Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Социальные интересы в сфере советского государственного управления и методология их исследования 17
1. Содержание категории "интерес". Общая характеристика понятийного аппарата исследования 17
2. Типология интересов в сфере государственного управления 49
3. Определяющая роль КПСС и Советского государства в формировании и реализации интересов 85
4. Отражение социальных интересов в государственном управлении 105
Глава II. Правовые проблемы обеспечения общегосударственных интересов в сфере советского государственного управления 128
1. Организационно-правовые средства реализации общегосударственных интересов 128
2. Необходимость учета и сочетания региональных и отраслевых интересов, интересов, выражаемых центральными и местными органами управления, - важнейшее условие реализации общегосударственных интересов 167
3. Преодоление ведомственности и местничества в государственном управлении - существенная потребность реализации общегосударственных интересов 212
Глава III. Организационно-правовой механизм обеспечения взаимосвязи общегосударственных, коллективных и личных интересов в сфере государственного управления 234
1. Правовые вопросы формирования и реализации личной и коллективной заинтересованности как средства взаимосвязи интересов в государственном управлении 234
2. Правовые аспекты углубления и расширения социалистического демократизма - важнейшее условие сочетания интересов в государственном управлении 271
3. Юридическая ответственность как гарантия необходимой взаимосвязи интересов в сфере государственного управления 307
Заключение 327
Список использованной литературы 341
- Содержание категории "интерес". Общая характеристика понятийного аппарата исследования
- Организационно-правовые средства реализации общегосударственных интересов
- Преодоление ведомственности и местничества в государственном управлении - существенная потребность реализации общегосударственных интересов
- Правовые вопросы формирования и реализации личной и коллективной заинтересованности как средства взаимосвязи интересов в государственном управлении
Содержание категории "интерес". Общая характеристика понятийного аппарата исследования
Категория интереса - одна из основных социологических категорий, с помощью которой раскрывается связь между объективными закономерностями и действиями людей. Именно интересы определяют направление деятельности субъекта, формируют мотивы его поступков и социального поведения. В сложной системе факторов, детерминирующих выбор субъектом того или иного варианта поведения, наиболее глубинными являются потребности и интересы. Поэтому, на наш взгляд, правы те социологи, которые отмечают, что "категория интереса выработана в истории социальной мысли для обозначения реальных причин общественных и индивидуальных действий.
Но что же такое интерес? На подобный вопрос представители различных наук дают различные ответы. Мы не будем рассматривать мнение каждого автора, так как практически все существующие взгляды сводимы к трем основным направлениям.
Первое из них /и, пожалуй, наиболее ранние/ отстаивают психологи, рассматривая интерес как субъективное явление, как особую направленность сознания, имеющую объективную обусловленность.Эта точка зрения в свое время прочно вошла в словари и энциклопедии . Согласно второму, интерес рассматривается прежде всего как объективное явление. Наиболее последовательно он обоснован Г.Е.Глезерма-ном, который указывает, что в понимании интересов надо различать прежде всего три основных момента; а/ формирование интереса как объективного явления; б/ отражение интересов в сознании людей; в/ реализация интересов в практической деятельности людей .
Сторонники данной точки зрения рассматривают прежде всего материальные интересы и указывают, что они есть не что иное, как проявление общественных связей и экономических отношений между людьми. При этом материальный интерес объективен не только по своей форме, но и по содержанию" . Здесь последовательно подчеркивают связь интересов и потребностей, указывая, что объективные потребности развития общества являются содержанием интереса . При этом подходе часто отождествляют категорию "потребность" и категорию "интерес", считая, что социологическая категория интересов служит для обозначения потребностей, которые обусловлены экономическими отношениями .
Согласно третьему направлению суждений, интерес представляет собой единство объективного и субъективного, "поскольку, с одной стороны, он имеет материальные основы /объективно существующие потребности личности, группы, класса, общества в целом/, с другой -всегда так или иначе, более или менее глубоко, правильно или неправильно отражается в сознании и оформляется в нем в виде опреде-ленных целей" . Сторонники такого подхода считают главным его достоинством то, что здесь "интерес не сводится ни к потребности, ни к цели, а рассматривается как их диалектическое единство, как единство объективного и субъективного"0.
