Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система и структура органов управления ФКС 17
1.1. Организационно-правовая характеристика и эволюция организационных форм 17
1.2. Структура органов управления ФКС 60
Глава 2. Правовое регулирование организации и деятельности объектов системы управления ФКС .. 84
2.1. Организация и деятельность объектов, непосредственно осуществляющих физкультурно-оздоровительную и учебно-спортивную работу 84
2.2. Организация и деятельность спортивных сооружений и предприятий по производству товаров спортивного назначения 98
Глава 3. Проблемы ресурсного обеспечения системы управления ФКС 123
3.1. Правовое регулирование кадрового обеспечения системы управления ФКС 123
3.2. Правовое регулирование финансового обеспечения системы управления ФКС 163
3.3. Информационное обеспечение системы управления ФКС 175
Глава 4. Проблемы нормативно-правового регулирования сферы ФКС 183
4.1. Проблемы законодательного регулирования спортивных отношений и систематизации спортивного законодательства 183
4.2. Административно-правовой статус граждан в сфере ФКС 212
Глава 5. Организационно-правовые вопросы управления фкс в странах с развитой рыночной экономи кой (РРЭ) 237
5.1. Роль государства в сфере ФКС. Нормативно-правовое обеспечение ФКС 237
5.2. Организационная структура управления физическим воспитанием и спортом 255
5.3. Организационно-правовые основы финансирования сферы ФКС 273
5.4. Социально-экономический и правовой статус спортсмена -профессионала в странах РРЭ 295
Заключение (концептуальные выводы) 311
Нормативные акты 335
Специальная юридическая литература 346
- Организационно-правовая характеристика и эволюция организационных форм
- Организация и деятельность объектов, непосредственно осуществляющих физкультурно-оздоровительную и учебно-спортивную работу
- Правовое регулирование кадрового обеспечения системы управления ФКС
- Проблемы законодательного регулирования спортивных отношений и систематизации спортивного законодательства
Введение к работе
Актуальность и с с л е д о в а н и я. Физическая культура и спорт (ФКС), как одна из отраслей социальной сферы, способствуют общему экономическому прогрессу страны, так как направлены на совершенствование личности человека, являются важной отраслью, отвечающей за здоровье людей и обеспечивающей высокоэффективное функционирование трудовых ресурсов.
В условиях рынка в значительной степени усложняются задачи управления этим многосторонним социальным процессом. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций и учреждений, проводящих работу по ФКС.
г*" В настоящее время существующий механизм, организационные
структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития как массового спорта, так и спорта высших достижений. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации физического воспитания, отсутствует административно- правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, хозяйственного, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений физкультурно-спортивной деятельности
^^(коммерциализация и профессионализация спорта, проблемы допинга и т.п.).
- 5 -Ъ Для устранения этих негативных явлений необходимы в первую очередь совершенствование организации физического воспитания и управления им, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышений качества и эффективности работы органов и учреждений спорта.1
В значительной мере должен быть изменен подход к решению экономических проблем в управлении ФКС. Необходимо учитывать, что значительная часть средств, вложенных в ФКС, носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество.
Представляется актуальным изучение опыта организации управления ФКС в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем государственного руко-Ок.водства, финансирования, спонсорства, статуса спортсмена-профессионала и его социальной защищенности в этих странах и России даст возможность понять природу этих явлений и внутреннюю логику их развития, что, на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии ФКС в нашей стране.
Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять логику и границы теоретического познания процессов управления в сфере ФКС в недавнем прошлом, обобщить по возможности опыт других стран (в первую очередь с развитой рыночной экономикой) в организации физического воспитания населения, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем управления ФКС и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям.
Степень разработанности проблемы.
Управление ФКС в условиях проведения реформ относится к числу малоис -
**
См.: Чемакин ИМ. Административно-правовые проблемы организации физического воспитания в СССР: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1990. С. 3.
