Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционные основы социального обеспечения в Российской Федерации 15
1.1. Социальное обеспечение как конституционное право граждан и функция социального государства 15
1.2. Конституционные аспекты принципов социального обеспечения в Российской Федерации 40
1.3. Формы и виды социального обеспечения 55
Глава 2. Методологические аспекты формирования системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих 85
2.1. Система государственной службы Российской Федерации и ее влияние на систему социального обеспечения государственных служащих 85
2.2. Международный и исторический опыт социального обеспечения государственных служащих 110
2.3. Принципы, формы и виды социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих 114
Глава 3. Проблемы в правовом регулировании некоторых аспектов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение 135
3.1. Проблемы в правовом регулировании пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих 135
3.2. Проблемы в правовом регулировании медицинского обслуживания и некоторых других вопросов социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих 159
Заключение 175
Библиографический список 180
- Социальное обеспечение как конституционное право граждан и функция социального государства
- Конституционные аспекты принципов социального обеспечения в Российской Федерации
- Система государственной службы Российской Федерации и ее влияние на систему социального обеспечения государственных служащих
- Проблемы в правовом регулировании пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих
Введение к работе
В настоящее время в Российской Федерации на первый план выходят проблемы борьбы с коррупцией. Российская Федерация в марте 2006 года ратифицировала1 Конвенцию Организации Объединенных Наций против корруп-ции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 декабря 2003 года) . В указанной Конвенции наряду с мерами карательного характера государствам-участникам рекомендовано использовать в целях борьбы с коррупцией ряд превентивных мер. Как отмечено в ст. 7 Конвенции, каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, которые, в том числе, способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника. Таким образом, мировое сообщество признает, что без создания материальных условий, обеспечивающих достойный уровень жизни гражданских служащих, проблемы борьбы с коррупцией не могут быть успешно разрешены.
Обеспечив корпусу государственных гражданских служащих возможность стать частью формирующегося в России среднего класса, государство получит широкие возможности выбора при замещении должностей государственной службы, а также будет иметь моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей. В таких условиях представляется оправданным и значительное ужесточение антикоррупционных мер карательного характера.
Следует отметить, что, рассматривая в данном исследовании проблемы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, автор в полной мере относит и к другим категориям населения России те-
1 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных
Наций против коррупции» (СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.).
2 «Российская юстиция». 2004. № 4. С. 35-40.
4 зис о необходимости принятия государством комплекса мер по созданию условий, обеспечивающих достойный уровень жизни своих граждан.
Становление в Российской Федерации института государственной гражданской службы и его развитие, продолжающееся до настоящего времени, требуют решения важнейших проблем, одна из которых связана с социальными гарантиями на государственной службе. В числе принципов государственной гражданской службы в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 названы профессионализм и компетентность гражданских служащих, стабильность гражданской службы. В целях реализации этих принципов для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных действующим законодательством, государственным гражданским служащим предоставляются государственные гарантии, в том числе и социальные (ст. 52 названного Федерального закона).
Через предоставление социальных гарантий наряду с другими конституционными правами реализуется конституционное право граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Система социального обеспечения в РФ находится в стадии формирования. Этот процесс достаточно длительный и болезненный, ибо осуществляется в условиях радикальных экономических преобразований, и пока далек от завершения. Не определен окончательно и круг общественных отношений, регулируемых нормами отрасли права социального обеспечения. В литературе отмечалось, что пока не завершится процесс формирования федеральной системы социального обеспечения, нормы права социального обеспечения будут подвергаться постоянной трансформации2, что и подтверждается на практике.
1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. М.: Изд-во БЕК, 2001. С. VIII.
Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ1 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. При общем равенстве прав на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, исходя из особенностей их правового положения, законодательством предусмотрен иной, отличный от общего, порядок социального обеспечения. Одной из таких категорий являются государственные гражданские служащие.
Указанный подход базируется, в частности, на неоднократно сформулированной правовой позиции Конституционного Суда РФ. В его документах отмечалось, что Конституция РФ, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (ст. 7, ч. 1) социальное обеспечение по старости, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39, ч. 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров пенсий, к компетенции законодателя (ст. 39, ч. 2).
