Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 4
Глава I. ГНОСЕОЛОГИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ АКТУАЛЬНЫХ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О КОНТРОЛЕ
В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВОМ 17
1. Этимология понятия «контроль»
и его лингво-юридическая трактовка 17
2. Генезис представлений о контроле
в истории и теории государства и права 22
3. Аксиология и телеология контроля
как правовой формы деятельности 104
Глава 2. ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ (НАРОДОВЛАСТНЫЙ) КОНТРОЛЬ И ЕГО РОЛЬ В УПРАВЛЕНИИ
ГОСУДАРСТВОМ 124
1. Роль институтов непосредственной
и представительной демократии в организации
контроля народа за государственными органами 128
2. Понятие и классификация организационно-правовых
форм контроля народа за органами государства 140
3. Проблемы становления механизма контроля народа за представительными (законодательными) и исполнительными органами
государственной власти 181
Глава III. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ, ЕГО ВИДЫ
И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ 200
1 Президентский контроль в России
и проблемы его оптимизации 202
2. Значение и особенности парламентского
контроля 210
3. Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов
исполнительной власти 228
4. Конституционный судебный контроль и надзор 249
5. Проблемы общего судебного контроля и прокурорского надзора за соблюдением
гарантий реализации прав и свобод граждан 268
Глава IV. АПОЛОГИЯ КОНТРОЛЬНОГО ПРАВА 286
1. Общенаучное (конституционно-правовое) и специально-функциональное понимание
контрольной власти 286
2. Обоснование гипотезы о контрольном праве
и его месте в системе российского права 294
3. Контрольное право как подотрасль
российского публичного (государственного) права....311
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 342
ПРИЛОЖЕНИЕ: Федеральный закон «Об организации
государственного контроля в Российской Федерации»
(проект) 353
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ
НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 361
Введение к работе
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования, в своей основе, предопределяется нынешним весьма противоречивым состоянием политико-правовой сферы демократического и государственного контроля, а также насущной необходимостью их эффективного осуществления для стабилизации, укрепления и прогрессивного развития российской государственности в условиях становления демократического гражданского общества, признающего высшей ценностью права и свободы человека и гражданина, а также невозможность их безусловного гарантирования без формирования правового государства в полисоставной (федеративной) России.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года и заложившая основы демократического правового государства в нашем Отечестве, безусловно, является фундаментом российского контрольного права. Определяющее значение здесь имеют такие государственно-правовые принципы, как: народовластие, приоритет прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, взаимная ответственность государства и личности, общественный и судебный контроль, а также централизованная система прокурорского надзора за соблюдением законности.
Говоря о контрольном праве, мы рассматриваем его не только в качестве одного из особенных (относительно самостоятельных) направлений в праве либо специфической подотрасли в традиционном смысле этого слова, но прежде всего как своеобразный «узел» юридических наук. Именно под таким углом зрения, на наш взгляд, в повестку дня следует в первоочередном порядке поставить насущную необходимость кодифицировать и систематизировать российское законодательство о праве на контрольную деятельность (то, что в американской
юриспруденции принято называть «right-to - control legislation»).
Контрольное право в этом контексте вполне логично (хотя бы и метафорично) представить в виде определенным образом структурированной системы - «вязанки прав» («bundl of rights»)1, в которой каждое из них выступает как определенное, исключительное правомочие.
Отметим, что отдельно взятый (один-единственный) субъект контроля крайне редко обладает всей совокупностью указанных правомочий по отношению к подконтрольному объекту. В действительности распределение полномочий между различными субъектами контрольного права может быть весьма и весьма сложным, порой противоречивым и даже взаимоисключающим (последнее имеет место при заведомом игнорировании общих принципов теории управления и контроля в частности).
Как верно отмечается А.И. Радченко, общие и частные функции государственного управления должны определяться на основе следующих источников: «основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и полномочий органов управления по определенным предметам ведения, установленных федеральными законами»2.
