Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственность и государственный интерес как объект и предмет мсиздисциплинариого исследования 19
1. Концептуальная модель междисциплинарного исследования феноменов «государство», «государственность», «государственный интерес»... 19
2. Теоретико-методологические принципы и процедуры исследования сущности и содержании феноменов «государственность» и «государственный интерес» как социально-правовых категорий 39
3. Эволюция понимания сущности и содержания категории «государственный интерес» в политико-правовой мысли и юридической науке 75
Глава И. Диалектика государственного строительства и формирования социально-правовой сущности государственных интересо России 108
1. Генезис и эволюция государственных интересов России в процессе становления и развития российской государственности 108
2. Социально-политические и конституционно-правовые основания классификации содержания и структуры государственных интересов современной России 140
Глава III. Конституционно-правовая и организационная характеристика механизма формирования и реализации государственных интересов России 166
1. Сравнительная характеристика конституционно-правового механизма формирования и реализации государственных интересов 166
2. Институты государственной власти в юридическом механизме формирования и реализации государственных интересов 204
3. Организационно-правовые формы, средства и методы реализации государственных интересов 241
Глава IV. Проблемы оптимизации механизма реализации государственных интересов Российской Федерации 292
1. Социальные и юридические основания модернизации системы реализации государственных интересов 292
2. Социальные и юридические основания модернизации исполнительной власти как исходное условие обеспечения государственных интересов 324
3. Социально-политические и конституционно-правовые проблемы выбора модели государственного устройства современной России в контексте реализации государственных интересов и укрепления российской государственности 366
4. Организационно-правовой механизм нейтрализации вызовов и угроз государственным интересам России в условиях многополярного мира 399
Заключение 433
Литература 441
- Теоретико-методологические принципы и процедуры исследования сущности и содержании феноменов «государственность» и «государственный интерес» как социально-правовых категорий
- Социально-политические и конституционно-правовые основания классификации содержания и структуры государственных интересов современной России
- Организационно-правовые формы, средства и методы реализации государственных интересов
- Социальные и юридические основания модернизации исполнительной власти как исходное условие обеспечения государственных интересов
Введение к работе
Актуальность темы диссертации обусловлена теоретической и практической значимостью создания действенного юридического механизма упрочения позиций России как великой державы, одного из самостоятельных и влиятельных центров многополярного мира, находящегося в равноправных и взаимовыгодных отношениях с другими аналогичными центрами, со всеми странами и интеграционными политико-государственными объединениями.
Реальный путь решения этой стратегической задачи - создание сильного, эффективного государства, престиж и значимость которого обеспечивается не только мощью Вооруженных Сил или богатством природных ресурсов, но и умением искать и находить ответы на непростые вопросы: как, живя в мире и согласии с другими государствами, обеспечить суверенность, базирующуюся на взвешенной внешней политике и эффективной экономике; как обеспечить достойный уровень жизни населения, его физическое, нравственное и духовное здоровье, сохранение и развитие многонациональной культуры, необратимость демократических преобразований.
Основная проблема на пути решения этой задачи - не в признании или отрицании теоретической и практической ценности самой идеи сильной и эффективной российской государственности, наличия тех или иных потребностей общественного развития, лежащих в основе формирования и реализации государственных интересов современной России, а нередко в диаметрально противоположных предложениях о путях и средствах ее практического воплощения, превращающих реальные процессы государственно-правового строительства в череду проб и ошибок.
Реалии политического и социально-экономического развития страны свидетельствуют о том, что механическое, без учета исторических и национальных традиций, перенесение на российскую почву тех или иных моделей и образцов западного опыта развития государственности или плохо осмысленных, нередко псевдолиберальных и экзальтированных, идей о кризисе государства и государственных институтов, необходимости их замещения
4 иными ценностями привело к ослаблению государственного начала в строительстве новых, демократических политико-правовых отношений в российском обществе.
Потеряв ориентиры и цели, объективно заложенные в категории «государственные интересы», деятельность государственного аппарата становится все более оторванной от решения принципиально важных задач государственного управления, превращая чиновничью номенклатуру в «замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» и средство «роста не общественного, а собственного благосостояния»1. Самоустранение государства от решения насущных политических, экономических, социальных проблем в расчете на саморегулирующиеся рыночные механизмы не позволило в полной мере реализовать те огромные потенциальные возможности, которые несли в себе и демократические преобразования внутри страны, и окончание периода военно-политической конфронтации в мире, привело к неконкурентноспособности нашей экономики на внутреннем и внешнем рынках, обнищанию широких масс населения, криминализации общественных отношений, усилению в обществе нигилистических и конформистских тенденций.
Реализация идеи «так дружить с соседями, чтобы не остаться в убытке, в долгах или оккупантах» (В. Костиков) разрушительна для российской государственности, международного престижа России, как и всевдопатриатичес-кие предложения о возрождении «державности государства Российского» на основе реанимации имперских амбиций, о пересмотре реалий постсоветского геополитического пространства, об отстранении «инородного населения» от публичной власти и управления отдельными отраслями промышленности, имеющими стратегическое значение для государства.
Отмеченные обстоятельства, очевидная необходимость осмысления современного содержания государственных интересов России в контексте ук-
Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета, 2005. 26 апреля.
