Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Муниципальная собственность в экономической основе местного самоуправления 15
1.1. Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности 15
1.2. Муниципальная собственность как экономическое выражение местного самоуправления 24
ГЛАВА 2. Организационно-правовой механизм управления муниципальной собственностью 49
2.1. Правовое регулирование управления объектами муниципальной собственности; его комплексный характер 49
2.2. Организационные системы управления муниципальной собственностью (основные модели) 71
2.3. Соотношение представительных и исполнительных начал в организационно-правовом механизме управления муниципальной собственностью (на примере модели «Сильный Мэр» в практике г.Ростова-на-Дону)
ГЛАВА 3. Основные направления повышения эффективности управления муниципальной собственностью 115
3.1. Совершенствование правового регулирования управления муниципальной собственностью - важное направление реформы местного самоуправления 115
3.2. Особенности управления отдельными видами объектов муниципальной собственности 138
Заключение 162
Список использованных источников 168
- Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности
- Муниципальная собственность как экономическое выражение местного самоуправления
- Правовое регулирование управления объектами муниципальной собственности; его комплексный характер
- Совершенствование правового регулирования управления муниципальной собственностью - важное направление реформы местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется, в своей основе, современными закономерностями перехода к рыночной экономике, противоречивыми тенденциями становления новых форм собственности, поиском дальнейших перспектив экономического и политического развития российской государственности.
Одним из важных условий успешного обеспечения экономической реформы, перехода к цивилизованному рынку является формирование муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности, ее развитие на прочной законодательной базе в качестве экономической основы местного самоуправления.
Вопрос о собственности был и остается главным во всех коренных
преобразованиях, которые знала история человечества. При всем
многообразии социокультурных, исторических особенностей,
характеризующих эти процессы, им присущи и некоторые общие черты, общесоциальные закономерности. Начальный период экономических преобразований, в частности, всегда связан с борьбой различных общественных сил за владение теми или иными массивами собственности. Это есть, в конечном счете, борьба за собственность как за экономическую власть в обществе и государстве. В дальнейшем, с завоеванием и перераспределением экономической власти, происходящей, как правило, на основе возникновения новых форм собственности, неизбежно возникает проблема реализации властно-управленческих функций собственности, выработки и применения системы мер по эффективному управлению ее объектами. И если результаты начального периода экономических преобразований всегда получают в первую очередь политико-правовую фиксацию, закрепляются путем соответствующих изменений в
государственной системе правовых норм, то результаты последующих властно-экономических преобразований получают свою материализацию непосредственно в экономической системе.
Все это в полной мере относится и к муниципальной собственности и к проблемам ее правового регулирования. Процесс конституционного признания муниципальной собственности в качестве равноправной формы был осуществлен на основе многоуровневого конституционно-правового регулирования соответствующих отношений. Речь идет, в частности, о том, что Конституция РФ 1993 г. закрепляет отношения муниципальной собственности по следующим направлениям: как выражение экономических основ нового конституционного строя России (ст.ст.8, 9 Конституции РФ); как экономическое воплощение гарантий социальных прав и свобод человека и гражданина в условиях рыночной экономики (ст.ст.40, 41, 43 Конституции РФ); как выражение экономической власти населения по месту жительства, экономической основы местного самоуправления (ст.ст.130, 131 Конституции РФ). На этой основе стало возможным активное развитие межотраслевых механизмов правового регулирования отношений муниципальной собственности с использованием институтов как традиционных отраслей (гражданского, земельного, административного права и т.п.), так и новой, «специализированной» отрасли муниципального права.
