субъекта конституционной федерации 147
4. Функциональные и делегативные аспекты организации представительства субъектов федерации и типы бикамерализма 169
ГЛАВА 3. Формирование бикамерализма в россии и его развитие в процессе становления федеративной государственности 188
1. Система двух палат (бикамерализм) в России: исторический опыт и особенности регулирования в Конституции Российской Федерации 188
2. Этапы реформирования Совета Федерации и совершенствование делегативных аспектов организации представительства субъектов Российской Федерации 204
3. Участие субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий российского федеративного государства и функциональные аспекты организации их представительства 219
ГЛАВА 4. Субъекты российской федерации в учредительном и государственно-территориальном процессе: непосредственное участие и представительство 235
1. Непосредственное участие и представительство субъектов Российской Федерации в учредительном процессе 235
2. Субъекты Российской Федерации как участники государственно-территориального процесса и соучредители представительства традиционных этнических меньшинств 247
3. Интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации: от договора к представительству 271
ГЛАВА 5. Р еформа федеративных отношений и перспективы совершенствования бикамерализма в Российской Федерации 289
1. «Реформа полномочий» и перспективы формирования бикамерализма консолидирующего типа в законодательной сфере 289
2. Реформа российского исполнительного федерализма и перспективы формирования бикамерализма консолидирующего типа в сфере государственного управления 325
3. Реформа межбюджетных отношений и перспективы формирования бикамерализма консолидирующего типа в финансовой сфере 359
Заключение 404
Библиография
- Типология публичного представительства (на примере народного представительства)
- Правосубъектность субъекта конституционной федерации
- Этапы реформирования Совета Федерации и совершенствование делегативных аспектов организации представительства субъектов Российской Федерации
- Субъекты Российской Федерации как участники государственно-территориального процесса и соучредители представительства традиционных этнических меньшинств
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Взаимосвязанные изменения законодательства о выборах, политических партиях, представительных органах власти (изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных собраний субъектов Федерации, представительных органов местного самоуправления) свидетельствуют о магистральной тенденции развития отечественного конституционного права на рубеже двух первых десятилетий XXI века: конструировании национальной модели публичного представительства. Она должна учитывать как общие тенденции развития и функционирования систем публичного представительства, так и своеобразные черты российской государственности.
Теоретическая актуальность проблем конституционно-правового регулирования представительства субъектов федерации обусловлена фундаментальной трансформацией институтов публичного представительства в современных государствах. Тенденция превращения представительной системы правления в «полупредставительную», впервые отмеченная в начале прошлого века (А. Эсмен, П. Новгородцев) получает все более широкое институциональное оформление на рубеже XX-XXI столетий в виде совокупности институтов совещательной демократии и демократии соучастия. Их формирование требует переосмысления традиционного для отечественного конституционного права противопоставления форм прямой и представительной демократии. Новый подход к исследованию проблем публичного представительства проявляется в более пристальном изучении самого феномена участия в осуществлении публичной (государственной) власти, в осознании роли субъектов конституционного права как форматоров существующего правопорядка. Так, расширение способов гражданского участия в осуществлении публичной власти способствует изменению структуры органов народного представительства и порядка их функционирования. В таком ракурсе предметом конституционно-правового анализа должна стать обусловленность институтов представительства субъектов федерации особенностями их участия в осуществлении полномочий конкретного федеративного государства. А способ образования федеративного государства и характер разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации следует рассматривать как факторы, существенным образом влияющие на организацию такого представительства. Признавая это обстоятельство, современное конституционное право должно выработать новую, более широкую по своему предметному содержанию концепцию представительства субъектов федерации. В ней способы построения двухпалатного парламента должны быть соотнесены с имеющимися типологиями федераций, а вопрос о возможности и природе иных, кроме бикамерализма, формах представительства субъектов федераций решен с учетом особенностей становления федеративных государств.
Практическая актуальность диссертационного исследования заключается в том, что оно решает задачу построения такой модели представительства субъектов Российской Федерации, которая учитывает дореволюционный национальный опыт системы двух палат и, вместе с тем, реалии развивающихся федеративных отношений в России. Отсутствие этой модели – одна из главных причин того, что изменения порядка формирования Совета Федерации, наделения полномочиями и отзыва членов палаты в 1995, 2000, 2004, 2007 и 2009 годах не имели общей стратегической направленности. Давая старт парламентским выборам 2011 года, Президент Российской Федерации вновь заявил о необходимости обновления российской политической системы. В этом контексте он не исключил возврата к выборам этой палаты Федерального Собрания. Полагаем, что необходимо комплексное совершенствование конституционно-правового статуса Совета Федерации, которое было бы соотнесено с основными направлениями реформы федеративных отношений. Совершенствование порядка формирования Совета Федерации – лишь составная часть этого процесса.
О степени научной разработанности темы свидетельствует отсутствие в отечественном конституционном праве единой в своих принципиальных положениях концепции публичного представительства, системно-завершенного описания видов и форм публичного представительства, в контексте которого можно было бы достоверно определить правовые свойства представительства субъектов Российской Федерации.
Одно из условий формирования такой концепции – обращение к традициям российского конституционализма. В дореволюционной российской конституционно-правовой теории преобладали историко-правовые исследования представительной демократии (Н.И. Кареев, М.М. Ковалевский, Н.И. Лазаревский, П.Г. Мижуев, М. А. Рейснер, К.М. Тахтарев, В.М. Устинов). В работах этого периода была установлена и исследована правовая связь между характером политико-территориального устройства государства и юридическими свойствами национальных представительных органов (В.М. Гессен, Ф.Ф. Кокошкин, Б.Н. Чичерин, А. Ященко). Отечественным конституционным правом были освоены и развиты возникшие в Европе политические, социологические и юридические теории публичного (народного) представительства.
В современной российской науке конституционного права представлены разные направления исследования публичного представительства. Преобладают два подхода: типологический, нацеленный на классификацию типов, форм и видов представительства (А.С. Автономов, В.Н. Белоновский, А.В. Белоновский, Н.А. Богданова, Е.К. Бородин, И.В. Гранкин, Н.В. Щербакова) и системный (институциональный), в котором публичное (народное) представительство рассматривается как система взаимосвязанных конституционно-правовых институтов (С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, С.В. Васильева, А.Т. Карасёв, А.Н. Кокотов, С.Д. Садовникова). Общей концепции структурных, функциональных и типологических характеристик публичного представительства нет. Для ее формирования необходимо доктринальное обновление отечественного конституционного права: разграничение свойств публичного представительства и представительства в частном праве, установление свойств народного представительства как системообразующего, но не единственного вида публичного представительства в современном федеративном государстве.