репления правовой и демократической государственности Российской Федерации, обоснование общей концепции соответствующей теории и механизмов ее реализации обусловили выбор темы диссертационного исследования, предопределили его объект и предмет, цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и эмпирического материала.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы, связанные с пониманием и обеспечением государственных интересов, привлекали внимание мыслителей и политических деятелей уже на ранних стадиях формирования государственности. О необходимости совершенствования механизмов обеспечения публичных интересов писали в своих работах мыслители античной эпохи - Аристотель, Платон, Полибий, Цицерон, рассматривавшие интересы государства-полиса как интересы всех граждан, а частные интересы как обусловленные интересами публичными.
В Средние века идея государственного интереса, приобретая теологический характер в учениях св. Августина, Ф. Аквинского, М. Падуанского, отождествлялась с высшими ценностями, получающими свое формальное выражение в интересах Церкви. В период позднего Средневековья в трудах Н. Макиавелли, Ж. Бодена и ряда других исследователей наметилась тенденция юридизации понимания государственных интересов, рассмотрения государства как юридического механизма, обеспечивающего осуществление управленческих и регулятивно-охранительных функций. Разрозненные идеи о государственном интересе и механизмах его реализации получили известную концептуальную целостность в трудах Гоббса, Гегеля, Вольтера, Дидро, Ел-линека, Локка, Ришелье, Бисмарка.
В западной социологической, политологической, правоведческой литературе проблематика государственных интересов и их обеспечения в той или иной интерпретации этих понятий отражена в работах И. Адельмана, И. Бери, Р. Бертона, А. Батби, М. Бертелеми, П. Вильсона, А. Волферса, Э. Дюрк-гейма, де-Жерандо, Е. Зонненфельда, X. Лэйси, Р. Моля, X. Моргентау, Б. Рас-сета, Г. Спенсера, К. Океке, Р. Осгуда, С. Острома, Д. Стэйнбрюнера, А. Уол-
ферса, Э. Хобсбаума, Р. Шпрингера, И. Юсти и др. В российской юридической науке дореволюционного периода отдельные вопросы, связанные с исследованием государственности и механизмов обеспечения государственных интересов, рассматривали такие ведущие государствоведы, как Н.Н. Алексеев, И.Е. Андреевский, А.Я. Антонович, Э.Н. Берендтс, В.М. Гессен, В.Ф. Де-рюжинский, А.И. Елистратов, И.А. Ильин, В.Л. Кобалевский, Ф.Ф. Кокошин, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, С.А. Муромцев, Н.И. Пали-енко, И.Т. Тарасов, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич, Л. Штейн, М.М. Шпи-левский, А.С. Ященко и др,
В советский и современный период к общетеоретическим аспектам этой проблематики обращались П.В. Анохин, С.Н. Бабурин, A.M. Величко, А.И. Денисов, А.Г. Дугин, А.Г. Здравомыслов, И.Д. Левин, А.С. Панарин, СВ. Степашин, В.Е. Чиркин, B.C. Шевцов; отдельные конституционно-правовые, правоохранительные и организационные аспекты обеспечения государственности и интересов России нашли отражение в работах Ю.Е. Аврутина, Н.Г. Александрова, Е.В. Болотиной, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, В.М. Гор-шнева, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, B.C. Нерсесянца, А.С. Прудникова, Р.А. Ромашова, Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, B.C. Сен-чагова, Ю.М. Козлова, Ю.А. Тихомирова, И.Б. Шахова, Т.Я. Хабриевой, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева.
Своя трактовка процессов возникновения и развития многонациональной российской государственности содержится в научных работах по истории, политологии, этнографии, востоковедению, принадлежащих известным дореволюционным и современным ученым - В.Т. Бартольду, Ю.В. Бромлею, В.В. Джавахову, Э.А. Грановскому, М.Е. Масону, А.А. Негматову, В.Т. Па-шуто, Ф.Т. Тахирову, Б.Г. Фрейману, Л.В. Черепнину, Н.А. Халфину и др.
Несмотря на высокую степень разработанности философских, исторических, теоретико-правовых и конституционно-правовых аспектов проблематики диссертационного исследования, следует отметить, что при огромном множестве существующих теорий и концепций в юриспруденции до настоя-
щего времени не удалось сформировать единого подхода к пониманию самой категории «государственные интересы», того общего и особенного, что сближает ее с понятиями «национальный интерес», «публичный интерес» и отделяет от них. Следует отметить и то, что специальных работ, посвященных междисциплинарному обоснованию целостной концепции взаимосвязи государственных интересов и проблем укрепления современной российской государственности, в юридической литературе до настоящего времени не было. Предлагаемая диссертация в рамках избранной научной специальности призвана восполнить этот пробел.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи и по поводу формирования и реализации государственных интересов как атрибутивного фактора становления и развития суверенной российской государственности.
Предмет исследования включает: понятия и принципы, в совокупности раскрывающие сущностные характеристики категорий «государство», «государственность», «государственный интерес»; социальные, геополитические и политико-правовые факторы, сыгравшие роль предпосылок генезиса и эволюции российской государственности и государственных интересов России на различных этапах отечественной истории; формально-юридические и организационно-правовые основания структуризации, институализации и реализации механизма обеспечения государственных интересов Российской Федерации; перспективные направления оптимизации данного механизма в контексте укрепления государственности России.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации заключается в логико-правовом междисциплинарном обосновании целостной концепции взаимосвязи государственных интересов и процессов формирования и развития российской государственности для обоснования конкретных рекомендаций и предложений, направленных на укрепление государственности современной России.