Специфика государственной службы в РФ как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения соответствующих полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности, условий прохождения государственной службы и положения, занимаемого конкретной категорией государственных служащих в
1 М.: Юридическая литература. 1993.
иерархических системах федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ1.
Однако далеко не все проблемы социального обеспечения государственных гражданских служащих получили соответствующее правовое урегулирование. Вопросы же социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе, входящей согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 наряду с военной, правоохранительной и государственной гражданской службой субъектов РФ в единую систему государственной службы РФ, в силу ряда причин отличаются наиболее слабой правовой проработкой. Одной из причин обилия нерешенных проблем в сфере социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих является недостаточное теоретическое обоснование соответствующих вопросов в работах, посвященных государственной гражданской службе. Имеющиеся публикации в виде статей или глав в монографиях или учебниках достаточно редки и посвящены в основном вопросам пенсионного обеспечения государственных служащих3. Исследований, посвященных исключительно проблемам социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, не обнаружено. При этом периодически в литературе поднимается вопрос о том, не являются ли дополнительные социальные гарантии для государственных гражданских служащих необоснованными привилегиями4.
Изучение особенностей социального обеспечения государственных гражданских служащих нельзя осуществлять в отрыве от значения самого института государственной службы в жизни государства и общества. Как отмечается в литературе, «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе
1 См. Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 195-0 (ВКС РФ. 2004. № 6. С.45-47), от 12
мая 2005 г. № 127-0 (Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати «Конституци
онное правосудие в странах СНГ и Балтии». 2005. № 12 (ч.2). С.77 -79).
2 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации.
М, «Дело и Сервис», 2003. С.323 - 347; Гафаров З.С., Иванова С.А, Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирова
ние труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ: Учебное пособие. Екатеринбург,
1998. С. 182-187; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служа
щих. М., Статут, 1999. С. 435-441; Фарниева З.В., Базипевский И.А. Пенсионное обеспечение государственного
служащего // Бюллетень Министерства юстиции РФ, 1998, № 5-6. С. 85-90 и др.
4 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Указ. соч. С. 345; Государственная служба. Отв. ред. А.В. Оболонский. М.,
Издательство «Дело», 2000. С. 105.
7 людей - граждан государства - зависит очень многое, практически вся линия истории»1. Без оценки значения государственной службы для государства и общества невозможно сделать вывод о характере тех или иных особенностей в механизмах реализации конституционных прав граждан, замещающих должности государственной службы.
Рассматривая вопросы социального обеспечения одной из категорий обеспечиваемых - граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы - не следует забывать об общих проблемах реализации права граждан на социальное обеспечение в РФ, конституционных истоках этого права (конституционные нормы о РФ как социальном государстве и др.).
Начиная с 2004 года, законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих начало претерпевать существенные изменения. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 52) предусматривает принятие ряда новых федеральных законов, посвященных вопросам социального обеспечения государственных гражданских служащих (о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей; о медицинском страховании государственных служащих РФ и др.). Можно утверждать, что реформированию подлежит система социального обеспечения государственных гражданских служащих в целом. Эта система выстраивалась с 1995 года, исходя из положений Федерального закона «Об основах государственной службы России-ской Федерации» (ст. 4) и Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 11), которые рассматривали отношения государственных гражданских служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имеются определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка (по мнению ряда авторов, разделяемого диссертантом, весьма неудачная4) вывести государственных граждан-
х Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. M., Изд-во РАГС, 2003. С. 9.
2 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
3 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
4 См.: Иванов С.А., Иванкина Т.Е., Куренной A.M., Маврин СП., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отноше
ний в сфере госслужбы. // «ЭЖ-юрист». 2004. № 6. С. 12; Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных
отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики. // «Журнал российского пра
ва». 2005. № 4. С. 20.
8 ских служащих за рамки трудового законодательства, что повлечет за собой радикальные изменения в системе их социального обеспечения.