Современная реформа административно-государственного управления призвана не только укрепить федеративное единство и повысить отдачу от деятельности всех государственных органов с одновременной поддержкой местного самоуправления, она также нацелена и на обеспечение системности и эффективности демократического (народовластного) и общегосударственного контроля, четкое соблюдение принципа разделения и взаимного уравновешивания ветвей государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между феде-
См.: Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. - M.: Наука, 1991. С 67. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - 2-е изд., перераб. и доп. - Ростов н/Д.: Ростиздат, 2001. С. 136.
ральными органами государственной власти и властными структурами субъектов Российской Федерации.
Тема нашего исследования имеет не только весьма важное теоретико-правовое значение, но и непосредственное программно-политическое звучание. Это, в частности, подтверждается и тем, что, определяя приоритеты развития Российского государства в новом тысячелетии, В.В. Путин отмечал: «Во всем мире наблюдается тенденция к усилению исполнительной власти. И потому далеко не случайно стремление общества усилить контроль над ней во избежание произвола и злоупотреблений. Вот почему я лично придаю первостепенное значение налаживанию партнерских отношений между исполнительной властью и гражданским обществом, развитию институтов и структур последнего, развертыванию активной и жесткой борьбы с коррупцией» (подчеркнуто нами - Л.А.)1.
Исследуемая в настоящей работе проблематика относится к важнейшей области конституционно-правовых отношений, которые имманентно устанавливаются: 1) между федеральными органами государственной власти с одной стороны, народом (гражданами и их объединениями) с другой стороны через институты непосредственной (прямой) демократии в ходе осуществления народовластного (демократического) контроля; 2) между главой государства (Президентом России) и его Администрацией с одной стороны, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации с другой стороны в процессе осуществления президентского контроля; 3) между парламентом России, его комитетами и комиссиями с одной стороны и федеральными органами исполнительной власти, а также иными государственными органами с другой стороны в процессе реализации полномочий парламентского контроля в сфере исполнения бюджетного
Владимир Путин: Россия на рубеже тысячелетия // Российская газета. 1999. 31 декабря. С. 4.
законодательства; 4) между Правительством России и федеральными органами исполнительной власти с одной стороны, органами исполнительной власти субъектов Федерации (по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а также иными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями с другой стороны в части юрисдикционных контрольных полномочий «правительственной власти»; 5) между федеральными судами и органами прокурорского надзора с одной стороны, всеми подконтрольными и поднадзорными субъектами (физическими и юридическими лицами) с другой стороны в сфере обеспечения соблюдения законности и правопорядка в соответствии с юрисдикцией судебной и прокурорской власти и другие.
Опыт последнего десятилетия выявляет здесь многообразные и вместе с тем довольно противоречивые явления, требующие своего научного осмысления и практической проверки.
В силу этого выбор в качестве объекта настоящего исследования сложившихся и вновь появляющихся в Российском государстве форм и методов демократического и государственного контроля имеет своей целью внести существенную лепту в решение актуальных проблем систематизации и повышения эффективности контроля как важнейшего вида юридической деятельности, обосновать необходимость формирования контрольного права в качестве подотрасли федерального конституционного права России вкупе с определением места последнего в соотношении с «указным» (президентским), парламентским, правительственным и судебным правом.
Из-за целого ряда объективных и субъективных причин до сих пор отсутствует целостное политико-правовое представление (понимание) важности и необходимости выделения в структуре федерального госу-
дарственного права соответствующих подотраслей (названных выше), которые бы отражали вполне адекватно объективно сложившуюся и легитимизированную «пирамиду власти» в президентско-парламентской республиканской России. Речь идет не о простой констатации и тем более не об оправдании новой модели административно-государственного управления (которая в этом не нуждается), задача состоит в том, чтобы обеспечить конституционно-легитимный механизм разделения властей надежными институциональными сдержками и противовесами во избежание опасностей увлечения авторитарностью и «скатывания» к переизданию командно-административной системы в духе однопартийного диктата, имевшего место в прошлом.
