Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовое регулирование городского самоуправления 15
1. Законодательство Российской Федерации и города Москвы о городском самоуправлении 15
2. Взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления в городе Москве 80
3. Правовое регулирование общественного самоуправления в городе Москве 102
ГЛАВА II. Особенности правового статуса местного самоуправления в москве на современном этапе 114
1. Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления в городе Москве 114
2. Содержание права муниципальной собственности и состав муниципального имущества в городе Москве 129
3. Система органов местного самоуправления и формы прямой демократии в городе Москве 140
Заключение 156
Список использованной литературы 161
Приложение 177
- Законодательство Российской Федерации и города Москвы о городском самоуправлении
- Взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления в городе Москве
- Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления в городе Москве
- Содержание права муниципальной собственности и состав муниципального имущества в городе Москве
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и развитием местного самоуправления в Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, а также конституционные принципы его организации, формирующие в общих чертах конституционную модель местного самоуправления. Это вызвало к жизни не только формирование целой отрасли законодательства, с развитием которой связывают возникновение в системе российского права самостоятельной отрасли права - муниципального права, но и положило начало новому этапу развития соответствующей отрасли научного знания - муниципально-правовой науки.
Практика реализации конституционной модели местного самоуправления и его организации на всей территории Российской Федерации выявила не
^ мало проблем и противоречий в этом процессе, что обусловило проведение
муниципальной реформы в масштабах всей страны. Вместе с тем процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации дал необходимый эмпирический материал для развития научного знания, определения путей совершенствования правого регулирования местного самоуправления с учетом особенностей территорий.
В процессе становления местного самоуправления стало очевидным,
что в системе муниципальной власти в Российской Федерации особое Место
занимает городское самоуправление. Городское самоуправление обладает
Ці значительной спецификой правового статуса, экономических, социальных и
иных условий, кругом задач, стоящих перед органами городского самоуправления и т.п. Необходимость учета этих особенностей, их адекватное отражение в правовом регулировании, стало одной из причин проведения очередного этапа муниципальной реформы. В тоже время специфика городского самоуправления предопределила возникновение и развитие в муниципально-
4 правовой науке самостоятельного направления - «городского муниципального права», в рамках которого ведутся исследования правовых проблем организации и функционирования местного самоуправления в городах. Учитывая, что большинство населения Российской Федерации проживает в крупных городах и городах мегаполисах, проблематика местного самоуправления в таких городах, становится все более актуальной как для правовой науки, так и для практики государственно-правового строительства в Российской Федерации.
Город Москва обладает значительной спецификой не только с точки зрения его географических, экономических, социальных и т.п. характеристик, но с точки зрения его правового статуса. Поиски оптимальной модели организации власти и управления в г. Москве ведутся достаточно давно параллельно по двум направлениям - в научных исследованиях и в практике законодательного регулирования организации местного самоуправления в Москве. Нельзя сказать, что эти направления развиваются независимо друг от друга. Скорее наоборот, они существуют в тесной взаимосвязи друг с другом, однако, помимо общих, в рамках каждого из них решаются самостоятельные задачи. Очередной этап активности, предпринимаемой в рамках этих направлений соответственно учеными и государственными органами, связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Вступление в силу положений этого закона требует приведения в соответствие с ними законодательства всех субъектов Российской Федерации. Соответствующая задача стоит и перед органами государственной власти г. Москвы. В этих условиях становится особенно актуальной задача научной разработки проблематики городского самоуправления в Москве, а также формирование научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирова-
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003 г. № 40. Ст. 3822.
5-ния городского самоуправления в Москве с учетом необходимости сохранения единства городского хозяйства, соблюдения требований федерального законодательства, обеспечения прав и законных интересов городского населения.
Таким образом, актуальность избранной темы обусловлена:
задачами, стоящими перед обществом и государством на современном этапе муниципальной реформы;
становлением и развитием в рамках муниципально-правовой науки самостоятельного направления «городского муниципального права», в рамках которого актуализируется проблематика городского самоуправления и его основных институтов;
объективной необходимостью оптимизации системы власти и управления в г. Москве, повышения эффективности ее функционирования.
