Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционное право гражданина на жилище как элемент правового социального государства 17
1. Место права на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина 17
2. Сущность и содержание конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации 41
3. Механизм реализации конституционного права гражданина на жилище 58
Глава II. Роль муниципальных органов власти в реализации конституционного права гражданина на жилище в Российской Федерации 79
1. Осуществление конституционного права гражданина на жилище на муниципальном уровне в Российской Федерации 79
2. Основания возникновения права собственности на жилые помещения и реализация конституционного права на жилище 112
3. Правовые особенности управления жилищным фондом на муниципальном уровне в Российской Федерации 146
Заключение 175
Список литературы 179
- Место права на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина
- Сущность и содержание конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации
- Осуществление конституционного права гражданина на жилище на муниципальном уровне в Российской Федерации
- Основания возникновения права собственности на жилые помещения и реализация конституционного права на жилище
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Конституции РФ (ст. 7) провозглашено - «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». «Главная задача социального государства -достижение такого общественного развития, которое основывается на закрепленных правом принципах социальной справедливости, всеобщей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать слабым, влиять на распределение экономических благ, чтобы обеспечить каждому достойное человека существование»1.
Согласно п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН, - «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая .... жилище, .... который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи...» .
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., ратифицированный СССР 18 сентября 1973 г., в п. 1 ст. 11, признавая право на жилище неотъемлемым элементом «права каждого на достаточный жизненный уровень», закрепляет возможность «непрерывного улучшения условий жизни» каждого и обязанность Государств - участников «принимать надлежащие меры по обеспечению осуществления этого права...»3.
Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам указывает на то, что «право на достаточное жилище не следует толковать узко. Скорее его следует расценивать как право на то, чтобы жить где-то в условиях
1 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации [Электронный ресурс] / В.Д.
Зорькин [и др.] М.: Эксмо, 2009. Доступ из справ,- правовой системы «Гарант».
2 См.: Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация
Объединенных Наций, 1989. С. 1 - 8.
3 Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах: принят
Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 г.: вступил в силу 23 марта 1976 г. // Бюл.
Верховного Суда РФ - 1994. - №12.
безопасности, мира и уважения достоинства», при этом конкретизируются базовые правовые аспекты права на жилище, такие как гарантированность проживания (обеспечение правовой защиты от принудительных выселений), наличие услуг, материалов, удобств и инфраструктуры, доступность (жилище не является достаточным, если его стоимость ставит под угрозу возможность осуществления его обитателями других прав человека или подрывает эту возможность), пригодность жилища для проживания, физическая доступность и местонахождение, а также адекватность с точки зрения культуры .
Одним из основополагающих международных документов, закрепляющих механизм защиты социальных прав человека, является Европейская социальная хартия (пересмотренная) (далее - Хартия), принятая 3 мая 1996 г., и ратифицированная Российской Федерацией 3 июня 2009 г. Однако «ратифицированы лишь те статьи Хартии, которые могут быть выполнены исходя из социальных реалий, сложившихся в стране на сегодняшний день» , что отражает недостаточный уровень социального развития России и указывает на проблемы, которые предстоит решить.
В частности, Российская Федерация не приняла на себя обязательства в отношении положений, предусмотренных ст. 31 части II Хартии, которые декларируют: «В целях обеспечения, эффективного осуществления права на жилье Стороны обязуются принимать меры, направленные на содействие доступу к жилью, отвечающему должным требованиям; предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью последующей ликвидации», а также «сделать цену на жилье доступной для людей, не имеющих достаточных средств» 6. Ратифицированы только те положения Хартии, где стороны признают в качестве цели своей политики, которую они будут осуществлять с помощью
" См.: Права человека. Право на достаточное жилище. Изложение фактов № 21/Rev.l,
[Электронный ресурс], Управление Верховного комиссара ООН по правам человека:
УВКПЧ/ООН-Хабитат // URL: http: // Documents /Publications/ FS21 _ rev _ 1 _
Housing_ru. pdf.
s Шкель Т. Фильтр для коррупции // Рос. газета. - 2009 - 21 июня . - № 90.
6 Европейская социальная хартия (пересмотренная) (принята в г. Страсбурге 3 мая 1996
г.) // Бюллетень международных договоров. - 2010. - №4.
всех надлежащих средств как национального, так и международного характера, создание условий, обеспечивающих эффективное осуществление права каждого человека на жилье (п. 31 части I Хартии).
Продекларированные на международном уровне положения определяют главные критерии государственной социальной политики в области доступности и обеспеченности жильем - правовых и материальных гарантий достойного жизненного уровня.
В Российской Федерации право на жилище выступает элементом конституционно - правого статуса человека и гражданина.
В Конституции РФ (ч. 1 ст. 40) провозглашено - «каждый имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища», что отражает прежде всего гарантии устойчивости и стабильности пользования имеющимся жильем. Никто в Российской Федерации не может быть вынуждаем к бродяжничеству, к жизни «на улице» .