следованных областей. Имеющиеся научные работы по вопросам государственного управления ФКС (в первую очередь докторская диссертация И.М. Чемакина, а также исследования С.А. Ищенко, В.Н. Уварова и др.) большей частью относятся к советско-государственному периоду жизни российского общества и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в политико-экономических и социальных устоях, государственной и общественной жизни, появление нового законодательства, регулирующего те или иные стороны физического воспитания и спорта. На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научную обоснованную теорию управления ФКС в России в условиях проведения реформ. Имеющиеся научные публикации по организационно-правовым вопросам управления ФКС - это, как правило, материалы журнальных статей. В специальной литературе практически не нашел отражения анализ Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, других нормативных актов, принятых в процессе зарождения рыночных отношений.
Upедмет исследования диссертации- управления ФКС в условиях проведения реформ, научный анализ организационно-правовых спортивных отношений.
Основная цель исследования- теоретическое осмысление социально-экономической и организационно-правовой природы механизма управления ФКС в новых экономических условиях, и на этой основе выработка концептуальной организационно-правовой модели управления ФКС, адекватной требованиям рыночной экономики. Для достижения цели исследования ставились следующие задачи:
1) анализ становления, сущности и структуры системы управления ФКС в России;
изучение путей создания высокоэффективных организационных структур органов управления ФКС;
анализ организационно-правовых форм объектов системы управления ФКС и разработка путей их оптимизации;
исследование организационно-правовых аспектов ресурсного (кадрового, финансового, информационного) обеспечения системы управления ФКС в условиях проведения реформ;
5) анализ нормативно-правового регулирования физкультурно-
спортивных отношений и действенности Основ законодательства Россий
ской Федерации о физической культуре и спорте;
6) обоснование необходимости принятия Федерального закона о
физической культуре, спорте и туризме;
7) гипотетическая аргументация выделения в качестве отдельной
*Ч. отрасли (подотрасли) права - спортивного;
анализ административно-правового статуса граждан в сфере ФКС;
изучение организационно-правовых основ профессионального спорта в России;
10) исследование роли государства в управлении ФКС в странах
с развитой рыночной экономикой.
Теоретические и методологические основы иссле
дования включают в себя общенаучные методы познания социально-
правовых процессов, а также производные методы исторического, логи
ческого, сравнительно-правового, системного, структурно-
функционального и конкретно - социологического анализа. Юридиче
ская база диссертации - конституционное, административное и законода
тельство других отраслей права, подзаконные нормативные акты. Ис
следовано законодательство о ФКС бывшего СССР, некоторых государств
- членов СНГ, зарубежных стран с развитой рыночной экономикой.
-s-
Общетеоретической основой исследования послужили работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Н.В. Витрука, А.И. Демидова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Д.В. Шутько, А.И. Щиглика, Л.С. Явича и других ученых.
Непосредственную научную базу составили труды ученых по государственному и административному праву А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Бельского, П.Т. Василенкова, Е.В. Додина, Г.А. Дороховой, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.П. Курашвили, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, B.C. Основина, PC. Павловского, В.А. Пертцика, Г.И. Петрова, И.И. Пискотина, B.C. Прониной, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и др.
Диссертант изучил специальную литературу стран рыночной ориентации по государственно - и административно-правовым вопросам управления ФКС в этих странах.
В исследовании проблем управления ФКС можно выделить ряд наиболее крупных отраслей знаний, где плодотворно исследуются эти проблемы: в исторической (Н.Н. Бугров, Н.Ф. Кулинко, П.П. Матвеев, Н.И. Пономарев, В.И. Столяров и др.), в педагогической (К.А. Воронова, СИ. Гуськов, И.И. Переверзин, B.C. Родиченко и др.), в юридической (И.Е. Ватников, С.А. Ищенко, М.И. Кукушкин, А.В. Оболонский, А.П. Скрыпник, В.Н. Уваров, В.П. Фадеев, И.М. Чемакин и др.), в экономической (Л.В. Аристова, Б.С. Кузьмак, В.З. Насретдинова, А.А. Осинцев, В.П. Шпилько и др.).