Оригинальную точку зрения в подходе к определению сущности интересов занимает В.Н.Лавриненко. Он полагает, что интерес существует одновременно и как объективное явление и как явление сознания.В первом случае автор указывает, что ббъективные интересы субъектов выступают в качестве объективных проявлений и их общественных отношений, в которых заключены возможности их социального самоутверждения"4.
В другом случае автор полагает, что "существующие в сознании интересы выступают как особые идеальные формы, в которых субъект "выделяет" объективное содержание общественных отношений и своих объективных интересов" .
Представляется, что хотя данная позиция и весьма оригинальна /особенно в аргументации автора/, однако она не выходит за пределы существующих концепций. Наконец, существует множество бытовых оттенков понимания категории "интерес", которые, на наш взгляд, полностью представлены в словаре русского языка, где интерес определяется как: I/ внимание, проявляемое к кому-, чему-либо; преимущественная направленность мысли на какой-либо объект; 2/ то, что составляет благо кого-, чего-либо, служит на пользу, благо кого-, чего-либо, нужды, выгоды; 3/ прибыль, выгода; 4/ то, что составляет преимущественное содержание мыслей, речи, забот кого-либо .
Изложенное понимание категории "интерес" в современной науке и бытовом употреблении дает основание полагать, что, во-первых, представители различных наук /психологи, социологи, экономисты/ стремятся толковать данную категорию исключительно с позиций своей науки, выдавая, однако, такое понимание сущности интереса за всеобщее. Во-вторых, в каждом приведенном суждении, несомненно, отражено существенное в интересе, но отражено в определенной мере односторонне, с преувеличением и возведением некоторых аспектов этого существенного в абсолют. Здесь сказывается то, что сущность интереса лежит в области и психологии, и политэкономии, и социологии.Психологи, раскрывая главным образом психологический механизм мотива-ционной сферы субъекта, мало связывают данный механизм с общественно-экономическими условиями, а экономисты и социологи, исследуя эти условия, не уделяют должного внимания глубинам человеческой психики, так как последнее вне предмета их наук.
Организационно-правовые средства реализации общегосударственных интересов
Общегосударственный интерес как зависимость между необходимостью удовлетворения общественных потребностей и возможностями их удовлетворения через сознательную, целенаправленную деятельность всех субъектов государственно-правового регулирования общественных отношений обеспечивается и в аспекте формирования, и с точки зрения реализации различными организационно-правовыми средствами. В сфере государственного управления в обеспечении реализации общегосударственных интересов важное значение имеют все институты государственного управления: принципы, методы, функции, компетенция, ответственность, управленческое решение и другие, однако два из них - компетенция органов управления и должностных лиц и управленческое решение - оказывают наиболее определяющее воздействие на процесс реализации общегосударственных интересов. Причины этого состоят в том, что компетенция выполняет роль связующего звена между коренными интересами общественного развития, отраженными в праве, и конкретными интересами органов и должностных лиц отдельной сферы, области управления: предприятия, учреждения, организации, объединения, министерства, ведомства и т.д. В свою очередь учет, сочетание интересов выступает главным критерием оптимальности управленческих решений, а оптимальность управленческих решений на всех уровнях государственного управления является важнейшим средством реализации общегосударственных интересов.
В числе наиболее актуальных правовых вопросов, решение которых существенно влияет на обеспечение приоритета общегосударственных интересов, следует назвать правовую регламентацию компетенции органов управления с учетом социальных интересов. При исследовании данного вопроса, на наш взгляд, необходимо обратить внимание на следующие аспекты: а/ взаимосвязь компетенции органов управления и интересов; компетенция и правоспособность; правовое опосредствование компетенции как фактор обеспечения ведущей роли общегосударственных интересов. Нам нет необходимости здесь останавливаться на исследовании самого понятия "компетенция органов управления", так как этот вопрос не входит в наши задачи, да и ему уже посвящены фундаментальные работы в юридической литературе . Вместе с тем отметим, что исходя из того, что государственное управление представляет собой властно-организующую деятельность, урегулированную правовыми средствами, нет оснований считать, что поиск возможностей удовлетворения потребностей объекта, своих собственных и системы управления в целом субъект управления осуществляет произвольно. Границы данного поиска четко очерчены правом и четко фиксируются в таком юридическом понятии, как компетенция. В этимологическом плане данное понятие включает в себя область вопросов, в которых кто-либо хорошо осведомлен, и круг полномочий, подлежащих чье-му-либо ведению . В собственно юридическом смысле под компетенцией понимается совокупность полномочий /прав и обязанностей/ какого-либо органа или должностного лица, установленная законом, уставом данного органа или другими положениями.