Признание особой юридической природы публичного представительства характерно для работ А.С. Автономова, П.А. Астафичева, К.В. Арановского, С.Д. Князева, С.В. Маслениковой, В.И. Фадеева и ряда других авторов. Но эта научная позиция пока не стала преобладающей и требует дальнейшей разработки. Анализируя проблемы публичного представительства в конституционном праве, следует учесть результаты, достигнутые философией права и политики (Ф. Анкерсмит, Б. Манен, Г. О' Доннел, Ю. Хабермас, К. Шмитт, С.П. Перегудов, А.М. Салмин, В.В. Скоробогацкий). В конституционном праве им корреспондируют работы, обосновывающие категорию демократического (С.В. Васильева) или гражданского участия (Т.И. Виноградова, А.И. Ковлер, В.Н. Руденко, В.В. Смирнов), раскрывающие содержание процесса формирования публичной воли (А.А. Югов). Также важны исследования представительства традиционных этнических меньшинств (Ю.Д. Дубровин, К.Н. Княгинин, В.А. Кряжков, Б.С. Крылов, А.Е. Постников) и работы, предлагающие системный анализ категорий «этнос» и «нация» (В.П. Бранский, А.Н. Кокотов, П.В. Чернов).
В значительной большей мере в отечественной науке изучены проблемы народного представительства, парламентаризма, конституционно-правового статуса депутата представительного органа власти. Эти вопросы исследовали С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, В.В. Балытников, А.А. Безуглов, С.В. Бендюрина, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, О.Н. Булаков, М.В. Варлен, С.В. Васильева, А.А. Векшин, А.А. Вихарев, Н.С. Волкова, И.В. Выдрин, И.В. Гранкин, И.С. Данилов, А.Т. Карасёв, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, В.А. Кочев, Е.И. Колюшин, М.И. Кукушкин, В.А. Кряжков, М.М. Курманов, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, В.О. Лучин, А.П. Любимов, МС. Матейкович, М.А. Могунова, В.В. Невинский, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, Н.В. Онишко, Н.И. Рязанцев, Г.Д. Садовникова, А.С. Саломаткин, Г.Р. Симонян, Ю.И. Скуратов, А.А. Спиридонов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев, П.А. Федосов, И.В. Филиппов, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов и другие. В ряду этих исследований особо следует отметить работы, направленные на изучение правосубъектности депутатских коллегий (депутатского корпуса) как особых субъектов в системе представительного правления (А.Т. Карасёв, Л.А. Морозова, В.Д. Перевалов). Меньше внимания уделено традициям национальной государственности (опыту российского бикамерализма). Наиболее интересными здесь остаются коллективные исследования: «Совет Федерации: Эволюция статуса и функций» (отв. ред. Л.В. Смирнягин); «Парламентаризм в России и Германии: История и современность» (отв. ред. Я.А. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина). В названных работах не затронута проблема сравнения бикамерализма в государствах – бывших республиках СССР. Отчасти этот пробел восполнен монографией В.Е. Чиркина «Верхняя палата современного парламента: сравнительно-правовое исследование». Однако пока в отечественной науке отсутствуют исследования, устанавливающие правовую связь между свойствами субъектов федерации, юридическим содержанием их публичного представительства и особенностями бикамерализма в федеративных государствах. В зарубежном конституционном праве эта тема заявила о себе по мере осмысления особенностей латиноамериканского федерализма (Д. Мелика, Дж. Шиавон). В России исследовалось влияние федеративных отношений на организацию представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Федерации (Л.Ф. Болтенкова); но их влияние на правовые характеристики Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации исследована фрагментарно (А.А. Векшин, П.В. Кириченко, Е.И. Колюшин, И.А. Конюхова).
Между тем проблемам федерализма в России традиционно уделяется много внимания. Назовем лишь некоторых авторов, исследовавших особенности российского федерализма в целом и его отдельные институты. Это: Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Н.И. Азаркин, В.Г. Анненкова, К.В. Арановский, В.М. Арбузкин, А.Н. Аринин, Т.Г.Архипова, И.Н. Барциц, А.В. Безруков, А.А. Белкин, Л.Ф. Болтенкова, С.Д. Валентей, Н.В. Варламова, Н.В. Витрук, С.В. Галицкая, А.Г. Гатауллин, М.В. Глигич-Золотарева, В.В. Гошуляк, Т.В. Грицюк, Ю.А. Дмитриев, Н.М. Добрынин, В.Р. Енгибарян, Ю.М. Ермакова, А.А. Захаров, Д.Л. Златопольский, А.В. Зиновьев, В.В. Иванов, Л.И. Иванченко, М.Ф. Казанцев, Л.М. Карапетян, И.М. Кислицин, А.Н. Ким, Ю.В. Ким, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, И.А. Конюхова, Б.С. Крылов, М.И. Кукушкин, А.Н. Лебедев, В.Н. Лексин, И.В. Лексин, А.А. Ливеровский, В.Н. Лысенко, А.Н. Медушевский, Н.А. Михалева, С.В. Нарутто, В.В. Невинский, С.И. Некрасов, С.Э. Несмеянова, П.И. Савицкий, М.С. Саликов, А.А. Сергеев, Э.В. Тадевосян, М.Х. Фарукшин, Р.С. Хакимов, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, С.Н. Чернов, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев и другие. Проблемами реформирования федеративных отношений в России занимались С.А. Авакьян, А. Бланкенагель, А.В. Безруков, Т.В. Бережная, С. Валентей, Н. Варламова, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, Н.В. Зубаревич, В.Н. Иванов, В.В. Иванов, А.Н. Кокотов, Ю.В. Ким, Д.Н. Козак, И.А. Конюхова, В.Н. Лексин, А.А. Ливеровский, В.Н. Лысенко, М.С. Саликов, С.С. Собянин, В.А. Черепанов, Е.В. Чурсина, Т.Я. Хабриева и ряд других авторов. В ряду исследований реформы федеративных отношений наибольший интерес вызвала реформа разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов («реформа полномочий»). Заметно меньше внимания было уделено реформе исполнительного федерализма и конституционно-правовым аспектам регулирования межбюджетных отношений. В ряду авторов, изучавших названные проблемы, можно назвать А. Бланкенагеля, М.В. Глигич-Золотареву, Е.В. Гриценко, Н.М. Добрынина, В.В. Иванова, М.Н. Карасева, Д.Н. Козака, И.В.Лексина, В.В. Хоменко, Ф. Хэнсона, Т.Я. Хабриеву. Не очень широк круг авторов, исследующих перспективы построения российского финансового федерализма (А.М. Бабашкина, В.В. Выборный, Т.В. Грицюк, С.Королев, О.В. Кузнецова, А.М. Лавров, Г. Мейер, Б.Г. Преображенский, Е.В. Рогулина, А.А. Хвощин). Не велико число специальных работ по проблемам реформирования Совета Федерации. Эти проблемы исследовали С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.И. Абрамова, О.Н. Булаков, С.В. Быков, А.А. Векшин, И.В. Гранкин, Е.В. Колесников, Е.И. Колюшин, А.И. Конюхова, В.В. Комарова, Б.В. Мирошин, Т.Ю. Ныркова, Д.В. Пажетных, И.В. Паргачева, Н.А. Петрова, Е.В. Першин, Л.А. Полуян, А.А. Спиридонов, Ф.А. Тасалов, В.Е.Чиркин и другие. Дальнейшее продвижение в этом направлении требует разработки темы разграничения правовых признаков федераций и децентрализованных государств. Ей уделили внимание С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Н.А. Богданова, Т.А. Васильева, В.В. Иванов, О.В. Орехнович, С.И. Коданева, О.Е. Кутафин, Б.А. Страшун, А.А. Троицкая и другие. Восстановление интереса к проблеме территориальных коллективов в целом иллюстрируют работы В.Е. Чиркина, И.В. Бабичева, О.А. Ястребова.
