Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и классификация социально-экономических прав граждан Российской Федерации 11
1. Понятие социально-экономических прав граждан 11
2. Классификации социально-экономических прав граждан 24
3. Общая характеристика социально-экономических прав граждан 35
4. Принципы социально-экономических прав граждан 66
Глава 2. Реализация и защита социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации 78
5. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по реализации социально-экономических прав 78
6. Законодательные основы обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации 96
7. Механизм реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации 128
8. Контроль в правовом механизме обеспечения реализации социально-экономических прав граждан 147
9. Судебная защита социально-экономических прав граждан 161
Заключение 190
Библиографический список 194
Приложение 269
- Понятие социально-экономических прав граждан
- Классификации социально-экономических прав граждан
- Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по реализации социально-экономических прав
- Законодательные основы обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации
Введение к работе
В последние годы в нашей стране большое внимание уделяется социальной защите населения. Примером этому служат послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2006 г., в апреле 2007 г. В частности, в Послании 2006 г. сказано, что «возросшие экономические возможности позволили направить дополнительные инвестиции в социальную сферу, а, по сути, - в рост благосостояния людей, в завтрашний день России. Так, «значительные ресурсы в рамках отдельно выделенного национального проекта направлены на развитие сельского хозяйства; следует создать систему объективного, независимого внешнего контроля за качеством получаемых знаний; надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета»1. В Послании 2007 г. говорится, к примеру, о пенсиях: «за период с 2007 по 2009 гг. увеличение среднего размера пенсий должно составить не менее 65%»2.
С 1 января 2007 г. увеличено пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет; при рождении (усыновлении) второго ребенка возникает право на дополнительные меры государственной поддержки, заключающееся в предоставлении материнского (семейного) капитала.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г. отмечено, что ряд значимых результатов был получен в рамках приоритетных национальных проектов. В частности, реализация мероприятий приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» оказала существенное
1 Российская газета. 2006. 11 мая. гРоссийская газета. 2007.27 апр.
4 воздействие на расширение объемов жилищного строительства. За 2007 г. они возросли на 19,4 % и составили 60,4 млн. кв. метров.
Важнейшими приоритетами должны стать формирование здорового образа жизни и расширение возможностей духовного развития личности .
Национальные проекты целесообразно в последующие годы не сворачивать, а, наоборот, трансформировать в государственные программы, нацеленные на конкретные,, общественно значимые результаты, где большая роль отводится регионам.2
В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Практически это означает, что субъекты Российской Федерации не вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие перечень прав и свобод человека и гражданина, а также порядок их защиты.
Однако российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов3. В этой связи вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина одновременно отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Тем самым субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать в законодательном порядке дополнительные гарантии реализации социально-экономических прав граждан, не предусмотренные федеральным законодательством.
В субъектах Российской Федерации накоплен большой опыт обеспечения реализации социально-экономических прав граждан. С учетом уровня экономического развития каждого субъекта Российской Федерации, его природно-географических условий, доходов на душу населения, масштабов безработицы, демографических показателей, степени напряженности экономической ситуации, качества образования и здравоохранения и других факторов выделяются на региональном уровне дополнительные материальные и финансовые средства на реализацию социально-экономических прав граждан. Этот опыт требует
1 Социальный мир. 2008. 7-13 июля (извл.).
2 Российская газета. 2008. 16 янв.
3Подробно об этом см.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма / И.А. Умнова. М., 1999. С. 183-184.
5 тщательного обобщения, глубокого научного анализа, теоретического осмысления. Только на его основе можно выявить пробелы в содержании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по обеспечению реализации социально-экономических прав граждан, сформулировать предложения по совершенствованию правовых норм и практики их применения. Этими факторами и обусловлена актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема конституционных прав и свобод человека и гражданина привлекала пристальное внимание отечественных ученых, как в советский период, так и в последующие годы. Теоретические основы для ее разрешения заложили С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Е.А. Лукашева, А.В. Малько, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц.
В отраслевом аспекте эту проблему успешно разрабатывали такие известные специалисты по конституционному праву, как С.А. Авакьян, А.Я. Азаров, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев, Р.В. Енгибарян, А.В. Зиновьев, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, М.И. Кукушкин, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, О.О. Миронов, М.В. Мархгейм, А.Х. Саидов, М.Б. Смоленский, С.А. Солдатов, В.Г. Стрекозов, Э.В. Тадевосян, В.Е. Чиркин, А.Г. Черняковский, B.C. Шевцов и другие.