Отдавая должное глубине разработки названных проблем, следует указать и на необходимость решения задачи создания научной интегративнои концепции, в которой предмет изучения исследовался бы с позиций не одной, а нескольких наук.
Анализ интегративных процессов, идущих в науке об управлении ФКС, особенно важен. Он позволит найти не только наиболее рациональные с различных точек зрения формы воплощения результатов исследовательской деятельности, но и поможет сделать максимально продуманной, целесообразной и эффективной саму технологию научных поисков. На основе осмысления внутренней архитектоники изучаемой науки, анализа уже возникших и развивающихся в ней связей и отношений появится возможность более глубоко разглядеть изученные области познания, возникающие в точках роста, новые аспекты исследований и даже своего рода "терра инкогнито" на карте этой науки.
Из сказанного не следует, что автор стремился разработать какую-то многомерную, всеохватывающую теорию научного управления ФКС. Это невозможно сделать в одной, даже самой объемной работе. Больше того, автор полагает, что необходима дальнейшая углубленная дифференциация исследований в рассматриваемой сфере жизнедеятельности. Однако постоянное преодоление конгломеративного состояния знаний при исследовании вопросов управления ФКС и их систематизация и анализ взаимосвязи должны стать главными методологическими инструментами изучения.
Учитывая важность правильного методологического подхода к проводимому исследованию, автор не ограничивался использованием управленческой техники (которая, конечно, необходима), старался избегать облегченного подхода, согласно которому для решения общественных проблем достаточно приложения системно-управленческой лексики. Недостаточным представляется и традиционный для юридической науки анализ правовых документов, норм и правоотношений. При разработке концепции организации управления ФКС самое пристальное «внимание было уделено общесоциальным и социально- экономическим аспектам функционирования механизма управления в этой сфере че-
ловеческой деятельности, так как, по мнению диссертанта, всестороннее и системное представление об этой сложной и многоаспектной проблеме можно получить лишь при комплексном межотраслевом исследовании. Поэтому сущностное социальное явление - государство-право-управление-спорт проанализировано в различных вариантах их взаимосвязи и взаимодействия между собой и с другими социально-экономическими явлениями.
Для обеспечения достоверности проведенного исследования в работе содержится анализ архивных документов ряда государственных и общественных физкультурно-спортивных организаций, материалов печати и других источников информации. В необходимых случаях диссертантом были проведены необходимые социологические исследования.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием организационно-правовых проблем управления ФКС в условиях России. Полученные в процессе диссертационного исследования результаты дают возможность сформулировать основы научной концепции управления физическим воспитанием, спортом и туризмом в настоящий период - вхождения страны в рыночные отношения.
Диссертация содержит комплекс аргументированных выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.
В ходе научного анализа некоторые вопросы были поставлены диссертантом впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений теории и практики управления и развития законодательства о ФКС.
з*
В результате проведенного исследования были сформулированы следующие научные положения, которые, по мнению диссертанта, характеризуют новизну проведенного исследования:
1. Проведен анализ новых форм организации государственного и
общественного управления ФКС, дана их содержательная характеристика,
рассмотрены пути их совершенствования в условиях рынка, оценены степень
К. зрелости и закономерности развития организационно-правовых форм
руководства ФКС на различных этапах существования Советского государства.
'/>. 2. Обосновано различие понятий «государственное управление» и,
«государственное регулирование», определены содержание, методы, формы и пределы правового действия каждого из этих понятий в сфере ФКС.
3. Показаны оптимальные подходы по созданию рациональных
^ организационных структур органов управления ФКС: необходимость
структурно-штатных изменений в аппарате управления; создание подлинно демократических и полностью независимых от государства общественных спортивных объединений; повсеместное правовое обоснование создаваемых организационных структур.
4. Изучена возможность и необходимость создания в системе управления
7$ ФКС нестандартных управленческих образований: программно-целевого
<,, управления и функционально-структурного совершенствования.
L 5. Разработана научная классификация объектов системы управления
ФКС.