Таким образом, актуальность вопросов правового регулирования реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, в условиях реформирования систем социального обеспечения и государственной службы России, отсутствие соответствующих научных разработок определили выбор темы диссертации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в научном обосновании путей совершенствования законодательной базы реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Достижение этой цели предполагается через решение следующих задач:
исследовать генезис социального государства и его функций, одной из которых на определенном этапе развития становится функция социального обеспечения; содержание конституционного права граждан на социальное обеспечение, его место в блоке социально-экономических и политических прав, закрепленных в Конституции РФ;
уточнить определение понятия «социальное обеспечение»; состав его принципов, форм и видов; круг общественных отношений, регулируемых нормами права социального обеспечения в РФ;
- осуществить системный анализ института государственной службы
РФ, его роли в жизни государства и общества, исследовать правовой статус го
сударственных служащих под углом зрения особенностей федеральной госу
дарственной гражданской службы и на базе достигнутых результатов вырабо
тать определение понятия «социальное обеспечение граждан, замещающих
должности федеральной государственной гражданской службы», обосновать
его принципы;
исследовать особенности правового регулирования вопросов социального обеспечения государственных гражданских служащих за рубежом, международные подходы и историческую практику;
- проанализировать законодательное регулирование вопросов пен
сионного обеспечения, медицинского обслуживания и других видов социально
го обеспечения федеральных государственных гражданских служащих;
- определить пути совершенствования законодательства о социальном
обеспечении федеральных государственных гражданских служащих.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Предметом исследования являются научные концепции, федеральные и региональные нормативные правовые акты, судебная практика по вопросам, связанным с регулированием отношений в области социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
На защиту выносятся следующие положения:
Опираясь на исследования ведущих ученых в области конституционного и административного права, права социального обеспечения и исходя из факта наличия у современного социального государства функции социального обеспечения диссертант предложил и теоретически обосновал формулировку определения социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, как функции Российской Федерации по созданию условий, обеспечивающих право на достойную жизнь граждан, проходящих (проходивших) федеральную государственную гражданскую службу и попавших в трудную жизненную ситуацию в результате наступления определенных государством обстоятельств, либо направленных на предотвращение возникновения этих обстоятельств, путем предоставления денежных выплат и натуральных услуг в объемах, позволяющих с учетом значимости для общества и государства профессиональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих повысить мотивацию эффективного исполнения ими должностных обязанностей, компенсировать налагаемые на них ограничения и стабилизировать кадровый состав федеральной государственной гражданской службы.
Автором обоснована необходимость введения дополнительных мер социального обеспечения для федеральных государственных гражданских служащих, указано на отсутствие в этом признака привилегированности и соответствие меж-
10 дународным стандартам, позиции Конституционного Суда РФ, зарубежной и исторической практике. Профессиональная деятельность федеральных государственных гражданских служащих характеризуется важностью для общества и государства решаемых в ходе ее осуществления задач. Этим, а также особенностями правового статуса, обуславливается необходимость особого правового режима реализации конституционного права граждан указанной категории на социальное обеспечение.
3. Анализ норм действующего законодательства позволил автору сделать вы
вод о наличии необоснованных ограничений в механизмах реализации конституци
онного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности феде
ральной государственной гражданской службы. Такими ограничениями являются, в
частности: наличие в законодательстве положений о признании в качестве одного
из условий назначения бывшему федеральному государственному гражданско
му служащему пенсии за выслугу лет увольнения с государственной службы по
одному из оснований, указанных в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. №
166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федера
ции»1; отсутствие особого порядка пенсионного обеспечения по случаю потери
кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служа
щих, погибших вследствие исполнения своих должностных обязанностей.
4. Социальное обеспечение федеральных государственных гражданских
служащих является составной частью системы социального обеспечения госу
дарственных служащих, которая включает в себя также социальное обеспече
ние военнослужащих, служащих правоохранительных органов и государствен
ных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Анализ феде
ральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы военной, пра
воохранительной и гражданской службы, а также региональных нормативных
правовых актов, посвященных государственной гражданской службе субъектов
Российской Федерации, позволил автору сделать вывод о несоблюдении в во
просах социального обеспечения федеральных государственных гражданских
служащих принципа единства правовых и организационных основ построения
системы государственной службы России. Степень социального обеспечения
федеральных государственных гражданских служащих ниже не только по срав
нению с военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов, но и
1 СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4831.