Отдельные виды социально-экономических прав граждан России исследовались в диссертационных работах Х.А. Андриашина, М.И. Васильевой, Д.Н. Дружинина, Э.В. Маркиной, В.В. Рыбаковой.
Однако в отечественной литературе практически нет специальных работ, посвященных конституционно-правовым проблемам обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации. Настоящее диссертационное исследование и призвано в какой-то степени восполнить столь существенный пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с обеспечением реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации, а также с их защитой в случае нарушения.
Предмет исследования составляют теоретические положения, непосредственно раскрывающие содержание понятия социально-экономических
прав граждан, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, закрепляющие гарантии их реализации.
Цели исследования. С учетом научных достижений в исследовании конституционных прав и свобод человека и гражданина разработать теорию обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации. Она должна представлять собой систему знаний, цельных представлений о роли субъектов Российской Федерации в обеспечении реализации социально-экономических прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации. На ее основе сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения на региональном уровне.
Задачи исследования. В соответствии с поставленными целями были определены и решались следующие основные задачи:
- уточнить сформулированное в литературе определение социально-
экономических прав граждан;
провести на основе объективных критериев научную классификацию социально-экономических прав;
исследовать принципы социально-экономических прав граждан как отправных начал установления дополнительных гарантий их реализации на уровне субъекта Российской Федерации;
- разграничить предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее
субъектов по реализации социально-экономических прав граждан;
провести сравнительно-правовой анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющего гарантии реализации социально-экономических прав граждан;
раскрыть содержание регионального механизма обеспечения реализации социально-экономических прав граждан;
- обобщить и проанализировать практику обеспечения реализации
социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской
Федерации;
- выявить специфику и пробелы законодательства субъектов Российской
Федерации, закрепляющего гарантии обеспечения реализации социально-
7 экономических прав граждан.
Методология исследования. Методологической базой диссертации является совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. В работе широко применялись диалектический метод, методы анализа и синтеза, системного и сравнительно-правового анализа, логического сравнения и сопоставления, статистические и конкретно-социологические методы исследования.
Применение указанных методов дало возможность комплексно проанализировать нормативно-правовую базу обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации, ее современное состояние и наметившиеся тенденции развития в будущем. Избранный методологический инструментарий позволил структурировать региональный механизм обеспечения реализации социально-экономических прав граждан России.
Теоретическая основа исследования. В качестве теоретической основы диссертационного исследования послужили научные труды представителей общей теории государства и права, конституционного и административного права, гражданского и трудового права, философии и статистики.
Нормативная и эмпирическая база. Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по реализации социально-экономических прав граждан России. Кроме того, проанализировано содержание 292 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа1. Собраны и обобщены материалы проверок федеральных служб, осуществляющих контроль реализации социально-экономических прав граждан на региональном уровне. Особое внимание уделялось обобщению судебной практики (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, областных и районных судов, а также мировых судей). В общей сложности проанализировано 203 решений, постановлений и определений судов, непосредственно относящихся к
В диссертации использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 августа 2008 г.
8 проблематике диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Предлагаемое исследование является первой в юридической литературе монографической работой, посвященной проблемам обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации. В диссертации сформулировано авторское определение механизма реализации социально-экономических прав граждан на региональном уровне и раскрыто его содержание, предложена новая классификация данного вида конституционных прав, найдены оригинальные подходы к решению уже известных проблем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Под социально-экономическими правами граждан понимаются гарантированные международными правовыми актами по правам человека, Конституцией Российской Федерации возможности пользоваться материальными и духовными благами для удовлетворения своих потребностей и интересов.
2. В систему социально-экономических прав граждан России входят: экономические, собственно социальные, экологические и культурные права. Их объединяет то, что все они распространяются на определенную сферу жизнедеятельности человека - социально-экономическую и в своей совокупности призваны гарантировать свободу развития личности и достойный уровень жизни, возможность пользоваться социальными благами.
3. Принципы социально-экономических прав служат отправным началом для
обеспечения реализации данной группы прав на уровне субъекта Российской
Федерации.
4. Субъекты Российской Федерации не вправе расширить перечень
социально-экономических прав, они вправе с учетом природно-географических
условий региона, уровня его экономического развития, демографической ситуации,
состояния здравоохранения, культуры и образования закрепить дополнительные
гарантии их реализации.
5. Субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные
правовые акты, регулирующие отношения по обеспечению реализации каждого
конституционного права граждан, входящего в качестве составной части в систему
социально-экономических прав. Предлагается авторская классификация
9 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по обеспечению реализации социально-экономических прав граждан в зависимости от содержания.
