Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы исследования режима федеральной государственной собственности
1.1. Понятие и конституционно-правовая природа публичной собственности 14
1.2. Публичная собственность в системе конституционно-правового статуса Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований , 29
1.3. Принципы конституционно-правового регулирования отношений федеральной государственной собственности 45
Глава 2. Право федеральной государственной собственности и конституционно-правовой режим федерального имущества
2.1. Субъекты и объекты федеральной государственной собственности 60
2.2. Порядок владения, пользования и распоряжения объектами федеральной государственной собственности 75
2.3. Управление федеральным имуществом как вид государственной деятельности 87
Глава 3. Совершенствование законодательства о федеральной государственной собственности и практики его реализации
3.1. Конституционные гарантии обеспечения права федеральной государственной собственности в условиях административной реформы ...107
3.2. Проблемы разграничения компетенции между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации по управлению публичным имуществом 122
3.3. Конституционно-правовое регулирование управления федеральным имуществом, находящимся за рубежом 134
Заключение 152
Список использованной литературы 159
- Понятие и конституционно-правовая природа публичной собственности
- Публичная собственность в системе конституционно-правового статуса Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований
- Субъекты и объекты федеральной государственной собственности
- Конституционные гарантии обеспечения права федеральной государственной собственности в условиях административной реформы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Современная правовая система переживает динамичные изменения, затрагивающие интересы Российской Федерации и ее граждан. В процессе перехода России к рыночным отношениям, реформирования ее политического и экономического устройства актуализируются теоретические и практические проблемы формирования и развития новой государственности.
Одним из результатов правовых и экономических преобразований стало закрепление в стране множественности публичных собственников, изменение структуры публичной собственности и ее конституционных функций. Если ранее общественный строй опирался на институт единой государственной собственности, которая доминировала в процессе социально-экономического управления, то в современной России публичной собственности придается новый конституционный смысл, вытекающий из концепции разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В условиях свободы экономической деятельности публичная собственность осуществляет преимущественно государственные и муниципальные функции, в то время как частная собственность все более активно играет присущую ей роль основы рыночной экономики.
Эти принципы в определенной мере нашли свое выражение в Конституции Российской Федерации: часть 2 статьи 8 равным образом признает и защищает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности; в статье 71 специально выделяется федеральная государственная собственность и управление ею как предмет исключительного ведения Российской Федерации; в соответствии со статьей 72 разграничение государственной собственности относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принятые в развитие названных конституционных положений федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, а также правовые позиции Конституционного
4 Суда Российской Федерации создали определенную основу для функционирования механизма публичной собственности в русле демократических и правовых ценностей.
Вместе с тем, институт публичной собственности в современной России еще не получил надлежащего теоретического осмысления, законотворчество и правоприменение складываются во многом противоречиво и зачастую бессистемно. Приватизация государственного и муниципального имущества первоначально осуществлялась вне полноценного правового регулирования, однако и современное законодательство о приватизации содержит ряд пробелов, вызывает многозначное толкование и проблемы в реализации. Принцип следования объектов публичной собственности за юридической судьбой полномочий государственных и муниципальных органов получил весьма неопределенное правовое регулирование и, как следствие, неоднозначно воспринимается в судебной практике. Наблюдаются сложности в процессе разграничения соответствующей компетенции между главой государства (высшим должностным лицом субъекта Федерации, главой муниципального образования), органами законодательной (представительной) власти, исполнительными органами общей и специальной компетенции.
Сказанное в полной мере относится к институту федеральной государственной собственности. С одной стороны, на федеральном уровне имеется более развернутое, по сравнению с субъектами Федерации и муниципальными образованиями, правовое регулирование порядка владения, пользования, распоряжения и управления объектами публичной собственности. С другой - именно вследствие федеральной законодательной политики многие важные объекты публичной собственности остаются до настоящего времени не разграниченными, что затрудняет реализацию конституционно-правового статуса Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Кроме того, опыт регулирования права федеральной собственности имеет тенденцию к распространению на
5
субъекты Федерации и муниципальные образования. В подобных условиях
возникает необходимость исследования федеральной государственной
собственности как объекта конституционно-правового регулирования,
конституционно-правового режима федерального имущества,
совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации права федеральной государственной собственности.