Создание вездесущей, объективной и эффективной системы правового контроля в управлении демократическим федеративным государством с республиканской формой правления и с «человеческим» (социальным) лицом возможно лишь при условии четкого определения иерархических и юридических взаимосвязей между различными видами (общими и специальными), а также организационно-правовыми формами такого контроля. Нельзя не видеть и того, что назрела потребность в кодификации, консолидации и инкорпорации массива законодательных и подзаконных актов, имеющих прямое либо опосредованное отношение к реализации контрольных функций управомоченными государственными органами. Это позволит на деле сформировать контрольное право как специфическую подотрасль российского публичного права.
Основной целью диссертационной работы является в связи с вышеотмеченным системно-логический и комплексный анализ закономерностей взаимодействия, взаимосвязей внешнего и внутреннего характера между различными видами общего и специального (организационно-властного) правового контроля, которые проявляются как на уровне глубинной конституционной природы демократического (народовластного) и государственного контроля, так и в процессе реализации
политико-правовых форм контроля как юридической деятельности органов государственной власти и управления.
В качестве подцелей и задач исследования выступают: гносеологический и ретроспективный анализ истоков современных представлений об имманентной взаимосвязи контроля и права (и наоборот); обоснование демократического контроля в качестве важнейшего комплексного государственно-правового института; системно-аналитическое и функционально-организационное исследование основных видов государственного контроля (президентского, парламентского, правительственного, судебного); общенаучное и специальное обоснование гипотезы о необходимости контрольного права, формулирование путей его становления и определение его места и роли в общей системе российского публичного и, в частности, конституционного права.
Методологическую основу диссертации предопределили актуальные методы познания, в том числе общенаучного (системно-логический, диалектико-материалистический, политологический, социологический, исторический), так и специально-познавательного (компаративный, историко-правовой, организационно-функциональный, лингво-юридический, дедукции и индукции, формально-логический, кибернетический) характера. Применение указанных методов дало возможность «незашорено» и многоаспектно, объективно-исторически и актуально-логически, проспективно и комплексно изучить, проанализировать, обобщить и резюмировать весьма сложные и коллизионные контрольно-правовые отношения на различных «этажах» пирамиды государственной власти, в соответствующих взаимоотношениях ветвей власти, исходя из конституционного принципа их функционального разделения и противоречивого единства. Кроме того избранный методологический инструментарий позволил постулировать необходимость дополнения классического принципа разделения единой государственной власти на три ветви еще двумя относительно «самодостаточными» функциональ-
ными ветвями, а именно президентской и контрольной властью.
Источниковедческая база исследования состоит из многочисленных и разнообразных научных трудов как российских, так и иностранных авторов, а также широкого массива законодательных и иных нормативно-правовых источников. Особенностью источниковой основы работы является и специфичность контрольно-правовых норм, которые преимущественным образом «рассеяны» по правовому полю почти всех отраслей законодательства.
Вместе с тем в качестве фундамента, краеугольного основания нашего исследования следует обозначить, безусловно, Конституцию Российской Федерации 1993 года. Мы опирались также на федеральные конституционные законы и иные российские законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и указы главы Российского государства.
Научная новизна и оригинальность диссертационного исследования заключаются:
-в нетривиальном подходе к комплексному исследованию правового контроля в связи с его местом и ролью в управлении государством как важнейшего (фундаментального) социального института;
- в глубоком раскрытии сущности демократического (народовластного) контроля как самостоятельного и неотъемлемого государственно-правового института;
-в новом сравнительно-правовом анализе различных звеньев (ветвей) государственного контроля в единой «архитектонике» конституционной общефедеральной государственной власти;
-в обосновании гипотезы и аргументированных доказательствах назревшей потребности в утверждении контрольного права в «связке» подотраслей конституционного права России.
Последнее осуществлено впервые в отечественной научной литературе в качестве шага, логически подготовленного известными россий-
скими учеными, не имевшими, однако, в связи с политико-идеологическими запретами (в период всевластия КПСС) возможности его сделать. Это потребовало, в свою очередь, своеобразно сформулировать наиболее существенные характеристики и по новому раскрыть основы указного права, парламентского права, правительственного права, судебного права в их логической взаимосвязи с контрольным правом вообще и контрольно-юридической деятельностью, в частности. Отсюда и возможность подразделения (самой конституционной подотрасли) контрольного права на общую и особенные части.