Степень разработанности темы. Городское самоуправление является особым типом местного самоуправления, поэтому вопросы, в той или иной степени связанные с городским самоуправлением рассматриваются учеными в контексте проблематики местного самоуправления.
В исторической и юридической литературе дореволюционной России проблемы местного самоуправления рассматривались в трудах известных русских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, И.Д. Беляева, А.В. Васильчикова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Б.Д. Грекова, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, А.И. Никитского, Н.И. Лазаревского, И.А. Покровского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и других. Труды этих ученых посвящены разработке основ местного самоуправления, поиску оптимальной модели местного самоуправления, пригодной для России.
Научные исследования советского периода посвящены преимущественно основам организации и компетенции местных Советов. Среди них особо следует отметить труды И.А. Азовкина, А.А. Аскерова, А.В. Андреевой, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габ-
ричидзе, Л.А. Григоряна, Е.И. Кореневской, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, М.И. Писко-тина, СВ. Соловьевой, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других.
Реформа 80-90-х годов вызвала новую волну исследований, посвященных местному самоуправлению. Его основам и проблемам организации в новых условиях посвящены работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Бара-башева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.П. Герасимова, Н.А. Емельянова, А.Е. Когута, Н.М. Коршунова, B.C. Кронского, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.Я. Любовного, Г.В. Мальцева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.А. Пертцика, А.В. Пикулькина, М.И. Пискотина, Г.Б. Поляка, А.Е. Постникова, Н.В. Постового, В.В. Таболина, Н.Н. Черногора, К.Ф. Шеремета, В.И. Фадеева Л.М. Энтина и других и других.
Правовые аспекты городского самоуправления в Москве рассматривались в рудах A.M. Брячихина, В.И. Голованова, А.В. Петрова, А.И. Попова, В.В. Таболина, В.В. Григорьева и некоторых других авторов.
Несмотря на богатое научное наследие и значительное количество работ, посвященных данной проблематике, в настоящее время отсутствуют фундаментальные комплексные исследования, посвященные правовым проблемам организации городского самоуправления в г. Москве на современном этапе муниципальной реформы. Особенности современного этапа реформы местного самоуправления в Москве, существенное изменение федерального законодательства о местном самоуправлении, процесс реформирования московского законодательства в этой области, обуславливают задачу научной разработки правовых проблем организации местного самоуправления в Москве с учетом общегосударственных задач, современных реалий и практики организации городского самоуправления в Москве. Это, в свою очередь, определяет необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объектом диссертационного исследования является законодательство Российской Федерации и города Москвы о местном самоуправлении, процесс становления городского самоуправления в Москве, а также правовое регулирование общественных отношений в этой сфере.
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением городского самоуправления в городе Москве.
Цели и задачи исследования. Цель работы состоит в разработке правовых аспектов концепции городского самоуправления в г. Москве и определение путей совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с его организацией и осуществлением.
Исходя из общей цели, были определены следующие задачи:
исследовать теоретические проблемы понятия и сущности городского самоуправления;
провести сравнительно-правовое исследование федерального законодательства и законодательства г. Москвы о местном самоуправлении, а также практики его реализации;
определить причины и факторы, обуславливающие динамику его развития;
установить тенденции и перспективы развития законодательства г. Москвы о местном самоуправлении;
выявить особенности организации местного самоуправления в г. Москве;
исследовать взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления в г. Москве;
определить причины и факторы, обуславливающие закономерность формирования в г. Москве городского самоуправления;
определить особенности современного этапа реформы местного самоуправления в г. Москве;
проанализировать систему правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в г. Москве;
рассмотреть правовые основы непосредственной демократии в г. Москве;
определить перспективы развития местного самоуправления в г. Москве;
разработать предложения для законотворческой практики по совершенствованию правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления в г. Москве.
Теоретико-методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и, основанные на нем, частнонаучные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности (системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др.). Широко использовались положения философии, общей теории права и отраслевых юридических наук.
Теоретическую основу исследования составляют труды специалистов в области общей теории права и государства, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права. Комплексность предмета исследования и многогранность поставленной проблемы обусловила использование монографий по философии, теории управления, теории систем, философии, политологии, социологии, отечественному и зарубежному государст-воведению.