За государством и органами местного самоуправления закреплена обязанность предоставлять жилице бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище» (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ).
Содержание ч. 2 ст. 40 Конституции РФ ограничивается действиями государства и органов местного самоуправления в отношении поощрения жилищного строительства и создания условий для осуществления права на жилище. При этом, не ясно, какова должна быть активность действий публичной власти (объем строительства, обеспечительные меры основного права в этой сфере), они могут быть достаточными, удовлетворительными, недостаточными, неудовлетворительными, либо по возможности .
7 См.: Титов А.А. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации [Электронный
ресурс]. М.: Юрайт, 2005. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех: конституционные основы
жилищного законодательства. М: Юриспруденция, 2008. С. 5-15.
Вместе с тем, конституционные нормы, закрепляя обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40), четко разграничивают обязанности Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения данного конституционного права (ст. 71, 72). Определение же роли органов местного самоуправления в обеспечении условий для осуществления гражданами права на жилище регулируется нормами Жилищного кодекса РФ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах реализации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.
Однако обязанности органов местного самоуправления в данной сфере сформулированы слишком обобщенно, нечетко, а в некоторых случаях даже противоречат нормам действующего законодательства.
При этом, положения Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г., гласят - «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, они наделены реальными полномочиями в обеспечении одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления»9.
Исходя из изложенного, назревает необходимость всестороннего исследования многоаспектного механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в современных условиях (жилищная проблема все еще остается основной для более чем половины россиян), выявления и поиска проблемных вопросов и путей их решения, в том числе и на уровне муниципально - правового обеспечения жилищной потребности граждан.
Степень научной разработанности объекта исследования обусловлена его социальной значимостью. Исследование механизма реализации конституционного права гражданин Российской Федерации на жилище как
9 Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г.): ратифицирована Федеральным законом РФ от 11 апреля 1998 г. №55 - ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 1998. - №36, ст. 4466.
комплексного правового института требует его рассмотрения с позиции междисциплинарного подхода.
Теоретической основой для проведения исследования послужили работы известных российских ученых в области конституционного и муниципального права Авакьяна С.А., Аграновской Е.В., Баглая М.В., Бондаря Н.С., Воеводина Л.Д., Зорькина В.Д., Иваненко В.А., Иваненко B.C., Козлова А.Е., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Лазарева Л.В., Лучина В.О., Мадьярова А.В., Мартковича И.Б., Окунькова Л.А. и др.
Значительное влияние на диссертационное исследование оказали труды по общей теории государства и права таких авторов, как Алексеев С.С., Бабаев В.К., Витрук Н.В., Гревцов Ю.И., Комаров С.А., Лукашева Е.А., Матузов Н.И., Протасов В.Н., Ростовщиков И.В. и др.
Многоаспектность права на жилище определяется его широким изучением в цивилистической литературе, особо необходимо отметить работы таких авторов, как Афонина А.В., Брагинский М.И., Витрянский В.В., Грибанов В.П., Красавчиков О.А., Крашенинников П.В., Литовкин В.Н., Марткович И.Б., Павлов В.П., Седугин П.И., Сергеев А.П., Суханов Е. А., Толстой Ю.К., Цыбуленко З.И., Чигир В.Ф., Чефранова Е.А., Чубаров В. В., Шершеневич Г.Ф. и др.
В современных условиях вопросы реализации конституционного права граждан Российской Федерации исследуются в работах Богданова Е.В., Бутылина В.Н., Гаджиева Г.А., Грудцыной Л.Ю., Жилина Г.А., Жуйкова В.М., Лукшина С.А., Мадьяровой А.В., Певницкого С.Г., Пчелинцевой Л.М., Свердлык Г.А., Скрипко В.Р., Титова А.А., Фаршатова И.А., Федорова СИ., Халдеева А.В., Чефрановой Е.А., Шанталея А.В., Шешко Г.Ф. и др.
За последние годы было написано несколько диссертационных работ, посвященных вопросам теоретического исследования реализации конституционного права на жилище, к ним относятся труды Герасимова Р.А., Малюковой Л.В., Сапрыкина П.В., Стрельцына Б.Е. Одним из последних исследований по вопросам обеспечения права на жилище и реализации жилищной политики в Российской Федерации является работа Долгошеева М.А.,
в которой автор, наряду с общетеоретическим исследованием основного права на жилище, рассматривает вопросы урегулирования порядка безвозмездного пользования жилыми помещениями, дифференцирует виды жилищного фонда не только по формам собственности, но и по критериям его использования10.
Отдельным направлением исследований выступил анализ компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере, который отражен в работах Маслей С.Э. и Нечай И.В." В диссертации Подгорбунского А.В., приведен анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищного строительства, комплексного территориального планирования, землепользования, инфраструктурного обеспечения, предоставления субсидий отдельным категориям граждан12.
Интересной является работа Бадулина Е.В., посвященная правотворческой деятельности муниципальных образований, выявлению взаимосвязи муниципальных, государственных и общественных гарантий обеспечения права граждан на жилище13.
