Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Общая характеристика земельных ресурсов Российской Федерации 12
1.1. Правовые основы использования и защиты земель в Древней Руси и до настоящего периода 12
1.2. Понятие и состав земельного фонда России 75
1.3. Современное состояние и организационно-правовые проблемы использования и охраны земель Российской Федерации на примере Саратовской области 128
1.4. Управление использованием и охраной земель России 187
ГЛАВА II. Право пользования землями Российской Федерации 224
2.1. Вещные и иные права на землю 224
2.2. Субъекты права пользования землями сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения 266
2.3. Формы собственности и виды прав на землю 2.4. Ограничение права землепользования. 305
Разрешение земельных споров по законодательству России 384
ГЛАВА III. Правовая охрана земель Российской Федерации 421
3.1. Правовое регулирование земельного контроля в России
3.2. Рациональное использование земель 421
и охрана окружающей среды в условиях рыночной экономики. Основные направления деятельности органов внутренних дел в охране земель 459
3.3. Применение мер ответственности за нарушение земельного законодательства 500
3.4. Концепция развития земельной реформы
в Российской Федерации: правовые проблемы 545
Список использованной литературы 597
- Правовые основы использования и защиты земель в Древней Руси и до настоящего периода
- Понятие и состав земельного фонда России
- Вещные и иные права на землю
- Правовое регулирование земельного контроля в России
Введение к работе
Диссертация посвящена организационно-правовым проблемам совершенствования государственного управления земельными ресурсами Российской Федерации.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью дальнейшей адаптации системы государственного управления земельными ресурсами России к рыночным условиям на фоне экономической депрессии, самой глубокой и продолжительной из всех, коснувшихся крупных стран в XX столетии, и усиления роли правового регулирования различного рода общественных отношений, в том числе и земельных, как важнейшего механизма самосохранения общества и государства. В этих условиях, прежде всего, возрастает необходимость адекватной ориентации в экономических процессах, связанных с переходом к рыночным отношениям и созданием в этих условиях такой системы правовых мер, которые обеспечивали бы эффективную защиту, рациональное использование и воспроизводство плодородия земель. Очевидно, что в связи с этим, осуществление в нашей стране радикальных рыночных земельных преобразований требует модернизации управленческого механизма и соответствующего ему правового обеспечения. Объективная взаимосвязь экономической и правовой сфер в условиях переосмысления подходов в решении задач хозяйственного управления земельными ресурсами требует разработки соответствующих правовых средств и механизмов их решения. Хозяйственное господство государства должно присутствовать одновременно с господством независимых негосударственных хозяйствующих субъектов. В этих условиях должно произойти изменение роли и места государства в осуществлении управления земельными ресурсами. Необходимо продолжать осущест-
влять переход от тотального государственного регулирования экономики к достижению оптимального баланса в использовании средств рыночной саморегуляции и государственного регулирования.
Однако представляется, что попытка осуществить правовое регулирование землями преимущественно средствами частного права, минимизируя использование публично-правовых средств, создает предпосылки для появления криминальных тенденций, злоупотреблений в земельной, кредитной, налоговой, валютной и других сферах хозяйствования. К наиболее пагубным последствиям эта попытка привела в переходный период, когда во многих вопросах земельного регулирования существует своеобразный правовой вакуум - отсутствие соответствующих материальных и процессуальных норм и инструментов их реализации. Между тем в мировой хозяйственной практике землепользования XX столетия можно четко выделить тенденции усиления регулирующей роли государства. Различия в проявлении данной тенденции в разных странах заключаются в характере и масштабах этого регулирующего воздействия.
Применительно к условиям землепользования, сложившимся в России, насущной задачей является осуществление перехода от преимущественно публично-правовых методов управления к гармоничному сочетанию частно-правовых и публично-правовых. При этом важно, способствуя развитию саморегулирующих начал рынка, сохранить регулирующую роль государства в ключевых вопросах землепользования, развивать и укреплять его контрольно-надзорные функции.
В России к тем или иным правовым формам землепользования при-частны большинство граждан: арендаторов, пожизненных владельцев с правом наследования земель, десятки миллионов семей владеют на праве частной собственности садовыми и дачными участками, землями под собственными домами, двенадцать миллионов крестьян владеют
паями, в среднем по девять гектаров, триста тысяч фермеров владеют в среднем по сорок с лишним гектаров. Именно здесь сфокусировались фундаментально важные для нынешнего этапа экономической реформы в России вопросы о природе и пределах государственной собственности на землю, о необходимости участия частных капиталов в освоении земельных ресурсов, о концепции и принципах правового регулирования пользования землями и т.д. Без преувеличения можно сказать, что земельные правоотношения в России сегодня - одна из наиболее злободневных и острых проблем.