Достижение обозначенной цели обусловило необходимость решения следующих научных задач:
обосновать методологию комплексного междисциплинарного исследования феноменов «государство», «государственность», «государственный интерес»;
сформулировать и обосновать теоретико-методологические принципы и процедуры исследования сущности и содержании феноменов «государственность» и «государственный интерес» как социально-правовых категорий;
провести сравнительный анализ категорий «государство» и «государственность», выявить их сущностные качественные характеристики и формально-юридические признаки;
исследовать эволюцию представлений о сущности и содержании категории «государственный интерес» в политико-правовой мысли, западноевропейской и отечественной юридической науке;
раскрыть содержательную эволюцию государственных интересов России в процессе становления и развития российской государственности;
исследовать социально-политические и конституционно-правовые основания классификации содержания и структуры государственных интересов и на этой основе обосновать их систематизацию применительно к современной России;
исследовать действующую функциональную модель юридического механизма обеспечения государственных интересов, раскрыть организационно-правовые формы, средства и методы ее реализации;
обосновать социально-политические, формально-юридические и организационные основания модернизации системы реализации государственных интересов, раскрыть роль и значение в этом процессе модернизации системы исполнительной ветви государственной власти;
обосновать социально-политические и конституционно-правовые основания выбора перспективной модели государственного устройства совре-
9 менной России в контексте реализации государственных интересов и укрепления российской государственности;
- исследовать организационно-правовой механизм нейтрализации вызовов и угроз государственным интересам России и российской государственности в условиях многополярного мира.
Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных и правовых явлений (в том числе идей, теорий) в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общецивилиза-ционных и региональных особенностей. Особое значение имел системный и структурно-функциональный подход к изучаемым объектам и реализация методологических принципов междисциплинарного правового исследования.
В соответствии с мировоззренческой и методологической позицией диссертанта это предопределило необходимость использования таких методов, как реконструкция идей и теорий, системный и структурно-функциональный, формально-юридический, а также метод сравнительного правоведения. В ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.
Эмпирическую базу исследования составили историографические и архивные источники, относящиеся к процессам зарождения и развития российской государственности; научные статьи, отчеты, Всеподданнейшие донесения, письменные воспоминания русских офицеров, чиновников, ученых, непосредственно связанных с процессами присоединения к Российской империи государственных образований, исторически сложившихся на территории Средней Азии, Закавказья, Бессарабии и Прибалтики; Указы и распоряжения Высочайшей власти, специальные административно-правовые акты, инструктивные указания и распоряжения министерств и иных главных ведомств, касающиеся управления «национальными окраинами» Российской империи; историографические источники и правовые акты, относящиеся к процессам
10 формирования геополитического пространства РСФСР и СССР; официальные тексты ранее действовавших Конституций РСФСР и СССР.
В качестве нормативно-правовой базы использовались международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ряда стран Содружества Независимых Государств; договоры, соглашения, конвенции, заключенные государствами - участниками СНГ, Сообщества интегрированных государств, Евразийского экономического сообщества, Шанхайской организации сотрудничества, Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь по вопросам политической и экономической интеграции, коллективной безопасности.
При подготовке выводов и предложений диссертант опирался на данные государственной статистической отчетности, материалы опубликованных социологических исследований, относящиеся к избранной теме.
Научная новизна исследования определяется как авторским подходом к определению «проблемного поля» исследования, так и методологией его анализа. В работе с междисциплинарных позиций предпринят комплексный сравнительно-правовой анализ феномена «государственный интерес» как атрибутивный юридически значимый фактор эволюции российской государственности и ее основных институтов. При этом обосновано наличие в социодинамике государственных интересов и государственности диалектической цикличности, обусловливающей процессы их полито- и правогенеза; проанализированы в контексте эволюции государственных интересов, форм и методов их обеспечения основные факторы формирования системы государственного управления и политико-территориального устройства Российской империи и СССР; раскрыты социальные и политико-правовые факторы формирования государственных интересов Российской Федерации, их отражение в конституционном законодательстве; обоснована авторская концепция систематизации и механизма обеспечения государственных интересов современной России.
Отличается новизной и авторская позиция по вопросу соотношения категорий «государственные интересы» и «национальные интересы»; по дефиниции государственных интересов; обоснованию конституционно-правовой, социальной и организационной сущности национальных проектов как стратегически ориентированных федеральных программ, обеспеченных необходимыми ресурсами и организационно-правовыми средствами реализации а также предложения диссертанта по модернизации системы обеспечения государственных интересов современной России; юридической материализации конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц федеральных и региональных органов исполнительной власти и формированию административной юстиции.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Понятие «государственность» в категориальном аппарате юридической науки выполняет ряд объяснительных, аксиологических и идентифицирующих функций, раскрывающих содержательную и формально-юридическую специфику различных этапов возникновения государства как социального феномена и логического звена процесса создания людьми биологически не заданного механизма существования. В самом широком своем значении понятие «государственность» охватывает комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, функционирующей как на протогосудар-ственном эволюционном уровне, на котором происходит формирование государственности и приобретение публичной социальной властью политического характера, так и на государственном эволюционном уровне, на котором публичная политическая власть либо централизована и тождественна общегосударственной власти (унитарная модель), либо децентрализована на производные от нее относительно самостоятельные по отношению друг к другу структуры, осуществляющие публично-властные функции на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях (федеративная модель).