с государственными гражданскими служащими субъектов РФ, для которых региональными нормативными правовыми актами вводятся дополнительные гарантии в области социального обеспечения.
Особенности правового статуса государственных служащих (ограничения и запреты на государственной службе, повышенная опасность для жизни и здоровья отдельных категорий государственных служащих и др.) позволили автору предложить ряд дополнительных принципов социального обеспечения государственных служащих, единых для всех видов государственной службы. Среди них: необходимость компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений; сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего; создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.
Анализ особенностей института федеральной государственной гражданской службы России, связанных с отсутствием «пожизненного найма» на федеральную государственную гражданскую службу, достаточно низкой оплатой труда по сравнению с «частным» сектором, а также федеративным устройством России позволил автору предложить ряд дополнительных принципов, на которых должна строиться подсистема социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих: обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики; обеспечение отсутствия возможности негативного воздействия пребывания на федеральной государственной гражданской службе при реализации служащим права на социальное обеспечения в случае оставления им службы; соотносительность систем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
С учетом проведенного анализа автор предлагает рассмотреть возможность внесения в ныне действующие нормативные правовые акты некоторых изменений и дополнений, которые позволили бы реализовать применительно к гражданам, замещающим (замещавшим) должности федеральной государственной гражданской службы, положение Концепции реформирования системы государственной службы РФ о единстве основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы в области
12 социального обеспечения, а также устранить необоснованные ограничения в реализации федеральными государственными гражданскими служащими конституционного права на социальное обеспечение. В этих целях представляется целесообразным:
сделать единым перечень периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, и периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных гражданских служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет (второй перечень в настоящее время шире первого);
отменить положение Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», предусматривающее в качестве одного из условий назначения государственному гражданскому служащему пенсии за выслугу лет увольнение с государственной службы по одному из оснований, указанных в этом федеральном законе (условием назначения пенсии за выслугу лет должен являться только факт наличия стажа государственной службы определенной продолжительности);
установить особый порядок пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служащих, погибших в результате исполнения должностных обязанностей (в соответствии с пп. 11 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
при введении специализированного обязательного медицинского страхования государственных гражданских служащих (в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») предусмотреть исключение федеральных государственных гражданских служащих из общей системы обязательного медицинского страхования; установить порядок получения указанной категорией служащих экстренной медицинской помощи в системе общедоступного медицинского обслуживания по аналогии с решением этого вопроса применительно к военнослужащим и служащим правоохранительных органов (т.е. с последующей компенсацией из средств федерального бюджета);
- предусмотреть для федеральных государственных гражданских служащих сохранение на период временной нетрудоспособности денежного содержания вместо выплаты пособия по временной нетрудоспособности (в развитие
13 положений пп. 6 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
- выработать перечень профессиональных заболеваний федеральных го
сударственных гражданских служащих;
в рамках реализации положений пп. 7 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» распространить на федеральных государственных гражданских служащих вместо обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний систему обязательного государственного страхования, аналогичную существующей для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов; установить повышенные размеры страховых выплат для гражданских служащих, пострадавших вследствие посягательства на их жизнь и здоровье в результате исполнения ими своих должностных обязанностей (вне зависимости от вида государственного органа, в котором они проходят службу, и замещаемой должности государственной гражданской службы);
определить в нормативных правовых актах порядок и условия присвоения звания «Ветеран государственной службы» (предусмотренного Федеральным законом 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» '), а также законодательно установить меры социальной защиты прав и интересов ветеранов указанной категории (например, приравняв к ветеранам труда).
Выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, а также предлагающиеся изменения и дополнения в действующее законодательство составляют практическое значение диссертации. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, правотворческой деятельности. Положения работы могут быть использованы также в учебном процессе.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование проблем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, в котором осуществлена попытка системного рассмотрения и анализа теоретических основ реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение, а также законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы их социального обеспечения.
'СЗРФ. 1995. №3. Ст. 168.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, нашли отражение в публикациях автора.
Методологическую основу работы образуют общенаучные методы познания: предметно-логический и структурно-функциональный анализ; экспертные оценки; формально-правовой анализ связанных с предметом исследования диссертации законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе международных; системно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в единстве и целостности, взаимосвязи специального и общего законодательства, выявлять их противоречия, предметно ставить проблемы и формулировать актуальные задачи их гармоничного развития.
Научно-теоретической базой настоящего исследования являются труды по теории государства и права, работы в области конституционного, административного, трудового права, права социального обеспечения, а также философские и экономические исследования.
В качестве нормативной основы исследования служили Конституция Российской Федерации, акты Организации Объединенных Наций, Конвенции и Рекомендации Международной Организации Труда, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Первая глава касается конституционных основ социального обеспечения в РФ, вторая глава - методологических аспектов формирования системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, а также принципов, форм и видов их социального обеспечения, третья -проблем в правовом регулировании некоторых аспектов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Социальное обеспечение как конституционное право граждан и функция социального государства
Статья 39 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, устанавливает, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Содержание этой статьи конкретизирует конституционное положение о том, что Российской Федерации - социальное государство (ст.7) и как таковое берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам.
Конституция РФ признает право каждого гражданина на социальное обеспечение и одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для осуществления этого права. Конституционное закрепление гарантий социального обеспечения соответствует положениям международно-правовых актов, содержащих основополагающие идеи о праве каждого человека на различные виды социального обеспечения. Всеобщая Декларация прав человека (ст.25)1, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, провозгласив право каждого человека и его семьи на социальное обеспечение, закрепила случаи обеспечения - инвалидность, вдовство, наступление старости и иные случаи утраты средств к существованию по независящим от человека причинам. Право каждого человека на социальное обеспечение признается Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст.9). Главной целью социального прогресса и развития мирового сообщества признается предоставление всестороннего социального обеспечения для всех лиц, которые ввиду болезни, преклонного возраста временно или постоянно не могут зарабатывать на жизнь, с целью обеспечения надлежащего уровня жизни для таких лиц, их семей и иждивенцев (ст. 11 Декларации социального прогресса и развития3, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 11 декабря 1969 г.).
Право на социальное обеспечение является одним из социальных прав, которые закрепляются в Конституции РФ в едином блоке социально-экономических прав и включают в себя: право частной собственности, свободу предпринимательской деятельности, свободу труда и право на труд в надлежащих условиях, право на отдых, охрану семьи, право социального обеспечения, право на жилище, право на благоприятную окружающую среду, право на образование и др. (ст. 34 - 44). Социальные права относятся к так называемому «второму поколению» прав человека. Первым поколением этих прав признаются те традиционные либеральные ценности, которые были сформулированы в процессе осуществления европейских буржуазных революций: это личные (гражданские) и политические права - право на свободу мысли, право каждого гражданина на ведение государственных дел, право на равенство перед законом, право на жизнь, свободу и безопасность и т.д. Эти права выражали так называемую «негативную» свободу: они обязывали государство воздерживаться от вмешательства в сферу личной свободы и создавать условия участия граждан в политической жизни. Второе поколение прав человека сформировалось в процессе разрешения сложившейся к концу XIX - началу XX в. неблагоприятной ситуации, связанной с резкой поляризацией буржуазного общества, и было призвано смягчить противостояние имущих и неимущих слоев населения. Это так называемые «позитивные права», для реализации которых государство должно предпринимать соответствующие меры организационного, экономического, правового характера. Здесь можно отметить социальную политику Бисмарка. На основе манифеста германского кайзера 1881 года в стране была установлена единая система социального обеспечения. Веймарская конституция 1919 года закрепляла возможность добывать себе содержание трудом, право на социальное страхование в случае старости, болезни и т.д. Конституция в ст. 151 отмечала, что «строй хозяйственной жизни должен соответствовать началам социальной справедливости» и «целям обеспечения для всех существования, достойного человека» .