6. Проведен организационно-правовой анализ форм и методов
руководства коллективами физической культуры, спортивными клубами,
культурно-массовыми комплексами, спортивными сооружениями.
- 7. Обоснована необходимость разработки правового механизма
организации физкультурно-спортивной работы по месту жительства.
і:
8. Сделан аргументированный вывод о необходимости разработки
Положения о порядке перехода воспитанников детских спортивных школ более
низкого уровня в школы более высокого уровня.
9. Обосновано предложение о создании спортивно-научных объединений.
Дан дифференцированный правовой анализ проблемы организации и деятельности спортивных сооружений и предприятий в зависимости от форм собственности.
Исследована экономико-правовая основа системы оказания платных физкультурно-оздоровительных услуг населению.
Проанализированы организационно-правовые проблемы приватизации спортивных объектов; выдвинуто предложение о необходимости разработки и принятия Положения о приватизации и создании акционерных обществ в сфере ФКС.
Определены уровень и пределы правового регулирования объектов системы управления ФКС со стороны органов местного самоуправления.
Проведен анализ проблем ресурсного обеспечения системы управления ФКС.
Охарактеризован административно-правовой статус служащих аппарата управления ФКС, проведена их дифференциация на различные виды.
16. Исследованы организационно-правовые проблемы замещения
должностей в органах управления ФКС и спортивных организациях.
17. Обосновано положение о необходимости улучшения нормативно-
правовой регламентации статуса служащих физкультурно-спортивного
управленческого аппарата; разработана структура Типовой должностной
инструкции кадров органов управления ФКС.
18. Сделан вывод о неудовлетворительном состоянии управления
спортивным образованием, предложена структурно - компетенционная схема
его организации.
Разработана система правовой регламентации оценки деятельности служащих аппарата управления ФКС.
Сделан вывод о неудовлетворительности финансирования сферы ФКС; выдвинуты аргументированные предложения государственно-правового аспекта решения проблемы: выделение финансирования ФКС в самостоятельную отрасль социально-культурной сферы, юридическая фиксация (в нормативно-правовых актах) дифференцирования отрасли на физическую культуру, массовый спорт, спорт высших достижений, разграничение компетенции государственных и муниципальных органов по финансированию ФКС.
Установлено, что Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте не в полной мере отражают процесс вхождения сферы ФКС в рыночные отношения, страдают недостатками содержательного и технико-конструктивного характера.
Разработана структура законопроекта о физической культуре, спорте и туризме.
Разработан и предложен перечень укрупненных нормативных актов (положений) по вопросам ФКС.
24. Сделан аргументированный вывод о формировании отрасли
(подотрасли) спортивного права.
Проанализирован административно-правовой статус граждан в сфере ФКС.
Исследованы организационно-правовые основы профессионального спорта, внесено аргументированное предложение о разработке Положения «О спортсмене-профессионале».
Проанализирован уровень законодательного регулирования в сфере ФКС в странах с развитой рыночной экономикой.
28. Исследованы структура аппарата управления ФКС, формы и методы государственного руководства физическим воспитанием, спортом и туризмом в зарубежных государствах.
29. Дана организационно-правовая оценка западному профессиональному спорту (контрактной системы, менеджмента, маркетинга, допинга и др.).
30. Проведен критический анализ недостатков в организации и функционировании системы управления ФКС в странах с развитой рыночной экономикой.
В диссертации даны практические рекомендации и предложения, направленные на совершенствование деятельности государственных, общественных и других форм собственности органов, предприятий и учреждений ФКС.
Научная и практичес к а я значимость проведенного исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное управление сферой ФКС в условиях перехода к рыночным отношениям.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представления о сущности управления ФКС, роли организационно-правового обеспечения функционирования физкультурно-спортивньгх организаций и учреждений, об юридическом статусе спортсменов и других участников спортивных отношений.