Итак, юридически понятием "компетенция" определяются правовые границы целесообразной деятельности субъекта в его поиске возможностей удовлетворения потребностей объекта и достижения конечных результатов системы управления в целом. Данные правовые границы можно определить, указав на "общие возможности государственных органов совершать властные действия, а можно установить особенные, строго индивидуальные права и обязанности каждого органа в его поиске возможностей удовлетворения потребностей объекта и достижения конечных результатов системы управления. Нет сомнения, что государство использует как тот, так и другой способ правовой регламентации. Это проявляется в том, ч.то общие правовые установления Донституция, законы, указы/, существующие в государстве являются обязательными для органа управления в его деятельности. В этих установлениях отражены наиболее общие, коренные интересы общества, государства и они, естественно, должны быть для каждого органа управления предметом первейшего удовлетворения. Именно в таких правовых установлениях определены общие возможности государственных органов совершать властные действия. Здесь связь социальных интересов и компетенции органов государственного управления как юридической категории не выходит за рамки взаимосвязи интересов, права и управленческой деятельности. Исходя из структуры интереса, которая характеризуется диалектической зависимостью между объективным и субъективным, можно заключить, что сфера субъективного -возможность удовлетворения тех или иных потребностей через целенаправленную деятельность - в главнейших направлениях определяется государственно-правовым механизмом. Именно государственно-правовое регулирование придает не только определенную направленность процессу удовлетворения потребностей, но и определяет первоочередные из них, а также строго установленные пути целенаправленной деятельности органов управления.
Необходимость такой строгой определенности диктуется противоречивостью интересов в общественном развитии, из которой вытекают проблемы установления оперативной самостоятельности органов управления, социалистической законности, ответственности и т.д. Однако органы управления не могут в своей деятельности руководствоваться только общими установлениями, так как последние еще не определяют конкретных путей, методов, средств, пределы формирования и реализации их конкретных интересов в связи с необходимостью удовлетворения потребностей объекта и достижения конечных результатов. Поэтому с помощью конкретных правовых норм индивидуально устанавливаются особенные права и обязанности каждого органа, которые включаются государством в состав его компетенции .
Преодоление ведомственности и местничества в государственном управлении - существенная потребность реализации общегосударственных интересов
Обоснование определяющего значения общегосударственных интересов в государственном управлении и их правового опосредствования, а также необходимости учета и сочетания региональных и отраслевых интересов, интересов центра и мест позволяет рассмотреть вопросы, связанные с такими управленческими явлениями, в основе которых лежит обособление интересов. В частности, речь идет о проблемах ведомственности и местничества, неизбежных спутниках отраслевого и регионального управления.
Данные проблемы не возникли внезапно, они всегда были присущи отраслевому и территориальному управлению, что подтверждается замечаниями В.И.Ленина еще при зарождении советской системы государственного управления, который указывал на неизбежность ведомственного усердия . При этом В.И.Ленин крайне отрицательно относился к явлениям ведомственности и местничества, призывая к постоянной борьбе с ними. Известны такие высказываниями В.И.Ленина: "... Ведомственное разделение,., необходимое для управления государством, приносит вред, если не вести постоянной работы согласования, устранения трений, волокиты, ведомственной узости, казенщины" , "При нашей отчаянной "ведомственности"... при интриганстве внутриведомственном... нельзя обойтись без Рабкрина сейчас" , Все у нас потонули паршивом бюрократическом болоте "ведомств". Большой авторитет, ум, рука нужны для повседневной борьбы с этим" .