Диссертационное исследование Коршакова К.В. было посвящено отдельным аспектам реализации полномочий органов местного самоуправления в осуществлении права муниципальной собственности14.
Безусловно, работы названных авторов вносят определенный вклад в научно - практическое исследование реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище.
10 См.: Долгошеев М. А. Обеспечение права на жилище и реализации жилищной политики в
Российской Федерации: конституционно - правовые проблемы и пути их решения: автореф.
дис... канд. юрид. наук. М., 2010. -25 с.
11 См: Маслей С.Э. Компетенция органов местного самоуправления в жилищной сфере:
муниципально-правовое исследование: автореф. дис... канд. юр. наук. Омск, 2006. - 23 с;
Нечай И.В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной
сфере: автореф. дис... канд. юрид. наук. Волгоград, 2009. - 22 с.
12 См: Подгорбунских А.В. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению
прав и законных интересов граждан на жилище: автореф. дис... канд. юрид. наук. Омск, 2009.
-28 с.
" См.: Бадулина Е.В. Обеспечение конституционного права на жилище органами местного самоуправления: автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2010. - 26 с.
14 См.: Коршакова К.В. Осуществление права муниципальной собственности на жилое помещение: монография. Волгоград, 2008. - 146 с.
Опираясь на труды предшественников, автором настоящей диссертационной работы продолжены теоретические изыскания правовой природы конституционного права на жилище и его содержания, а также углублено понимание места указанного права в системе социальных прав человека и гражданина, в том числе через призму основополагающих международных документов. Основной акцент в настоящем исследовании сделан на выявление проблем реализации конкретных правовых притязаний граждан Российской Федерации в части удовлетворения жилищной потребности как малоимущими, нуждающимися в улучшении жилищных условий, так и гражданами не подпадающими под льготные категории. При этом основной акцент исследования сделан на выявлении проблемных вопросов муниципально - правового обеспечения конституционного права граждан Российской Федерации на жилище.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение природы и юридического содержания конституционного права человека и гражданина Российской Федерации на жилище в современных условиях, анализ механизма его реализации, выявление степени соответствия действующего законодательства в части конкретных правовых притязаний граждан Российской Федерации в сфере удовлетворения жилищной потребности, реально сложившейся на муниципальном уровне, разработка основных направлений совершенствования правового регулирования данной области общественных отношений.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда взаимосвязанных задач, к которым относятся:
проведение историко - правового исследования становления права на жилище в системе основных прав и свобод человека и гражданина;
раскрытие сущности и содержания юридической и социальной природы конституционного права на жилище;
осуществление системного анализа механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище;
- выявление роли органов местного самоуправления в механизме
публично - правового обеспечения конституционного права граждан
Российской Федерации на жилище;
комплексный анализ реализации конституционного права на жилище малоимущими, иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище, на муниципальном уровне в Российской Федерации;
определение способов приобретения права собственности на жилые помещения, находящихся во взаимосвязи с решением вопросов обеспечения жильем граждан Российской Федерации на муниципальном уровне;
проведение комплексного анализа правовых аспектов управления жилищным фондом на муниципальном уровне в Российской Федерации;
обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан Российской Федерации и формулировка соответствующих предложений.
Объектом исследования является конституционное право граждан Российской Федерации на жилище и совокупность общественных отношений, возникающих в процессе его реализации.
Предмет исследования составляет юридическое содержание конституционного права граждан Российской Федерации на жилище и механизм его реализации, а также роль органов местного самоуправления в обеспечении жилищной потребности граждан Российской Федерации в современных условиях.
Методологическая основа исследования сформирована с использованием системного, исторического и сравнительно-правового анализа, основанного на изучении теоретического материала, официальных нормативных правовых актов, публикаций, посвященных вопросам механизма реализации конституционного права гражданина Российской Федерации на жилище. В процессе исследования использованы общенаучные методы познания - историко-правовой, диалектический, системный, логический,
статистический, а также частнонаучные методы - конкретно-исторический, сравнительно - правовой, логико - юридический.
Теоретическая основа исследования сформулирована на основе научных трудов ученых в области конституционного и муниципального права, теории государства и права, истории государства и права, жилищного, гражданского и других отраслей права. Исследованы общетеоретические и отраслевые правовые разработки, посвященные вопросам юридической природы конституционного права гражданина на жилище и механизма его реализации, формирующегося в современной России на основе соблюдения норм как внутригосударственного, так и международного права.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили международные пакты и декларации, законодательство советского периода, Конституция РФ, федеральные законы, действующие нормативные правовые акты жилищного, гражданского, административного, а также иных отраслей права, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, правовые акты муниципальных образований, статистические материалы и данные социологических опросов.
