Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации 15
1. Нормативно-правовое регулирование конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации 15
2. Понятие и значение конституционного права граждан на жилище в системе социально-экономических прав граждан в субъектах Российской Федерации 39
3. Содержание и механизм реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации 54
ГЛАВА II. Нормативно-правовые особенности реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации 77
1. Нормативно-правовое регулирование конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации 77
2. Федеральная целевая программа «Жилище» в механизме реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации 95
3. Особенности реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации 113
Заключение 131
Список источников права и научной
- Понятие и значение конституционного права граждан на жилище в системе социально-экономических прав граждан в субъектах Российской Федерации
- Содержание и механизм реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации
- Федеральная целевая программа «Жилище» в механизме реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации
- Особенности реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации
Понятие и значение конституционного права граждан на жилище в системе социально-экономических прав граждан в субъектах Российской Федерации
После принятия Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах право на достаточное жилище стало частью общепризнанных стандартов прав человека. Подтверждением этому является Глобальная стратегия в области жилья до 2000 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 г., в которой, в частности, указывается на то, что право на надлежащее жилище получило всеобщее признание со стороны международного сообщества. Согласно определению Глобальной стратегии достаточное жилище означает надлежащую жилую площадь, надежную защиту частной жизни, надлежащую безопасность, надлежащие освещение и вентиляцию, надлежащую базовую инфраструктуру, надлежащее расположение в отношении производственных и других важных объектов, причем все это - за умеренную плату.
Позднее право на жилище получило свое развитие в других документах по правам человека. Так, в ст. 31 Европейской социальной хартии (пересмотренной) (ETS N 163) (Страсбург, 3 мая 1996 г.) закреплена обязанность государств принимать меры, направленные на:
Кроме того, в Европейской социальной хартии содержатся положения о специальных гарантиях в жилищной сфере для отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан. В частности, в ст. 23 предусмотрена обязанность государств дать пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, в том числе в форме предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, или оказания помощи в переоборудовании их жилья в соответствии с их нуждами. А в ст. 30 закреплена норма общего характера, направленная на обеспечение эффективного осуществления права на защиту от нищеты и социального отторжения и предусматривающая принятие государствами в этих целях мер по облегчению доступа к жилью лиц, живущих в условиях социального отторжения или нищеты.
Как видим, рассмотренные нормы международно-правовых актов в отличие от Конституции Российской Федерации не предусматривают в прямой постановке, само по себе, право граждан на жилище, а закрепляют его в рамках права на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи. Тем не менее, в отечественной юридической литературе эти нормы традиционно принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права каждого гражданина на жилище как таковое. На этой основе делается вывод о том, что хотя право каждого человека на жилище и является составной частью более широкого права на достаточный жизненный уровень каждого человека и его семьи, тем не менее оно стало частью общепризнанных стандартов прав человека, как «право на достаточное жилище каждого ребенка, каждой женщины, каждого омужчины, где бы они ни жили» . И лишь некоторые исследователи по формальным, на наш взгляд, соображениям ставят под сомнение самостоятельность и подлинность права на жилище, с чем нельзя согласиться. Что касается практики Европейского Суда по правам человека, то в его решениях (от 21 ноября 1995 г. по делу Баррето против Португалии, от 28 октября 1999 г. по делу Панченко против Латвии, от 18 января 2001 г. по делу Чепмэн против Соединенного Королевства) неоднократно констатировалось отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод положений, предусматривающих право граждан
Иваненко В.И., Иваненко B.C. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. Спб., 2003. С. 138. на обеспечение жилищем, и соответственно норм, возлагающих на государство обязанности по предоставлению гражданам жилья.
В то же время отдельные решения Европейского Суда по правам человека (от 9 декабря 1994 г. по делу Остра против Испании, от 21 февраля 1990 г. по делу Пауэлл и Рейнер против Соединенного Королевства, от 25 февраля 1993 г. по делу Функе против Франции, от 8 февраля 2002 г. по делу Кесласси против Франции, от 8 февраля 1978 г. по делу Уиггинс против Соединенного Королевства, от 1 декабря 1986 г. по делу Параманафан против Германии, от 18 декабря 1996 г. по делу Лоизиду против Турции, от 25 марта 1992 г. по делу В. против Франции) подтвердили правильность современного подхода к пониманию права на жилище в отечественной юридической науке как к праву, сложному по юридической природе и многоаспектному, неразрывно связанному с правом граждан на благоприятную окружающую среду в месте проживания, правом на неприкосновенность жилища и правом на свободу передвижения и выбор места жительства.