Комплексных исследований представительства субъектов Российской Федерации, его доктринальных основ и закономерностей конституционно-правового регулирования в контексте существующей типологии федераций не проводилось; также не было предложено системного анализа особенностей бикамерализма в России и перспектив его совершенствования в контексте проведенной реформы федеративных отношений.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является построение концепции представительства субъектов Российской Федерации, учитывающей единые доктринальные основы его построения в современных федеративных государствах и особенности его конституционно-правового регулирования, обусловленные типологическими чертами российского федерализма.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
1. Установить содержание публичного представительства применительно к предметной сфере конституционного права и разработать теоретическую модель системы публичного представительства в федеративном государстве.
2. Доказать обусловленность юридических свойств представительства субъектов федерации их характеристиками как особых региональных территориальных коллективов, участвующих в осуществлении полномочий федеративного государства; определить особенности конституционно-правового регулирования системы двух палат (бикамерализма) в федеративном государстве и разработать типологию бикамерализма, соотносимую с типологией федераций.
3. Исследовать национальный опыт построения системы двух палат в России; установить особенности регулирования бикамерализма в Конституции РФ и в законодательстве Российской Федерации в целом.
4. Определить конституционные задачи представительства субъектов Российской Федерации как участников учредительного и государственно-территориального процессов и соответствующие этим задачам направления совершенствования российского бикамерализма.
5. Установить конституционные задачи представительства субъектов Российской Федерации как участников осуществления полномочий российского федеративного государства в законодательной сфере, сфере государственного управления и сфере финансов с учетом содержания реформы федеративных отношений и определить соответствующие этим задачам направления совершенствования российского бикамерализма.
Объект исследования – отношения представительства субъектов федерации в их системной взаимосвязи с федеративными отношениями и в контексте национальной системы публичного представительства.
Предмет исследования – нормы российского конституционного права, регулирующие федеративные отношения, правовое положение субъектов Российской Федерации, систему двух палат (бикамерализм) в России в их развитии и в сравнении с конституционным правом зарубежных федеративных и децентрализованных унитарных государств, а также конституционные доктрины публичного представительства и бикамерализма в федеративных государствах.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов и методик, отражающих качественное своеобразие социального познания в целом и познания нормативных аспектов социальной действительности, в частности. Это методы исторической и логической типологизации. В качестве специальных методов исследования права использованы формально-юридический и историко-юридический методы, методы сравнительного правоведения и теоретико-правового моделирования. В качестве общих методов социального познания – методы структурно-функционального, институционального, системного анализа. В процессе исследования мы прибегали к классическим методам познания и построения выводов: анализу и синтезу, дедукции и индукции.
Теоретическую основу исследования составляют труды представителей государственно-правовых школ Германии, Великобритании, России, Франции и США конца XIX-начала XX века, а также новейшие научные исследования в сфере конституционализма, общей теории права и государства, истории права и правовых учений, сравнительного конституционного права. В ряду дореволюционных российских исследований это работы В.М. Гессена, Н.И. Кареева, М.М. Ковалевского, П.И. Новгородцева, М.А. Рейснера, А.А. Рождественского, М.И. Свешникова, К.Н. Соколова, К.М. Тахтарева, В.М. Устинова, Б.Н. Чичерина и других авторов, разрабатывавших концепции народного представительства с учетом современных для них идей Дж. Ст. Милля и Г. Еллинека. Учтены выводы об особенностях бикамерализма в федеративных государствах, сформулированные В.М. Гессеном, Ф.Ф. Кокошкиным, Н.И. Лазаревским, А. Ященко.
Среди современных отечественных исследований в области конституционного права в качестве определяющих общий теоретический контекст диссертационного исследования следует назвать труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, К.В. Арановского, С.И. Архипова, П.А. Астафичева, А.В. Безрукова, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, С.В. Васильевой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, И.В. Гранкина, С.В. Дорохина, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.И. Крусса, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, А.Н. Медушевского, В.В. Невинского, В.С. Нерсесянца, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, В.Н. Руденко, Г.Д. Садовниковой, М.С. Саликова, Б.Н. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, П.А. Федосова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.А. Черепанова, А.А. Югова, О.А. Ястребова и многих других. Важными для построения диссертационного исследования были результаты, достигнутые отечественной наукой в разграничении публичного и частного в праве (В.А. Бублик, В.И. Бэрлыдяну, В.Г. Грибанов, Д.А. Керимов, В.А. Кряжков, Н.М. Мусаев, М.В. Немытина, Р.А. Ромашов, Ю.А. Тихомиров, К.Ю. Тотьев, В.Д Перевалов, В.В. Субочев и другие).
Для решения исследовательских задач в диссертации использованы выводы, сформулированные зарубежными учеными. Среди них: Ф.Р. Анкерсмит, Г.Г. Арним, П. Бадура, У. Бернам, М. Берджесс, А. Бланкенагель, Ж. Ведель, Х.К. Геркен, В.Ш. Глезер, Ф. Гресс, М. Дюверже, Ж.-П. Жакке, Й. Изензее, М. Кеттер, У. Кимличка, Г. Кляйн, Х. Линдал, Б. Манен, Г. Мейер, Л. Мелика, Г. О'Доннелл, Т. Парсонс, О. Петерссон, Х. Пинель, Х. Питкин, У. Райкер, Г. Тэйлор, С. Тиерней, М. Тропер, Р. Уоттс, А. Уэйл, К. Фогель, А. Фосскулле, Ю. Хамербас, В. Хенке, Ф. Хэнсон, А. Шайо, Дж. Шиавон, К. Шмитт, В. Цее, Д. Элейзер и другие. Значимым для исследования было обращение к политико-правовым идеям Аристотеля, И. Альтузия, Л. Бруни, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Мэдисона, Э.Й. Сийеса, А. де Токвиля, Г. Еллинека, Л. Дюги; к наследию английских юристов – идеологов представительной демократии: В. Блэкстона, Дж. Пристли, Э. Бёрка.
Правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации; законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; правовые акты Союза СССР, РСФСР; внутринациональные договоры; решения Конституционного Суда Российской Федерации; международные правовые акты; законодательные акты зарубежных государств; данные правовой статистики в разных сферах правового регулирования.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в отечественной науке конституционного права предложена концепция представительства субъектов федерации, учитывающая различное юридическое содержание представительства в публичном и частном праве и раскрывающая функции представительства субъектов федерации как элемента в системе публичного представительства современного федеративного государства. Она основана на авторском определении юридической природы публичного представительства. Содержание представительства субъектов федерации раскрыто в единстве функциональных и делегативных характеристик его организации, которые ранее не разграничивались теорией конституционного права и не находили надлежащего отражения в конституционно-правовом регулировании представительства субъектов Российской Федерации. Автором введена в научный обиход актуальная типология бикамерализма в федеративных государствах, на основании которой определены особенности российской модели бикамерализма. Впервые сформулирован комплекс предложений по ее совершенствованию, который отражает содержание проведенной реформы федеративных отношений и целевым образом направлен на обеспечение правовой интеграции российского государства. Элементы научной новизны имеются в обосновании категории «форма публичного представительства»; типологизации форм публичного представительства; выделении демократической и республиканской традиций построения институтов публичного представительства; определении юридических свойств территориального коллектива как субъекта конституционного права и свойств субъекта федерации как регионального территориального коллектива. В контексте решения основных исследовательских задач автором обоснована типология исполнительного федерализма, разработана теория публичных (федеральных) поручений, предложена концепция финансового федерализма как института конституционного права.
Основные результаты исследования, выносимые на защиту.
1. Установлено, что последовательность смены теорий представительства в конституционном праве на рубеже XIX–XX столетий (политической, социологической и юридической) и подходов к этой проблеме в современном отечественном конституционном праве отражает единую тенденцию в развитии теории конституционного права. Концепция юридического содержания публичного представительства формируется по мере признания недопустимости уподобления этого представительства представительству как частноправовому отношению. Собственное содержание публичного представительства связывается с его специфической функцией: формированием публичной воли.
2. Сформулирована авторская концепция публичного представительства, отражающая специфику его юридического содержания. Публичное представительство в конституционном праве определено как урегулированный нормами конституционного права способ формирования воли народа, субъектов федерации, иных коллективных субъектов конституционного права посредством признания формируемого и действующего в рамках существующего правопорядка публичного органа (представительного органа) органом собственной и правомерной воли народа, субъектов федерации, иных коллективных субъектов конституционного права (представляемых лиц). Не решает задачи публичного волеобразования полномочное представительство субъектов конституционного права: оно является одним из организационно-правовых способов реализации полномочий публичного органа.
3. Установлено, что юридические свойства представительных органов обусловлены свойствами публично представляемых субъектов конституционного права. Эта зависимость проявляется в исторической смене типов публичного представительства. Применительно к народному представительству выделены и описаны: 1) тип поглощающего представительства; 2) тип обособляющего представительства; 3) тип коммуникативного представительства. Каждому типу свойственен устойчивый комплекс признаков организации и функционирования общенационального представительного органа. Они определены доктриной конституционного права как признаки суверенного парламента, классического парламента и рационализированного парламента.
4. Показано, что территориальную основу организации публичного представительства в современном государстве образует иерархичная система территориальных коллективов. Сформулирована авторская концепция территориального коллектива как субъекта конституционного права: территориальным коллективом является такое территориальное сообщество, которое приобретает признаки субъекта конституционного права посредством публичного представительства. Он характеризуется единством право- и дееспособности, что выражается в самодеятельной реализации территориальным коллективом учредительных и иных установленных законом полномочий, в ряду которых обязательны полномочия в сфере финансов.
5. Утверждается, что единство системы публичного представительства в федеративном государстве определяется конституционным правом как целевое, содержательное и нормативное единство двух видов публичного представительства: народа и субъектов федерации. Интегрирующей целью выступает формирование нового субъекта конституционного права – нации федеративного государства, суверенная воля которой складывается в результате консолидации воли народа, с одной стороны, и воли субъектов федерации – с другой. Содержательное единство проявляется в устойчивом соответствии свойств представительных органов и представляемых субъектов конституционного права. Для характеристики этого аспекта единства автором предложено понятие формы публичного представительства (как порядка удостоверения воли представительного органа в качестве воли представляемого лица – коллективного субъекта конституционного права) и дана их классификация (присутствие, делегация и независимое представительство). Нормативное единство предопределено тем, что система публичного представительства выступает единым предметом регулирования для значительного массива норм конституционного права, разделенных на институты и подотрасли.
6. Обобщены особенности регулирования представительства субъектов федерации конституционным правом. В их ряду наиболее важны следующие: 1) представляемыми субъектами конституционного права выступают сами государственные образования, а не их население; 2) представительство субъектов федерации регулируется конституционным правом как двойственное, сочетающее признаки публичного и полномочного представительства; 3) воля федерального государственного органа, представляющего субъекты федерации, рассматривается как их общая воля в пределах компетенции этого органа, что не исключает обособленного участия субъектов федерации в осуществлении иных полномочий федеративного государства. По общему правилу, системы публичного представительства в федеративных государствах являются структурно-интегрированными, то есть предполагают двухпалатную структуру национального парламента.
7. Установлено, что изначальная государственность субъекта федерации, которая в первых договорных федерациях была фактическим состоянием, применительно к современным конституционным федерациям понимается как конструируемое юридическое состояние. В условиях незавершенности процесса формирования юридических свойств, характеризующих субъекты федерации, возрастает значение присутственных форм представительства субъектов федерации, которые дополняют их представительство посредством палаты в парламенте федеративного государства.
8. Предложено определение субъекта федерации как регионального территориального коллектива, который располагает: (1) публичными правами (полномочиями) непосредственного или опосредованного (через федеральный орган, представляющий субъекты федерации) участия в осуществлении полномочий федеративного государства; (2) полномочиями, которые реализуются органами государственной власти субъекта федерации в пределах территории субъекта федерации независимо от федеральных органов. Двойственность содержания публичных прав (полномочий) субъектов федерации – предпосылка двойственного содержания их представительства: как публичного, так и полномочного.