Научная новизна исследования определена поставленными перед ним целью и задачами и заключается в том, что в диссертационной работе сформулировано обобщенное понимание социальной и юридической природы основного права на жилище, представлен новый подход к изучению механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище, в том числе через призму исследования способов приобретения жилища гражданами, имеющих обязательственную и вещную природу, в осуществлении которых органы местного самоуправления принимают непосредственное участие. В диссертации сформулированы основные проблемы обеспечения реализации действующего законодательства, преимущественно на муниципальном уровне, в части конкретных жилищных правовых притязаний как малоимущих, нуждающихся в улучшении жилищных
условий, граждан Российской Федерации, так и лиц, не подпадающих под льготные категории. Научная новизна получила свое выражение в положениях, выносимых на защиту.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. В условиях становления и развития основных прав и свобод человека
и гражданина, формирование юридического содержания основного права на
жилище определяется совокупностью подходов естественно - правовой и
позитивистской доктрин: с одной стороны, право на жилище имеет
естественную природу, принадлежит каждому от рождения и является
неотчуждаемым, а, с другой стороны, реализация этого права представляется
невозможной без создания соответствующих условий (гарантий и защиты) со
стороны государства, так как обусловлено внешними факторами социально-
экономическими, политическими и иными обстоятельствами.
Право на жилище является основополагающим социальным правом существенным для жизни каждого человека и глобальным для общества в целом, жилищная потребность личности «абсолютна» и не имеет какой -либо альтернативы.
2. Конституционное право гражданина на жилище является субъективным
правом, которое определяется конкретной и реальной юридической
возможностью удовлетворения жилищных потребностей, подлежащей
государственному обеспечению и защите, оно выражается в виде совокупности
основных правомочий - право на устойчивое и беспрепятственное обладание
имеющимся жилищем, право на государственное содействие в деле обеспечения
постоянным жилищем и право на улучшение жилищных условий путем
приобретения жилища на праве собственности.
Механизм реализации конституционного права гражданина на жилище представляет систему социально - экономических, политических, организационных и правовых средств, которые в своем функционировании приводят к созданию условий для осуществления указанного субъективного
права и достижения конечных результатов при решении конкретных задач удовлетворения потребности и интересов личности и общества в целом. Особенность правового механизма реализации конституционного права гражданина на жилище обусловлена его специфическими социальными чертами и юридической природой, так как оно более глубоко и полно выражает и регулирует жилищные отношения, тем самым, закрепляя основные социальные возможности и гарантии личности.
3. Конституционное право на жилище, как комплексное право, имеет
сложный характер и реализуется в различных по юридической природе отношениях,
на основании чего выделены две группы способов реализации конституционного
права на жилище имеющих гражданско-правовой характер, в осуществлении
которых орган местного самоуправления принимает непосредственное участие:
способы, имеющие обязательственную природу, основанные на динамике имущественных отношений, в частности - социальный наем жилого помещения, безвозмездное пользование жилым помещением, коммерческий наем жилого помещения («доходные дома»), наем специализированного жилого помещения;
способы, имеющие вещную природу, основанные на статике имущественных отношений, в частности - приобретение жилища на праве собственности.
4. В действующем законодательстве к компетенции органов местного
самоуправления в области жилищных отношений отнесены полномочия в сфере
«регулирования» конституционного права граждан Российской Федерации на
жилище, что не соответствует положениям Конституции РФ, которые гласят -
«в ведении Российской Федерации находятся: ...^регулирование к защита прав
и свобод человека и гражданина;...» (ст. 71), «в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: ... б) защита прав
и свобод человека и гражданина; ...» (ст. 72), а также выходит за рамки
Жилищного кодекса РФ, где установлено - «жилищное законодательство
основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти
и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами
права на жилище,...» (ст. 1).
-
В процессе исследования выявлено несоответствие положений Жилищного кодекса РФ (ст. 49) нормам Конституции РФ (ч. 3 ст. 40) в части внесения ограничений по предоставлению «малоимущим гражданам, признанным ... нуждающимися в жилых помещениях» жилых помещений по договорам социального найма только из муниципального жилищного фонда. Согласно конституционным нормам малоимущие граждане подлежат обеспечению жилыми помещениями из всех публичных форм собственности (государственной, муниципальной), следовательно, нет оснований для исключения жилых помещений государственного жилищного фонда из числа тех, которые могут быть предоставлены указанным гражданам по договорам социального найма.
-
В целях однозначного правового регулирования федеральным законодательством общественных отношений, возникающих в связи с удовлетворением потребностей граждан в жилище необходима четкая классификация объектов муниципального жилищного фонда, в рамках приведения в соответствие положениям Жилищного кодекса РФ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что установит единое понимание структуры муниципального жилищного фонда в качестве совокупности жилищного фонда социального использования и специализированного жилищного фонда.
7. На основании положения Конституции РФ (ч. 3 ст. 40) о том, что
«малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище,
оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных,
муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными
законом нормами», предложено внедрение механизма обеспечения жилыми
помещениями малоимущих, иных указанных в законе граждан, нуждающихся в
жилище, из всех разновидностей жилищного фонда страны, в том числе частного
жилищного фонда, посредством формирования института «социального
жилья» на условиях коммерческого найма.