Приведенные обстоятельства и доводы предопределяют актуальность, объект, предмет, цель и задачи комплексного правового анализа, составляющего содержание настоящей диссертации.
Степень разработанности проблемы. Следует подчеркнуть, что многоплановость выбранного объекта диссертационной работы предопределяет различную степень исследованности тех или иных аспектов заявленной проблематики.
Вопросы конституционно-правового статуса Российской Федерации
изучались в трудах С.А.Лвакьяна, С.Н.Бабурина, Н.Т.Ведерникова,
Д.Л.Златопольского, С.А.Карапетяна, А.Д. Керимова, Е.В.Колесникова,
И.В.Котелевской, О.Е.Кутафина, Е.А.Лукьяновой, В.О.Лучина,
О.О.Миронова, М.А.Миткжова, Е.Е.Никитиной, М.С.Саликова,
В.А.Сивицкого, М.С.Студеникиной, А.Х.Султанова, Ю.А.Тихомирова,
Н.Н.Хорошего, М.Р.Шабанова. Учение о разграничении предметов ведения и
полномочий развивалось в научных исследованиях таких ученых, как
И.Н.Барциц, Н.А.Богдаиова, Ю.П.Еременко, Н.П.Иванищева,
И.П.Ильинский, Д.А.Ковачев, Е.И.Козлова, Г.Н.Комкова, Н.В. Мамитова, Н.А.Михалева, Л.А.Морозова, Ж.И.Овсепян, А.М.Осавелюк, И.М.Степанов, Ю.Н.Топорнин, И.Е.Фарбер, К.Ф.Шеремет, Б.С.Эбзеев. Правовым аспектам федеративных отношений посвятили свои работы Р.Г.Абдулатипов, Х.Т.Адилкариев, Н.А.Айвазян, Ш.М.Алиев, Л.В.Андриченко, Г.В.Атаманчук, С.Н.Бабурин, И.Н.Барциц, Л.Ф.Болтенкова, С.З.Зиманов, А.И.Ким, П.П.Кременев, Н.Я.Куприц, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, Г.М.Мелков,
А.В.Радвогин, В.К. Самигуллин, З.А. Станкевич, Ю.Г.Судницын, Э.В.Тадевосян, Т.М. Шамба, А.И. Экимов.
Анализ библиографии по вопросам содержания конституционного права публичной собственности позволяет отметить ряд работ, посвященных проблемам основ конституционного строя авторами, которых выступили: М.В.Баглай, П.Д.Баренбойм, Н.А.Боброва, В.В.Гошуляк, Н.А.Емельянов, В.Г.Ермаков, В.Т.Кабышев, А.Ф.Малый, В.В.Мамонов, Л.С.Мамут, Н.И.Матузов, А.А.Мишин, В.С.Нерсесянц, Т.М.Пряхина, В.А.Ржевский, Ю.И.Скуратов, В.Е.Чиркин, а также работ, посвященных проблемам обеспечения, защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина авторами, которых выступили: Н.С.Бондарь, С.А.Глотов, Ю.А.Дмитриев, С.А.Комаров, Г.Н.Комкова, Е.Г.Лыкин, А.В.Малько, А.С.Мордовец, Ф.М.Рудинский, М.Л.Энтин.
Государственное регулирование и конституционные : основы публичной собственности в Российской Федерации рассматривались в научных трудах В.Д.Мазаева, А.В.Брежнева, В.Г.Голубцова, Х.А.Тхабисимова, а также монографиях Д.В.Пяткова и А.А.Лепехина.
Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов конституционно-правового и гражданско-правового регулирования публичной собственности, вопросы целостного представления о федеральной государственной собственности в аспекте конституционного права остаются недостаточно исследованными и рассматриваются фрагментарно. В представленной работе сделана попытка восполнить названный пробел.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления конституционного режима федеральной публичной собственности.
Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование режима федеральной публичной собственности и организационно-юридических основ его функционирования.