Необходимо отметить, что любое государство, исходя из традиций римского права, издает законы, предоставляющие гражданам права на землю. Различие состоит в том, какое это право и каково его содержание. К концу 1993 года в соответствии с новой Конституцией России сложились три основные формы права собственности на землю: государственная собственность (федеральная и субъектов Федерации), муниципальная и частная (право частной собственности стало относиться не только к физическим, но и к юридическим лицам). Развивается общая собственность (долевая и совместная). Помимо права пользования землями, появились такие формы, как пожизненное наследуемое владение, постоянного (бессрочного) пользования, оперативного управления, аренда земли, земельный сервитут. Земля становится объектом гражданско-правовых сделок, а земельные споры теперь рассматриваются в судах, арбитражных судах. Это итог экономической, аграрной, земельной реформ, направленных на развитие рыночных отношений. В этих условиях земельная реформа служит важнейшим элементом структурной перестройки экономики России, одним из основных направлений государственной политики, содержанием которой являются: осуществление практического перехода к гарантированным Конституцией Российской Федерации формам собственности на землю и их стабили-
6 зация посредством государственной регистрации и гарантирования прав; вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в России регулируемого государством земельного рынка и его инфраструктуры; перераспределение земли в руки эффективных собственников.
Целью земельной реформы является увеличение социального, инвестиционного, производительного, налогового потенциала земли и превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста, т.е. формирование социально ориентированной рыночной экономики.
Стратегия проведения земельной реформы должна строиться на основе анализа доминирующих факторов и тенденций развития российского социума и мирового сообщества, извлечения правильных уроков из сложного и противоречивого опыта отечественной истории. В настоящее время развитие правовой основы земельной реформы продолжается. Главным уроком является -необходимость тщательного и взвешенного подхода к правовым мерам. При нынешнем состоянии государственного и, прежде всего, контрольного аппарата эти меры могут обернуться против землепользователей, стать инструментом манипулирования ими в руках определенного круга людей. Кроме того, изменение характера и структуры сельского хозяйства вызвали необходимость дальнейшей модернизации экологического законодательства. Ослабление государственного экологического и земельного контроля не заменяются повышенным самосознанием, правовой культурой населения, экономический механизм компенсации причиненного ущерба не оказался столь эффективным как ожидалось.
Между тем федеративное государство несет ответственность за благополучие перед своими гражданами и субъектами, перед всем международным сообществом, ведь экологическое и земельное пространство не признает административно-территориальных границ, и каждый на-
циональный пейзаж является составной частью мира. Права граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о природных ресурсах, на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу правонарушением, являются действующими, защищаемыми государством, определяющими смысл законов, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления. При этих обстоятельствах федеративное государство обязано обеспечить продовольственную и экологическую безопасность путем использования всех цивилизованных средств, накопленных человечеством, применительно к российским историческим и географическим условиям.
Следует подчеркнуть, что всякая попытка рассмотреть экологические проблемы вне сферы личностного сознания, индивидуальной этики -это решение задачи с неверными условиями. Ведь распад ансамбля исторического ландшафта в пору экологического бедствия - это паралич духовной жизни, паралич культуры. Эффективного универсального оздоровительного заграничного средства спасения не существует. Только свой опыт, встроенный в культуру, соответствующий духу и характеру народа, органическо-жизненной основе его бытия, нравственно-религиозному складу, выстроенные свои отношения с миром, заявят о себе и оформят свою идею.
Предметом диссертационного исследования являются земельные и государственно-земельные правоотношения, а также правовые проблемы развития земельной реформы в России на фоне экономической депрессии.
Цель диссертационного исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена на основе комплексного и всестороннего исследования общетеоретических правовых идей, выводов отраслевых юридических и смежных наук с целью создания объективных, истори-
; 8
чески апробированных основ для изучения роли государства в уп
равлении использованием и охраной земель, выработки предложений
по совершенствованию действующего земельного законодательства,
разработки организационно-правовых мер, способствующих повышению
эффективности функционирования государственного управления зе-
мельными ресурсами России.