8. Одной из основных функций конституционного права частной
собственности является обеспечение существования основного права на
жилище и создание условий для его реализации, при этом «жилое помещение»
является одним из главных видов собственности, который несет в себе особое
социальное значение, обусловленное обеспечением удовлетворения жилищных
потребностей личности.
Выделены способы приобретения права частной собственности на жилые помещения, которые находятся во взаимосвязи с решением вопросов обеспечения жильем граждан на муниципальном уровне при непосредственном участии органов местного самоуправления - первоначальные способы {приватизация и жилищное строительство).
9. В диссертации обосновывается идея о том, что определение круга
объектов, неподлежащих приватизации, и установление срока прекращения
приватизации жилья как способа удовлетворения потребностей граждан в
жилище противоречат Основному Закону, поскольку ограничивают реализацию
конституционного права граждан Российской Федерации на жилище.
10. Управление жилищным фондом по своей правовой природе
представляет упорядоченную систему мер по владению, пользованию,
распоряжению имуществом и по его содержанию, осуществляемых в интересах
собственника, в пределах, определенных самим собственником или законом.
Научно-теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что полученные в диссертации выводы, в частности предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней, а также органов местного самоуправления. Содержащиеся в работе теоретические положения позволяют обогатить современные знания о юридической природе и механизме реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в качестве дополнительных научных материалов в рамках таких дисциплин как
конституционное и муниципальное право, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе в жилищной сфере.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в шести публикациях автора, три из которых размещены в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации. Положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к 'защите на заседании кафедры конституционного и административного права факультета юриспруденции и ювенальной юстиции Российского государственного социального университета.
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, его
целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, каждая из которых
включает три параграфа, заключения и списка литературы. Объем
диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к
кандидатским диссертациям. '
Место права на жилище в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина
Права человека, их генезис, социальные корни, назначение - одна из проблем исторического, социально-культурного развития человечества, прошедшая на протяжении времени и неизменно находящаяся в центре внимания политической, правовой, этической, религиозной, философской мысли. По мере общественного прогресса и развития человечества по пути свободы, все более четко появлялось стремление ограничить всевластие государства и предоставить личности как можно более широкое поле для самоопределения.
Права человека представляют собой определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают ее свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами15.
Каждый человек имеет прирожденное неотъемлемое право на определенный объем материальных и духовных благ, обеспечению которых должны содействовать общество и государство.
Становление концепции прав человека восходит к учениям древних мыслителей, однако свое более полное развитие получили в гуманистической философии Просвещения, естественно-правовой доктрине происхождения и сущности прав человека, законодательных актах Англии, содержавших одни из первых «человекозащитные» нормы, направленные на ограничение всесилия власти, таких как Великая Хартия Вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г., Билль о правах 1689 г.
Концепция естественных прирожденных прав человека нашла свое выражение в Декларации прав Виргинии 1776 г., первом в истории государственном акте, закрепившем и провозгласившим права человека, которая определила, что все люди по природе своей в равной степени свободны, независимы и обладают неотчуждаемыми правами, от которых они не могут отречься, вступая в общество, и которых они не могут лишить свое потомство. К неотчуждаемым правам человека относились «наслаждение жизнью и свободой посредством приобретения и владения собственностью, а равно стремление и обретение счастья и безопасности». Положения Декларации прав Виргинии были изложены и развиты впоследствии в Декларации независимости США 1776 г.,. которая воплотила идею самоопределения народа, и Билле о правах - «великой американской хартии личной свободы и человеческого достоинства», которая содержала десять первых поправок к Конституции США 1787 г. При этом необходимо отметить, что Билль провозглашал на ряду со свободой совести, слова, мирных собраний, неприкосновенность личности и жилища.
С конца XVIII — начала XIX веков права человека постепенно стали отражаться в законодательстве и практике все большего круга государств и были закреплены в нормах международного права, что усилило всеобщность и обязательность заложенных в правах человека требований в масштабах всего мирового сообщества применительно ко всем народам и государствам мира19. В ходе развития и углубления правовой зашиты человека как внутри государств, так и в межгосударственной сфере, расширения ее нормативно- правовой базы общее понятие «права человека» уже не отражало новые реалии и нуждалось в конкретизации и дифференциации . Со временем в правовых актах, в юридической литературе права человека стали классифицировать на гражданские, политические, социальные, экономические и культурные. Природу, генезис, характер и особенности формирования социальных прав можно лучше понять через призму становления и развития так называемых «трех поколение» прав человека.21 Первоначально государственное признание и юридическую формализацию получили права, названные впоследствии «правами первого поколения». Это гражданские права (права члена гражданского общества) и политические права (права члена политического союза — государства), либерально-демократические права, которые появились как результат буржуазных революций и выразили свободу индивида, в том числе от государственного, вмешательства в сферу его самоопределения и автономии. Появление «первого поколения» прав человека стало основой формирования правового государства. Впервые государственное признание гражданские и политические права получили в Декларации прав человека и гражданина 1789 года (Франция), которая провозгласила, что все люди рождаются свободными и равными в своих правах, и что цель любого государства есть обеспечение и гарантия естественных и неотъемлемых прав человека22. В дальнейшем признание, расширение и закрепление гражданских и политических прав произошло сначала во внутригосударственном законодательстве, а в XX веке — в международно-правовых актах, главным из которых стал Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.23 «Идеал свободной человеческой личности.... свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый сможет пользоваться» тесно связанным между собой комплексом гражданских, политических и социально-экономических прав. Экономические, социальные и культурные права длительное время не признавались в качестве основных прав человека. Потребовался длительный исторический процесс, чтобы социально-экономические права получили признание в качестве основных прав человека и вошли в единую систему как «права второго поколения» . Идея признания за каждым человеком социальных и экономических прав возникла в XIX веке на волне резкого обострения отношений между трудом и капиталом25. Эту защиту могло дать только государство, четко определив в законе конкретные социально-экономические права и их гарантии26.