Нормативную базу исследования составили Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы г. Москвы, акты местного самоуправления.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа является первым монографическим научным исследованием, посвященным разработке проблем становления и развития городского самоуправления в г. Москве в ас-
9 пектах, наименее разработанных в отечественной правовой науке. В диссертации исследованы наиболее актуальные проблемы становления и развития городского самоуправления в г. Москве сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, с учетом специфики правового статуса города.
Научная новизна работы состоит в том, что в результате проведенного исследования:
разработаны концептуальные основы правового регулирования городского самоуправления в г. Москве;
разработано теоретическое понятие городского самоуправления, пригодное, как для научного исследования, так и для практики его осуществления на современном этапе муниципальной реформы;
выявлены причины и факторы, обуславливающие динамику развития федерального законодательства и законодательства г. Москвы о местном самоуправлении;
установлены тенденции и перспективы развития законодательства города Москвы о местном самоуправлении, выявлены особенности организации местного самоуправления в г. Москве;
определены перспективы развития местного самоуправления в г. Москве;
разработаны предложения для законотворческой практики по совершенствованию правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления в г. Москве.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение городского самоуправления в городах федерального значения, под которым понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами городов федерального значения, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы внутриго-
10 родского самоуправления вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городов федерального значения исходя из интересов населения с учетом правового статуса города, задачи сохранения единства городского хозяйства, исторических и иных местных традиций.
2. Сравнительно-правовой анализ развития федерального законода
тельства и законодательства г. Москвы о местном самоуправлении, а также
практики его реализации показывает, что динамика этого процесса обуслов
лена задачей оптимального распределения компетенции между органами го
сударственной власти и органами местного самоуправления и создания эф
фективной системы власти и управления в целях устойчивого развития горо
да и решения вопросов жизнеобеспечения населения. В его развитии четко
прослеживается тенденция к построению государственно-муниципальной
модели власти и управления в г. Москве, посредством расширения в структу
ре компетенции органов местного самоуправления круга переданных отдель
ных государственных полномочий и активного взаимодействия органов го
сударственной власти г. Москвы и органов местного самоуправления. Ко
нечным результатом этого процесса станет формирование в городе стабиль
ной двухуровневой системы власти - государственной на уровне города и
административных округов и муниципальной - на уровне районов.
3. Создание необходимой правовой основы городского самоуправления
в Москве требует расширения круга полномочий органов государственной
власти г. Москвы в области местного самоуправления. Они должны быть до
полнены полномочиями:
законодательно устанавливать наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; закрытый перечень вопросов местного значения муниципальных образований; перечень и порядок исполнения расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения;
определять порядок ведения реестра расходных обязательств муниципальных образований;
проводить проверки местных бюджетов, как получателей межбюджетных трансфертов из бюджета г. Москвы;
представлять кандидатуру на должность главы муниципального образования представительному органу местного самоуправления.
Реализация государственно-муниципальной модели власти и управления в г. Москве требует оптимального соединения в структуре компетенции органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований трех видов полномочий: а) полномочия органов местного самоуправления, необходимые для самостоятельного решения вопросов местного значения; б) полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения совместно с органами государственной власти; в) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. Преобладание в этой структуре отдельных государственных полномочий, объективно обусловлено задачей организации городского самоуправления в г. Москве и особенностью реализуемой модели.
В целях оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Москве, необходимо уточнить и расширить установленный перечень вопросов местного значения. Предлагается:
- исключить из компетенции органов местного самоуправления те
функции, которые объективно не могут быть ими реализованы в условиях
Москвы: принятие решений о предоставлении жителям, нуждающимся в
улучшении жилищных условий, помещений в жилищном фонде, находящим
ся в муниципальной собственности; организация содержания и эксплуатации
объектов социальной сферы, образования, здравоохранения и других, нахо
дящихся в муниципальной собственности; организация регистрации живот
ных; содействие развитию малого бизнеса;
- дополнить существующий перечень вопросов местного значения,
включив в него регистрацию трудовых договоров, заключаемых работодате-
12 лями - физическими лицами с работниками; проведение мероприятий по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования; учреждение почетных знаков, грамот и дипломов муниципального образования; рассмотрение жалоб потребителей, консультирование их по вопросам защиты прав потребителей.