С усложнением экономических и социальных связей, с ускорением научно-технического прогресса и углублением его влияния на общественное развитие, с ростом объемов производства и расширением использования принципа демократического централизма в управлении, конкретного учета отраслевых и территориальных начал проблема ведомственности и местничества приобрела особую актуальность и остроту. В основе этой актуальности лежат, с одной стороны, огромные в общегосударственном масштабе, материальные, организационные, социальные потери в сфере общественного производства, а с другой, огромные резервы, неиспользованные возможности, на пути реализации которых стоит ведомственность и местничество. Поэтому в принятых в последние десятилетия партийных и правительственных документах, касающихся проблем государственного управления, настоятельно ставится вопрос об актуализации борьбы с ведомственностью и местничеством.
О необходимости ставить преграды ведомственным и местническим тенденциям отмечалось на ХХУ съезде КПСС . О необходимости преодоления несогласованности действий различных ведомств, ведомственных и бюрократических барьеров, вести решительную борьбу с проявлениями ведомственности и местничества указывалось в материалах ХХУІ съезда КПСС . О необходимости устранения ведомственной разобщенности подчеркивалось в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров.СССР "Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса", утвержденном майским /1982 г./ Пле-нумом ЦК КПСС0. С требованием "усилить ответственность за соблюдение общегосударственных, общенародных интересов, решительно искоренить ведомственность и местничество" выступил ноябрьский /1982 г./ Пленум ЦК КПСС4. В постановлении июньского /1983 г./ Пленума ЦК КПСС также отмечается необходимость борьбы против косности и бюро-кратизма, ведомственности и местничества0.
Вместе с тем следует отметить, что в управленческой литературе анализу природы и проявления ведомственности и местничества все еще не уделялось должного внимания. В публицистической литературе ведомственность и местничество часто рассматривают как два полюса одной собственнической позиции, в основе которой в одном случае лежит "мое" министерство, объединение, предприятие, а в другом -"моя" республика, область, район. Отмечается, что ведомственность и местничество нередко рождаются из стремления людей поднять любой ценой престиж того участка, за который они отвечают, получить какие-то преимущества перед остальными .
В этих замечаниях несомненно подмечен содержательный механизм ведомственности и местничества, а также отдельные формы его проявления, однако сущность рассматриваемых явлений остается нераскрытой. Здесь следует исходить из того, что ведомственность и местничество при всех своих проявлениях и независимо от конкретных побудительных причин всегда коренятся в необходимости удовлетворения потребностей того или иного ведомства или территориальной единицы, а также в тех возможностях, которыми располагает то или иное ведомство /территория/ в удовлетворении своих потребностей. Зависимость между необходимостью удовлетворения тех или иных потребностей и возможностями их удовлетворения как через правомерную, так и неправомерную деятельность тех или иных органов формирует определенный интерес, который является глубинной причиной конкретных действий субъекта. Во внешнем выражении это всегда проявляется в том, что "мое" становится выше "нашего", узковедомственное - выше общественного. Глубинной причиной живучести и проявления ведомственности и местничества несомненно является уровень развития производительных сил и соответствующих им производственных отношений, который полагает известное обособление интересов. Экономисты совершенно справедливо указывают, что соединение непосредственного производителя с общественными средствами производства при социализме происходит в условиях, когда достигнутый уровень развития производительных сил еще не обеспечивает удовлетворения научно обоснованных потребностей членов общества, а труд не стал еще первой жизненной потребностью, а является прежде всего средством к жизни,источником существования работника. Поэтому такое соединение осуществляется лишь в расчете на вознаграждение, на основе самостоятельности личного интереса.