9. Сформулировано определение публичного представительства субъектов федерации: это урегулированный нормами конституционного права способ формирования их консолидированной воли как соучастников процесса осуществления полномочий федеративного государства, что выступает основным юридическим условием их правосубъектности и квалификации государства в качестве федеративного. Такое представительство осуществляется посредством признания воли федерального государственного органа, формируемого субъектами федерации и действующего в пределах установленной компетенции, их собственной, правомерной и единой волей.
10. В организации представительства субъектов федерации разделены функциональные и делегативные аспекты. Функциональные аспекты организации представительства субъектов федерации – это такие юридические характеристики федерального органа, представляющего субъекты федерации, которые обеспечивают публичное представительство субъектов федерации и тем самым решают задачу интеграции федеративного государства. Делегативные аспекты организации представительства субъектов федерации – это такие юридические характеристики федерального органа, представляющего субъекты федерации, которые обеспечивают их полномочное представительство и решают задачу обособления субъектов федерации как самостоятельных государственных образований в составе федеративного государства.
11. Обоснован вывод о том, что законодательное закрпеление функциональных аспектов организации представительства субъектов федерации заключается в установлении компетенции федерального органа, представляющего субъекты федерации, как производной от национальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией (федеральными органами государственной власти) и субъектами федерации (органами государственной власти субъектов федерации). Позитивное выражение делегативных аспектов организации представительства субъектов федерации – это установление конституционным законодательством организационно-правовых форм взаимодействия субъектов федерации (органов государственной власти субъектов федерации) и их представителей, включая порядок формирования представительного органа.
12. Определено, что в современных федеративных государствах конституционно-правовое регулирование функциональных аспектов организации представительства субъектов федерации тяготеет либо к типу консолидирующего бикамерализма (кооперативные федерации), либо к типу посреднического бикамерализма (дуалистические федерации). Тип консолидирующего бикамерализма предполагает формирование правового механизма влияния федерального органа, представляющего субъекты федерации, на иные федеральные государственные органы во всех случаях, когда осуществляемые теми полномочия затрагивают общий интерес субъектов федерации. Тип посреднического бикамерализма характеризуется закреплением в конституции ограниченного перечня собственных полномочий палаты, представляющей субъекты федерации; ограничением юридического содержания ее полномочий в сфере федеративных отношений функцией публичного посредничества в отношениях между субъектами федерации либо подтверждением правомерности правовых актов, решений и действий, принимаемых органами государственной власти субъекта федерации в пределах его собственной компетенции.
13. Установлено, что в конституционно-правовом регулировании системы двух палат в Российской Федерации преобладают признаки посреднического типа бикамерализма. Это не позволяет российскому федеративному государству в полном объеме использовать интегративный потенциал, заложенный в публичном представительстве субъектов федерации, не соответствует кооперативной природе российского федерализма. Необходимо сместить цели реформирования представительства субъектов РФ с делегативных (порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ) на функциональные аспекты организации представительства (совершенствование компетенции Совета Федерации). При этом конституционное законодательство должно развиваться в направлении формирования признаков консолидирующего типа бикамерализма в России.
14. Показано, что Конституция Российской Федерации указывает на признаки консолидирующего типа бикамерализма в основном применительно к сфере реализации учредительных полномочий: Совет Федерации обеспечивает консолидированное участие субъектов Федерации в процессе внесения изменений в Конституцию РФ, в процессе ее пересмотра, при изменении субъектного состава Российской Федерации. В дополнение к имеющимся конституционным положениям сформулированы законодательные предложения, которые учитывают национальные особенности регулирования учредительных полномочий субъектов Российской Федерации и их полномочий как участников государственно-территориального процесса и направлены на формирование бикамерализма консолидирующего типа.
15. Обоснован вывод о том, что в ходе реформы федеративных отношений был существенно изменен порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией (федеральными органами государственной власти) и субъектами Российской Федерации (органами государственной власти субъектов федерации), и это требует системного (в соответствии с направлениями реформы) обновления перечня полномочий Совета Федерации. В целях формирования бикамерализма консолидирующего типа необходимо реформировать полномочия палаты в законодательной и финансовой сферах, в сфере государственного управления.
В диссертации сформулирован комплекс законодательных предложений, направленных на совершенствование компетенции Совета Федерации Федерального Собрания РФ в указанных сферах. В частности, утверждается, что юридическим условием возможности передачи федерального полномочия для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством федерального закона, а также обусловленной этим реорганизации структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должно стать согласие с указанным федеральным законом Совета Федерации; обоснована необходимость регулирования основ межбюджетной политики федеральными законами срочного (3-4 года) действия; расширения полномочий Совета Федерации как участника процесса принятия федерального закона о федеральном бюджете и другие.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария для конструирования эффективной национальной системы публичного представительства в России, модернизации ее отдельных институтов. Практические рекомендации и законодательные предложения, изложенные в работе, могут быть учтены в процессе совершенствования российского законодательства, регулирующего сферу федеративных отношений, и в реформировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для научных исследований иных видов публичного представительства, в качестве теоретической основы программ повышения квалификации и обучения бакалавров и специалистов (магистров) по специальности «Юриспруденция», в курсах конституционного права России, конституционного права зарубежных стран, избирательного права, парламентского права, права федеративных отношений.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена в отделе права Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. Основные положения и выводы диссертации докладывались автором на международных, всероссийских и региональных конференциях, в частности, на международных научно-практических конференциях «Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах» (г. Екатеринбург, 2005 и 2006 гг.), всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Современный федерализм: Российские проблемы в сравнительной перспективе» (Санкт-Петербург, 2008 г.), всероссийской научно-практической конференции «Федерализм как ресурс развития российской государственности XXI века» (Уфа, 2008 г.), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права России и стран СНГ» (Челябинск, 2008 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние прав и свобод человека в России и Югре» (Ханты-Мансийск, 2008 г.), всероссийской научной конференции «Современное правоведение: поиск методологических оснований. Жидковские чтения» (Москва, 2010 г.), всероссийской научной конференции с международным участием «Политические институты в современном мире» (Санкт-Петербург, 2010 г.) и других.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором работах: монографиях, учебных пособиях, научных статьях. Материалы, положенные в основу диссертации, используются автором в преподавании курсов «Конституционное право России», «Конституционное (государственное) право государств СНГ и Балтии» на юридическом факультете ГОУ ВПО «Сургутский государственный университет Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».
Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, пяти глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Типология публичного представительства (на примере народного представительства)
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в отечественной науке конституционного права предложена концепция представительства субъектов федерации, учитывающая различное юридическое содержание представительства в публичном и частном праве и раскрывающая функции представительства субъектов федерации как элемента в системе публичного представительства современного федеративного государства. Она основана на авторском определении юридической природы публичного представительства. Содержание представительства субъектов федерации раскрыто в единстве функциональных и делегативных характеристик его организации, которые ранее не разграничивались теорией конституционного права и не находили надлежащего отражения в конституционно-правовом регулировании представительства субъектов Российской Федерации. Автором введена в научный обиход актуальная типология бикамерализма в федеративных государствах, на основании которой определены особенности российской модели бикамерализма. Впервые сформулирован комплекс предложений по ее совершенствованию, который отражает содержание проведенной реформы федеративных отношений и целевым образом направлен на обеспечение правовой интеграции российского государства. Элементы научной новизны имеются в обосновании категории «форма публичного представительства»; типологизации форм публичного представительства; выделении демократической и республиканской традиций построения институтов публичного представительства; определении юридических свойств территориального коллектива как субъекта конституционного права и свойств субъекта федерации как регионального территориального коллектива. В контексте решения основных исследовательских задач автором обоснована типология исполнительного федерализма, разработана теория публичных (федеральных) поручений, предложена концепция финансового федерализма как института конституционного права.
Основные результаты исследования, выносимые на защиту.
1. Установлено, что последовательность смены теорий представительства в конституционном праве на рубеже XIX-XX столетий (политической, со 15 циологической и юридической) и подходов к этой проблеме в современном отечественном конституционном праве отражает единую тенденцию в развитии теории конституционного права. Концепция юридического содержания публичного представительства формируется по мере признания недопустимости уподобления этого представительства представительству как частноправовому отношению. Собственное содержание публичного представительства связывается с его специфической функцией: формированием публичной воли.
2. Сформулирована авторская концепция публичного представительства, отражающая специфику его юридического содержания. Публичное представительство в конституционном праве определено как урегулированный нормами конституционного права способ формирования воли народа, субъектов федерации, иных коллективных субъектов конституционного права посредством признания формируемого и действующего в рамках существующего правопорядка публичного органа (представительного органа) органом собственной и правомерной воли народа, субъектов федерации, иных коллективных субъектов конституционного права (представляемых лиц). Не решает задачи публичного во-леобразования полномочное представительство субъектов конституционного права: оно является одним из организационно-правовых способов реализации полномочий публичного органа.
3. Установлено, что юридические свойства представительных органов обусловлены свойствами публично представляемых субъектов конституционного права. Эта зависимость проявляется в исторической смене типов публичного представительства. Применительно к народному представительству выделены и описаны: 1) тип поглощающего представительства; 2) тип обособляющего представительства; 3) тип коммуникативного представительства. Каждому типу свойственен устойчивый комплекс признаков организации и функционирования общенационального представительного органа. Они определены доктриной конституционного права как признаки суверенного парламента, классического парламента и рационализированного парламента. 4. Показано, что территориальную основу организации публичного представительства в современном государстве образует иерархичная система территориальных коллективов. Сформулирована авторская концепция территориального коллектива как субъекта конституционного права: территориальным коллективом является такое территориальное сообщество, которое приобретает признаки субъекта конституционного права посредством публичного представительства. Он характеризуется единством право- и дееспособности, что выражается в самодеятельной реализации территориальным коллективом учредительных и иных установленных законом полномочий, в ряду которых обязательны полномочия в сфере финансов.
5. Утверждается, что единство системы публичного представительства в федеративном государстве определяется конституционным правом как целевое, содержательное и нормативное единство двух видов публичного представительства: народа и субъектов федерации. Интегрирующей целью выступает формирование нового субъекта конституционного права - нации федеративного государства, суверенная воля которой складывается в результате консолидации воли народа, с одной стороны, и воли субъектов федерации - с другой. Содержательное единство проявляется в устойчивом соответствии свойств представительных органов и представляемых субъектов конституционного права. Для характеристики этого аспекта единства автором предложено понятие формы публичного представительства (как порядка удостоверения воли представительного органа в качестве воли представляемого лица - коллективного субъекта конституционного права) и дана их классификация (присутствие, делегация и независимое представительство). Нормативное единство предопределено тем, что система публичного представительства выступает единым предметом регулирования для значительного массива норм конституционного права, разделенных на институты и подотрасли.
Правосубъектность субъекта конституционной федерации
Конституции зарубежных государств непосредственно регулируют изменение границ между субъектами федераций (Австрия, Бельгия); изменение субъектного состава федераций (Бразилия, США, Канада). В Основном законе ФРГ оба случая рассматриваются как частные проявления «нового деления федеральной территории», так что устанавливается единая базовая процедура изменения границ между землями и образования новых земель (статья 29.3 Основного закона ФРГ)331. Так как изменение субъектного состава федерации предполагает формирование новых субъектов федерации, в конституциях оговариваются: 1) условия приема в состав федерации нового субъекта и 2) условия образования нового субъекта путем объединения прежде существующих субъектов федерации или их частей (раздел 3.1 статьи IV Конституции США). Конституционное регулирование изменения состава федерации путем выхода субъекта федерации является крайне редким, исключительным случаем государ ственно-территориального процесса .
Если во всех названных выше случаях субъект федерации был одним из участников правового процесса, урегулированного федеральным законодатель ством, то порядок изменения правового деления собственной территории определяется им, как правило, самостоятельно. Например, согласно разделам 1 и 2 статьи 11 Конституции штата Калифорния, единая процедура образования округов и городов регулируется законами штата333.
Иные полномочия регионального территориального коллектива: общее и особенное в конституционном установлении полномочий автономного региона и субъекта федерации. Непроизводный характер государственной власти субъектов федерации не ставит под сомнение существование федеративного государства как единого целого, поскольку «не разделены ... ни суверенитет, ни государственная власть. Разделены объекты, на которые направлена деятельность государства ... Власть отдельного государства, входящего в состав союза, также не является... фрагментарной. Ограничения относятся лишь к предметам, которые входят в ее компетенцию согласно союзной конституции» . Поэтому, при одинаковой структуре полномочий автономий и субъектов федерации (наряду с учредительными обязательны полномочия в законодательной сфере, сфере исполне-ния законов, финансовой сфере) , характер полномочий оказывается разным.