В московском законодательстве отдельно должны быть определены вопросы местного значения, которые могут быть решены лишь во взаимодействии с органами исполнительной власти г. Москвы. К таковым должны быть отнесены вопросы осуществления контроля использования земель, благоустройства, санитарного состояния, пожарной безопасности, обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции и капитального ремонта на территории муниципального образования, содержания и использования особо охраняемых природных территорий, расположенных на территории муниципального образования. Финансирование решения этих вопросов должно отдельно предусматриваться в доходной и расходной частях местных бюджетов. >
В целях совершенствования организационной основы местного самоуправления в г. Москве, предлагается изменить существующий порядок | избрания главы муниципального образования. Глава муниципального образования должен избираться представительным органом местного самоуправления по представлению Мэра г. Москвы и по статусу возглавлять только исполнительно-распорядительный орган - местную администрацию.
Для обеспечения внутреннего единства городского самоуправления в Москве, требуется нормативно закрепить институт отмены актов органов и должностных лиц местного самоуправления и приостановления правовых актов органов местного самоуправления судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами г. Москвы, - уполномоченным органом исполнительной власти г. Москвы.
13 Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в разработке наиболее важных в методологическом и теоретическом плане аспектов сущности и содержания городского самоуправления в городах федерального значения.
Практическая значимость состоит в том, что результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:
при проведении фундаментальных и прикладных исследований, посвященных проблемам местного самоуправления, проводимых в рамках различных отраслей юридической науки;
в нормотворческой деятельности по совершенствованию законодательства Российской Федерации и г. Москвы о местном самоуправлении, а также в нормотворческой деятельности муниципальных образований;
в учебном процессе в высших и средне-специальных учебных заведениях юридического профиля, юридических факультетах при изучении учебных курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право», а также в процессе подготовки слушателей по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, в частности, по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Наиболее ярким подтверждением практической значимости диссертации является тот факт, что на основе проведенного исследования автором разработан проект закона города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»1, который был принят к рассмотрению Московской городской Думой.
Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2002. № 12.
14 Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, где прошла обсуждение и рецензирование. Основные выводы и результаты исследования:
- изложены в научных публикациях, подготовленных автором;
докладывались и обсуждались на теоретических, научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, проводимых Институтом экономики города, Российской муниципальной академией, Московской академией предпринимательства при Правительстве г. Москвы, Ассоциацией муниципальных образований города Москвы;
были использованы органами исполнительной власти г. Москвы и Московской городской Думой в процессе подготовки ряда законов города Москвы, для нормотворческой деятельности органов исполнительной власти * города Москвы;
использовались в учебном процессе Московской академии предпри- * нимательства при Правительстве г. Москвы в процессе преподавания курса «Муниципальное право», спецкурса «Городское муниципальное право», а % также при проведении занятий с государственными и муниципальными служащими г. Москвы, обучающимися по образовательным программам повышения квалификации и профессиональной переподготовке в Центре повышения квалификации и профессиональной переподготовки Московской академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, Московском городском университете управления Правительства г. Москвы.
Структура и объем работы определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Законодательство Российской Федерации и города Москвы о городском самоуправлении
Понятие «законодательство о городском самоуправлении» в настоящее время пока еще носит условный характер и не имеет своего нормативного определения. В тоже время можно с уверенностью говорить о том, что в действующем российском законодательстве закреплено не мало правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением городского самоуправления. Несмотря на то, что эти правовые нормы закреплены в разных нормативных правовых актах, различных отраслях законодательства, они все больше проявляют качества системного единства. Это позволяет констатировать, что в российском законодательстве сформировался и активно развивается правовой институт городского самоуправления, который некоторые авторы называют более широко - институтом городского права. Предмет данного правового института также не имеет пока нормативного определения, хотя практическая необходимость введения в законодательство такого официального понятия становится все более очевидной.