Вместе с тем пока мы находимся лишь на начальном этапе формирования комплексного, многоотраслевого массива институтов права муниципальной собственности. Наряду со многими другими нерешенными проблемами, чрезвычайно важными, особенно в практическом плане, являются новые для нас проблемы управления объектами муниципальной собственности. Перед местными сообществами и их муниципальными образованиями, которые признаны российским законодательством новыми субъектами отношений собственности, стоят задачи обретения себя в
качестве собственников на деле, как субъектов реальных отношений экономического самоуправления. Местное самоуправление может оправдать свое социальное предназначение, лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя, умножая и рационально используя муниципальную собственность как главный источник удовлетворения социальных потребностей местного населения. В связи с этим исследование проблем муниципальной собственности, включая организационно-правовые аспекты управления ее объектами, находится в общем русле социально-экономических преобразований и поиска наиболее эффективных путей реформирования местного самоуправления на современном этапе.
Предметом исследования являются правовые основы и организационные механизмы деятельности местного самоуправления в лице населения непосредственно, а также представительных и исполнительных органов местного самоуправления по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности. В работе анализируется значимость таких процессов в нашей стране, как формирование и становление муниципальной собственности в качестве экономического выражения самоуправленческих начал и материальной основы муниципальной власти в период проведения социально-политических и экономических реформ; ее утверждение в качестве равноправной наряду с другими формами собственности и закрепление на этой основе - организационно-правовых механизмов распоряжения и управления муниципальным имуществом; выявление тенденций развития муниципальной формы собственности и поиск путей повышения эффективности управления ее объектами в условиях перехода к рыночному хозяйству.
Целью настоящей работы является выявление сущностных, социально-экономических и правовых характеристик муниципальной
собственности, закономерностей ее функционирования в системе рыночного хозяйства и на этой основе - исследование теоретических и практических (прикладных) аспектов управления объектами муниципальной собственности в современных условиях проведения экономических преобразований и реформирования местного самоуправления. Это потребовало, в свою очередь, рассмотреть проблемы межотраслевого обеспечения полномочий местного самоуправления в сфере реализации муниципальной собственности, управления ее объектами, обосновать направления совершенствования соответствующих институтов законодательства.
Для достижения обозначенной цели ставятся конкретные задачи исследования, очерченные в своей основе, рамками предложенной структуры диссертационной работы. Они сводятся к следующему:
во-первых, рассмотрение теоретических и прикладных проблем формирования и развития отношений муниципальной собственности как экономического выражения муниципальной власти и одновременно -специфической сферы деятельности органов местного самоуправления;
во-вторых, исследование многоуровневой структуры нормативно-правовой базы управления объектами муниципальной собственности;
в-третьих, обоснование направлений совершенствования правового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления по управлению объектами муниципальной собственности;
в-четвертых, моделирование организационно-правового механизма управления объектами муниципальной собственности в специфических условиях крупного городского муниципального образования;
в-пятых, обоснование принципов разграничения и особенностей реализации полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления;
в-шестых, обобщение практического опыта управления объектами муниципальной собственности и выявление на этой основе актуальных проблем повышения эффективности такого управления.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает необходимость обращения к различным отраслям юридических знаний, равно как и к научным трудам в области философии, социологии, теории управления, политической и конкретной экономики и др.
Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть
раскрыты без обращения к общетеоретическим вопросам и
методологическим аспектам местного самоуправления, которые
рассматривались в трудах советских и российских ученых, таких как:
С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, Д.Н.Бахрах, А.А.Безуглов,
Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, Б.Н.Габричидзе, В.Т.Кабышев,
Е.И.Колюшин, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, Ю.М.Козлов, Е.И.Козлова,
О.Е.Кутафин, Л.Е.Лаптева, В.М.Манохин, А.В.Оболонский,
И.И.Овчинников, В.А.Пертцик, Н.В.Постовой, В.А.Ржевский, А.Я.Слива, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.А.Четвернин, Д.Ю.Шапсугов, К.Ф.Шеремет, В.И.Фадеев, Б.С.Эбзеев, В.А.Юсупов и др.