Обоснованные в XIX — начале XX веков либеральными и социалистическими идеологами, эти права были провозглашены, закреплены и во многом реализованы сначала в социалистических,, а затем и в ряде других стран, что было во многом обусловлено обострившимся социальным противостоянием и развитием широкого демократического движения (Италия, Франция, ФРГ и др.) . Таким образом, социальное реформирование определило новую стадию развития правового государства, стремление преодолеть резкую поляризацию различных слоев общества, гуманизировать социальные условия жизни.
Необходимо отметить, что основными принципами социального государства были определены. - достоинство человека, справедливость, ответственность, преодоление фактического неравенства с целью устранить резкие расхождения материальных статусов индивидов.
Сущность и содержание конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации
Проблемы сущности и содержания конституционного права на жилище, являются предметом достаточно серьезного внимания российских правоведов. Как правило, предпринимаемые в этом отношении исследования касаются таких аспектов данной проблемы, как анализ «прежних и нынешних конституционных норм права на жилище»72 или понятие и правовая природа конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в современных условиях73. Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к сущности и содержанию права на жилище, получили достаточное освещение в юридической литературе последнего времени.
Конституционные права и свободы - неотчуждаемые (неотъемлемые) и принадлежат каждому от рождения, представляют собой «основные юридические положения, базовые для всей системы прав и свобод, обладают наивысшей юридической силой и подлежат повышенной защите» .
Право на жилище — «сущностное, фундаментальное», входит в систему конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, ш является одним из элементов конституционно - правового статуса личности75. В тесной взаимосвязи и комплексном единстве, оно обеспечивается всей совокупностью конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом главенствующим является всеобщее фундаментальное конституционное право — право на жизнь, закрепленное в ст. 20 Конституции РФ, полноценная реализация которого является залогом и неотъемлемым условием осуществления всех без исключения прав человека. Реализация некоторых основных прав состоит в прямой зависимости от степени обеспечения конституционного права на жилище.
К таким правам можно отнести право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, закрепленное в ст. 23 Конституции РФ, защита которого невозможна при отсутствии у человека (его семьи) отдельного благоустроенного жилья. Следовательно сущность конституционного права на жилище, состоит не только в обеспечении удовлетворения материальных потребностей людей в жилище, но и, как было отмечено ранее, в неотъемлемой возможности обеспечения частной жизни (privacy) каждого.
Согласно ст. 25 Конституции РФ — «жилище неприкосновенно». «Под неприкосновенностью жилища необходимо понимать особое состояние личного, индивидуального и недоступного посторонним места, призванного обеспечить, охранять и гарантировать комфортное проживание, протекание естественно-необходимых процессов, целостность и сохранность информации о-частной, интимной стороне жизни лица, его личные и семейные тайны на данной закрытой территории (жилище), а также гарантию от нежелательного их (тайн) поиска и распространения различными незаконными способами и приемами как со стороны любых физических лиц, так и государства, его органов и институтов. Конституционное право на неприкосновенность жилища - это установленные в Конституции РФ и нормах международного права социальные правомочия человека и гражданина по обеспечению безопасного и комфортного проживания, предусматривающие свободное волеизъявление лица при принятии решения о допуске посторонних в свое жилище (пространственно ограниченное помещение)» .
По мнению отдельных исследователей, связь основного права на жилище с правом на неприкосновенность жилища настолько неразрывна, что право на неприкосновенность жилища входит в состав конституционного права на жилище . На наш взгляд, данная точка зрения является неоднозначной, поскольку назначение основного права на неприкосновенность жилища несколько иное, чем у права на жилище, и состоит в юридическом обеспечении нематериальных потребностей личной жизни гражданина. Вместе с тем между этими правами существует тесная взаимосвязь — право на неприкосновенность жилища обеспечивает безопасность жилища, гарантирует нормальное осуществление права на жилище.