В поиске ответа на вопрос, что представляет собой городское самоуправление в г. Москве, нам предстоит сначала решить задачу определения родового понятия «городское самоуправления». Городское самоуправление традиционно рассматривается как определенный тип (форма ) местного самоуправления. В самом общем виде городское самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность населения города по решению собст венных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни горожан. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления (например, в Конституции Российской Федерации (статья 3, 12, гл.8). Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти являются граждане.
Обратимся к «классическим» определениям основоположников российской муниципальной науки. Б. Веселовский рассматривает местное самоуправление как «ведение своих местных дел самим населением, а не чиновниками»1, Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимает «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной мест-ностью и ее населением» . Профессор Л.А. Велихов в известном труде определяет местное самоуправление как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения3. Необходимо учитывать, что приведенные взгляды ученых имеют в своей основе исторические реалии. Анализ исторического опыта становления и развития городского са моуправления в России позволил выделить ряд особенностей, отражающих специфику российской муниципальной школы: - огромная территория вынуждала, при сохранении властных полномочий центра, передавать достаточно широкие права в экономической и хозяйственной сфере городским органам самоуправления. Такой подход обусловил бурное развитие городского образования, культуры, здравоохранения. Хозяйственная инициатива обеспечивала возможность местным властям ежегодно увеличивать ассигнования в эти сферы (в 1913 году в среднем по России доля собственных заработанных средств в бюджетах городов достигла 50%); - городское самоуправление строилось на основе разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями местной и государственной власти. - участие городских органов самоуправления в активной политической жизни запрещалось. Считалось, что главной задачей органов местной власти является удовлетворение первоочередных потребностей население (государство строго следило за тем, чтобы вышеуказанные органы самоуправления не выходили за эти рамки).
Таким образом, исторический опыт России указывает на тесную связь городского местного самоуправления с системой управления экономикой страны. По мере формирования и развития рыночных механизмов, расширялся объем полномочий городских органов власти, за счет передачи последним государственных функций в сфере координации и регулирования социально-экономических процессов на местах.
Взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления в городе Москве
Первые органы самоуправления, как считают некоторые историки, появились в городе в 1799 г. с созданием Бурмистрской палаты, учиненной не только в Москве, но и в других городах России Петром I. Называются и другие даты, другие органы. Однако Москва стала фактически самоуправляемым городом лишь в конце XX столетия.
Первоначально самоуправление в Москве носило условный характер, хотя в отдельные периоды проявлялось в довольно активных формах (конец XIX - начало XX веков). Но и тогда каждый шаг городской Думы и городского Головы контролировался Министерством внутренних дел России, генерал-губернатором, так называемым Особым Присутствием, кадровые назначения утверждались, а неугодные решения отменялись.
В годы советской власти централизованная плановая экономика фактически лишала городские и районные власти какой-либо самостоятельности. Моссовет и Мосгорисполком, разветвленная система главков и управлений, райсоветы и райисполкомы решали в основном текущие, распорядительные задачи. Все основные решения, касающиеся развития города, принимались не на городском уровне.
С принятием Конституции РФ 1993 г. Москва вступила в новое качество и оказалась полностью предоставленной самой себе. Государственные институты, работавшие ранее на поддержание административного центра страны, были фактически ликвидированы. Город был вынужден заняться самоорганизацией и самовыживанием с использованием имеющихся собственных ресурсов. Это составило основное содержание деятельности городского самоуправления и сформировало идеологию реформы самоуправления, которая осуществлена в городе.
Самоуправление в городе не насаждалось законом, а стало результатом его собственного развития, закрепленного затем в законе. Первоначально все функции власти были сосредоточены в руках городской администрации. Затем образовался дееспособный конституционный тандем - Мосгордума и Мэрия. Что касается исполнительной власти, то она поэтапно реформировалась в направлении децентрализации. Логичным завершением этого процесса явилось образование районных Управ и представительных органов на местном уровне - районных Собраний.