Более конкретным проблемам муниципальной собственности посвящены работы как ученых-юристов (Н.С.Бондарь, С.А.Зинченко, О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев), так и экономистов (В.О.Гневко, С.Н.Игнатова, Т.В.Игнатова, А.Г.Кобилев, А.Е.Когут, А.Л.Кочергин, В.Н.Лескин, В.О.Максимов, А.Н.Рябцев). При этом все они опираются, в той или иной мере, на общеконцептуальные подходы к проблемам собственности, которые представлены трудами В.П.Мозолина, В.С.Нерсесянца, С.А.Суханова, Ю.К.Толстого, В.Ф.Яковлева и других ученых.
Особое место занимают труды российских и зарубежных государствоведов, философов и политологов конца 19 - начала 20 века.
Среди них можно выделить работы Н.Н.Алексеева, П.Ашлей, Н.Бердяева, А.Васильчикова, Л.А.Велихова, Р.Гнейста, А.Д.Градовского, Г.Еллинека, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, О.Лабанда, Э.Мейера, Р.Моля, И.Редлиха, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, А.Токвиля, Б.Н.Чичерина, Л.Штейна.
Источниковедческую основу исследования составили как
теоретические труды отечественных и зарубежных авторов, так и широкая
нормативно-правовая база. Особенность последней определяется
спецификой отношений муниципальной собственности как предмета правового регулирования, многоотраслевым характером соответствующих источников, среди которых особое место занимают источники муниципального права, включающие, наряду с федеральным законодательством, широкий массив законодательных актов субъектов Российской Федерации, а так же нормативно-правовых актов муниципальных образований.
Несомненный интерес представляли также законопроектные источники, аналитические обзоры по вопросам муниципальной собственности. Использовались статистические данные, социологические исследования, материалы научно-популярного, публицистического характера.
Методологическую основу диссертационного исследования определили основные методы познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные (сравнительного правоведения, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному).
Общенаучные методы использовались при раскрытии сущности экономических и правовых явлений, составляющих предмет
диссертационного исследования; рассмотрении и анализе понятия муниципальной собственности, ее юридической природы.
Специальные методы применялись при анализе федеральных нормативно-правовых актов, актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исследовании конкретных проблем управления муниципальной собственностью, в том числе на примере г. Ростова-на-Дону.
Применение названных методов позволило провести комплексный анализ отношений муниципальной собственности, выявить организационно-управленческие механизмы ее реализации на уровне конкретных муниципальных образований, выработать некоторые предложения и рекомендации по обозначенным проблемам.
Научная новизна исследования, определяется самим подходом к исследованию поставленных вопросов на основе понимания муниципальной собственности как экономического выражения и материальной основы муниципальной власти, анализа сущности, социально-экономических и правовых характеристик данной формы собственности в рамках ее самоуправленческой природы.
Это в свою очередь позволило по новому подойти к пониманию основ организационно-правовой системы управления объектами муниципальной собственности, основанной на сочетании товарно-имущественных и властно-управленческих, публичных и частных, представительных и исполнительных начал в механизмах реализации муниципальной собственности; выявить конкретные показатели эффективности управленческой деятельности с учетом социальных критериев оценки реализации полномочий собственника муниципальных объектов.
Новизна исследования была обеспечена также тем, что управление муниципальной собственностью рассматривается с позиции прямого действия институтов различных отраслей права, регламентирующих
сложноструктурную систему отношений собственности и управления ее объектами как единого организационно-правового механизма реализации муниципальной экономической власти и самостоятельного осуществления местным самоуправлением полномочий собственника муниципального имущества. Межотраслевой анализ позволил выделить муниципально-правовой уровень как интегративный уровень регулирования отношений собственности, и определить его специфику на основе анализа соответствующих институтов муниципального права. На защиту выносятся следующие положения и выводы:
Сущностные характеристики муниципальной собственности как достояния местного сообщества наиболее полно проявляются в системе самоуправленческих отношений. Это позволяет выявить основные характеристики муниципальной собственности не только как экономической основы, материального фундамента местного самоуправления, но и как экономического выражения муниципальной власти, проявляющей себя, в конечном счете, как экономическая власть местного сообщества.