Гарантирующая роль государства существенно различается в зависимости от того, о каких правах и свободах идет речь - гражданских и политических или социально-экономических. Это обусловлено тем, что социально-экономические права в отличие от гражданских и политических содержат в себе достаточно обширную социальную программу, требующую для своей реализации положительных усилий государства в социально-экономической жизни общества в целом и отдельного индивида, тогда как гарантии гражданских и политических прав человека и гражданина очерчивают сферу индивидуальной автономии личности и содержат запреты на вмешательство в отдельные области, предоставленные свободному усмотрению индивида. Иначе говоря, государство должно воздерживаться от вмешательства в известные области, предоставляя свободный простор личной деятельности, но индивид больше ничего не может требовать от него в этой сфере. Государство, регулируя гражданские и политические права, не несет иных юридических обязанностей, кроме обязанности предусмотреть правовые механизмы защиты этих прав. Иную структуру имеют гарантии социальных прав. Право на социальное обеспечение, защита семьи, материнства и детства, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и др. требуют от государства положительной деятельности, основные направления которой отражены в конституционной формуле социального государства. Принцип социального государства есть способ и форма конституционно-правового воплощения идеи справедливости. Как отмечает Б.С. Эбзеев, в отличие от гражданских и политических прав социально-экономические права рассматриваются не как субъективные права человека, а как обязанности государства, выполнение которых зависит от уровня экономического развития. Фактически они представляют собой целевые установки, конкретизируемые в законодательстве с учетом финансовых возможностей страны1. В литературе отмечается, что социально-экономические права человека, к которым относится и право на социальное обеспечение, носят вторичный, производный от граж-данско-политических прав характер, что обусловливает их меньшую универсальность, т. к. сфера их действия исторически и культурно подвижна, пределы ее меняются в социальном времени2. Следует согласиться с В.В.Гошуляком, отметившим, что «недостаточно просто признать социально-экономические и культурные права, их необходимо гарантировать, создать механизмы для их реализации».
Конституционные аспекты принципов социального обеспечения в Российской Федерации
В семантическом смысле под принципами понимаются основные, исходные положения какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.1 Рассматривая социальное обеспечение как функцию социального государства, следует определить совокупность основных идей, которыми должен руководствоваться законодатель при правовом обеспечении этой функции государства и которые являются своего рода «каркасом» правовой составляющей социального обеспечения, т.е. выделить принципы права социального обеспечения - основные исходные положения, определяющие цели правового регулирования в сфере социального обеспечения, дающие ему общее направление, предопределяющие основные тенденции регулирования общественных отношений в этой области.
Проблема принципов права широко дискутируется как в общетеоретической, так и в отраслевой литературе. По мнению Р.Давида, общие принципы отражают «подчинение права велениям справедливости в том виде, как последняя понимается в определенную эпоху и определенный момент»2. Р.З. Лившиц считает, что «принципы - как бы «сухой остаток» богатейшей правовой материи, ее скелет, ее суть, освобожденная от конкретики и частностей»3. Роль правовых принципов заключается в том, что они: позволяют уяснить смысл законодательства и его связи с экономикой и моралью; определяют общую направленность и тенденции развития правовых систем и их частей; помогают в практическом применении норм и в решении вопросов, не урегулированных нормами права; обеспечивают единство норм отрасли права.
Исходя из постулата единой концепции складывающейся в России правовой системы можно утверждать, что основными принципами права социального обеспечения являются те, на которых базируется, или, по крайней мере, стремится базироваться создаваемая в Российской Федерации правовая система, причем эти принципы следует рассматривать в контексте особенностей регулирования отношений в сфере социального обеспечения. А поскольку источником позитивного права, имеющим высшую юридическую силу и определяющим направления развития правовой системы России, является Конституция РФ, принципы, на которых должно строиться право социального обеспечения, следует искать именно в ней. Кроме того, в силу п. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы, следует предположить, что принципы права социального обеспечения содержатся также и в названных выше актах международного права, причем независимо от того, ратифицированы они РФ или нет. Очевидно, основным критерием в последнем случае является их общепризнанность в мире.