Право на жилище появилось в конституциях сравнительно недавно. В нашей стране оно впервые было установлено в Конституции СССР 1977 года, которая закрепляла для каждого нуждающегося в жилье право на его получение за счет государства. В научной литературе того периода также сформировалась однозначная позиция, воспринимающая право на жилище, прежде всего, как социальную обязанность государства.
Содержание и механизм реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации
В свою очередь органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для осуществления гражданами права на жилище. Другими словами, в предусмотренных законодательством случаях отдельные категории граждан вправе рассчитывать на помощь со стороны государства, которое обязано создавать благоприятные условия для реализации гражданами права на жилище.
Отсюда можно сделать обоснованный вывод, что право на жилище признано государством за всеми гражданами Российской Федерации, и в отношении их всех органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создавать условия для осуществления названного права.
Таким образом, государство приняло на себя обязанность по созданию условий для осуществления гражданами конституционного права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот, обязанности без корреспондирующего ей права.
Обязанность государства по обеспечению реализации конституционного права гражданина на жилище включает в себя ряде более узких по своему содержанию обязанностей. К последним, в частности, относятся обязанности государства, муниципальных органов, связанные с: предоставлением малообеспеченным и другим указанным в законе категориям граждан жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях аренды либо путем приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площади; расширением государственного и муниципального жилищных фондов, содействием развитию частного жилищного фонда и других форм обеспечения граждан жилищем, в том числе системы компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья; обеспечением правильного распределения общественных жилищных фондов; гарантированием устойчивого, стабильного осуществления права пользования жилищем. Отдельные положения, относящиеся к реализации права на жилище, содержатся в нормах Жилищного кодекса Российской Федерации, в частности, определяющих интересы граждан, подлежащие учету при предоставлении жилых помещений по договору социального найма (ст. 58), и требования, предъявляемые к предоставляемому по такому договору жилому помещению (ст. 62).
С целью реализации конституционного права гражданина на жилище закон устанавливает обстоятельства (юридические факты), при которых у него возникают субъективные права требования: предоставить жилое помещение из жилищного фонда социального использования, получить субсидию и т.д. Эти права возникают по воле самого гражданина, но реализуются при посредстве правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, различных организаций. Конституционное право на жилище в данном случае можно считать реализованным с момента вынесения решения о предоставлении лицу конкретного жилого помещения, в результате чего у гражданина возникает субъективное право на жилое помещение .
88 Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 57. Большое значение имеет выделение в составе жилищного фонда специального «жилищного фонда социального использования» -совокупности предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 3 ст. 19 Жилищного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 672 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Кроме того, если до 1993 года не было установлено, кому предоставляются жилые помещения из данного жилищного фонда, то Конституцией Российской Федерации были внесены изменения в порядок и условия обеспечения граждан жильем за счет государственного, муниципального и других жилищных фондов, в соответствии с которыми жилье из этих фондов предоставляется бесплатно или за доступную плату лишь малоимущим и иным указанным в законе гражданам.
Особый интерес представляет анализ такого правомочия как право на получение в установленном порядке жилых помещений в домах государственного и муниципального фондов.
В содержание права на получение жилого помещения входят такие правомочия, как право гражданина требовать постановки в очередь на улучшение жилищных условий, право пребывать в данной очереди и право на предоставление конкретного жилого помещения.
В российском законодательстве предопределены условия, при которых граждане имеют право встать в очередь на улучшение жилищных условий, органы, на которые возложена обязанность ведения соответствующего учета граждан, а также определен порядок защиты права гражданина на улучшение жилищных условий. В случае необоснованного отказа в постановке в очередь гражданин вправе обжаловать такие действия в суд. После постановки гражданина в очередь право на получение жилого помещения в домах государственного или муниципального фондов проявляется вовне в праве гражданина состоять в данной очереди вплоть до получения жилища, соответствующего определенным требованиям. В жилищном законодательстве исчерпывающим образом указаны обстоятельства, при которых гражданин исключается из очереди на улучшение жилищных условий. Снятие с учета по иным основаниям является незаконным и может быть обжаловано в суд.
Все это свидетельствует о том, что гражданин находится в правовой связи с соответствующим компетентным органом государства или муниципального образования, которая может быть охарактеризована как правоотношение с четким определением субъекта, объекта, прав и обязанностей, а если еще принять во внимание наличие в законодательстве системы юридических гарантий, то можно сделать вывод о субъективном характере исследуемого права.
Некоторые исследователи относят право на получение жилого помещения в домах государственного или муниципального фондов к числу субъективных административных прав, мотивируя это тем, что на стадии предоставления жилища исследуемое отношение является не имущественным, а организационным, поскольку на момент постановки на учет еще нет конкретного объекта (жилища), на которое гражданин мог бы притязать .