Цель исследования заключается в комплексном анализе федеральной публичной собственности как объекта конституционного регулирования, научном осмыслении сущности этого феномена во всем его разнообразии.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
- выявить и обосновать понятие и конституционно-правовую природу
публичной собственности;
проанализировать публичную собственность в качестве элемента системы конституционно-правового статуса Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;
изучить и систематизировать принципы конституционно-правового регулирования федеральной государственной собственности;
определить субъектный и объектный состав федеральной публичной собственности;
обобщить опыт правового регулирования владения, пользования и распоряжения объектами федеральной государственной собственности;
- исследовать управление федеральным имуществом как вид
государственной деятельности;
- выработать рекомендации по совершенствованию законодательства
и правоприменительной практики в сфере реализации права федеральной
государственной собственности.
Методологическая основа исследования включает в себя следующие общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ, синтез; логический, социологический, системно-структурный подходы; методы сравнительного правоведения и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объект во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции и сформулировать обобщения. При написании работы использовался также междисциплинарный подход.
Самостоятельное значение имел формально-юридический метод, позволивший с помощью правил юридической техники и формальной логики проанализировать нормативно-правовые акты и правоприменительную практику, обосновать собственное представление о системе конституционно-правового регулирования федеральной государственной собственности.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования разных групп населения.
Нормативной базой диссертационного исследования послужили такие основополагающие документы, как Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, иные подзаконные нормативные правовые акты. Особое внимание в диссертации обращается на практику Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна и значимость полученных результатов заключается в том, что в диссертации с позиций науки конституционного права проведено комплексное исследование сущности и юридического механизма правового регулирования федеральной публичной собственности, обобщен опыт, выявлены проблемы и определены его дальнейшие перспективы. Научная новизна обусловлена не только введением в научный оборот новых терминов и конструкций, но и инновационными подходами к осмыслению механизма правового регулирования данной группы общественных отношений.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Исходя из положений статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, а также практики их реализации выявлено, что публичная собственность имеет признаки конституционно-правового института,
9 предметом которого являются: 1) цели и функции публичного имущества; 2) взаимосвязь предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований с режимом публичного имущества; 3) полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по владению, пользованию, распоряжению и управлению публичным имуществом от имени Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований; 4) механизм разгосударствления и, напротив, национализации собственности, приоритеты политики государства в имущественной сфере; 5) основы гражданско-правового регулирования права публичной собственности.
2. Конституционно-правовое регулирование публичной собственности
требует принятия единого комплексного Федерального закона "О
государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации",
в котором должны найти свое выражение публично-правовые аспекты
режима собственности Российской Федерации, субъектов Федерации и
муниципальных образований. Определенный опыт в этом направлении уже
имеется в рамках федеральных законов "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации",
однако методология этих законов в аспекте регламентации режима
публичного имущества не в полной мере отвечает конституционным
требованиям полного и непротиворечивого правового регулирования
однородных общественных отношений.
3. Основы конституционно-правового регулирования федеральной
собственности базируются на принципах социально-экономической
обоснованности, демократичности, баланса полномочий, разграничения
объектов, конституционной законности и ответственности. Однако
реализация данных принципов сопряжена с рядом конституционных
проблем. В частности, безусловное движение объектов публичной
10 собственности вслед за юридической судьбой государственных и муниципальных полномочий может привести к нарушению конституционного статуса Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, их прав и законных интересов.
4. В целях реализации статьи 76 Конституции Российской Федерации
в федеральном законодательстве необходимо определить перечень
имущества, которое может находиться исключительно в государственной
собственности. В данный перечень могут быть включены следующие виды
объектов федеральной собственности: природные ресурсы, служащие
удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным
достоянием (природные парки, заказники, заповедники); имущество,
предназначенное для обеспечения деятельности самого государства
(государственная казна, средства государственного бюджета, имущество
Центрального банка Российской Федерации, золотой запас, валютный фонд,
федеральная связь); имущество, обеспечивающее оборону страны и
безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный
материальный резерв); имущество, обеспечивающее функционирование и
развитие народного хозяйства (ценные недра, земли, водные ресурсы,
воздушное пространство). Закрепление именно этих ресурсов будет
способствовать укреплению российской государственности и обеспечению
стабильности конституционного строя.
5. Конструкция публичной собственности имеет целью не столько
создание правовых гарантий самостоятельности собственника (часть 2 статьи
35 Конституции Российской Федерации), сколько напротив, обеспечение
владения, пользования и распоряжения ею в общественных интересах (часть
3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Государство обычно
фактически не владеет публичной собственностью, это правомочие в
большинстве случаев принадлежит государственным органам или
публичным юридическим лицам (унитарные предприятия и учреждения).