Материалы исследования полезны при изучении курсов государственного, административного и гражданского права студентами юридических вузов, курсов «Управление физкультурным движением», «Правовые основы организации физической культуры и спорта» студентами физкультурных и педагогических вузов.
Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации также могут быть использованы:
в научных исследованиях по проблемам управления в социально-культурной сфере;
в правотворческой деятельности государственных органов по совершенствованию механизма управления ФКС;
в практической работе государственных, муниципальных, общественных и других форм собственности спортивных органов и организаций.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в монографиях, учебных пособиях, научных статьях и рецензиях, опубликованных в журналах «Государство и право», «Правоведение», «Теория и практика физической культуры», «»Жилищно-коммунальное хозяйство» и др., изданиях ВЮЗИ, Свердловского юридического института, Саратовского педагогического института, в межвузовских сборниках научных трудов.
По теме диссертации автор выступил на всесоюзных и республиканских (бывшего СССР) конференциях, семинарах и симпозиумах: Москва (1988), Ташкент (1988), Саратов (1990), Минск (1990), Волгоград (1990, 1991), Челябинск (1991).
Результаты проведенных исследований в форме научного сообщения были представлены на международный спортивный конгресс (Испания, 1992).
Предложения и рекомендации диссертанта учтены и использованы при реорганизации системы управления физической культурой и спортом в России в начале 90-х гг., разработке Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте], нашли отражение при подготовке диссертантом Положения о службе структурно-функционального совершенствования, Положения о проведении соревнований детских команд по мини-футболу,
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 22. Ст.784.
Положения о спортсмене-профессионале, Устава Саратовской областной федерации по футболу и др.
За цикл научных работ по проблемам государственного управления физической культурой и спортом и монографию «Государственное управление -физической культурой и спортом» Национальный Олимпийский Комитет СССР по итогам проведенного Всесоюзного конкурса (1992) наградил диссертанта Дипломом первой степени.
Предлагаемые концептуальные решения организационно-правовых проблем управления физической культурой и спортом ни в коей мере не претендуют на исчерпывающее и бесспорное открытие, ибо многие из них носят дискуссионный характер.
Организационно-правовая характеристика и эволюция организационных форм
Актуальность и с с л е д о в а н и я. Физическая культура и спорт (ФКС), как одна из отраслей социальной сферы, способствуют общему экономическому прогрессу страны, так как направлены на совершенствование личности человека, являются важной отраслью, отвечающей за здоровье людей и обеспечивающей высокоэффективное функционирование трудовых ресурсов.
В условиях рынка в значительной степени усложняются задачи управления этим многосторонним социальным процессом. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций и учреждений, проводящих работу по ФКС.
" В настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в значительной степени устарели и не отвечают новым условиям развития как массового спорта, так и спорта высших достижений. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации физического воспитания, отсутствует административно- правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты (не только административного, но и трудового, финансового, хозяйственного, уголовного права, права социального обеспечения) оставляют нерешенными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений физкультурно-спортивной деятельности (коммерциализация и профессионализация спорта, проблемы допинга и т.п.).
Для устранения этих негативных явлений необходимы в первую очередь совершенствование организации физического воспитания и управления им, разработка правовой регламентации этого механизма, дальнейшее углубление и развитие демократических начал и повышений качества и эффективности работы органов и учреждений спорта.1
В значительной мере должен быть изменен подход к решению экономических проблем в управлении ФКС. Необходимо учитывать, что значительная часть средств, вложенных в ФКС, носит характер долгосрочных экономических инвестиций в человека, результат которых в течение длительного времени может присваивать общество.
Представляется актуальным изучение опыта организации управления ФКС в странах с развитой рыночной экономикой. Сравнительный организационно-правовой и социально-экономический анализ проблем государственного руко-Ок.водства, финансирования, спонсорства, статуса спортсмена-профессионала и его социальной защищенности в этих странах и России даст возможность понять природу этих явлений и внутреннюю логику их развития, что, на наш взгляд, поможет избежать негативных моментов в развитии ФКС в нашей стране.