Сформулированная цель конкретизируется в ряде основных задач:
| - изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить
степень и уровень теоретической разработанности темы с позиций сегодняшнего дня;
- посредством исторического, сравнительно-теоретического анализа
законодательного регулирования использования и защиты земель
\t Древней Руси и по настоящее время, а также правоприменительной
практики проследить развитие государственного управления земельны-
ми ресурсами, и на этой основе выявить закономерности его формирования и последующей эволюции;
- исследовать роль и особенности государственного управления оте
чественными земельными ресурсами;
| - проанализировать право пользования землями Российской Фе-
[ дерации в современных условиях;
| - разработать предложения по совершенствованию законодательной
* базы рационального использования и охраны земель;
V - проанализировать практику участия государства в операциях на зе-
мельном рынке, который должен стать важнейшим элементом и составной частью общенационального рынка;
- разработать и предложить правовые основы для дальнейшего раз
вития земельной реформы Российской Федерации;
- разработать и предложить совокупность организационно-правовых мероприятий и их правовое обеспечение по повышению эффективности государственного управления земельными ресурсами России.
Методологическая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные частно-научные методы: системный, социологический, информационно-правовой, сравнительно-экономический и другие методы. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.
При этом автор руководствовался принципом исследования логических характеристик предмета, взятого в его историческом развитии. В соответствии с методологической позицией, занятой диссертантом, проблемы землепользования анализируются на основе такого перспективного направления в правоведении, как междисциплинарное исследование актуальных научных проблем. Использован эмпирический материал исторических исследований, проведенных при участии автора предлагаемой работы.
Особое значение имели в ходе исследования научные идеи, выдвинутые в трудах ученых-юристов: А.П.Алехина, В.К.Бабаева, Д.Н.Бах-раха, О.И.Бекетова, Я.М.Бельсона, С.А.Боголюбова, Г.С.Башмакова, З.С.Беляева, С.Н.Братуся, Г.Н.Борзенкова, И.А.Возгрина, ИАГалагана, Е.А.Галиновской, П.П.Глущенко, С.А.Дзейтова, Л.А.Заславской, А.В.Зиновьева, О.С.Колбасова, М.И.Козырь, Н.И.Краснов, В.В.Колесникова, А.П.Коренева, В.Н.Кудрявцева, Е.Л.Минина, Г.Ф.Лукьянца, В.М.Манохина, М.Я.Масленникова, Л.А.Николаевой, В.С.Нерсесянца, М.Е.Певз-нера, И.Ф.Панкратова, В.П.Сальникова, Н.И.Сазановой, В.Д.Сорокина, С.В.Степашина, Б.Н.Топорнина, Л.Б.Тиуновой, Ю.А.Тихомирова,
И.А.Иконницкой, Л.П.Фомина, Ю.Г.Жарикова, В.В.Черникова, И.В.Шмарова.
Научная новизна. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование прикладных аспектов выработки, реализации государственно-правового регулирования отношений землепользования в условиях проведения масштабных реформ и становления правового государства в России, на базе комплексного анализа исторических, теоретико-методологических основ и решения практических проблем.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации с учетом потребностей практики рассмотрены вопросы, которые имеют актуальное значение на современном этапе развития земельной реформы в Российской Федерации. Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования государственного регулирования земельными ресурсами. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами государственного управления, экологическим правом, земельным правом, а также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей и студентов вузов.
Апробация результатов исследования получила выражение в опубликованных научных работах автора. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования получили апробацию на научно-практических конференциях и симпозиумах, в частности: международном симпозиуме "Право, государство и безопасность человека в современном обществе" (Санкт-Петербург, апрель 1995 г.); международном форуме "Информатизация - 95" (Санкт-Пе-
' 11
тербург, октябрь 1995 г.); 2-й межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, ноябрь 1995 г.); международной научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, май 1996 г.); 3-й межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, октябрь 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции "Православие и правоохранительная деятельность" (Санкт-Петербург, октябрь 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург,
#] март 1997 г.); региональной научно-практической конференции "Закон-
ность, правопорядок и борьба с преступностью" (Санкт-Петербург, ап-
* рель 1998 г.); международной научно-практической конференции «МВД
России - 200 лет» (Санкт-Петербург, май 1998 г.) и других выступлениях автора.