Государственные интересы с социально-политической точки зрения представляют собой сбалансированную совокупность осознанных обществом объективных потребностей самосохранения и развития социума, выступающих в качестве детерминант основных направлений реализации публичной политической власти. Категория «государственные интересы» интегрирует в себе общенациональные интересы (интересы общества в целом, социальных корпораций и отдельных индивидов) и интересы государственной власти, понимаемые как ее стремление и способность к достижению общественных целей.
В силу трансгрессивной природы государственной власти и наличия обособляемого от общества государственного аппарата политико-идеологическое обоснование позитивности формулируемых целей развития общества должно иметь юридическое закрепление ~ систему правовых гарантий реализации декларируемых целей. Поэтому с государственно-правовой точки зрения государственные интересы выступают как обусловленные потребностями социума и зафиксированные нормами позитивного права официально декларируемые направления государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества, реализуемые посредством функций государства. Ведущая роль в юридическом закреплении государственных интересов принадлежит основному закону (конституции) государства, фиксирующему основные социальные ценности, находящиеся под защитой и охраной государства, конституционно-правовые гарантии реальности этой защиты и охраны, конституционно-правовые основания, принципы и способы формирования публичной политической власти, распределение между ними сфер осуществления государственных дел.
Государственный интерес является атрибутивным юридически значимым фактором эволюции российской государственности, определяя на различных этапах ее становления и развития внешнюю и внутреннюю политику, формы политико-территориального устройства. При всех различиях сущностных государственно-правовых характеристик Российской империи и
ІЗ СССР в основе их государственно-правового строительства лежала имперская политика, в которой главным критерием государственного интереса выступала задача приращения, в том числе путем прямой военной экспансии, территории государства для обеспечения экономических, геополитических и военно-стратегических интересов, а также обеспечение устойчивости и стабильности политического режима, поддерживавшихся репрессивным аппаратом политической юстиции.
Для постсоветской России проблема укрепления государственной власти, повышения значимости государственных интересов является болезненной, поскольку в общественном сознании любые шаги в этом направлении нередко воспринимаются как возврат к тоталитарному прошлому. Сильная государственная власть не является источником авторитарной формы правления, для установления последней важны иные факторы - монополия на власть и отсутствие демократического контроля над нею. Достижение же достаточной степени социально-политического единства ветвей власти при неукоснительном соблюдении конституционного принципа разделения властей, централизации структур исполнительной власти в современных условиях предотвращает две опасности: с одной стороны, появление всекомпетент-ных, всевластных органов, с другой - «вакуум» власти, замещаемый властью финансовых олигархов и криминальных структур.
Усиление государственного начала в решении проблем социально-политического и экономического развития современной России является не самоцелью, а средством распространения регулятивно-охранительного воздействия государства на территориальные общности населения, его социальные слои и группы для формирования условий их жизнедеятельности, противодействия политическому и религиозному экстремизму, этно сепаратизму и их последствиям - социальным, межэтническим и религиозным конфликтам, терроризму.
В связи с этим государственные интересы современной России можно определить как юридически зафиксированные и обусловленные потребное-
тями самосохранения и позитивного развития российской государственности и национальной культуры основные направления государственной политики, обеспечивающие функционирование государства и его институтов, регулирование и защиту общественных отношений и социального качества - физического и духовного - личности, социальных групп и общества в целом от воздействия на них нежелательных с точки зрения общества явлений и процессов.
7. Серьезной проблемой современного этапа государственно-правового строительства является набирающий силу процесс делегитимации государственной власти, ее институтов и персональных носителей властных полномочий, в первую очередь представляющих исполнительную ветвь власти. Этот процесс является формой отрицания не государства как такового, а практики функционирования государственного аппарата, его бюрократизации, коррумпированности, неэффективности в решении проблем экономического развития, социальной защиты населения, преодоления преступности и терроризма.
Одной из форм преодоления отчуждения населения от власти является разработка и реализация крупномасштабных национальных проектов, затрагивающих жизненно важные интересы практически всех россиян в сфере здравоохранения, образования, обеспечения жильем и качественными продуктами питания. С конституционно-правовой точки зрения национальные проекты выступают как политические, экономические, юридические и организационные гарантии обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельность публичной политической власти. С социальной точки зрения они выступают как «инвестиции в человека», создающие необходимые стартовые условия развития человеческого потенциала российского общества. С юридической точки зрения они являются долговременными, стратегически ориентированными федеральными программами, обеспеченными необходимыми ресурсами и организационно-правовыми средствами реализации.
Действенным инструментом обеспечения баланса государственных, корпоративных и индивидуальных интересов должен стать институт административного судопроизводства, однако пока возможности административной юстиции как судебной формы разрешения споров в сфере функционирования публичной власти недооцениваются в той же мере, в какой переоценивается «универсальность» гражданско-процессуальной формы защиты нарушенных субъективных прав и законных интересов. Поскольку понятием «административное дело» охватываются правовые споры (притязания, иски, противоречия), связанные с соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, производство по которым предусмотрено ст.ст. 259-261 ГПК РФ, а также оспаривание нормативных актов, порядок которого предусмотрен в главе 23 АПК РФ, целесообразно ускорить реализацию ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, создать административные суды, передать им рассмотрение указанных споров, предусмотрев производство по данной категории дел в административно-процессуальном кодексе.