Однако такая аргументация не представляется бесспорной. Правоотношение, возникающее между гражданином и компетентным органом по поводу предоставления ему конкретного жилого помещения, характеризуется юридическим равенством сторон. Никто не может обязать нуждающегося в жилье гражданина встать на квартирный учет или поселиться в предоставленном жилом помещении. В то время как для административных правоотношений всегда характерно, что один орган государственного управления подчиняет своему решению другой орган или гражданина
Федеральная целевая программа «Жилище» в механизме реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации
В ходе реализации целевых жилищных программ в отдельных субъектах Российской Федерации можно выявить различные специфические особенности, свидетельствующие о нарушении принципа равноправия граждан и определенным образом ущемляющие конституционное право граждан на жилище.
Как отмечается в современной юридической литературе, являясь одной из самых проблемных сфер государственного регулирования в советские времена, жилищная сфера и в настоящее время продолжает оставаться в таком статусе. Право на жилище как одна из характеристик достойного уровня жизни для каждого человека можно с уверенностью определить как слабо организованное, не обеспеченное и поэтому практически нереализуемое для большинства населения Российской Федерации. Огромное количество льготных категорий людей, имеющих субъективные права на получение жилой площади в домах государственного и муниципального жилищных фондов, не может удовлетворить свои жилищные потребности. Налицо нарушения прав граждан, приватизировавших свои жилые помещения, но не сумевших должным образом распорядиться ими в новых социально-экономических условиях, которые, к сожалению, слишком часто подходят к определению «грабительского капитализма» .
Признавая в ежегодном Докладе за 2006 год жилищную проблему одной из важнейших в современной Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации указал, что «право на жилище по-прежнему не обеспечено ничем, кроме благих пожеланий». Установленный комплекс социально-экономических прав, в том числе право на жилище, отягощен тяжелым, а по ряду параметров катастрофическим экономическим положением десятков миллионов российских граждан, «которое не позволяет им не только реализовать, но порой и осознать свои политические и гражданские права. Не случайно поэтому свыше одной трети поступающих к Уполномоченному обращений граждан посвящены именно нарушению их социально-экономических прав».
Уполномоченный считает, что по всем трем направлениям ст. 40 Конституции Российской Федерации (ч. ч. 1, 2 и 3) «право на жилище не реализуется в Российской Федерации».
«Достаточно сказать, что более 4 млн. российских семей (или около 10 % от общего количества семей) признаны государством нуждающимися и состоят в очереди на улучшение жилищных условий. Из имеющихся в наличии 1 766 млн. кв. метров жилого фонда примерно половина изношена на 50 % и более» .
Анализ содержания соответствующих нормативных актов показывает, что с каждым этапом реализации в Российской Федерации жилищных программ все больше усложняются условия участия граждан в целевых жилищных программах. В частности, ужесточаются требования к предоставляемым кандидатами на участие в жилищных программах документам, меняется порядок определения нуждаемости в улучшении жилищных условий и т.д. «Сегодня проблематично не столько закрепление, формальное обозначение в законах тех или иных ориентиров, сколько их обеспечение действенным юридическим инструментарием и создание необходимых условий для их практической реализации.
В современном российском законодательстве, казалось бы, провозглашено немало приоритетов и задач, которые должны способствовать эффективному удовлетворению интересов гражданского общества. Однако отсутствие в ряде случаев конкретных юридических механизмов и условий для их реализации обеспечивает правовые цели, превращает их в пустые декларации, в благие пожелания государства»134.
Как уже отмечалось во многих регионах Российской Федерации «очереди» участников составлены не на одно десятилетие вперед. Представляется, что в первую очередь это связано с недостаточным финансированием целевых жилищных программ. А учитывая имеющиеся ограничения по возрасту участников (например, не более 35 лет для членов молодой семьи), участие в целевой жилищной программе для значительного числа граждан, входящих в эту категорию, превращается в своего рода фикцию.
Подобные условия ставят граждан, желающих принять участие в целевых жилищных программах, в условия жесткой конкуренции между собой, вынуждают их искать способы «продвинуться по очереди вверх», т.е. создают благодатную почву для разнообразных коррупционных проявлений.
По мнению Уполномоченного по правам человека, «расширение ипотечного кредитования, даже без учета по-прежнему высоких процентных ставок по выдаваемым кредитам, вряд ли сможет решить жилищные проблемы нуждающихся категорий граждан. В конечном счете ключом к реализации указанного национального проекта является существенное понижение стоимости жилья, в которой, по оценке экспертов, чрезвычайно высока так называемая «коррупционная составляющая». «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» напрямую зависит от демонополизации строительного сектора, прозрачности процедур оформления разрешительной документации, а также от последовательных и жестких мер по искоренению коррупции... В целом очевидно, что полная реализация гражданами своих социально-экономических прав предполагает существенное повышение уровня их доходов»1 5. По прогнозу Президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева, «полностью «доступным» российское жилье станет еще очень не скоро - хорошо если через поколение»136.