На правовом уровне современная концепция муниципальной собственности получает свою реализацию в системе межотраслевых институтов права муниципальной собственности, которая комплексно, многопланово отражает самоуправленческую природу, хозяйственно-экономическое и социальное назначение данной формы собственности.
3. На основе предлагаемой концепции нормативно-правовой модели
муниципальной собственности, которая характеризуется системным
единством и многоуровневой структурой, исследуется механизм
реализации права муниципальной собственности. Он воплощается в
системе организационно-управленческих отношений муниципального
характера, отражающих специфику как субъектного состава отношений
муниципальной собственности, так и юридическую природу данной формы собственности.
4. Учитывая, что население реализует полномочия собственника как
непосредственно, так и опосредованно, и, оценивая реально сложившуюся
ситуацию с точки зрения неэффективного использования непосредственных
форм муниципальной демократии в экономической сфере, обосновывается
необходимость усиления представительных начал в управлении объектами
муниципальной собственности. Это связано, в свою очередь, с проблемой
более общего характера - соотношением представительных и
исполнительных полномочий в статусе муниципального образования как
субъекта права муниципальной собственности.
Объективная возможность и хозяйственно-экономическая целесообразность оптимального сочетания элементов непосредственного и опосредованного участия населения в местном самоуправлении имеет различные варианты своего решения, что и позволяет сделать вывод о возможности использования различных моделей управления муниципальным имуществом. Они реализуются, например, посредством создания специализированного органа местного самоуправления; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с созданием специализированного структурного подразделения; посредством органа местного самоуправления общей компетенции с передачей полномочий (полностью или частично) своему представителю.
5. Система организационно-управленческих отношений, возникающих в
процессе реализации права муниципальной собственности,
характеризуется организационной обособленностью субъектов,
осуществляющих управление муниципальной собственностью с
использованием товарных и нетоварных механизмов; применительно к
этому раскрываются организационно-правовые особенности наиболее
распространенных (типовых) моделей местного самоуправления,
анализируются особенности распределения полномочий конкретных органов местного самоуправления между собой в сфере управления объектами муниципальной собственности в зависимости от типа модели местного самоуправления.
6. Нормативная база местного самоуправления по вопросам управления
муниципальной собственностью должна получать свое дальнейшее
развитие с учетом особенностей статуса муниципальной собственности,
специфических способов ее формирования, разнообразия объектов
муниципальной собственности и их социального назначения, наличия
правовой возможности, а также экономической целесообразности местного
регулирования соответствующих отношений и т.д. Соответственно,
концептуальные основы развития муниципальной собственности должны
отражать особенности правовых механизмов регулирования
соответствующих отношений, как на федеральном, региональном уровнях
государственного регулирования, так и на уровне муниципального
образования. В нормативно-правовом массиве межотраслевых институтов
управления муниципальной собственностью необходимы различные
согласования, проявляющиеся как в организационном механизме
реализации отношений муниципальной собственности, так и в самих по
себе иерархических и отраслевых структурах комплексного института
права муниципальной собственности.
7. Оценка эффективности управления объектами муниципальной
собственности как разновидности муниципального управления должна
учитывать не только хозяйственно-экономические, но, прежде всего,
социальные критерии управленческой деятельности. Это имеет особое
значение для крупных городов как муниципальных хозяйственно-
экономических и социальных систем.
Апробация результатов исследования была обеспечена, прежде всего, различными формами их внедрения в нормотворческой деятельности
Ростовской-на-Дону городской Думы и других органов местного самоуправления.
Положения и выводы диссертации использовались автором как советником Мэра г.Ростова-на-Дону, и депутатом, председателем постоянной комиссии по местному самоуправлению Ростовской-на-Дону городской Думы в подготовке многих нормативных актов Ростовской области, города Ростова-на-Дону, других муниципальных образований области (включая Положение об управлении и распоряжении объектами муниципальной собственности города).