Все это предопределило выбор темы, сам характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять логику и границы теоретического познания процессов управления в сфере ФКС в недавнем прошлом, обобщить по возможности опыт других стран (в первую очередь с развитой рыночной экономикой) в организации физического воспитания населения, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем управления ФКС и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям.
следованных областей. Имеющиеся научные работы по вопросам государственного управления ФКС (в первую очередь докторская диссертация И.М. Чемакина, а также исследования С.А. Ищенко, В.Н. Уварова и др.) большей частью относятся к советско-государственному периоду жизни российского общества и не затрагивают те радикальные изменения, которые произошли в политико-экономических и социальных устоях, государственной и общественной жизни, появление нового законодательства, регулирующего те или иные стороны физического воспитания и спорта. На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научную обоснованную теорию управления ФКС в России в условиях проведения реформ. Имеющиеся научные публикации по организационно-правовым вопросам управления ФКС - это, как правило, материалы журнальных статей. В специальной литературе практически не нашел отражения анализ Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, других нормативных актов, принятых в процессе зарождения рыночных отношений.
Upедмет исследования диссертации- управления ФКС в условиях проведения реформ, научный анализ организационно-правовых спортивных отношений.
Основная цель исследования- теоретическое осмысление социально-экономической и организационно-правовой природы механизма управления ФКС в новых экономических условиях, и на этой основе выработка концептуальной организационно-правовой модели управления ФКС, адекватной требованиям рыночной экономики.
Организация и деятельность объектов, непосредственно осуществляющих физкультурно-оздоровительную и учебно-спортивную работу
Спортивные предприятия и учреждения - две организационно-правовые разновидности объектов системы управления ФКС, которые в отличие от органов управления системы (субъектов) осуществляют не руководство ФКС, а выполняют функции по оказанию физкультурно-спортивных (социальных и хозяйственных) услуг населению.
Другим определяющим критерием для осуществления классификации объектов системы управления ФКС являются цели их функционирования \ Такая классификация помогает вычленить присущие объекту цели, задачи, функции, дает возможность определить роль каждого объекта в системе, позволяет рассмотреть вопросы функционирования физкультурно-спортивных объектов в условиях перехода к рыночным отношениям. В соответствии с этим объекты могут быть дифференцированы на:
1) непосредственно осуществляющие физкультурно-массовую и учебно-спортивную работу (коллективы физической культуры, спортивные школы, специализированные центры олимпийской подготовки, шахматные клубы и т.д.).
2) обеспечивающие возможность заниматься ФКС (спортсооружения, физкультурно-оздоровительные комплексы, прокатные пункты спортинвентаря, водные, лыжные и туристические базы, парки культуры и отдыха, предприятия по производству спортивного инвентаря, оборудования, одежды и обуви); 3) обеспечивающие медицинское обслуживание (специализированные врачебно-физкультурные диспансеры, спортивные институты восстановительной хирургии); 4) занимающиеся подготовкой физкультурно-спортивных кадров (высшие и средние специальные учебные заведения ФКС); 5) обеспечивающие сферу ФКС необходимой информацией, проводящие пропаганду физкультурно-спортивных знаний (редакции спортивных газет и журналов, органы обществ "Знание") ;
Основным и наиболее многочисленным звеном среди объектов системы управления ФКС являются коллективы физической культуры (КФК).
Исследования, посвященные различным проблемам деятельности КФК1, базировались на концепции: КФК - первичное звено физкультурного движения в стране. И лишь в последние годы появились работы, авторы которых подошли к рассмотрению КФК как полноценного, равноправного элемента социальной системы производственного предприятия (учреждения, организации)2. В общей структуре предприятия КФК занимают несколько обособленное положение, обусловленное тем, что вопросы его организации и деятельности регулируются "посторонней" для предприятия управленческой системой (спорткомитетом, советом ФСО и т.д.), а финансируются большей частью профсоюзным комитетом. Однако, главная его функция - удовлетворение запросов работников в занятиях физической культурой - органически входит в комплекс социально-экономических задач предприятия и обусловливает его связь со всеми структурными подразделениями предприятия (учреждения, организации).