В то же время в работе доказывается тезис общеметодологического свойства о том, что основой (базисом) контрольного права как подотрасли федерального государственного права являются контрольно-юридические отношения политически властного характера.
Это было обусловлено и предложенным автором концептуальным подходом к решению проблемы соотношения общенародной, президентской, парламентской, правительственной, судебной и контрольной властей. Причем последняя может быть рассмотрена в качестве некоего организационно-связующего начала всех других ветвей власти.
На защиту выносятся следующие новые выводы и положения, которые имеют важное значение для теории и практики как общего, так и непосредственно федерального конституционного права (науки и отрасли):
1. Получили ретроспективно-правовое и гносеологическое, а также философское обоснование тезисы об имманентной (исходно-деонтологической) взаимосвязи контроля и права, права и контроля в историческом, актуальном и проспективном их рассмотрении. Тем самым показано и доказано, что контроль, без которого невозможно достижение любой цели (в том числе и правовой) зачастую выступает как предпосылка установлений юридического характера в социальном, государственном, коллективном и индивидуальном бытии. Иными слова-
ми контроль выступает в ипостаси права, а оно, в свою очередь, предстает в форме «нормоконтроля» (контрольно-властных юридических предписаний и действий).
Подтверждено синкретическое единство в праве вообще и в контрольном праве, в частности, свободы и необходимости, правомочий и обязанностей граждан, их объединений, государства в целом.
Доказано, что демократический (народовластный) контроль должен и вполне может считаться комплексным государственно-правовым институтом. В то же время этот вид социально-правового контроля следует включить в контрольное право в качестве его важнейшего правового института.
По-новому решен вопрос о методологии теоретического рассмотрения и политико-практического осуществления конституционного принципа разделения властей, не требующей внесения изменений и дополнений в Основной Закон Российского государства.
В предложенной нами концепции устойчивость и стабильность взаимоотношений (скоординированность и согласованность функционирования) ветвей власти (президентской, парламентской, правительственной и судебной) обеспечивается общеполитической контрольной властью, включающей в себя как демократический (народовластный), так и общегосударственный контроль всех видов.
Раскрыта природа и специфика социально-правовых связей субъектов демократического и государственного контроля в их противоречивом (диалектическом) единстве (и расхождении). Одновременно анализируются вопросы юрисдикционных контрольных полномочий указанных субъектов политико-правового контроля.
Раскрыты важнейшие характеристики и особенности контрольно-правовых отношений в системе разделения государственной власти, опираясь на фундамент демократического (народовластного) контроля, выступающего в конечном счете первоисточником контрольно-властных
полномочий федеральных государственных органов.
С учетом архитектоники построения государственной власти на основе Конституции Российской Федерации предложена своеобразная модель структуры общей части федерального конституционного права, которая должна по предложению автора включать в себя наравне с другими и следующие подотрасли, отвечающие системе разделения властей, а именно: указное (президентское), парламентское (законодательно-представительное), правительственное (политико-административное), судебное (юстиция), контрольное право.
Обосновывается значение и специфика конституционной (политико-правовой) природы контрольного права как важного средства управления государством и реализации его функций. Вся система контрольного права как подотрасли публичного (государственного) права находит свое воплощение в институтах народовластия, президентуры, парламентской, исполнительной и судебной власти. С учетом народного суверенитета и конституционной гарантии законодательных полномочий народа (например, путем референдума Российской Федерации) предложено законодательную власть именовать парламентской, учитывая также и прерогативы главы государства в законотворческой деятельности.
Устанавливается, что механизм взаимодействия контрольной власти (в политико-правовом смысле) с другими ветвями государственной власти во многом определяется исторически сформировавшимся единоначальным (по преимуществу) принципом управления государством и, что для предупреждения опасностей авторитаризма и «полицейщины» необходимо включить в концепцию и в юридическую конструкцию осуществления контрольной власти в качестве фундаментальной ее основы принцип приоритета демократического (народовластного) контроля со всеми его конкретными проявлениями.