Результаты исследования использовались автором (как
консультантом постоянных комитетов по приватизации и по местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации созыва 1995-1999 гг.) при подготовке заключений по проектам федерального законодательства в области местного самоуправления.
Результаты диссертационного исследования использовались также в рамках Ассоциации муниципальных образований Ростовской области (в работе которой автор принимал участие как Председатель методического совета Ассоциации муниципальных образований Ростовской области), при проведении семинаров для государственных и муниципальных служащих, депутатов представительных органов муниципальных образований Ростовской области.
Материалы исследования используются автором в преподавании муниципального права, ряда спецкурсов в Ростовском государственном университете и других вузах города. Автором разработано учебно-методическое пособие по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности и практикум для проведения семинарских занятий.
Выносимые на защиту положения докладывались на региональных конференциях в городах Екатеринбурге, Краснодаре, Ростове-на-Дону, во время прохождения стажировки в 1998 году в школе администрации при правительстве Галисии (Испания), стажировки в международном институте государственно-административной деятельности (SIPU Швеция).
Практическая значимость определяется научной обоснованностью концепции управления и возможностями повышения эффективности функционирования муниципального хозяйства на основе предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации.
В этом плане положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы в правоприменительной и нормотворческой деятельности, в том числе на уровне представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, для подготовки и переподготовки муниципальных служащих -работников органов местного самоуправления, в системе правового и экономического обучения депутатского корпуса органов местного самоуправления.
Понятие муниципальной собственности и права муниципальной собственности
Становление самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. Провозглашение в Конституции Российской Федерации муниципальной собственности и хозяйственных прав муниципальных образований стало едва ли не наиболее важным для местного самоуправления. Тем не менее, на уровне обсуждений эти вопросы зачастую уступают таким, как «выборы», «право населения на местное самоуправление» и т.д. В связи с этим хотелось бы отметить, что именно развитая система местного самоуправления, способная самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории, составляет основу и преобразований хозяйственной жизни местного сообщества, формирования рыночной экономики, а также развития демократического общества в целом.
Однако законодательное закрепление особого уровня отношений -местного самоуправления, муниципальной собственности как самостоятельной, равной другим формы собственности, автоматически не приводит к новому режиму функционирования этой собственности в системе местного хозяйства в качестве его экономической основы и устойчивого условия развития всей совокупности муниципальных отношений.
Местное самоуправление осуществляется в определенных территориальных границах, где население образует местное сообщество (объединение в рамках одной территории). Это сообщество для удовлетворения совместных потребностей располагает землей, имуществом и другими объектами муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления. При этом отношения по поводу владения, пользования и распоряжения собственностью население может выражать как непосредственно, так и опосредованно.
Данная схема не определяет сущности муниципальной собственности, и, следовательно, не позволяет выявить ее природу и, исходя из этого, - определить оптимальную организационно-правовую форму механизма реализации правомочий собственника муниципальной собственности, обеспечивающую осуществление задач, стоящих перед местным самоуправлением. Для выяснения этих моментов, а также признаков муниципальной собственности необходимо найти подходы к определению понятия «муниципальная собственность».
Ранее действовавший Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»1 в ст.37 определял муниципальную собственность как достояние населения соответствующей территории, анализируя в следующих пунктах статьи ее объектный состав. Однако законодательная концепция муниципальной собственности меняется с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон «Об общих принципах...»), где в п.1 ст.1 муниципальная собственность определяется как собственность муниципального образования. Ст.29 этого Закона устанавливает состав муниципальной собственности и указывает, что правомочия по отношению к муниципальной собственности реализуют органы местного самоуправления,используя правомочие управления (необходимо заметить, что в тексте закона оставлена возможность непосредственной реализации правомочий собственника населением муниципального образования. Случаи, делающие такую реализацию возможной, могут быть предусмотрены нижестоящими нормативными актами - субъекта Федерации и локального уровня. Из этого можно сделать вывод, что на том же уровне должна быть описана и процедура такого участия).