Москва является в своем роде уникальным сочетанием сразу трех статусов: город одновременно является и столицей Российской Федерации, и субъектом РФ, и городским поселением, состоящим из внутригородских муниципальных образований. Это обусловливало весьма специфическое проявление полномочий органов власти, выступавших до недавнего времени одновременно в качестве органов государственной власти и органов местного самоуправления. Проявлялось и двуединство органов публичной власти, которые по одним вопросам действовали как органы государственной власти, а по вопросам местного значения - как органы местного самоуправления. В связи с этим делались неоднократные попытки разобраться, «каким образом могут сочетаться в одном населенном пункте обе формы представительной
демократии - через государственные органы и органы местного самоуправления»1.
Основная проблема заключалась в несоответствии юридических актов Москвы Федеральному законодательству. Наибольшее раздражение вызывал закрепленный в ст.6 Устава города Москвы так называемый двойной статус Московской городской Думы и Московской администрации. С одной стороны они являлись органами власти субъекта Федерации, а с другой - органами местного (городского) местного самоуправления. Такое положение не без оснований наводит на мысль о противоречии Устава ст. 12 Конституции и п.5 ст. 14 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых говорится о невозможности вхождения органов местного самоуправления в систему государственных органов. Можно с большим или меньшим успехом обосновывать наличие или отсутствие данного противоречия, но последнее слово было сказано Верховным Судом РФ, признавшим незаконность данного положения Устава.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в своем определении от 30 марта 2001 г. № 5-ГО 1-12 указала следующее:
В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьями 65 и 66 Конституции Российской Федерации установлено, что Москва является субъектом Российской Федерации, городом федерального значения.
Правовое регулирование территориальных основ местного самоуправления в городе Москве
Москва, как мегаполис, как субъект Российской Федерации, как ее столица, в то же время является и территорией осуществления местного самоуправления. Каждая из перечисленных характеристик Москвы накладывает свой отпечаток на правовой статус этого города, в определенных случаях определяет особенности организации и деятельности властных структур города. Чтобы определить особенности и характерные черты нетрадиционного правового статуса города Москвы, коротко остановимся на характеристике правовых статусов, зарубежном опыте организации управления и самоуправления в крупных городах - столицах государств. Сразу отметим, что найти аналог, в полной мере соответствующий особенностям правового положения Москвы, невозможно, так как Москва не только столица государства, но и полноправный субъект этого федеративного государства.
Известно, что в большинстве федеративных государств столицы (Вашингтон, Дели, Мехико и др.) выделены в особые административные единицы, не являющиеся субъектами федерации. Вместе с тем, некоторые крупные города - столицы (Париж, Лондон, Берлин) одновременно и административные единицы основного уровня административно-территориального деления. И в этом отношении их опыт организации местного самоуправления в общей системе управления городами-мегаполисами может представлять определенный интерес.
Париж имеет статус административно-территориальной единицы - департамента Франции и в то же время статус основной единицы местного самоуправления - коммуны. Избираемый населением Совет Парижа управляет делами коммуны. Территория города включает 20 округов, в которых действуют также избираемые населением собственные Советы, пределы полномо чий которых несколько ограничены. Мэр Парижа — глава исполнительной власти - избирается из состава Совета Парижа, официально назначается декретом Правительства и не может быть смещен Советом.
Полномочия Совета (финансы, собственность, социальные службы, городское хозяйство) разделены в зависимости от того, в качестве какого органа он действует. В тех случаях, когда он выступает как орган департамента, осуществляющего государственную власть, его полномочия регламентированы Положением о Генеральных Советах департамента. Как органа самоуправления полномочия регламентированы нормами Положения о муниципальных советах.
Отметим особую роль комиссаров Республики в деятельности органов самоуправления. Комиссар Республики департамента Парижа, назначенный декретом Правительства, руководит государственными службами города, несет ответственность за соблюдение законов и поддержание общественного порядка, осуществляет административный контроль за деятельностью местных органов департамента.
В Лондоне реализуется традиционная (англосаксонская) модель местного самоуправления, для которой характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти, осуществление муниципальными органами только тех полномочий, которые прямо предусмотрены законом и широкое использование общественных начал в деятельности местных властных структур.
После ликвидации Совета Большого Лондона (1986 г.) децентрализация управления, расходы и ответственность были разделены между государством и местными органами - администрациями районов. В сферу деятельности 32-х административных районов Лондона включены жилищное строительство, общественное питание, транспортные услуги, контроль за работой общественных учреждений, магазинов, систем местного здравоохранения и др. Координационную функцию осуществляет Координация Лондона (Сити).