6. Механизм реализации социально-экономических прав граждан России представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых средств, с помощью которых обеспечивается активное поведение самих индивидов и органов государственной власти по совершению юридически значимых действий, направленных на исполнение возможностей граждан пользоваться определенными социальными благами. Структуру механизма составляют: конституционные нормы о социально-экономических правах граждан; нормы-принципы; нормы-гарантии; компетенционные нормы органов государственной власти; процессуальные нормы; способы и организационно-правовая форма реализации прав граждан; правовые отношения.
Дополнительные гарантии можно определить как меры по обеспечению прав граждан, постоянно проживающих на территории данного * субъекта Российской Федерации, осуществляемые за счет его собственных средств, сверх ранее установленных федеральным законодательством. В законодательстве субъектов Российской Федерации закрепляются дополнительные материальные, организационные, культурно-воспитательные и юридические гарантии реализации социально-экономических прав граждан.
При обеспечении реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации органами исполнительной власти используются такие методы, как экономический, программно-целевой, координации, рекомендации, мониторинга.
9. Наиболее эффективной формой совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации об обеспечении реализации социально-экономических прав граждан является кодификация. Назрела необходимость принять в каждом субъекте Российской Федерации Социальный кодекс, Экологический кодекс и Кодекс законов о культуре.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Материалы данной работы могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства, регулирующего обеспечение реализации социально-экономических прав граждан.
Теоретические выводы и практические рекомендации по результатам диссертационного исследования могут использоваться работниками органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, федеральных служб и суда в их практической деятельности.
Содержащиеся в исследовании положения, выводы и рекомендации могут найти применение в преподавании курса «Конституционное (государственное) право России», государственно-правовых спецкурсов, а также при разработке учебно-методических материалов по данной проблематике.
Апробация результатов. Результаты проведенного исследования и сформулированные на их основе выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета имени Ф.М. Достоевского.
Основные выводы и предложения диссертационного исследования представлены в публикациях ряда научных изданий, среди которых «Омский научный вестник», «Вестник Омского университета», «Научный вестник Омской академии МВД России». Положения, изложенные в настоящей работе, прошли апробацию на научных конференциях.
По теме диссертации опубликовано восемь научных работ.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Понятие социально-экономических прав граждан
Под правами понимаются возможности определенного поведения, совершения тех или иных действий, закрепленные в нормативных правовых актах. У права есть субъект, объект.
Права могут принадлежать физическим лицам: гражданам данного государства, иностранцам и лицам без гражданства; государствам, субъектам федерации, административно-территориальным единицам, муниципальным образованиям, государственным органам и органам местного самоуправления, общественным объединениям, хозяйствующим субъектам1.
Есть определенные различия в правах человека и правах гражданина. И, прежде чем говорить о правах человека и правах гражданина, надо сказать несколько слов о том, кто такой человек и кто такой гражданин.
Человек как высокоорганизованное существо обладает от рождения качествами (чувствами, разумом и достоинством), отделяющими его от иных живых существ. Названные качества присущи всякому индивиду безотносительно от наличия или отсутствия устойчивой юридической связи его с конкретным государством. Гражданин - это тот лее человек, только обладающий дополнительными качествами социально-политической сопричастности, устойчивой юридической связи с определенным государством, порождающий их взаимные права и обязанности (граждане, например, имеют субъективное избирательное право, право на занятие государственной или муниципальной должности, несут обязанность защищать Отечество)
Объем прав, входящих в правовой статус, зависит от того, выступает ли индивид в качестве человека или в качестве гражданина.
Вторая глава Конституции Российской Федерации 1993 г.3 называется «Права и свободы человека и гражданина». В этой главе предпринята попытка разграничить права человека и права гражданина. В статьях Конституции Российской Федерации, где речь идет о правах человека, используются формулировки: «каждый может», «каждому гарантируется» и т. п., а где о правах гражданина: «граждане имеют право».
Аналогичный порядок закрепления прав граждан можно проследить и в содержании конституций других стран. Например, в ст. 47 Конституции Испании: «все испанцы имеют право на пользование благоустроенным жильем...» .