Помимо КФК, действующих на промышленных предприятиях (учреждениях, организациях), предусматривается создание по Уставу ДФСО "Динамо" КФК в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. Думается, что к указанному виду объектов необходимо отнести и КФК, создаваемые по месту жительства. Теория организации и управления физкультурным движением в стране, как правило, не относит физкультурно- спортивные клубы, клубы любителей бега, различные физкультурно-оздоровительные группы к КФК в общепринятом смысле этого слова
Правовое регулирование кадрового обеспечения системы управления ФКС
В предыдущих главах организационно-правовой анализ системы управления ФКС проводился в рамках нормативного изучения деятельности соответствующих государственных и общественных организаций. В качестве единицы анализа выступали органы (субъекты управления) и подведомственные им физкультурно-спортпвные организации (объекты управления). Однако такой анализ не носит универсального характера. В частности, он не позволяет полноценно и всесторонне проанализировать другой аспект функционирования системы управления ФКС - взаимодействие ее с внешней средой . Для этого необходимо исследовать организационно-правовые вопросы ресурсного обеспечения системы, к которому ученые-административисты2 чаще всего относят кадровое, финансовое, информационное и организационно-структурное 3.
Очевидно, что в условиях рыночных отношений в сфере ФКС одним из решающих факторов, формирующих эффективную управленческую деятельность, будет целенаправленная кадровая работа.
Кадры аппарата управления ФКС - это служащие органов государственного (муниципального) и общественного управления, спортивных учреждений и организаций, предприятий по производству спортивных товаров .
Должность служащего аппарата управления ФКС является первичным звеном, обособленным элементом организационной структуры органа управления, правовой статус которого определяется нормами административного, трудового и других отраслей права.
В соответствии с законодательством права и обязанности служащих аппарата управления ФКС подразделяются на общегражданские (личные), общие профессиональные и должностные. Общегражданскими правами и обязанностями служащие обладают, как и все остальные граждане (право на образование, отдых, охрану здоровья, отпуск и др.). Общие профессиональные права и обязанности устанавливаются им независимо от занимаемой должности и определяются принадлежностью к той или иной категории служащих (тренер, инструктор, бухгалтер, экономист и т.д.). Они определяются Основами Законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, другими нормативными актами.
Общие профессиональные права в свою очередь могут быть подразделены на две подгруппы.
Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности. Например, обязанность осуществлять полномочия в пределах предоставленных служащему прав и в соответствии с должностными обязанностями; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей; право служащего требовать письменного оформления содержания объема должностных полномочий и создания условий для их исполнения; получать необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы и т.д.
Вторую подгруппу составляют служебные права и обязанности, сопутствующие статусу служащих. Так, они обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета спортивной организации, где он трудится; имеют право знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу своих объяснений.
Специальные должностные (служебные) обязанности и права устанавливаются в зависимости от занимаемой должности и определяются ведомственными правовыми актами, действующими в сфере ФКС: положениями о главном (старшем) тренере спортивного клуба, о враче-массажисте, о директоре дворца спорта; правилами проведения спортивных соревнований и т.д.
Все служащие аппарата управления ФКС могут быть дифференцированы на служащих государственных (муниципальных) общественных, коммерческих, некоммерческих, частных спортивных предприятий, учреждений и организаций. При этом на служащих спортивных организаций негосударственной формы собственности распространяется трудовое законодательство, в частности, его нормы о дисциплинарной ответственности. Должностные лица общественных спортивных объединения несут ответственность по уголовному законодательству за совершение должностных преступлений, например, спортивный судья, как член спортивной общественной организации - судейской коллегии, - может быть привлечен к уголовной ответственности за взяточничество.
Возможно подразделение служащих спортивных организаций по функциональному их назначению на служащих, выполняющих специфические спортивные функции (тренеры, спортивные врачи, инструкторы, массажисты и др.) и служащих, выполняющих неспецифические для спортивных организаций функции (бухгалтеры, экономисты, кассиры, инженеры по строительству и материально-техническому снабжению и др.).