Управляют делами районов избираемые населением Советы, во главе с мэром.
Характерная черта организации самоуправления -участие в работе советов районов консультантов на общественных началах (выполняющих свои обязанности по совместительству), а также развитие многообразных горизонтальных связей и объединений: добровольные объединения по стратегическому планированию распределения правительственных субсидий, жилищному строительству и т.д. Объединения не являются корпоративными органами, не обладают полномочиями местных управленческих органов и финансируются органами-учредителями.
Берлин является одной из федеральных земель Германии и городом, который выполняет функции столицы государства. Конституция города исключает создание раздельных (государственных и муниципальных) управленческих структур. Власти города: Собрание народных представителей, Правительство, Правящий бургомистр и Администрация Берлина - выполняют одновременно как государственные функции власти земель Германии, так и муниципальные полномочия - функции общин земель.
Главная городская администрация состоит из отдельных управлений Сената, который полномочен решать вопросы, в силу своей специфики требующие единого подхода (исключительное ведение), и вопросы контроля за исполнением полномочий, делегированных районам.
Таким образом, оценивая систему городского управления в крупнейших городах-столицах государств, с учетом государственных и самоуправленческих начал в ее организации, в самом общем виде, моно выделить 3 типа таких моделей: централизованный, децентрализованный и смешанный (дуалистический).
Содержание права муниципальной собственности и состав муниципального имущества в городе Москве
В зависимости от публично-правового статуса города имущество ему может принадлежать либо на праве государственной собственности, либо на праве муниципальной собственности. На праве государственной собственности имущество принадлежит городам федерального значения - Москве и Санкт-Петербургу, поскольку они являются субъектами Российской Федерации. Внутригородские муниципальные образования обладают своим имуществом на праве муниципальной собственности.
Согласно ст. 8 Конституции РФ права всех собственников на территории России по своему содержанию признаются равными. Этот принцип по следовательно воплощен в Гражданском Кодексе РФ1, что отличает его от ГК РСФСР 1964г. , который отдавал безусловный приоритет осуществлению и защите права государственной и общественной собственности (главы 8 и 9, ст. 153 ГК РСФСР). В результате понятие «форма собственности» во многом теряет то практическое значение, которым оно обладало ранее. Вместе с тем данное значение не утрачивается совсем, поскольку государственная и муниципальная собственность и по действующему гражданскому законодательству сохраняют существенные отличия в порядке приобретения, осуществления и прекращения от частной собственности.
Государственная и муниципальная собственность в отличие от частной призваны обеспечивать реализацию публичных интересов, в том числе и населения городов. В последнем случае субъектами права собственности выступают города как публично-правовые образования, имеющие статус субъекта Российской Федерации и муниципального образования.
В ситуации, когда указанные субъекты вступают в отношения собственности, характеризующиеся равенством их участников, к ним применяются нормы гражданского законодательства, определяющие участие в этих отношениях юридических лиц, если иное не вытекает из закона и особенностей данных субъектов.
В силу публичного характера государственной и муниципальной собственности только в случаях, предусмотренных законом, могут быть определены виды имущества, которые находятся исключительно в государственной или муниципальной собственности.
Согласно п.4 ст. 212 ГК РФ права всех собственников должны защищаться равным образом.
Необходимо подчеркнуть, что существенно преобладающей формой городской собственности является государственная собственность и было бы не правильным опустить в данном исследовании рассмотрение права государственной собственности города Москвы.
Приступая к рассмотрению права государственной собственности города федерального значения, являющегося субъектом Российской Федерации, необходимо остановиться на определении объектов данного права. Круг объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации значительно уже круга объектов федеральной государственной собственности.
Порядок разграничения объектов федеральной государственной собственности и государственной собственности субъектов Российской Федерации устанавливается специальным законом. В настоящее время принят такой закон только в отношении земель1. В отношении иного имущества впредь до принятия специального закона в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»2 на территории Российской Федерации действует порядок, установленный постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собст венности и порядок оформления прав собственности» .