Гражданский кодекс РФ в ст.215 определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть основным признаком муниципальной собственности выделяется ее вещное содержание и принадлежность к муниципальному образованию. При этом не учитывается содержательная сторона муниципальной собственности, ее социальная природа. Однако право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Поскольку это право всегда принадлежит определенной общности людей (в данном случае, населению конкретной территории), то такая общность выступает по отношению к нему в разных правовых качествах. Одновременно она является как субъектом права собственности, так и обязанным лицом, поскольку эта общность не может посягать на целостность муниципальной собственности. Эти отношения необходимо учитывать при определении субъектного состава муниципальной собственности. Основным субъектом этого права Конституция Российской Федерации в ст. 130 определила население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью.
Муниципальная собственность как экономическое выражение местного самоуправления
Для реального понимания природы муниципальной собственности, ее функций и обоснования на этой основе организационно-правового механизма управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть место этой собственности в экономической системе местного самоуправления.
Местное самоуправление не только политическая, но и социально-экономическая категория. Экономическое значение его состоит в повышении эффективности местного хозяйства. Эффективное местное хозяйство в свою очередь должно обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения муниципального образования, при этом его основной целью необходимо считать улучшение качества жизни населения.
Социальное значение местного самоуправления - это удовлетворение потребностей населения муниципального образования. Более того, социальная направленность получила свое закрепление и на законодательном уровне. В ст.28 Федерального закона «Об общих принципах...» при определении состава объектов экономической основы местного самоуправления законодатель в качестве основной черты, объединяющей эти элементы, называет главное свойство экономической основы - ее социальную направленность.
Социальную направленность местного самоуправления подтверждают и исследования зарубежных ученых. Так Х.Гаделл и Р.Смит отмечают, что любая программа экономического развития муниципального образования должна иметь ясно поставленные цели. Помимо общей цели - удовлетворения потребностей и повышения уровня жизни населения - следует определить также еще три: занятость, доход населения и финансовое благополучие муниципального образования.
Как справедливо отмечает Н.С.Бондарь, вряд ли можно согласиться с теми авторами, которые, определяя функции муниципальной собственности, руководствуются хозяйственно-экономическими критериями их оценки, и лишь попутно говорят о наличии социального компонента в природе муниципальной собственности.3 Это вполне соответствовало подходу Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г., где законодатель называл не только хозяйственно-экономический, но и товарно-вещный критерий данного понятия. Таким образом, экономическая основа местного самоуправления определялась им в качестве источника получения доходов.1
Муниципальная собственность как материальная основа муниципальной власти раскрывается через механизмы эффективного удовлетворения публичного интереса территориального сообщества, направленного на извлечение прибыли, с одной стороны, и удовлетворение социальных потребностей населения, с другой. Этот подход позволяет выделить механизм формирования местного самоуправления как особой публичной власти, не только в политическом, но и в экономическом выражении (ст.ст. 130,131 Конституции РФ).
Здесь необходимо учитывать, что эффективность местного самоуправления во многом, если не на -прямую, зависит от его финансово-экономической базы. Соответственно, особое значение приобретают такие моменты, как способы и направления ее формирования, эффективное использование, управление в соответствии с целями функционирования местного самоуправления.
Основным компонентом, определяющим финансово-экономическую основу местного самоуправления, является муниципальная собственность. Именно она имеет решающее значение для перехода к действительному местному самоуправлению.
Муниципальная собственность может быть представлена условно посредством двух основополагающих составляющих: во-первых, как хозяйственный комплекс, который, опосредованно может быть выражен в товарах и услугах, произведенных при использовании муниципальной собственности; во-вторых, как экономический потенциал местного сообщества, т.е. как возможность муниципального образования, используя собственность, пополнять муниципальную казну.