При этом основной задачей конституционно-правового регулирования
режима публичной собственности является не столько свободное пользование и распоряжение соответствующими объектами, сколько управление имуществом, которое лишь в редких случаях предполагает непосредственное извлечение государством полезных свойств и определение им юридической судьбы вещи.
6. В целях реализации пункта "г" части 1 статьи 114 Конституции
Российской Федерации организационно-распорядительная деятельность
государства по управлению федеральным имуществом должна быть
направлена на планирование, организацию, координацию, мотивацию и
контроль, осуществляемый с помощью специальных методов
администрирования и необходимый для достижения конституционных целей
государства в сфере регулирования режима федерального имущества.
7. Конституционный механизм регулирования федеральной
государственной собственности требует от исполнительно-распорядительной
деятельности в сфере реализации данного права высокой степени
централизации. При общих тенденциях укрупнения субъектов Федерации,
интеграции государственного управления, усиления ответственности органов
исполнительной власти за осуществляемые ими полномочия,
государственная функция по реализации права федеральной собственности
оказалась на "периферии" механизма публичной администрации. Это
наносит вред фактическому конституционному строю современной страны,
препятствует прозрачности процесса управления федеральным имуществом,
затрудняет президентский, правительственный и парламентский контроль за
объектами федеральной собственности.
8. Нарушение целостности системы управления федеральным
имуществом, находящимся за рубежом, во многом обусловлено отсутствием
государственного органа власти, координирующего данные вопросы. На этот
орган целесообразно возложить задачи проведения системного анализа
эффективности использования объектов, оценки доходности сделок,
12 разработки своевременных предложений о прекращении участия Российской Федерации в уставных капиталах убыточных зарубежных компаний.
Практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации конституционно-правового статуса Российской Федерации в аспекте владения, пользования, распоряжения и управления федеральным имуществом.
Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, в работе судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как "Конституционное право Российской Федерации", "Гражданское право Российской Федерации".
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в научных статьях. Отдельные положения диссертации докладывались автором на семинаре-совещании в Управлении учета имущества, анализа, оценки и контроля его использования Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие и конституционно-правовая природа публичной собственности
Современный конституционный строй Российской Федерации имеет в своей основе ряд основополагающих элементов, включающих в себя не только политические, идеологические, социальные, культурные и иные аналогичные компоненты, но и важную экономическую составляющую. Нормы конституционного права "формируют межсистемное единство различных - экономической, политической, социальной, правовой, идеологической систем нашего общества"1. Современные конституции мира проникнуты экономическим содержанием, в них используются такие термины, как "экономика", "рыночная экономика", "экономическая политика". В этой связи имеет смысл говорить о дуализме современных конституций: с одной стороны, "конституция призвана регулировать властеотношения, то есть отношения между государством и гражданами, организацию государственной власти. Но с другой стороны, конституция регулирует отношения экономического характера, в которых главным образом участвуют граждане, но в которых возрастающую роль играет государство"
На конституционный характер экономических основ функционирования государства и общества обращали внимание уже дореволюционные русские государствоведы. В частности, критикуя теорию экономического материализма, Ф.Ф.Кокошкин указывал, что "демократические начала, положенные в основу государственного устройства, делают власть, по крайней мере отчасти, независимой от капиталистов и создают возможность мероприятий, направленных на пользу неимущих классов". Поэтому государственная власть "хотя и может служить орудием в руках экономически господствующего класса, но не является произведением или отражением экономической силы этого класса, а имеет самостоятельное происхождение и основание"3. С.А.Котляревский сводил конституционные основы экономической системы исключительно до уровня конституционных прав и свобод человека. Он подчеркивал, например, что право на труд "требует крайне сложной экономической организации и известного уровня производительных сил страны, без чего такое провозглашение превращается в благое пожелание". При этом С.А.Котляревский считал, что "идея естественного права человека и гражданина может обосновывать в своих выводах целый ряд обязанностей государства перед гражданином, - обязанность заботиться, чтобы он не погиб в борьбе за существование, а, напротив, имел достойные условия человеческой жизни"4. П.И.Новгородцсв выдвинул и отстаивал тезис о праве человека на достойное существование. Он писал: "То, что особенно гнетет и удручает тружеников жизни, это - сознание своей беззащитности и беспомощности в жизненной борьбе. Высказать в самом законе принцип поддержки всех слабых и беззащитных - это значит возвысить в них чувство собственного достоинства, укрепить сознание, что за них стоит сам закон"5. Однако ни дореволюционные, ни советские ученые-конституционалисты непосредственно не формулировали принцип свободы экономической деятельности; эта тенденция характерна лишь для современного этапа в развитии отечественной конституционно-правовой науки.