В зависимости от организационно-правовой формы и целей функционирования спортивных органов и организаций выделяются служащие: а) органов управления ФКС (спорткомитетов, советов ФСО, органов, отвечающих за физическое воспитание в системе министерств и ведомств); б) спортивных учреждений и организаций (учебных заведений, спортсооружений, редакций спортивных издательств и др.) и предприятий по производству спортивных товаров
Проблемы законодательного регулирования спортивных отношений и систематизации спортивного законодательства
Как и любая управленческая система, сфера ФКС нуждается в правовом регулировании, которое: 1) придает системе управления ФКС оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; 2) создает условия для разработки долговременной программы развития этой системы; 3) определяет стабильность ресурсного обеспечения системы физического воспитания в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства
Складывающиеся отношения в процессе деятельности государственных и общественных органов управления ФКС, функционирования физкультурно-спортивных объектов требуют своей юридической регламентации. По мнению С.В.Запольского, она должна осуществляться по трем основным направлениям: физкультурно-спортивного движения в целом, закрепления порядка физкультурно-спортивной работы и форм проведения спортивных мероприятий, определения правового положения спортивных организаций, различных сторон их деятельности, а также правового положения граждан, участвующих в физкультурно-спортивном движении - спортсменов, тренеров, судей .
Присоединяясь к этой точке зрения, мы считаем методологически правильным рассмотреть вопросы нормативно-правового обеспечения системы управления ФКС в следующих аспектах: - основные формы правовых актов в сфере ФКС; - проблемы законодательного регулирования физкультурно-спортивных отношений и систематизации спортивного законодательства; - правовое положение граждан в сфере ФКС; - проблемы правового регулирования профессионального спорта. Правовые нормы в сфере ФКС находят свое внешнее выражение в нормативных юридических актах (закон, указ, постановление и т.д.). По своей юридической силе они неодинаковы. Это объясняется тем, что деятельность государства, направленная на развитие ФКС, обеспечивается не одним, а целой системой органов. Нормативные акты издаются в пределах полномочий соответствующего органа.
Юридической базой для принятия актов государственного управления, в том числе в сфере ФКС, являются законы. Среди законов особое место занимает Конституция Российской Федерации. Так, в ст. 41 указывается на необходимость принятия мер по развитию физической культуры и спорта2.
Законами Российской Федерации и законодательными актами субъектов, входящих в состав Российской Федерации, определяются основополагающие нормы управления ФКС. К ним в первую очередь следует отнести Основы законодательства Российской Федерации "О физической культуре и спорте" , Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и др. Акты Президента Российской Федерации также в значительной степени влияют на функционирование системы управления ФКС 3. Следующий вид актов имеет подзаконный характер и относится к актам государственного управления.
Исходя из различной компетенции органов управления ФКС, все акты можно классифицировать на следующие группы: 1) акты исполнительных органов общей компетенции; 2) акты исполнительных органов специальной компетенции; 3) акты министерств и ведомств, обеспечивающих руководство физическим воспитанием в учреждениях своей системы; 4) акты администрации предприятий, учебных заведений, спортивных организаций.
В системе актов государственного управления ФКС большей юридической силой по сравнению с другими обладают акты Правительства Российской Федерации, имеющие общегосударственное значение (постановления и распоряжения).
Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму в пределах своей компетенции принимает следующие акты: постановления, приказы, инструкции и иные нормативные акты . Такие акты издаются на основе, во исполнение и в пределах тех полномочий, которые представлены ему Правительством Российской Федерации.
Постановления Государственного комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму различаются по своему характеру. В одном случае они имеют межотраслевое (межведомственное) значение. При помощи таких постановлений обеспечивается доведение решений Правительства Российской Федерации до всех физкультурных организаций независимо от их ведомственной подчиненности.
Похожие диссертации на Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (Орг.-правовые проблемы)