Предлагаемые в настоящее время многочисленные варианты изменения конституционно-правового статуса и числа субъектов Российской Федерации при всей их возможной политической и экономической обоснованности вторичны по отношению к главному вопросу - какая модель федеративных отношений будет в перспективе определять государственно-правовое строительство России. В условиях переходного периода российской экономики, разгула терроризма, коррумпированности чиновников всех иерархических уровней модель «унитарного федерализма» может стать благом для страны так же, как модель «авторитарной демократии» стала благом для многих государств восточноазиатских регионов и стран Персидского залива. Однако и эта модель окажется неэффективной, если ее функционирование не будет подкреплено реальными шагами по обеспечению гомогенности правовой системы, верховенства федерального права; реализации необходимой институциональной самостоятельности частей Федерации; участия ее субъ-
ектов в реализации власти на федеральном уровне; обеспечению субсидиарное, правовой и социальной обоснованности выделения сфер совместного ведения Федерации и ее субъектов, ориентации их на сотрудничество между собой и федеральным центром в решении социально-экономических и политических проблем.
10. При любом варианте политико-территориального устройства, включая возможность «деэтнизации государственности» и «деэтатизации эт-ничности», главным с точки зрения государственных интересов России и укрепления российской государственности остается обеспечение государственной целостности страны; верховенство правового закона; неукоснительное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, реализация права каждого на «минимум человеческого достоинства» и судебную защиту законных интересов; соблюдение законных интересов индивидуальных и коллективных субъектов права; развитие институтов гражданского общества; формирование эффективной системы общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.
Теоретическая значимость диссертации определяется разработкой методологии и научного инструментария комплексного междисциплинарного исследования феноменов «государственность» и «государственный интерес», позволивших обосновать целостную концепцию взаимосвязи государственных интересов и процессов формирования и развития российской государственности, а также перспективные направления модернизации системы реализации государственных интересов и укрепления российской государственности.
Исследуемые в работе предпосылки, обусловившие возникновение многонациональной российской государственности, проанализированные в контексте эволюции государственных интересов, форм и методов их обеспечения основные факторы формирования и развития системы государственного управления и политико-территориального устройства Российского государства, особенности реализации принципов конституционализма и федера-
17 лизма направлены на развитие научных представлений современной юриспруденции о сущности государственности и государственных интересов на различных этапах развития человеческой цивилизации и в условиях различных политических режимов.
Обоснованная в диссертации логико-концептуальная модель взаимосвязи государственности и государственных интересов, предложенная систематизация государственных интересов и характеристика юридического механизма их реализации в современной России способствуют развитию меж-дисциплинарности общенаучных и отраслевых связей в юриспруденции, юридико-теоретическому освоению значимых для нее достижений других наук, дополняют и конкретизируют отдельные положения философии и социологии права, теории и истории государства и права, конституционного и административного права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния процессов формирования и упрочения государственно-правового порядка и национальной безопасности, эффективности государственного устройства и конституционно-правового регулирования организации системы государственной власти, оценке динамики интеграционных процессов стран-участников СНГ. Результаты исследования могут быть использованы: в правотворческой деятельности при формулировании и систематизации государственных интересов России; при разработке нормативно-правового обеспечения модернизации федеративных отношений, системы, структуры, предметов ведения и полномочий исполнительной власти, судебных форм разрешения юридических споров в сфере публично-правовых отношений; в учебном процессе при подготовке лекционных курсов, проведении семинарских и практических занятий по общей теории государства и права, конституционному и административному праву.
18 Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, симпозиумах, заседаниях «круглых столов». Отдельные положения исследования воплощены в нормативных правовых актах, аналитических и распорядительных документах федеральных органов исполнительной власти, подготовленных соискателем лично или при его непосредственном участии.
Теоретико-методологические принципы и процедуры исследования сущности и содержании феноменов «государственность» и «государственный интерес» как социально-правовых категорий
Как отмечалось в первом параграфе, различие объекта и предмета исследования выступает как различие между статикой и динамикой их вычленения из объективной реальности, различие между описанием внешней стороны изучаемого явления и выявлением его внутренней структуры, механизмов и логики развития. Отмечалось и то, что методология конкретного исследования всегда индивидуальна, в известной степени неповторима и уникальна именно потому, что неповторим не только «набор» ее компонентов, но и последовательность их «включения» в процесс научного познания для описания предмета. В этой связи раскрытие государственности как предмета исследования предполагает, прежде всего, раскрытие логики «включения» компонентов методологии в процесс познания ее сущности и содержания.
Исходным моментом здесь является формулирование концептуальной исследовательской позиции, т.е. реализация диалектико-мировоззренческого уровня методологии. Этот уровень, как уже отмечалось, образуют общие принципы познания в виде определенной системы предпосылок и ориентиров познавательной деятельности, обеспечивающих неразрывное единство диалектики, гносеологии и логики. Строго говоря, одна и та же система законов и категорий в диалектике выступает в качестве мировоззрения и принципов познания объективного мира, в гносеологии - как средство решения конкретных познавательных задач, в логике - как форма научного мышления. В этом отношении триада «диалектика - гносеология - логика» выступает средством объективного осмысления исследуемой реальности, предполагая конструктивную критику наличного знания о феномене государственности с целью совершенствования и развития этого знания. Однако не менее важна и самостоятельная роль мировоззрения, мировоззренческой позиции самого исследователя.