«Автономия связана с осуществлением функций и полномочий государственной власти, переданных ей центральной (верховной) властью в границах, определяемых последней» , то есть все названные полномочия являются конституционно-делегированными. По этой причине национальные конституции не определяют предметы законодательного ведения автономий в качестве исключительных, квалифицируя так только ведение унитарного государства. Все без исключения «местные законы» должны соответствовать общегосударствен ным правовым актам . Автономный регион имеет свое правительство, но только как составную часть системы исполнительной власти унитарного государства. И правотворческие, и правоприменительные полномочия могут осуществляться регионом лишь при условии их финансового обеспечения. В Испании автономии участвуют в сборах, расходовании и упразднении государственных налогов «в качестве представителей и советников государства» (пункт 2 статьи 156 Конституции Испании); устанавливают собственные налоги, зачисляемые в бюджет автономии или в бюджеты муниципий. Долю отчислений в местные бюджеты также определяет автономия (статья 142 Конституции). В Португалии области вправе «приспосабливать национальную фискальную систему к региональной специфике согласно рамочному закону, принятому Ассамблеей Республики». Они участвуют в определении и проведении фискальной, денежной, финансовой и валютной политики государства и т.д. (подпункты «i», «q» пункта 1 статьи 229 Конституции Португалии). Иначе говоря, области участвуют в установлении правил, регулирующих финансовые отношения. Но национальное законодательство вариативно. Например, получив статус автономии в 1998г., Шотландия обладает скромными финансовыми полномочиями: ее парламент вправе в установленных британским законом границах менять ставку подоходного налога, то есть располагает примерно теми же правами, что и общины в землях ФРГ.
Субъект федерации в каждой из обозначенных сфер наделяется собственными (неотчуждаемыми) полномочиями, при том, что их перечень уникален и определяется с учетом исторических, политических и иных условий формирования федерализма. Все полномочия, не вошедшие в перечень, образуют массив полномочий федеративного государства. Они закрепляются либо за федеральными государственными органами (дуалистические федерации), либо подразделяются на федеральные и осуществляемые совместно (кооперативные федерации). Возможность участия субъектов федерации (их органов власти) в осуществлении полномочий федеративного государства, как правило, оговаривается конституционным законодательством федеративного государства. Таким образом, по общему правилу:
1. Субъект федерации наделен полномочиями собственного законода тельного регулирования по установленному конституцией федеративного го сударства кругу вопросов. Кроме того, ему может быть предоставлено право законодательствовать по предметам совместного с федерацией ведения, если таковые предусмотрены, и участия в федеральном законодательном процессе. Практика современного федерализма свидетельствует, что надлежащим спосо бом конституционного регулирования является позитивное установление предметов ведения субъекта федерации.
По этому критерию все федеративные государства можно разделить на две группы. В первой (позитивное регулирование предметов законодательного ведения субъектов федерации) преобладают государства с парламентской системой правления. Это Австрия, Швейцария, ФРГ, Бельгия, Индия, Канада, Малайзия (после 1984 г.) и другие. Во второй группе (негативное регулирование) больше государств с президентской системой правления в широком смысле этого слова, включая «суперпрезидентские» и несбалансированные смешанные республики. Это США, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Мексика, Коморские острова, Танзания, Пакистан, Нигерия, Эфиопия, Россия и др. (Наиболее заметным исключением из этой корреляции является парламентарная Австралия.)
2. Субъекты федерации имеют самостоятельно формируемые ими орга ны исполнительной власти. Последние не связаны с федеральными органами структурно, но оба уровня органов исполнительной власти согласованно функ ционируют в рамках той или иной национальной модели исполнительного фе дерализма. По общему правилу, федерального административного контроля за осуществлением субъектом федерации полномочий исполнительной власти нет. Субъекты федерации могут наделяться правами участия в осуществлении исполнительной власти федерального уровня (исполнять федеральные законы).
3. Субъект федерации располагает собственными полномочиями в сфере финансов, финансовое обеспечение осуществления его полномочий непосредственно не зависит от воли федерального законодателя. Он самодеятелен в законодательном установлении части налогов и сборов, собирает их (создает соответствующие службы); принимает и исполняет свой бюджет, осуществляет финансовое выравнивание между местными территориальными коллективами и т.д. «Для создания стабильной, дееспособной (курсив - Н.Ф.) федеративной системы недостаточно пропорционально «раздать» полномочия по осуществлению законодательной, административной и судебной властей федерации и ее
Этапы реформирования Совета Федерации и совершенствование делегативных аспектов организации представительства субъектов Российской Федерации
Хотя те полномочия, которые область готова на себя взять, Ненецко-му округу обходятся всего в 30 миллионов» . Органы государственной власти Ненецкого автономного обратились к Президенту РФ с просьбой провести согласительные процедуры между спорящими сторонами; они также обратились к Совету Федерации РФ, Председателю Правительства РФ и Полномочному представителю Президента в Северно-Западном федеральном округе с просьбой изменить бюджетное законодательство. Основным аргументом Ненецких законодателей стало указание на отсутствие законодательного регулирования порядка передачи полномочий . Разумеется, законодательная инициатива не нашла поддержки в федеральном парламенте. В результате по новому договору Ненецкий автономный округ вновь сохранил все полномочия, но обязался перечислить в бюджет области уже 1 млрд 650 млн рублей. Такая же сумма была перечислена в бюджет области Федерацией.
На продолжающийся конфликт федеральный законодатель отреагировал иначе: 1 декабря 2007 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Им был определен порядок передачи имущества автономного округа краю, области, в состав которого он входит, в случае, если это имущество обеспечивает реализацию новых полномочий сложноустроенного субъекта Российской Федерации, осуществляемых им на территории округа. Передача осуществляется безвозмездно (если иное не предусмотрено договором), кроме того, бывшим собственником (автономным округом) указанное имущество не может быть перепрофилировано или отчуждено. Решение принимается органами исполнитель ной власти края, области, по согласованию с органами исполнительной власти округа; но и соглашение может не потребоваться, если в течение года край, область осуществляет полномочия на территории округа, входящего в его состав, обеспечивая их финансирование из своего бюджета в отсутствие договора. Таким образом, для передачи имущественного комплекса согласия передающей стороны, в общем, не требуется. Средства, вложенные в формирование этого имущества, собственнику не возмещаются.
Закон устранил главное препятствие для области, стремящейся к освоению новых полномочий на территории автономного округа. 19 ноября 2007 года представителями сторон в Нарьян-Маре был подписан протокол о передаче 28 полномочий от Ненецкого автономного округа Архангельской области. Две инициативные группы, выдвигавшие предложение о проведении референдума НАО о непосредственном вхождении в состав Российской Федерации, так и не были зарегистрированы . Политическая цель федеральным законодателем была достигнута. Но конфликт региональных интересов не был разрешен, он лишь перешел в латентную форму578.