Правовые основы использования и защиты земель в Древней Руси и до настоящего периода
С крушением авторитарно-бюрократической системы и последовавшим за этим распадом СССР, российское общество уже в который раз стоит перед необходимостью решить проблему выбора своего пути, пытается найти себя, определить свою сущность и цели, способные обеспечить его целостность и возможности прогрессивного развития. В этой обстановке исключительно важное значение приобретают вопросы концептуального обеспечения реформ, прежде всего, земельных реформ, выбора стратегии их проведения на основе анализа доминирующих факторов и тенденций развития российского социума и мирового сообщества, извлечения правильных уроков из сложного и противоречивого опыта отечественной истории1. В России к тем или иным правовым формам землепользования причастны большинство граждан: арендаторов, пожизненных владельцев с правом наследования земель, десятки миллионов семей владеют на праве частной собственности садовыми и дачными участками, землями под собственными домами, двенадцать миллионов крестьян владеют паями, в среднем по девять гектаров, триста тысяч фермеров владеют в среднем по сорок с лишним гектаров1. Именно здесь сфокусировались фундаментально важные для нынешнего этапа экономической реформы в России вопросы о природе и пределах государственной собственности на землю, о необходимости участия частных капиталов в освоении земельных ресурсов, о концепции и принципах правового регулирования пользования землями и т.д.
Современный этап развития земельных отношений ставит задачу де тального исследования истории российского земельного природо охранного законодательства2. К настоящему времени наиболее полно изученным оказался законодательный массив XVIII-XIX вв. и это логич но, т.к. историки права чаще всего выбирали в качестве стартовой точки для своих работ период петровских преобразований, в ходе которого ярко проявилось значение природоресурсной, в том числе и земельной базы в экономическом развитии Российского государства. Более ранний период истории земель носит, в основном, природоведческий характер, а охрана земель удостоена общей характеристикой состояния правовой защиты. Было установлено, например, преемственность природоохран ного земельного законодательства от обычного права и народных традиций, связь древнейших природоохранных актов с владельческим правом на объекты защиты1 и др. В этой области наиболее известны работы Макарова В.Н., Петрова B.C., Духова А.В., Вилкова О.Н. и других. Однако причины такого состояния законодательства и ряд других про-блем остались в большинстве случаев невыясненными. Задача данного раздела диссертационного исследования - выявление основных тенденций развития российского законодательства о защите природы с древнейших времен до настоящего времени, изучение малоизвестных фактов, позволяющих в некоторой степени устранить проблемы до сих пор существующие в истории развития земельных отношений, рассмотреть правовые основы земельных и аграрных реформ проходивших и ф происходящих в России, выявить основные этапы их становления и итоги.
За две с половиной тысячи лет наблюдалось четыре климатических эпохи: первый малый ледниковый период (IV в. до Р.Х.- VII век н.э.); Ев ропейское потепление (примерно VIII - XII века); второй малый леднико вый период (XIII - XVIII века); современные потепления, начавшиеся в середине прошлого XIX века. Первые земледельческие цивилизации возникли в районах недостаточного увлажнения. И, как показывают ар хеологические раскопки в бассейнах рек Тибр и Ефрат, создание ороси тельных систем приводило к локальным экологическим катастрофам, а в последствии к эрозии и засолению почв, что ослабляло государство и даже губило его.
Понятие и состав земельного фонда России
С древнейших времен и до наших дней земля является основой существования человеческого общества. Как бы не менялись исторические эпохи, земля всегда была важнейшим первичным фактором производства, а рождаемая землей сельскохозяйственная продукция материальной основой жизни. Она служит также пространственным базисом для размещения производительных сил и расселения людей. И в ближайшей перспективе, несмотря на колоссальные успехи научно-технического прогресса, достижения биологии, химии, генной инженерии, земельные ресурсы останутся фундаментом человеческой цивилизации. Это связано с тем, что почва участвует в ряде биосферных циклических процессов, причем эта связь недостаточно изучена. Растениям нужна влага, а почва способна удерживать и сохранять как атмосферные, так и грунтовые воды, обогащая ее химическими соединениям и тем самым влияющие на формирование того или иного типа почвы. Академик В.Р.Вильям поразительно точно определил, что почва делает конечное количество элементов бесконечным. Элементы, находящиеся в почве, в воде, в почвенном воздухе, могут вступать в неограниченное число контактов, образовывать практически бесконечное число связей. Более того, предполагалось, что двуокись углерода из атмосферы в основном растворяется в океане, но оказалось, что до трети всей углекислоты на планете, по-видимому, поглощается торфом. Болота и торфяники спасают Землю от пелены углекислого газа. Таким образом, необходимо подчеркнуть, что сельскохозяйственное производство, связывая экономику с ритмикой живого мира, утилизирующего энергию Солнца и теллурическую энергию (энергию Земли), служит единственной производственно-витальной базой жизни человечества1. Именно здесь, с самого начала истории, человек сталкивается с объектом труда, сложность которого на много порядков выше, чем все, что он создал за все время социальной эволюции вплоть до настоящего времени.