Принципы, на основе которых строится и функционирует право, выражают его сущность и социальное назначение. В них отражаются главные свойства и особенности права, придающие ему качество регулятора меры свободы и справедливости в общественных отношениях. Принципы права подразделяются на виды в зависимости от того, на какую область правовых норм они распространяются. Выделяются три основные группы принципов: общие, межотраслевые и отраслевые (специальные). Внутри отрасли права можно выделить также внутриотраслевые принципы, касающиеся отдельных институтов отрасли.
Общие принципы - это основные начала, которые определяют наиболее существенные черты права в целом, его содержание и особенности как регулятора всей совокупности общественных отношений. Они распространяются на все правовые нормы и действуют во всех отраслях права независимо от характера и специфики регулируемых ими общественных отношений. К ним относятся такие принципы, как: признание человека, его прав и свобод, высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ); вменение в обязанность государству соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); признание и гарантированность прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17); принадлежность основных прав и свобод человека каждому от рождения (ч. 2 ст. 17); неотчуждаемость основных прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17); права и свободы человека являются непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); равенство всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19); равенство прав и свобод для всех людей (ч. 2 и 3 ст. 19). К общим принципам права также относятся принципы социальной справедливости; гуманизма; законности и юридической гарантированности прав и свобод личности, зафиксированных в законе; связанности нормами закона деятельности всех должностных лиц и государственных органов; единства юридических прав и обязанностей.
Система государственной службы Российской Федерации и ее влияние на систему социального обеспечения государственных служащих
В Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Пр-1496, дается общее определение категории «государственная служба». Государственная служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные (уставные) должности субъектов РФ, учреждаемые конституциями (уставами) субъектов РФ.
Федеральная государственная гражданская служба в РФ является одним из видов государственной гражданской службы, входящей в систему государственной службы РФ. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. В соответствии со ст. 1 указанного Федерального закона под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Наряду с федеральной государственной гражданской службой к федеральной государственной службе относятся также военная служба и правоохранительная служба. Одним из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы в РФ является единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к ее организации.
Следует отметить, что государственная гражданская служба - одновременно и старое, и новое явление для Российской Федерации. Ее реальное возрождение началось совсем недавно - с конца 90-х годов XX века. Даже Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержал упоминания о ней. Первое упоминание о гражданской государственной службе как о самостоятельном виде государственной службы имело место лишь в Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» (1999 год)1, в котором было упомянуто о необходимости принятия Кодекса РФ о гражданской государственной службе. В Российской империи гражданская государственная служба была юридически четко оформлена и представляла собой самостоятельную разновидность государственной службы наряду с воинской и придворной службой. Правовую основу гражданской государственной службы составлял принятый в 1832 году «Свод уставов о службе гражданской» , включавший в том числе Свод Устава о пенсиях и единовременных пособиях.
В советское время то, что относилось в дореволюционной России к гражданской государственной службе, рассматривалось как обычная наемная работа на условиях трудового договора. Государственная служба Российской империи была упразднена Декретом от 11 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Основным регулятором подобного рода работы в советский период было трудовое законодательство, а также Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1921 года3.
В то же время милитаризированная государственная служба продолжала обособленно развиваться в течение всего времени своего существования де-юре (начиная с петровской «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных»). Если говорить о правовом регулировании всех вопросов, связанных с государственной службой, то не вызывает сомнений тот факт, что милитаризированные виды государственной службы в настоящее время оформлены несравненно лучше и полнее в нормах права. Существует целый комплекс законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок прохождения военной службы и службы в правоохранительных органах (Федеральные законы от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»1; от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; Законы РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; законодательные акты о службе в таможенных органах, органах по контролю за оборотом наркотиков и др.).