Развитие конфликта в Архангельской области указывает на один из серьезных дефектов российского федерализма: отсутствие у Совета Федерации естественного полномочия по ограничению притязаний «сильных» субъектов Федерации и защите «слабых» (об этой функции второй палаты в федеративном государстве писал, как уже отмечалось, В.М. Гессен). Иные инструменты здесь, как мы убедились, не эффективны. В Тюменской области недостающую функцию палаты субъектов Федерации выполняли (и выполняют) особые представительные органы - Совет Дум и Совет Губернаторов. По порядку своего формирования они могут быть охарактеризованы как присутствия, по содержанию имеющей правовое значение деятельности - как органы функционального представительства. Следует признать, что договорное перераспределение полномочий по предметам совместного ведения между краем (областью) и округом в составе, точно также как и изменение границ между субъектами Федерации, не является делом исключительно этих субъектов Федерации, а затрагивает федеративное государство в целом. Так как такие договоры имеют финансовую составляющую и, вместе с тем, являются инструментом, заменяющим закон, к ним следует применять требование статьи 106 Конституции РФ: обязательное рассмотрение в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Как считает О.Н. Булаков, Совету Федерации должно быть предоставлено «право на решающее (обязательное для Президента России) одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров» . Полагаем, что нужно расширить и имеющееся у палаты право обращения в Конституционный Суд РФ, предусмотрев в отношении таких договоров предварительный конституционный контроль.
Исследуя особенности участия субъектов Федерации в учредительном и государственно-территориальном процессах мы убедились в том, что:
Субъекты Российской Федерации наделены всем спектром учредительных полномочий, свойственных таким региональным коллективам в конституционных федерациях. Они вправе непосредственно участвовать в процессе внесения поправок в действующую Конституцию и инициировать ее пересмотр. Совет Федерации Федерального Собрания РФ действует либо как полномочный представитель от отдельных субъектов (устанавливая результаты рассмотрения поправок законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации), либо как орган, публично представляющий субъекты Федерации (соглашаясь или не соглашаясь с проектом Закона РФ в несе 287 ний изменений в Конституцию РФ, с предложением о ее пересмотре). В последнем случае Конституция закрепляет признаки консолидирующего типа бикамерализма: все субъекты Федерации принимают опосредованное, через Совет Федерации, участие в учредительном процессе, а полномочия палаты обеспечивают консолидацию их воли.
Субъекты Федерации самодеятельны в определении своей системы органов государственной власти за исключением определения общих принципов организации представительных и исполнительных органов (это предмет совместного с Федерацией ведения). Привнесение в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной субъектов Российской Федерации» норм прямого действия ограничивает конституционную автономию субъектов Федерации. В целях сохранения федеративной природы российского государства необходимо соразмерное расширение полномочий Совета Федерации. Указанный закон следует принимать (вносить в него изменения и дополнения) с согласия Совета Федерации.
Субъекты Российской Федерации как участники государственно-территориального процесса и соучредители представительства традиционных этнических меньшинств
Негативные последствия нового этапа реформы межбюджетных отноше 787 ний , на наш взгляд, обусловлены тем же дефектом, который был присущ первой. Как видно из содержания табл. 9, наиболее значимыми полномочиями в распределении трансфертов между региональными бюджетами наделены федеральное Правительство (определят методику распределения трансфертов и распределяет их) и Министерство финансов Российской Федерации (вправе приостановить предоставление дотаций и субсидий). Помимо естественных технократических функций, Правительство все в большей степени наделяется политическими функциями, в частности, функцией замещенного законодательства в межбюджетном регулировании. С 1 января 2008 г. Бюджетный кодекс ограничился определением правовых основ деятельности трех федеральных фондов , но предоставил Правительству Российской Федерации право на выделение иных межбюджетных трансфертов.
Субъекты Федерации уведомляются об устанавливаемых методиках распределения трансфертов, но повлиять на их распределение не могут. Участие Совета Федерации в федеральном бюджетном процессе ограничено всего двумя инструментами: 1) в случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении и формирования согласительной комиссии, треть ее образуют члены Совета Федерации, наделяемые правом единого голоса; при этом решение считается согласованным, если его поддержали все три стороны, то есть Государственная Дума, Совет Федерации и Правительство Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 203 Бюджетного кодекса); 2) при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, поправки по межбюджетным трансфертам в бюджеты субъектов РФ рассматриваются в Комитете по бюджету Государственной Думы только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету (пункт 4 статьи 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Однако значение этих норм девальвируется тем, что в первом случае формирование согласительной комиссии является правом, а не обязанностью Государственной Думы, а несогласованные положения проекта федерального бюджета вносятся на ее рассмотрение. Совет Федерации может добиться того, что работа согласительной комиссии будет нерезультативной, но заблокировать законодательный процесс не может789. В отношении поправок по межбюджетным трансфертам возможности ограничены непосредственно Бюджетным Кодексом: поправки невозможны без внесения изменений в методику их распределения, устанавливаемую Правительством РФ.
Недостаточность существующих механизмов обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в бюджетном процессе видна из их сопоставления с теми правовыми требованиями, которые Конституционный Суд РФ посчитал принципиальными для обеспечения аналогичных интересов муниципальных образований. В Постановлении Конституционного Суда от 11 ноября 2003 г. № 16-П был сказано: «Муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом Российской Федерации вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год (курсив - Н.Ф.). Данные требования корреспондируют пункту 6 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления»790. Вряд ли финансовые интересы субъектов Федерации заслуживают меньших правовых гарантий.
Современный, четвертый этап реформы межбюджетных отношений (2009 - 2013 гг.) заявлен как этап адаптации межбюджетных отношений к си-туации финансового кризиса . Тенденции централизации выражены в ней еще заметнее. Например, Концепция допускает использование административных методов воздействия Министерства финансов на соответствующие органы субъектов Российской Федерации так, как будто это разные подразделения од 387 ной и той же (унитарной) государственности792. С другой стороны, с целью адаптации к «неблагоприятной экономической ситуации», Концепция восстанавливает некоторые элементы самостоятельности субъектов РФ в финансовой сфере. Так, чтобы сократить расходы региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предложено предоставить субъектам РФ право законодательного установления иных, нежели обозначено в федеральном законе, нормативов отчислений в муниципальные бюджеты от поступающей в региональные бюджеты доли налога на доходы физических лиц и некоторые другие меры.
Итак, конституционное содержание реформированных межбюджетных отношений в Российской Федерации таково:
Субъекты Российской Федерации не наделены правом независимого (не обусловленного нормой федерального закона) установления региональных нало гов. Законом субъекта Федерации могут быть введены в правовой оборот лишь те региональные налоги, которые уже определены федеральным законом. Со гласно пункту 3 статьи 12 Налогового кодекса РФ субъекты Федерации вправе установить: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов в пределах, оп 7Q-3 ределенных Налоговым кодексом, налоговые льготы . Для сравнения: аналогичными правами пользуется Шотландия (автономия) и общины земель ФРГ (муниципальные образования).