Земля, созданная без участия человека, является даром природы, данным всему человечеству, настоящим и будущим поколениям. Это качество земли предопределяет естественное право каждого человека на пользование землей в местах своего проживания и хозяйственной деятельности. Это право закреплено в Конституции Российской Федерации2. И без реализации этого права жизнь каждого без исключения человека становится невозможной3.
Земля в сельскохозяйственном производстве является незаменимым фактором в силу ряда особенностей, среди которых можно назвать следующие: постоянство местонахождения, пространственная ограниченность, незаменимость, невоссоздаваемость, практически неисчерпаемость производственной силы и т.д. Земле присуща и экономическая функция, которая обусловливает необходимость признания ее объектом хозяйствования1.
К статье 67 Конституции РФ определены пределы территории Российской Федерации, которая включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальные моря, воздушное пространство над ними. Поверхностный почвенный слой земли в пределах территории РФ выступает объектом правового регулирования. Без преувеличения можно сказать, что земельные правоотношения в России сегодня -одна из наиболее злободневных и острых проблем.
Все земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют единый земельный фонд России в соответствии со ст.4 Земельного кодекса РСФСР2. Земельный фонд России - один из крупнейших в мире и насчитывает около 1710 млн. га. По состоянию на 1 января 1997 г. из общей площади земель сельскохозяйственного назначения в России в 650 млн. га сельскохозяйственные угодья составляли 222 млн. га (13% земельного фонда России), в том числе пашня - 130 млн. га, природные сенокосы -19,4 млн. га, пастбища - 58,8 млн. га. Таким образом, наша страна располагает довольно большими земельными ресурсами, и следовательно, имеет значительный земельный фонд. Однако только 27% земельной площади приходится на долю сельскохозяйственных угодий и 10% - на долю пашни. Кроме того, страна обладает огромными территориями плодороднейшей в мире почвы - черноземами, которые являются, может быть, самым ценным природным ресурсом, который имеет Россия. Признание единства земельного фонда предопределяет собой наличие общего правового режима всех земель фонда независимо от форм собственности на землю и ее целевого назначения.
Вещные и иные права на землю
В данном параграфе диссертационного исследования мы рассмотрели понятие и содержание вещных прав на землю и их отличие от обязательственных прав; определили содержание права собственности и провели анализ накопленного опыта по этому вопросу в зарубежных странах; наряду с ним - право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты.
Как мы уже отмечали в первой главе диссертационного исследования, Земля обладает ценностью, которая отличает ее от любого другого материального объекта, т. к .она является местом обитания всех предшествовавших и будущих человеческих поколений, она ограничена в пространстве и является базисом для размещения производительных сил. В силу своих природных свойств земля выступает всеобщей основой для размещения объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества (городов, промышленных, историко-культурных объектов и т.д.). Благодаря плодородному почвенному покрову, земля является основным средством производства в сельском и лесном хозяйствах. Эти свойства земли получили свое отражение в правовых нормах определенных категорий земель в соответствии с их целевым назначением. Ценность земли как ресурса заключается в том, что земля может выступать как средство производства (посевные площади, сады и пр.), как объект отраслевого законодательства, как объект гражданского оборота и соответственно, сделок с недвижимостью, как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ), как определенная территория и в других качествах. Рассматривая вопрос о возникновении имущественных прав на землю, необходимо прежде всего иметь в виду, что в отличие от многих других видов имуществ возникновение прав на землю, в том числе и права собственности, имеет значительные особенности. Так, в Гражданском кодексе Российской Федерации подробно урегулированы вопросы возникновения права собственности, им посвящена 14 глава ГК, в которой рассмотрены основания возникновения права собственности на новую вещь у ее изготовителя, на плоды, продукцию и доходы, на вещь, изготовленную путем переработки ее, и т.д. Эти основания возникновения права собственности не могут быть применены к земле, являющейся весьма специфическим объектом правовых отношений. В этой связи вопросы возникновения прав собственности и иных прав на землю, равно как и прекращение их, должны быть урегулированы в полном объеме в земельном законодательстве, и в первую очередь -в новом Земельном кодексе Российской Федерации. Анализируя действующее земельное законодательство, можно утверждать, что право собственности на землю, как и иные права на нее, возникают на основе правоустанавливающих и правоизменяющих юридических фактов.