Таким образом, можно говорить о том, что использование муниципальной собственности позволяет контролировать процесс производства товаров и услуг, расширение их объема, повышение качества, получение кредитов, сохранение рабочих мест, стимулирование трудоустройства высвобождаемых работников (например, решение городской Думы г. Ростова-на-Дону о предоставлении налоговых льгот предприятиям, на которые трудоустроены бывшие рабочие «Ростсельмаша») и т.д.
Одним из важнейших компонентов использования муниципальной собственности является местная экономическая политика. Этот принцип делегирования функций на низший уровень очень важен, во-первых, потому, что основные социально-экономические права граждан реализуются именно на местном уровне, и, во-вторых, если задача может быть эффективно решена на этом уровне, она не должна передаваться на вышестоящий.
Местная экономическая политика может быть рассмотрена как комплекс мер, регулирующих воздействие на экономику, осуществляемых в интересах местного населения, повышающих эффективность использования экономического потенциала муниципальной собственности и т.д. Конечная цель местной экономической политики - рост качества жизни всего населения муниципального образования при обеспечении его занятости, создание прочной налоговой базы, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы.
Правовое регулирование управления объектами муниципальной собственности; его комплексный характер
Правовое регулирование управления объектами муниципальной собственности осуществляется на трех уровнях: на федеральном, на уровне субъекта федерации и на уровне муниципального образования.
Создание полноценной системы управления муниципальной собственностью и ее правового регулирования невозможно без организационной структуризации, и в этой связи целесообразно провести нормативно-правовое закрепление полномочий органов местного самоуправления по управлению объектами муниципальной собственности.
Ранее действовавший Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. закрепил полномочия муниципальных органов в экономической сфере, конкретизировал основные направления формирования и укрепления муниципальной собственности, а также управления ею. Вместе с тем Закон нуждался в совершенствовании по ряду причин. Во-первых, он не учитывал новых реалий, складывающиеся в государстве в связи с принятием в марте 1992 г. Федеративного Договора и закреплением в нем определенных полномочий субъектов Федерации в сфере регулирования местного самоуправления. Во-вторых, отсутствие четких механизмов разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами создавало определенную напряженность во взаимоотношениях этих органов, отвлекало как депутатов, так и местную администрацию от конструктивной работы по решению насущных проблем местной жизни, по реализации принципов местного самоуправления.
В-третьих, провозглашенные в законодательстве нормативы бюджетной и социальной обеспеченности так и не были определены, а собственная экономическая основа, финансовые ресурсы в итоге не соответствовали возрастающим задачам органов местного самоуправления и требованиям, предъявляемым к ним. Этот разрыв постепенно увеличивался, что никак не способствовало самоорганизации, самообеспечению и самостоятельности местной власти.
С принятием Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах...» начался новый этап правового регулирования местного самоуправления.
Согласно ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах...» органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Пункты 1 и 2 ст. 32 Федерального закона устанавливают, что по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Нужно отметить, что в Федеральном законе «Об общих принципах...» лишь однажды (в ст. 15) конкретизируется компетенция отдельных органов самоуправления. Имеются в виду представительные органы местного самоуправления, в исключительном ведении которых, в частности, находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», в отличие от Федерального закона «Об общих принципах...», в ст.67-76 содержал развернутый перечень полномочий исполнительных органов самоуправления — городских администраций — в различных сферах жизнеобеспечения населения, в том числе в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью. Ст. 68 Закона носила название «Полномочия городской администрации в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории города» и в своих девяти пунктах перечисляла эти полномочия. Среди них были создание, приобретение, использование, аренда объектов муниципальной собственности; создание предприятий смешанной формы собственности и другие полномочия, которые в отличие от сегодняшней законодательной ситуации давали твердый нормативный фундамент для деятельности исполнительных органов местной власти.