Трудно не согласиться с Д.А. Керимовым, что мировоззренческая составляющая методологии пока недооценивается в юридической литературе1. Так, Р. Лукич, в своей монографии, посвященной методологии права, лишь вскользь упомянул о том, что, «стремясь к получению знаний эмпирическим путем, ученый обязательно руководствуется определенной философией, т.е. занимает определенную позицию по отношению к своему опыту»2. Столь беглое замечание не только не соответствует той роли, которую играет мировоззрение, миропонимание в методологии, но и не раскрывает авторскую позицию по поводу того, какой философией, какой системой миропонимания должен руководствоваться исследователь, стремящийся к объективному отражению реальности. Как бы отвечая на этот вопрос, В.Е. Чиркин отмечает, что ученые, независимо от того, осознают они это или нет, используют такую методологию, которая соответствует их мировоззрению, практическому опыту, идеологическим взглядам . Естественно, что это обстоятельство не может не накладывать отпечаток на то или иное понимание сущности государства и его институтов.
Как известно, мировоззрение - «это обобщенная, единая система представлений о мире в целом, о месте в нем человека, совокупность чувственных, интуитивных и теоретически осмысленных взглядов на сложные и противоречивые отношения человека к миру, самому себе и другим людям, понимание и эмоциональная оценка человеком, социальной группой и обществом смысла и целей своих действий...»1. Именно сочетание чувственных, интуитивных и теоретических осмысленных взглядов на социум лежит в основе формирования классических теорий о сущности государства и государственной власти как его атрибуте.
Интуитивным предчувствием разрушительного потенциала противоречий, на фоне которых будет развиваться общество, утрачивающее идеалы обычного права и общинной справедливости, проникнуты, например, взгляды многих древнегреческих философов, в частности, Гесиода, писавшего: «Правды теперь не существует, она изгнана», «...днем и ночью лишь работа и нужда, всюду господствует насилие и зависть; лучше бы я не жил среди таких людей» . Отсюда и мировоззренческая позиция платоновской трактовки восстановления справедливости путем создания жесткой схемы политического устройства государства, в котором справедливость обеспечивается посредством принуждения, основанного на законе1.
Предложенная Платоном схема государственности и интересов государства ориентирована на эффективный контроль за поведением граждан с помощью иерархии охранительных механизмов и предоставления неограниченной власти философам-правителям в части распределения граждан по занятиям. Тем самым создается порядок, напоминающий обстановку военного лагеря, конфликт между светским и духовным решается через их слияние, противоречие между общественным и индивидуальным устраняется за счет максимального ограничения индивидуального. Путем строгого и тотального контроля и вмешательства правителей во все сферы человеческой жизнедеятельности (для чего обобществляются и жены, и дети, и имущество) Платон предлагал уничтожить разобщение людей, добиться солидарности всех интересов. По Платону, государство только тогда достигнет благополучия, когда каждое из его трех сословий осуществит добродетель (принцип государственности), соответствующую этому сословию по природе: правители станут олицетворением мудрости, стражи - мужества, а земледельцы и ремесленники — умеренности. Вследствие этого в государстве будет осуществлена и общая для всех людей добродетель справедливости, заключающаяся в том, что каждый на своем месте делает для общества и государства максимум полезного2.
Социально-политические и конституционно-правовые основания классификации содержания и структуры государственных интересов современной России
В действующем законодательстве отсутствует формально определенная система социальных интересов, а также четкая градации интересов с точки зрения конкретного юридического закрепления того, какие нужды и потребности представляют собой интересы личности, общества или государства. Вместе с тем анализ некоторых документов позволяет обозначить общие взаимосвязи интересов и обозначить среди них место государственного интереса.
Прежде всего, следует отметить, что в конституциях многих стран, в том числе и в Конституции Российской федерации с различной степенью конкретизации зафиксирована приоритетность социальных интересов. Так, в преамбуле Конституции Французской Республики указывается, что «Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека и принципам национального суверенитета...». В ст. 2 Конституции закрепляется, что «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, ни какая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление...»1. Таким образом, в основном законе Франции можно усмотреть закрепление следующей иерархии социальных интересов: права человека (т.е. интересы личности); интересы народа; национальные (фактически государственные) интересы, вытекающие из принципа национального (государственного) суверенитета2.
В основном законе Федеративной Республики Германии интересы личности так же закреплены в качестве приоритетных над остальными социальными интересами. Это определяется уже самой структурой закона, первый раздел которого полностью посвящен основным правам человека. Иерархия социальных интересов фактически устанавливается ст.1 Конституции: «(1) Человеческое достоинство ненарушимо. Уважать и защищать его - обязанность всякой государственной власти. (2) Немецкий народ в силу этого признает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека как основу всякого человеческого общества, мира и справедливости в мире. (3) Нижеследующие основные права обязывают законодательство, исполнительную власть и правосудие как непосредственно действующее право»3. Таким образом, в основном законе Германии так же проводится деление социальных интересов на интересы личности и государства, но при этом интересы государства фак 142 тически отождествляются с общественными интересами и находят свое закрепление в последующих разделах Конституции.