Законодательство о государственной гражданской службе находится в стадии становления. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятый 1995 году, не решил всех проблем в этой области. Как указывается в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 , в РФ сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. Однако состояние государственной службы порождает и негативные тенденции ее развития. Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня или деловых качеств. Для преодоления указанных негативных тенденций в названной федеральной программе предлагается обеспечить решение следующих проблем: нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне; неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы; наличие противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и др.
Проблемы в правовом регулировании пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих
В настоящее время в России действует система пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, которую, по мнению автора, нельзя считать подсистемой сферы российского пенсионного обеспечения (как подсистема пенсионного обеспечения военнослужащих и служащих правоохранительных органов), так как в действительности она представляет собой «дополнительную» подсистему пенсионного обеспечения наемных работников, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
О введении для государственных служащих пенсии за выслугу лет впервые говорилось в ст. 19 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Данная статья закрепляла, что государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с федеральным законом, который в то время так и не был принят. Указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"1 этим категориям граждан устанавливалась ежемесячная доплата к государственной пенсии. Федеральным государственным служащим доплата устанавливалась при наличии 12,5 лет стажа государственной службы у мужчин и 10 лет указанного стажа у женщин в таком размере, чтобы сумма пенсии и доплаты составляла 55% месячного денежного содержания федерального государственного служащего. Размер доплаты увеличивался на 3% месячного денежного содержания за каждый полный год выслуги свыше установленной, при этом сумма пенсии и доплаты не могла составлять более 80% месячного денежного содержания указанных лиц. Однако затем условия назначения пенсии за выслугу лет стали усложняться.
Указом Президента РФ от 15 июня 1999 г. N 755 "О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 г. N 854 "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих"1 были повышены требования к стажу государственной службы для федеральных государственных гражданских служащих. Для получения ежемесячной доплаты им стало необходимо иметь уже не менее 15 лет такого стажа, при этом его продолжительность устанавливается одинаковой как для мужчин, так и для женщин. Кроме того, этот указ предусматривал еще один юридический факт, необходимый для получения доплаты к государственной пенсии, -определенное основание увольнения с федеральной государственной службы, причем устанавливается исчерпывающий перечень таких оснований. Был скорректирован в меньшую сторону и размер ежемесячной доплаты. При стаже государственной службы 15 лет сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты должна составлять 45% месячного денежного содержания. За каждый полный год такого стажа свыше 15 лет размер доплаты увеличивается на 3% месячного денежного содержания, но общая сумма государственной пенсии и доплаты не могла превышать 75% месячного денежного содержания.
Изложенные выше правила обеспечения в очередной раз претерпевают из-менения в связи с Указом Президента РФ от 13 декабря 2000 г. N 2005 , которым вводится очередное дополнительное условие, необходимое для установления ежемесячной доплаты к государственной пенсии: замещение должности федеральной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением. Лишь для лиц, уволенных с федеральной государственной службы до истечения 12 полных месяцев в связи с ликвидацией федеральных органов государственной власти, а также в связи с сокращением штата в этих органах, для получения ежемесячной доплаты необходимо одно условие - наличие стажа государственной службы не менее 15 лет.
Указанные выше условия назначения пенсий федеральным государственным гражданским служащим вошли в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». В соответствии со ст. 7 этого Федерального закона, пенсии федеральным государственным гражданским служащим назначаются на следующих условиях: при наличии стажа государственной службы не менее 15 лет они имеют право на пенсию за выслугу лет при увольнении с федеральной государственной службы по следующим основаниям: 1) ликвидации федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также по сокращению штата федеральных государственных служащих в федеральных органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; 2) увольнению с должностей, утверждаемых в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий; 3) достижении предельного возраста, установленного федеральным законом для замещения должности федеральной государственной службы; 4) обнаружившемуся несоответствию замещаемой должности федеральной государственной службы вследствие состояния здоровья, препятствующему продолжению государственной службы; 5) увольнению по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию.
Граждане, уволенные с федеральной государственной службы по основаниям, предусмотренным пп. 2-5 п. 1 указанной статьи, имеют право на пенсию за выслугу лет, если они замещали должности федеральной государственной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением.