Правовые вопросы формирования и реализации личной и коллективной заинтересованности как средства взаимосвязи интересов в государственном управлении
Проблема взаимосвязи общегосударственных, коллективных и личных интересов в государственном управлении есть прежде всего проблема практическая. От ее правильного оптимального решения непосредственно зависит осуществление таких кардинальных проблем развития социалистического общества, как повышение производительности труда, благосостояния трудящихся, воспитание нового человека, дальнейшее углубление и расширение социалистического демократизма и т.д. Все это обусловливает необходимость иметь глубокие и разносторонние представления о самом движении взаимопревращения интересов, их формирования и реализации в процессе действия механизма государственного управления. Следовательно, нужны глубокие теоретические познания механизмов взаимосвязи интересов, интересов и их носителей, на базе которых можно было бы конструировать и сам структурно-функциональный механизм управления и процесс его использования в управленческой практике. Малоизученность проблемы интереса в государственном управлении во многом объясняет и те ошибки, которые допускались в управленческой практике, и тот медленный процесс совершенствования управления, который наблюдается в последние десятилетия, и те разноречивые, порой взаимоисключающие предложения по совершенствованию управления, которые публикуются в печати. Особенно велико значение глубокого изучения проблемы заинтересованности в государственном управлении, так как ее решение во многом прямо объясняет поведенческие аспекты участников управленческих отношений. Как отмечают экономисты, во многих случаях резервы повышения эффективности хозяйственной деятельности, лежащие на поверхности, уже исчерпаны и на очередь встают такие факторы роста, которые могут быть мобилизованы лишь только тогда, если в этом будет глубоко заинтересован каждый работник, каждый член данного подразделения, предприятия, объединения и т.д. .
В современной социологической литературе проблема заинтересованности не является новой.Ее широко разрабатывают экономисты, психологи, социологи и юристы Дотя последние в гораздо меньшей степени/. Однако в каждой науке данная проблема рассматривается с точки зрения определенного аспекта. Экономисты обычно уделяют внимание вопросам материальной заинтересованности и формам ее проявления в сфере производства. Психологи и социологи рассматривают ее как элемент социальных и межличностных отношений людей. Юристы в связи с правовым регулированием общественных отношений. Вместе с тем проблеме заинтересованности в сфере государственного управления в советской социологической литературе уделяется неоправданно мало внимания.
Тот факт, что заинтересованность всегда связана с необходимостью удовлетворения тех или иных потребностей с получением какой-то пользы, выгоды, предопределил то обстоятельство, что категория заинтересованности традиционно разрабатывалась в сфере экономической науки, причем основное внимание уделялось проблеме материальной заинтересованности . Однако такой подход, вполне приемлемый и видимдостаточный для исследования экономического аспекта общественных отношений, не может быть достаточным, когда речь идет о более широкой постановке проблемы в плане использования заинтересованности в качестве средства взаимосвязи интересов в государственном управлении. Здесь заинтересованность должна быть увязана не только с материально-предметным миром, окружающим человека, но и с его психологическими характеристиками, а самое главное - с его социально-политическим окружением, находящим свое выражение в правовой регламентации общественных отношений. Заинтересованность в государственном управлении не сводится к материальному интересу, а включает в себя совокупность социальных интересов, формирующихся в процессе социалистического производства, развития политической организации, культуры.
Теоретически весьма существенно указать на различие между интересом и заинтересованностью. Если интерес, согласно нашему концептуальному подходу, представляет собой зависимость между необходимостью удовлетворения потребностей субъекта и возможностью их удовлетворения через его, субъекта, целенаправленную деятельность, то заинтересованность есть осознанная форма проявления данной зависимости. Заинтересованность как и интерес имеет как объективные, так и субъективные основания своей жизнедеятельности.
Объективность заинтересованности проявляется в том, что она всегда связана с необходимостью удовлетворения потребностей, а ее субъективность состоит в том, что она всегда имеет своего конкретного носителя, наделенного сознанием, волей, эмоциями и другими психологическими характеристиками.
Сущность заинтересованности состоит в том, что она характеризует отношение субъекта к условиям своей жизнедеятельности. Учитывая, что эти условия через систему общественных отношений находят свое проявление прежде всего в интересах людей, заинтересованност всегда неразрывно связана с формированием их интересов и потребностей. Направленность формирования интересов и потребностей участников управленческих отношений - неизбежно приводит и к определенной направленности их заинтересованности. В настоящее время эта проблема в связи с ростом материальных и духовных возможностей общества и необходимостью их эффективного, правильного использования приобретает особую актуальность. В материалах ХХУІ съезда КПСС отмечалось, что "мы располагаем большими материальными и духовными возможностями для все более полного развития личности и будем наращивать их впредь. Но важно вместе с тем, чтобы каждый человек умел ими разумно пользоваться. А это, в конечном счете, зависит от того, каковы интересы, потребности личности. Вот почему в их активном, целенаправленном формировании наша партия видит одну из важных задач социальной политики .