Характерна тесная взаимосвязь исследуемого права с конституционным правом частной собственности, установленным в ст. 35 Конституции РФ, которое в свою очередь направлено на более полную реализацию конституционного права на жилище (более подробно вопрос будет рассмотрен далее).
Большое значение для обеспечения стабильного использования жилища имеют положения ст. 27 Конституции РФ о праве каждого на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства. При этом в Конституции РФ имеет место как постоянное проживание (место, где гражданин постоянно проживает), так и преимущественное проживание (место, где гражданин проживает больше, чем в других местах)78. В обоих случаях. гражданин вправе иметь свое жилище. Конституционный Суд РФ указал, что «конституционный смысл права на свободный выбор места жительства состоит в том, что гражданин вправе свободно избирать жилое помещение, в котором он постоянно или преимущественно проживает, являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях»79.
Осуществление конституционного права гражданина на жилище на муниципальном уровне в Российской Федерации
Конституция РФ (ст. 7) провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Россия принимает на себя обязанность проводить активную социальную политику, направленную на развитие личности, достижение благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан.
Фактическое воплощение данного направления предполагает усилия всех-ветвей и уровней публичной власти, консолидация которых особенно актуальна в жилищной сфере, поскольку именно признание и гарантия права каждого на. жилище представлены международным сообществом в качестве одного из существенных элементов достойного жизненного уровня.
Конституция- РФ (ст. 40) закрепила обязанность государства и муниципальных образований создавать условия для осуществления права на жилище. При этом роль органов местного самоуправления в обеспечении данного субъективного права играет очевидную и важную роль, ввиду наиболее приближенного положения к решению вопросов удовлетворения жилищных потребностей граждан.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Являясь первичным уровнем организации публичной власти, местное самоуправление призвано наиболее полно учитывать интересы населения, тем самым, обеспечивая устойчивость и демократический характер развития общества, с максимальным использованием имеющихся ресурсов154.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»155 органы местного самоуправления наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В целях реализации конституционного права граждан на жилище, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14 и 16), к вопросам местного значения, осуществляемым органами местного самоуправления, отнесено: обеспечение малоимущих граждан, проживающих в мунщипалъном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий] жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание условий для жилищного строительства. Согласно ранее действующему Федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»156 к вопросам местного значения в жилищной сфере относились содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, а также создание условий для жилищного строительства. Тем самым, не были предусмотрены положения в части обеспечения социальных гарантий жилищных прав граждан, предусмотренных в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ. В современных условиях граждане обладают правом свободного выбора способа реализации конституционного права на жилище, однако из — за низкой платежеспособности многие лишены возможности сделать соответствующий выбор и улучшить свои жилищные условия. В данном параграфе остановимся на рассмотрении реализации конституционного права на жилище именно малоимущими, и иными льготными категориями граждан, нуждающимися в э/силище. В соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Жилищного кодекса РФ и п. 6 ст. 14, п. 6 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления предоставляют в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда. Такой способ удовлетворения жилищных потребностей сегодня стоит на ряду с остальными (покупка жилья на вторичном рынке, строительство жилых домов) и-для. малоимущих остается единственно возможным.
«Договор найма жилого помещения» предусматривает возможность заключения нанимателем с собственником жилого помещения (наймодателем) договора по поводу владения и пользования жилым помещением за определенную плату.
Трактовка понятия «договор найма» содержится и в гражданском, и в жилищном законодательстве (необходимо сразу обратить внимание на тот факт, что в этих случаях идет регулирование принципиально разных видов договоров). Гражданское законодательство выделяет два вида договоров найма: социального и «коммерческого» (тогда как в жилищном говорится только о социальном). Общей является цель договора найма жилого помещения (независимо от его разновидности) - удовлетворение потребности нанимателя (физического лица) в жилье.
До принятия Гражданского кодекса РФ основным актом, внесшим принципиальные изменения в регулирование-жилищных отношений с учетом новых социально - экономических условий, был Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»158. Его ст. 1 разграничила данные виды договоров, на основе которых происходит предоставление во владение и пользование жилых помещений для проживания в них, на: «договор найма» и «договор аренды».
Первый стал именоваться «договором социального найма», вначале в научной литературе, а впоследствии гражданском законодательстве. По этому-договору (соглашению), заключаемому на основе ордера, «наймодатель предоставляет в пользование нанимателю и членам его семьи пригодное для постоянного проживания жилое помещение (как правило, в виде отдельной квартиры), в пределах нормы жилой площади, а наниматель обязуется использовать это жилое помещение по назначению, своевременно вносить плату за пользование им и за коммунальные услуги».
Основания возникновения права собственности на жилые помещения и реализация конституционного права на жилище
Наряду с провозглашением Российской Федерации социальным государством, Конституция РФ (ст. 8) закрепляет основы конституционного экономического строя, провозглашая признание и защиту равным образом различных форм собственности.
На протяжении многих лет «право собственности» - является предметом научных исследовании . Существует множество определений понятия «собственность».