Аналогичные приведенным выше иерархические системы социальных интересов в разном виде закреплены практически во всех ныне действующих конституциях стран мира. Не является в этой связи исключением и Конституция Российской Федерации 1993 года. В основном законе России интересы государства фактически оттеснены на второй план интересами личности и общества, интерпретируемого как многонациональный народ России. Это следует уже из первых статей Конституции. Так, ст. 2 закрепляет, что «Человека, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». В ст. 2 указывается, что «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который «осуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
В самой Конституции России нет специальных разделов, четко и достаточно полно определяющих круг конкретных социальных интересов. С наибольшей четкостью прописаны интересы личности, которым посвящена вторая глава - «Права и свободы человека и гражданина». Практически не очерчивается четкий круг интересов общества. Существуют лишь отдельные статьи, «разбросанные» по различным главам, к числу которых можно отнести, например, ст, 13, признающую идеологический и политический плюрализм, а так же равенство общественных объединений перед законом. Аналогичное положение и с фиксацией государственных интересов: Конституция не определяет это понятие, но соответствующие нормы, касающиеся самосохранения российской государственности, системы государственной власти, реализации обязанности государства по защите прав и законных интересов граждан, рассредоточены по различным главам, в частности: «Федеративное устройство» (гл.З), «Президент Российской, Федерации» (гл.4), «Федеральное собрание» (гл.5), «Правительство Российской Федерации» (гл.6), «Судебная власть» (гл.7).
Вместе с тем необходимо отметить, что сама по себе конституция государства есть своего рода юридическое закрепление государственных интересов, так как она, в конечном счете представляет собой высший закон, акт государства, имеющий высшую юридическую силу. При этом основной закон, безусловно, не может не определять место и не очерчивать круг негосударственных интересов, так как последние невозможно, в конечном счете, рассматривать обособленно от интересов личности и интересов общества. Другой вопрос, о расстановке приоритетов.
В последние годы предпринят ряд мер законодательного характера, направленных на юридическое закрепление круга социальных интересов различных субъектов - личности, общества, государства. Наиболее отчетливо это просматривается в законодательстве, посвященным различным аспектам безопасности. Так, в ч. 2 ст.1. Закона Российской Федерации «О безопасности» закреплено определение оюизненно важных интересов, под которыми понимается «совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» . Таким образом, законодатель выделяет три основные группы социальных интересов, расположенные к тому же в последовательности, позволяющей говорить о приоритетах: интересы личности; интересы общества; интересы государства.
Организационно-правовые формы, средства и методы реализации государственных интересов
В предшествующих параграфах была раскрыта сущность государственных интересов, т.е. то, что в философии понимается как «внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех многообразных и противоречивых форм его бытия»1. Диалектическая методология исследования любого социального феномена- в нашем случае феномена «государственные интересы» - подразумевает апеллирование и к парной по отношению к категории «сущность» категории - «явлению», понимаемой как внешние формы проявления сущности2.
Таким образом, если сущность государственного интереса заключается в соответствующих социальных потребностях и нуждах субъектов, то в качестве явления государственные интересы выступают как внешние проявления этой сущности, то есть как различные формы государственной деятельности, поскольку, в известном смысле, государственные интересы это «реальная причина социальных действий, событий, свершений, стоящая за непосредственными побуждениями - мотивами, помыслами, идеями и т.д. - участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов»3.
Исходя из этих методологических посылок, можно констатировать, что юридический аспект исследования проблем обеспечения государственных интересов предполагает градацию форм их реализации применительно к внешним и внутренним проявлениям государственно-правовой деятельности. В соответствии с принятыми в правоведении, в том числе в административно-правовой науке подходами организационно-правовые формы обеспечения государственных интересов подразделяются прежде всего на правовые и неправовые.
Под правовыми формами реализации государственных интересов следует понимать весь механизм правового регулирования, которым располагает государство1. Неправовые (организационные) формы, реализации государственных интересов заключаются в однородной по своим внешним признакам деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий.
Формы внутриорганизационной работы и неправовые формы носят в основном обеспечительный характер по отношению к внешненаправленной деятельности тех или иных структур и, отражая технологию управления, фактически одинаковы для всех социальных организаций. Различия могут касаться отдельных нюансов, например, степени нормативной детализации тех или иных видов внутриоргани ационной деятельности, названия организационных структур, реализующих те или иные управленческие полномочия.
При всей своей однородности внутриорганизационные, неправовые формы отличаются известным многообразием, включая в себя проведение различных семинаров, координационных и итоговых совещаний, инструктивных сборов, сбор и обработку информации и т.д. В обобщенном виде эти формы можно свести в три интегративных направления деятельности:
организационно-регламентирующая деятельность — оперативная текущая работа по организационно-штатному обеспечению функционирования различных звеньев государственного;
организационно-хозяйственную деятельность — повседневная текущая организационно-хозяйственная работа, связанная с материально-техническим обеспечением функционирования аппарата;
организационно-методическая деятельность - повседневная текущая работа специализированных структур и / или должностных лиц, связанная со сбором, систематизацией, обработкой и перераспределением информации, необходимой для осуществления процессов управления.
Значение внутриорганизационной (аппаратной) деятельности в административно-правовой науке, на наш взгляд, традиционно недооценивается, хотя именно в ходе ее осуществления создаются необходимые организационные условия и предпосылки успешной реализации органом государственной власти своих полномочий. Не мене важно и то, что именно в ходе внутриорганизационной деятельности обеспечивается и поддерживается правовой порядок внутри данного органа.