Такой подход не является традиционным для конституционного регулирования в России, которое сводило положение человека только к его взаимосвязи с государством в качестве гражданина, получившего свои права в «дар» от государственной власти и всецело ей подчиненного. Определяя различия между человеком и гражданином, Конституция Российской Федерации 1993 г. восстанавливает те общечеловеческие ценности, которые были утверждены в результате буржуазных революций и нашли свое воплощение в законодательных актах, впервые в истории человечества закрепивших равенство, свободу, право на счастье, - Декларации независимости 1776 г., Билле о правах 1789 г. (США), Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (Франция)2. Причем в последнем акте Великой буржуазной французской революции разграничение прав человека и гражданина проводятся с исключительной четкостью. B.C. Нерсесянц пишет, что проводимое в Декларации 1789 г. различие между правами человека и правами гражданина по сути дела означает различие между человеком вообще как частным человеком (членом гражданского общества) и политическим человеком -гражданином государства, членом политического государства3.
Права человека принадлежат любому лицу, каждому, независимо от того, в какой стране он находится, является ли он гражданином (апатридом), лицом с двойным гражданством (бипатридом) или вообще без гражданства. Права человека, определяет М.В. Мархгейм, - это мера возможного поведения лица как участника общественных отношений, вне зависимости от того, где эти отношения имеют место
В случае закрепления прав человека в законодательных актах конкретного государства они становятся, прежде всего, и правами гражданина данного государства.
Права гражданина неразрывно связаны с обладанием лица гражданством конкретного государства. Но, тем не менее, каждый гражданин имеет права человека. Следовательно, каждый гражданин обладает всем комплексом прав, относящихся к общепризнанным правам человека, плюс всеми правами гражданина, признаваемыми и закрепленными в данном государстве. Права человека неотчуждаемы (принадлежат человеку по рождению). Они охраняются и защищаются не только государством, но и всем мировым сообществом, а в случае нарушения их могут применяться международные санкции2.
Однако в отечественной и зарубежной литературе нет четкого разграничения прав человека и прав гражданина. Как справедливо отмечают Р.В. Енгибарян и Э.В. Тадевосян, нельзя ни отождествлять, ни разрывать и тем более противопоставлять права человека и права гражданина. Нельзя отождествлять не только потому, что их происхождение и природа различны, но и потому, что не все проживающие или пребывающие в стране могут быть ее гражданами (например, иностранцы или лица без гражданства и др.) Они могут не обладать теми или иными правами гражданина (например, правом избирать и быть избранным), но должны обладать и обладают в демократическом обществе и государстве всеми правами человека. Права человека в этом смысле носят первичный, исходный, базовый, более фундаментальный характер по отношению к правам гражданина.
Классификации социально-экономических прав граждан
В современной науке классификации занимают особое место. С одной стороны, они чрезвычайно широко распространены. Во многих областях знания они являются канонизированным типом продукта научной деятельности и потому всю добытую информацию ученые стремятся оформить в виде тех или иных классификаций: состава, строения, способов функционирования и т. д. Классификациям подчас отводят глобальную роль, чуть ли не отождествляя с ними, всю науку, рассматривая их как необходимую составляющую любого научного исследования на любом его этапе и связывая с ними надежды на решение фактически всех научных задач, то есть надежды на реализацию любой, сколько угодно сложной исследовательской программы. С другой стороны, качество уже построенных классификаций, как правило, не устраивает специалистов1.. Объясняется это тем, что с каждым годом углубляются наши знания о действительности, о предметах и явлениях.
Классификационная проблема действует как особый рефлексивный механизм развития науки, а именно как механизм ее теоретизации2.
Классификационная проблема заключается, видимо, рассуждает Р.Г. Барацаев, в отыскании фундаментальной структуры порядка. Универсальной тенденцией в процессе классифицирования является стремление выделять в рабочем пространстве области целостные образования. Поэтому кажется естественным испытать в качестве структурного канона системную триаду.
Различая в системе элементность, связанность и целостность, мы обычно отступаем перед трудностями последней компоненты. Однако триадный синтез открывает возможности для актуализации и экспликации целого. Целостность проявляется в тех каналах, границах, которые соединяют систему с окружающим миром и одновременно отделяют ее от него
Глава 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» включает 48 статей, подавляющая часть которых посвящена конкретным правам и свободам. Они представляют собой определенную систему, имеющую логические основания, отражающую специфику самих этих прав и свобод, тех сфер жизнедеятельности человека и гражданина, которых они касаются2.
В первом параграфе уже отмечалось, что по сферам жизнедеятельности конституционные права и свободы классифицируют на три группы: личные (гражданские), политические, социально-экономические.
Нужно сказать, что некоторые ученые, например, Н.В. Логвина, рассматривают права и свободы в обратном порядке (социально-экономические, политические, личные), как они были закреплены в советских конституциях3. Такая классификация представляется устарелой.