10. Исследуются значение и место конституционного судебного
контроля (юстиции), контроля судов общей юрисдикции, арбитражных и
военных судов, а также прокурорского надзора в общей системе контрольной власти и контрольного права, при этом отнюдь не умаляется их самостоятельное правовое бытие в судебной ветви власти. Одновременно выявлены и новые нюансы соотношения чисто судебных и специфически контрольных правоотношений на примерах из правоприменительной (и, в частности, судебной) практики в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Опираясь на обоснованную в работе концепцию контрольной власти как относительно самостоятельной ветви государственной «кра-тологии», автор сформулировал рекомендации, направленные на повышение эффективности демократического и государственного контроля, совершенствования законодательства о контрольно-юридической деятельности вкупе с нормативно-правовыми актами о статусе федеральных органов государственной власти.
Предложено дополнить, а также видоизменить юридические новеллы основополагающих федеральных конституционных и федеральных законов, и иных нормативных актов, регламентирующих статут и деятельность по контролю парламентской, правительственной и судебной власти. Обоснована также необходимость разработки и принятия специального закона о федеральной президентской власти.
Автор разработал и приложил к исследованию модельный проект федерального закона об организации государственного контроля в Российской Федерации в собственной интерпретации. Вместе с тем «презюмирована» возможность и учреждения в структуре федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России, специальной федеральной службы государственного контроля, находящейся под руководством главы Российского государства и отвечающей за координацию контрольной деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере внешнего государственного контроля и надзора.
Практическая значимость и апробация результатов исследования. Обоснованные и постулированные автором предложения как теоретического, так и прикладного характера, рекомендации по дальнейшему совершенствованию российского законодательства, относящегося к сфере демократического и государственного контроля, могут быть использованы в научных и учебных целях, в практике работы государственных органов и политических партий, депутатов и должностных лиц, граждан. Апробация полученных результатов обеспечивалась в различных формах их внедрения; в правотворческих инициативах депутатов Государственной Думы, Законодательного Собрания Ростовской области. Автор непосредственно использовал и предлагал свои разработки в ходе выполнения экспертизы и составления проектов нормативных актов об Администрации Чеченской Республики по поручению ответственных сотрудников полномочного представителя Президента России в Южном федеральном округе (отмечен в благодарственном письме на имя ректора Северо-Кавказской академии государственной службы за подписью заместителя полпреда главы государства в Южном федеральном округе Н.Н. Бритвина). Нами были внесены предложения по приведению отдельных законов Ростовской области в соответствие с федеральным законодательством, и они были учтены при доработке и принятии поправок в законы субъекта Федерации. В составе творческого научного коллектива автор принял участие в выполнении научно-исследовательской работы (финансируемой за счет федеральных бюджетных средств на научные исследования Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации) по теме «Роль территориальных органов федеральных министерств и ведомств в системе регионального управления» (апрель-октябрь 2000 года) и подготовил раздел научного отчета по проблеме анализа правового обеспечения деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти (на примере Ростовской области). Научный отчет,
включающий выполненный нами раздел, получил положительную оценку в Администрации Президента России.
Материалы исследования активно используются автором в его работе (на общественных началах) в качестве члена Совета по кадровой политике при Мэре г. Ростова-на-Дону, а также в преподавании конституционного, административного, муниципального, служебного права и ряда спецкурсов, включая авторские - «Актуальные проблемы административного права России», «Правовые основы службы в налоговых органах и органах налоговой полиции», «Страховое право Российской Федерации», которые он ведет в Северо-Кавказской академии государственной службы (в Ростовском юридическом институте и на факультете государственного и муниципального управления СКАГС), Институте управления, бизнеса и права (г. Ростов-на-Дону) и других вузах.
Выносимые на защиту положения докладывались на международных, всероссийских (ранее - всесоюзных), межрегиональных и региональных конференциях, симпозиумах, совещаниях, «круглых столах» в городах Москве, Волгограде, Краснодаре, Туапсе, Майкопе, Пятигорске, Ростове-на-Дону, Таганроге.
По теме диссертационного исследования опубликовано свыше 50 научных и научно-методических работ. Общий объем публикаций - более 70 п.л.