В.П. Никитина представляет «собственность» в качестве «отношения; между людьми по поводу вещей»1 6. Ю. К. Толстой определяет «собственность» как «отношение лица к принадлежащей ему вещи, которое выражается; во владении, пользовании и распоряжении ею»197. В.П. Павлов считает, что существенные признаки «собственности» следует искать в личных свойствах ее. носителя и определять ее как совокупность приемов и способов (навыков) действий конкретного лица с вещами, определенными родовыми признаками («собственность» автору представляется личностной характеристикой наряду с такими неотъемлемыми свойствами лица,, как жизнь, имя, честь и др.). Правовому воздействию подлежит не сама собственность, а ее проявления в виде действий собственника с конкретной вещью, следовательно, проявление собственности есть не что иное, как фактические действия собственника с имуществом, урегулированные нормами права («имущественные состояния» - владение, пользование и распоряжение) , которые определяют возможность использования имущества.
Выделим подходы, указывающие на юридическую и экономическую природу понятия «собственность». Так Л.А. Окуньков определяет «собственность» - в юридическом смысле - как обозначение права лица на определенную вещь, включающего в себя правомочия владения, пользования и распоряжения (вещное право), и в экономическом смысле - как обозначение совокупности экономических отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом экономической деятельности199. Синтезируя данные подходы, Е. А. Суханов характеризует экономические отношения как предмет юридического регулирования, который закрепляется в их рассмотрении в качестве фактических отношений принадлежности (присвоения) конкретных объектов (имущества), влекущих отчуждение последних от всех иных лиц и представляющих возможность хозяйственного господства над присвоенным имуществом, соединенную с необходимостью несения бремени его содержания200. Указанные отношения, шг мнению Е.А. Суханова, вовсе не сводятся к совокупности экономических возможностей, владения, пользования и распоряжения- имуществом, ибо, последнее на самом деле является лишь «слепком» с традиционной «триады» правомочий собственника. Исходя из чего, под «отношениями собственности» можно представить весь набор сложившихся в обществе отношений по поводу присвоения и распределения материальных благ.
В данном случае следует, что «собственность» является в первую очередь экономическим термином, который значительно шире юридического, однако нельзя полагать, что различия между экономическими и юридическими категориями способны привести к существованию различных категорий «собственности» в экономике и праве. Как говорили К. Маркс и Ф. Энгельс, «право само по себе ничего не дает, а только санкционирует существующие отношения»201.
Среди всех элементов экономической системы Конституция РФ отдельно выделяет институт «собственности». Это связано с тем, что именно отношения собственности составляют фундамент любой экономической системы и во многом определяют особенности ее функционирования в конкретном государстве.
Конституция РФ в гл. 1 «Основы конституционного строя» (ч. 2 ст. 8) признала частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности в качестве необходимых предпосылок для формирования единого экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств и свободного осуществления экономической деятельности; Охрана различных форм собственности является одной из основных функций государства.
Очевидный правой вес этих принципов.не требует особых комментариев " в силу того, что данные конституционные нормы обладают качеством особой неизменности. Никакие другие положения российской. Конституции?, не. могут. им противоречить (ст. 16 Конституции РФ).
Высокий юридический статус указанного конституционного принципа объясняется тем, что это единственный и самый, важный способ защиты выбранной конституционным, законодателем экономической системы, которая основана на использовании частной собственности .
В строго юридическом смысле Конституция РФ (ст. 8) фактически говорит о двух типах собственности - частной (индивидуальной, и коллективной) и публичной, то есть государственной (федеральной и принадлежащей субъектам РФ) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм собственности, таких как коллективная частная собственность (кооперативная, принадлежащая иным общественным организациям, акционерным обществам и т.д.). Каждая из указанных форм собственности имеет свои параметры в структуре имущественной массы социально-экономического строя, включающего как гражданское общество, так и государство и местное самоуправление.
В свою очередь, ст. 35 Конституции РФ конкретизирует и детализирует общие и абстрактные положения ч. 2 ст. 8 о едином праве собственности, охватывающем два основных типа этого права (частное и публичное), как одной из основ- конституционного правового строя России применительно к праву частной собственности, а также закрепляет его основное содержание в качестве совокупности трех правомочий - владения, пользования и распоряжения.
Нормы ст. 35 совместно со ст. 8 Конституции РФ отражают положения ст. 17 Всеобщей декларации прав человека - «Каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими».
Некоторые ученые ставят под сомнение отождествление-указанных норм, оперируя понятийным аппаратом российского, правоведения. «Владение» рассматривается как фактическое отношение (обладание) объектом (вещью), субъективный характер которого вытекает из достаточно широкого спектра вещных прав. «Право собственности», как и владения, предполагающее наличие объекта в виде вещи, по отношению к которому это право применяется, принадлежит человеку отнюдь не в силу рождения; а может возникать на основании самых разнообразных юридических фактов (большинство людей рождается лишенными какой-либо собственности), кроме того, право собственности по своему содержанию (включающему право распоряжения) является отчуждаемым.