Следует отметить, что действующая Конституция Российской Федерации не дает четкую классификацию прав и свобод человека. Вместе с тем, «набор» прав и свобод соответствует общепризнанным стандартам и укладывается в схему двух Международных Пактов, принятых ООН4. Что касается четкой классификации прав и свобод, то ее нет и быть не может, потому что одно и то же право может быть отнесено к нескольким группам. Так, право на использование достижений культуры - это социально-экономическое право и одновременно право личности, гуманитарное право.... Это право может приобрести и политический характер (вспомним преследования деятелей культуры за их творчество в условиях тоталитарных режимов)5. Следовательно, «все права и свободы неразделимы и взаимосвязаны, так что любая их классификация носит условный характер6. И, тем не менее, права и свободы объединяют по группам на основе общих признаков, классифицируют, в данном случае по сферам жизнедеятельности. Классификации дают возможности для более глубокого исследования прав и свобод, для полного раскрытия их содержания, для определения их назначения.
Кроме юридико-технических целей, классификации преследуют общую цель -показать «особую ценность» индивидуальной свободы личности и представить многообразие прав и свобод граждан демократического государства1. Все это поможет эффективнее использовать свои права человеку и гражданину.
Социально-экономические права тоже классифицируют. В законодательстве и научных исследованиях обосновываются различные подходы. В литературе даются различные классификации социально-экономических прав человека и гражданина.
Первая Советская Конституция - Конституция РСФСР 1918 г.2 - закрепляла лишь зарождающуюся систему социально-экономических прав. Нет отдельной главы прав и в Конституции СССР 1924 г. Следовательно, классифицировать было нечего. «Соответствующие права конституционно оформлялись, прежде всего, в виде программных положений, в которых выражались как общие цели революционного преобразования общества (освобождение от эксплуатации, установление рабочего контроля на предприятиях и т. п.), так и конкретные, связанные, например, с «задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование» (ст. 17 Конституции РСФСР 1918 г.)»4.
Только в Конституции СССР 1936 г. 5 появилась глава о правах и обязанностях, она так и называется «Основные права и обязанности граждан». Конституция давала весьма ограниченные возможности классификационного анализа социально-экономических прав, ибо сравнительным небольшим был их перечень, и, стало быть, сам уровень внутрисистемной дифференциации .
Действительно, например, Л.Д. Воеводин выделял на основе Конституции 1936 г. всего несколько прав в области социально-экономической и культурной жизни: право на образование; право на труд, обязанность трудиться и блюсти дисциплину труда; обязанность беречь и укреплять социалистическую собственность, право личной собственности и наследования ее; право на отдых, право на бесплатную медицинскую помощь и право на материальное обеспечение1.
Заметим, что право на образование в своей классификации исследователь ставил на первое место, хотя по расположению в Конституции 1936 г. оно уступает место праву на труд. Можно предположить, что праву на образование уделялось значительное внимание. Тогда считалось, что «без высокого уровня культуры, образования, общественной сознательности, внутренней зрелости людей коммунизм невозможен, как невозможен он и без соответствующей материально-технической базы
Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по реализации социально-экономических прав
Феномен совместного ведения центра и составных частей федеративного государства возник на определенном этапе развития федеративной государственности в результате эволюции дуалистической природы федерализма. Первоначально федерализм, родиной которого считается США, зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов федерации. Вместе с тем модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов1.
Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения на три части: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). Относительно предметов ведения субъектов Российской Федерации следует сказать, что конкретно они не перечислены, но установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и вне пределов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты обладают всей полнотой государственной власти, то есть предметы ведения субъектов Российской Федерации определяются по остаточному принципу.
Нужно отметить, что и в нормативных правовых актах, и в трудах ученых встречаются неоднозначные понятия относительно разграничения предметов ведения и полномочий. Мы придерживаемся мнения ученых, которые считают, что разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции или полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации1. Компетенция (лат. competentia - принадлежность по праву) - круг полномочий какого-либо учреждения или лица2. Полномочия - официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведение дел . Отсюда следует, что выражение, например, «компетенция (полномочия) совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», «предметы ведения государственного органа» будут некорректны.
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разграничения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве. О том, что данный принцип положен в основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования ст.ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, решающих конкретную задачу разграничения предметов ведения4.
Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации есть решение определенных вопросов и Российской Федерацией, и ее субъектами.
Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Российской Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер.