Усиливается социальное расслоение российского общества на классы по имущественному признаку. «Доходы 20 % наиболее зажиточных домохозяйств были в 2006 г. в 6 раз выше, чем доходы 20 % наименее обеспеченных. Для сравнения: еще в 2005 г. этот разрыв составлял лишь 5,2 раза. Если мерить по расходам, то разрыв еще больше - он вырос с 6,7 раза в 2005 г. до 8,9 раза в 2006 г... В 1990-х - начале 2000-х большая часть населения страны колебалась на пороге бедности просто в силу общего низкого уровня доходов. Сегодня эксперты пытаются понять, начала ли складываться в стране системная, поколенческая бедность. Такая бедность гораздо опаснее: она обусловлена уже не общей ситуацией в экономике, а неспособностью конкретных семей к экономической активности.
Особенности реализации конституционного права граждан на жилище в субъектах Российской Федерации
Таким образом, итоги реализации отдельных подпрограмм в рамках Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы далеки от прогнозируемых показателей. Помимо множества практических проблем, выявившихся в ходе реализации конкретных подпрограмм существенные коррективы внес мировой финансовый кризис, негативно повлиявший на многие индикаторы эффективности проводимых государством мероприятий, направленных на улучшение жилищных условий граждан и, как следствие, на обеспечение возможности граждан в полной мере реализовать провозглашенное в Конституции Российской федерации право на жилище.
В ходе реализации целевых жилищных программ в субъектах Российской Федерации возникают многочисленные проблемы, нарушающие принцип равноправия граждан и определенным образом ущемляющие конституционное право граждан на жилище.
Анализ содержания соответствующих нормативных актов показывает, что с каждым этапом реализации в Российской Федерации жилищных программ все больше усложняются условия участия граждан в целевых жилищных программах. В частности, ужесточаются требования к предоставляемым кандидатами на участие в жилищных программах документам, меняется порядок определения нуждаемости в улучшении жилищных условий и т.д.
На основании результатов проведенного исследования представляется необходимым выработать ряд рекомендаций по устранению и пресечению возникновения выявленных проблем, препятствующих реализации гражданами конституционного права граждан на жилище.
Представляется необходимым изыскать дополнительные средства для финансирования целевых жилищных программ в субъектах Российской Федерации.
Было бы разумным решением не отказывать в участии в целевых жилищных программах семьям, в которых к моменту получения льгот и субсидий одному или обоим супругам исполнилось 35 и более лет, при условии, что на момент подачи заявления на участие они не достигли возраста 30 лет и при условии соблюдения всех остальных требований к участникам.
В целях реализации декларируемого властью принципа «одного окна» необходимо уменьшить количество документов, требуемых от граждан для участия в целевых жилищных программах. Обязанность по сбору необходимой информации, имеющейся в иных государственных и/или муниципальных органах, должна быть возложена на государственные органы и ведомства.
Целесообразно регулярно обновлять получаемые у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сведения о потребностях в обеспечении жильем граждан - участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, пострадавших в результате этих аварий, и приравненных к ним лиц. Это позволит обоснованно планировать и своевременно корректировать объемы денежных средств выделяемых из бюджетов различных уровней и направляемых на удовлетворение потребностей в обеспечении жильем соответствующей категории граждан.
Необходимо ускорить принятие нормативной правовой базы, регламентирующей порядок жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц. Своевременность принятия необходимого нормативного правового поля будет способствовать не только выполнению в установленные сроки задачи по решению жилищной проблемы граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, но и позволит органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации сформировать свою законодательную базу, регламентирующую реализацию нового порядка жилищного обеспечения граждан указанной категории, а также своевременно реализовать мероприятия по строительству и приобретению для них жилых помещений.
Необходимо всесторонне изучить итоги реализации механизма государственных жилищных сертификатов в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы.
Необходимо провести независимую оценку итогов реализации мероприятий федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, результаты которой использовать при корректировке нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, который будет регламентировать механизм предоставления социальных выплат для приобретения жилья за счет средств федерального бюджета на период 2011-2015 годов.
Решение этих и иных проблем должно стать первоочередной задачей органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Таким образом, сложившиеся в Российской Федерации социально-экономические условия свидетельствуют о том, что одним из важнейших правовых средств обеспечения жильем нуждающихся граждан остается предоставление жилья из государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на основании договора социального найма. Представляется, что сохранение сочетания рыночных механизмов обеспечения жильем с административным распределением жилья из фонда социального использования в настоящее время необходимо.