Такими фактами в данной сфере отношений являются акты компетентных государственных органов и органов местного самоуправления; договоры и иные сделки, предусмотренные законом, а также, хотя и не предусмотренные им, но не противоречащие ему; приоб-ретательная давность и др. Необходимо также иметь в виду, что с переходом к рыночной экономике и отменой монополии государства на землю число оснований возникновения прав на землю, в том числе и права собственности, значительно возросло, главным образом, за счет таких оснований, как договоры купли-продажи, дарения, наследование по завещанию и др., чего в условиях национализации и монополии государственной собственности на землю не было и не могло быть. Соответственно сократилось и число случаев возникновения прав на землю на основе административных актов. Вместе с тем они и по сей день являются преобладающими основаниями возникновения прав на землю, поэтому и в настоящее время, в условиях отмены монополии государства на землю, можно говорить лишь об относительном сокращении таких оснований, что является одной из существенных особенностей земельных отношений, не укладывающихся в общие рамки гражданско-правового регулирования1. Следовательно, такая ценность земли, как объекта, являющегося составной частью окружающей природной среды и одновременно обладающего вещными признаками, предполагает концентрацию вокруг нее различного рода интересов субъектов хозяйственной, предпринимательской и иных видов деятельности. Россия, оказавшись в иных экономических и политических условиях, приходится пересмотреть содержание правовых институтов, отношений, и даже мировоззрений, а также преодолевать односторонности в развитии права и правосознания
Правовое регулирование земельного контроля в России
Как видно из ст.ст. 68-72 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" экологический контроль охватывает все природные ресурсы России, их состояние, изменяющееся под хозяйственным или иным воздействием, соблюдение природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды, проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию ресурсов, оздоровлению окружающей среды. Порядок осуществления государственного земельного контроля (государствен-ный контроль за использованием и охраной земель России), определен постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. N1362. Установленный Положением порядок осуществления государственного земельного контроля является обязательным для исполнения всеми физическими, должностными и юридическими лицами. Ключевым моментом в подходе к современному пониманию земельного контроля являются признание множественности его правовой природы, комплексности отношений земельного контроля. Земельный контроль является не только функцией управления в сфере использования и охраны земель межотраслевым правовым институтом и институтом земельной права, но и должен служить гарантией испол нения земельных законов, соблюдения требований рационального ис пользования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в названной сфере.
Цель земельного контроля - достижение и поддержание такого качества (состояния) земли, которое бы позволило использовать, ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, проведения земельной реформы. Иначе говоря, цель земельного контроля - достижение и поддержание такого качества (состояния) земли, которое бы позволило использовать ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, нестабильных экономической и правовой систем. Такое определение цели земельного контроля обусловлено двумя причинами: первая состоит в том, чтобы подчеркнуть специфику объекта, по поводу которого возникают земельные отношения- вообще и отношения земельного контроля в частности. Земля не только объект хозяйствования, объект собственности, но и, в первую очередь, природный объект. Есть и формально-правовой момент: в качестве "основы жизни и деятельности " земля охарактеризована в Конституции РФ (ст. 9). Вторая причина приобретенная "Осуществление земельных преобразований, изменения форм собственности и хозяйствования на земле не привели к улучшению использования земли, повышению плодородия почв, снижению масштабов и уменьшению экологически неблагоприятных последствий нарушения земель горнодобывающими и строительными предприятия. Возрастающая антропогенная нагрузка, продолжающее бессистемное природопользование, а также недостаточное внимание, уделяемое сельскохозяйственными производителями к ресурсосберегающим и природоохранным технологиям, не способствует прекращению процессе деградации сельскохозяйственных угодий"1. Учет указан ных процессов- необходимое условие правильной ориентации контрольной деятельности. Основная задача контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель состоит в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по использованию и охране земель органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, юридическими и физическими лицами.
В 1997 году Госкомзем России и его территориальные органы участвовали в подготовке 3 федеральных законов, постановлений Правительства Российской Федерации, которые были приняты в установленном порядке, а также в разработке более 500 региональных нормативных актов по совершенствованию механизмов регулирования земельных отношений.
В рамках межведомственной координации в 1997 году подготовлено 10 соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжениями земельными ресурсами.
Государство в отношениях, возникающих в сфере контроля, выступает одновременно в трех качествах: как суверен, как гарант общественных интересов, как собственник земли. В первом случае объектом контроля является вся территория РФ для обеспечение ее целостности и неприкосновенности, а возникающие в связи с этим отношения относятся преимущественно к сфере международного публичного права.