Ст. 72 Конституции Российской Федерации, определяя предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, насчитывает пунктов. По реализации социально-экономических прав выделяются следующие предметы ведения: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды; адвокатура, нотариат.
По поводу закрепления предметов совместного ведения нет единого мнения ученых. Одни из них указывают на эффективность ст. 72 Конституции Российской Федерации1. Другие расценивают ее как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами2. Это своего рода переходные положения, рассчитанные на неопределенный временной период3.
Некоторые исследователи считают, что существует проблема объема предметов совместного ведения. По словам А.В. Безрукова, к проблеме объема можно отнести излишнюю «насыщенность» сферы совместного ведения. Ст. 72 Конституции Российской Федерации насчитывает четырнадцать пунктов, в то время как, например, соответствующая статья Конституции Канады - всего три4. По нашему мнению, если бы, к примеру, ст. 72 Конституции Российской Федерации включала бы несколько пунктов, то, как следствие этого, законодательство в области совместного ведения имело бы только больше проблем. Многочисленными пунктами, казалось бы, определены все стороны, которые следует отнести к совместному ведению, но, несмотря на насыщенность, на практике возникала необходимость в заключение дополнительных договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, о которых будет сказано ниже.
Законодательные основы обеспечения реализации социально-экономических прав граждан на уровне субъекта Российской Федерации
Выступая перед членами Правительства РФ, Госсовета и депутатами Парламента 5 сентября 2005 г., Президент РФ В.В. Путин заявил о необходимости сконцентрировать государственные усилия на нескольких направлениях -здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Эти направления получили статус национальных проектов, развитие которых Президент РФ взял под личный контроль. Выделены следующие национальные проекты: «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», «Здоровье», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса». Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. создается новая структура - Совет по реализации приоритетных национальных проектов, который возглавил лично Президент РФ . В целях реализации приоритетных национальных проектов принимаются различные программы, планы и пр., как федерального, так и регионального уровней1. Например, главным механизмом приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» является программа «Жилище»2.
Нужно отметить, что федеральные органы исполнительной власти взаимодействуют с региональными органами исполнительной власти по вопросам реализации приоритетных национальных проектов, а также обеспечения контроля и мониторинга за ходом реализации национальных проектов, во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ, к примеру, путем заключения соответствующих соглашений3.
На реализацию приоритетных национальных проектов в регионах выделяются средства из разных источников финансирования. Так, в 2006 г. на реализацию национального проекта «Образование» в Омской области за счет всех источников финансирования направлено 10688,489 млн. руб., из них из федерального бюджета - 252,263 млн. руб., из областного бюджета - 7863, 697 млн. руб., из местных бюджетов - 2552, 528 млн. руб., из внебюджетных источников - 20, 001 млн. руб.
В некоторых субъектах Российской Федерации, например, в Омской области обозначены приоритетные региональные проекты «Культура Омской области», «Молодежь Омской области». Министром культуры и массовых коммуникаций РФ А.С. Соколовым по этому поводу отмечено следующее: «Четыре национальных проекта были приняты властью, чтобы распространять их идеи по регионам, а в области культуры все наоборот: такие регионы, как Омская область предлагают решение российских проблем»
В рамках приоритетного регионального проекта «Культура Омской области» на реализацию целевой программы «Библиотека - XXI век»6 в 2006 г. выделено 4,437 млн. руб.; в 2006 г. проведено 200 тыс. культурно-массовых мероприятий, оснащено новое здание для государственного театра куклы, актера, маски «Арлекин» и др.1
Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения реализации социально-экономических прав граждан достаточно разнообразно.
Н.В. Путало, исследуя законы субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, приходит к выводу, что по предмету и способам правового регулирования их можно разделить на несколько групп: общие законы (их предмет регулирования схож с предметом регулирования Основ, что отражено и в названии: либо «о здравоохранении», либо «об охране здоровья»). В настоящее время около половины субъектов Российской Федерации имеют такие нормативные правовые акты; законы, дополняющие общие законы о здравоохранении, имеющие аналоги в федеральном законодательстве (о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о лекарствах и др.), имеют около трети субъектов Российской Федерации; законы, дополняющие общие законы о здравоохранении, но не имеющие аналогов в федеральном законодательстве (о питьевой воде, народном целительстве и др.), присутствуют почти в трети субъектов Российской Федерации.
Особую группу составляют законы в сфере социальной защиты субъектов медицинских отношений (например, Закон Белгородской области «О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений»), определяющие особенности экономической политики по отношению к медицинским учреждениям. Их имеют лишь несколько субъектов Российской Федерации.