Основываясь на обобщении научной литературы, представляется, что в качестве юридических форм правовой реализации государственных интересов можно выделить: правоустановительную форму; правоисполнительную форму; форму правосудия; правоохранительную форму.
Правоустановительная форма характеризуется определенными государством общеобязательными правилами поведения, выполнение которых является непременным условием обеспечения государственных интересов, связанных с сохранением стабильности и правопорядка, наделения этих правил юридической силой и доведением до сведения членов сообщества. Издавая нормы права, государство содействует зарождению и развитию одних общественных отношений, ограничению и вытеснению других. Правотворчество является необходимым процессом для организации государственного управления обществом, для регулирования общественных отношений.
Анализ правоустановительной формы позволяет прийти к выводу о ее нетождественности с процессом правообразования. Правоустановительной формой реализации государственных интересов (т.е. по сути, правотворчеством) не ограничивается весь сложный процесс образования права. Многие правила поведения до того, как они были выражены в тексте нормативных актов, уже сложились в общественных отношениях, в реальном правовом поведении субъектов права, либо сформировались в правосознании народа. Их оставалось только документально оформить, придать им официальную силу. Таким образом, в процессе правообразования можно условно выделить две фазы:
Во-первых, возникновение обусловленных государственными интересами потребностей в правовом регулировании общественных отношений, а иногда и формирование самых необходимых правил поведения без участия органов государства (объективный процесс); во-вторых , правоустановитель-ная деятельность компетентных государственных органов (сознательно-волевой процесс). Именно эта сознательная, официальная деятельность и будет далее рассматриваться как правоустановительная форма реализации государственных интересов. Таким образом, правоустановительная форма реализации государственных интересов предполагает осуществление государством следующих мероприятий:
Социальные и юридические основания модернизации исполнительной власти как исходное условие обеспечения государственных интересов
По мнению К.С. Вельского, «под исполнительной властью следует понимать систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение»1. Данное определение можно взять за основу, однако следует учитывать, что многие органы государственной власти, непосредственно входящие в систему исполнительной власти, в своей деятельности опираются не только на административное принуждение, но и на иные виды государственного принуждения, например, уголовно-правовое, уголовно-процессуальное, что особенно характерно для деятельности органов внутренних дел.
Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимается политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера. В этой связи орган исполнительной власти является учреждением, обособленным: а) организационно, поскольку он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением; б) функционально, в связи с чем его главное назначение -осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству всеми или частью сфер жизни общества в соответствии с установленными для него предметами ведения, компетенцией, профилем функций; в) юридически, поскольку каждый орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.
Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти, связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без оснований признаются исполнительной властью (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления (правительство, министерства и т.д.)»1. Современное российское законодательство широко оперирует, нередко в качестве тождественных, такими понятиями, как «орган исполнительной власти», «исполнительные органы», «государственные органы управления»2.
С одной стороны, органы исполнительной власти - это разновидность органов государственной власти, с другой, - субъекты именно исполнительной власти, призванные обеспечивать ее формальную и фактическую реализацию. Они осуществляют специфическую по своему содержанию и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь органами государственного управления. Это положение было зафиксировано в Указе Президента Российской Федерации от 17 марта 1997 г № 249 «О со-вершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» , определившего их как «органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление». В последующих редакциях этого Указа данный термин исключен4. Не используется этот термин применительно к федеральным органам исполнительной власти и в последующих Указах1.
Представляется, что это не «устраняет» само понятие государственного управления, а лишь модифицирует его применительно к новым политическим реалиям. Эта модификация нам видится в трех основных моментах. Во-первых, она позволяет различать исполнительную власть как политико-правовую категорию, а государственное управление как категорию организационно-правовую. Во-вторых, она позволяет разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права и реализуемое всеми ветвями власти, и собственно государственное управление осуществляемое в различных организационных формах именно исполнительной властью. В-третьих, она раскрывает новые грани управления, которое может осуществляться не только в форме административно-директивных жестких предписаний, но и в форме регулирования общественных отношений, предполагающих большую диспозитивность управленческих решений, исходящих от органов исполнительной власти.
Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особенно федеральные) все в большей степени становятся органами политического руководства в установленных сферах, ибо их функции государственного управления в принципе отделены от функций непосредственного управления хозяйственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций.
В настоящее время правовое регулирование организации и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти претерпело кардинальное изменение. Это связано с тем, что реалии политического и социально-экономического развития страны постепенно развеивают иллюзии определенной части российского общества о том, что переход к рыночной экономике, либерализация общественной жизни, демократические преобразования в сфере политико-правовых отношений чуть ли не автоматически откроют России путь в мировую экономическую систему, повысят жизненный уровень населения, помогут надежно обеспечить права и законные интересы граждан, эффективно противодействовать экстремизму и терроризму, коррупции и преступности. Как оказалось, огромные потенциальные возможности, которые несли в себе демократические преобразования внутри страны, окончание периода военно-политической конфронтации в мире, реа-лизовываются крайне медленно, непоследовательной и неэффективно. Отсюда - неконкурентность нашей экономики на внутреннем и внешнем рынке, обнищание широких масс населения, криминализация общественных отношений, усиление в обществе нигилистических и конформистских тенденций1. Как отмечает О.Н. Ведерникова, «кризис власти привел российского общество в состояние неуправляемости, дезориентации, непредсказуемости дальнейшего развития событий»2.