В настоящее время полномочия органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также в сфере регулирования имущественных отношений между различными субъектами рыночных отношений закреплены не только в Федеральном законе «Об общих принципах...» (причем это закрепление, как уже отмечалось выше, осуществлено в указанном законе в самом общем виде), но и в ряде других федеральных законов. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в ст. 17 предоставляет органам местного самоуправления право издавать акты, являющиеся основаниями для государственной регистрации наличия, возникновения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Совершенствование правового регулирования управления муниципальной собственностью - важное направление реформы местного самоуправления
Цель проводимых Россией реформ, которые начались еще в бывшем СССР, заключалась в преобразовании отношений собственности на средства производства, и переходе от централизованно планируемой экономики к рыночной. Поскольку не была разработана общегосударственная концепция (программа) переходной экономики, проводимое реформирование политико-экономических отношений в стране не отличалось логикой и системностью, а отсутствие общенациональных целей и критериев реформы обусловили деструктивные явления в политической, экономической и социальной сферах и интересах России.
В начале перестройки (1985 г.) считалось, что плановый социализм себя исчерпал, наступил период застоя. Поэтому непринятие кардинальных мер по изменению социально-экономического устройства государства приведет к упадку экономики, что будет способствовать разрушению государственности и ухудшению жизни народа.
Один из путей выхода из создавшегося положения виделся в разгосударствлении предприятий народного хозяйства. Для этого в первую очередь был использован метод приватизации государственных и муниципальных предприятий через их аренду трудовым коллективом, как правило, с правом выкупа. Один из авторов этого метода П. Г. Бунич считал, что процесс разгосударствления должен вестись постепенно, на основе справедливых рыночных отношений, с широким использованием зарубежного опыта. Однако низкие темпы разгосударствления предприятий через аренду, а также возможность использования иных методов разгосударствления (приватизации) побудили органы власти и управления РСФСР принять Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (июль 1991 г.). Этот закон устанавливал организационно-правовые формы собственности государственных и муниципальных предприятий.
Однако исполнение указанного закона сдерживалось из-за отсутствия подзаконных актов, ссылка на которые делалась в законе о приватизации. От законодателей требовалось принять такие акты. Поэтому 29 января 1992г. был издан (опубликован) Указ Президента Российской Федерации № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». Этим указом были утверждены Временные положения о таких важнейших этапах приватизации, как оценка стоимости имущества приватизируемого предприятия; порядок подачи заявки на приватизацию; приватизация предприятий через конкурс и аукцион; преобразование государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества и др.
Но и после этого приватизация не получила массового характера. Трудовые коллективы и руководители государственных и муниципальных предприятий не торопились приобретать хозяйственную самостоятельность. Это обусловливалось следующими обстоятельствами: не было четкой концепции и социально-экономических гарантий результатов приватизации, что делало неясным перспективы постприватизационного периода; преобладала привычка работать под руководством и за счет вышестоящих государственных и муниципальных органов; отсутствовали программы (социальные, экономические, политические) перехода к рыночной экономике; не было навыков работы в условиях рынка; действующее законодательство отличалось несовершенством в части соблюдения имущественных (и иных) прав приватизируемых предприятий; отсутствовал опыт приватизации.
С целью «подтолкнуть» приватизацию, сделать ее массовой (и необратимой) 1 июля 1992 г был опубликован Указ Президента Российской Федерации № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества». В нем, как и в предыдущем Указе, подчеркивалась необходимость ускорения приватизации, а в Положении о коммерциализации государственных предприятий с одновременным их преобразованием в акционерные общества открытого типа (приложение к Указу Президента РФ № 721) были установлены «жесткие» сроки подачи и рассмотрения заявок на приватизацию - до 1 ноября 1992 г. Перечень предприятий по отраслевой принадлежности, подпадающих под приватизацию, определялся государственными программами.
В государственных программах приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 и последующий годы утверждались планы приватизации предприятий по отраслям и регионам. В этих программах устанавливались: перечень объектов, относящихся к муниципальной (местной) и отдельно к федеральной (государственной) собственности, последовательность их приватизации, запреты на приватизацию.
Похожие диссертации на Управление муниципальной собственностью в Российской Федерации (Межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов)