С.А.Авакьян характеризует свободу экономической деятельности как "одно из ключевых условий рыночной экономики, которая строится на активности индивида. Указанная позиция ученого, на наш взгляд, достаточно точно показывает взаимосвязь свободы экономической деятельности с рыночным способом организации экономической системы, что косвенно зафиксировано в статье 71 (пункт "ж") Конституции Российской Федерации, но, к сожалению, не нашло своего юридического выражения в нормах первой главы основного закона российского государства. Вполне вероятно, что именно особые исторические условия, в которых принималась действующая Конституция Российской Федерации , не позволили напрямую определить рыночную экономику как основу конституционного строя, заменив ее принципом свободы экономической деятельности (что не одно и то же). Однако органическая взаимосвязь указанных категорий, на наш взгляд, очевидна и не нуждается в дополнительной аргументации.
Государственно-экономический аспект предмета конституционно-правового регулирования общественных отношений многогранен, однако в той или иное мере он неизбежно вынужден опираться на конструкцию собственности. Институт собственности всегда играл и будет играть решающую роль в механизме регулирования общественных отношений в рамках цивилизованной парадигмы общественного развития. Эти принципы в полной мере применимы к условиям современной России. Как справедливо подчеркивает Ю.А.Тихомиров, "взаимоотношения власти и собственности служат опорой любого общества. В условиях огосударствления экономики данная цель достигалась путем централизации в использовании материальных и финансовых резервов и планирования производства. В современной России изменились природа власти и собственности и соотношение между ними"
Публичная собственность в системе конституционно-правового статуса Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований
Исходя из этого В.А.Дозорцев приходит к выводу, что в объективном смысле нет права государственной собственности и права частной собственности как правовых категорий, различающихся по содержанию. По мнению цитируемого автора, существуют лишь права разных субъектов: "Нигде в мире нет права частной собственности, есть только субъективное право собственности, которое может принадлежать разного вида субъектам, но это единое право собственности в объективном смысле, единая категория"24. По нашему мнению, с подобным подходом согласиться нельзя. Сторонники эгалитарного подхода к институту собственности не учитывают специфику владения, пользования и распоряжения отдельными объектами права собственности и, прежде всего - особое положение государства-собственника как выразителя публичных интересов, не всегда сводящихся к извлечению прибыли.
В период реформ в пашей стране в содержании-, права государственной собственности произошло значительное изменение: прекращено монопольное существование единого фонда государственной собственности. Теперь сложились федеральная государственная собственность, государственная собственность субъектов Федерации и муниципальная собственность. Налицо множественность субъектов собственности и, следовательно, разнообразие собственников. Процесс их пролиферации имеет юридические основания, - он закреплен Конституцией Российской Федерации и подразумевает под понятием "федеральная собственность" право владения, пользования и распоряжения именно федеральным имуществом.
В России 90-х годов прошлого века приватизация стала одним из наиболее значимых явлений экономической и политической реформы. Экономическое и социальное значение приватизации состоит в том, что путем передачи государственных предприятий в частную собственность создаются условия для развития конкурентной среды, свободного рынка и появления нового типа собственников предприятий.
В результате количество объектов, закрепленных в федеральной собственности, значительно сократилось, хотя до сих пор государственный сектор составляет существенную часть национальной экономики. Следует отметить, что, к сожалению, в России получили распространение не всегда законные методы передачи собственности. Вследствие пробелов и дефектов в законодательстве о приватизации наблюдались многочисленные нарушения, наиболее типичными из которых являются: незаконные дополнительные эмиссии акций; отсутствие регистрации эмиссии в органе по управлению рынком ценных бумаг; сделки с акциями, не подтвержденные разрешением антимонопольного органа; сделки, не согласованные с собранием акционеров; нелегитимное избрание состава совета директоров и генеральных директоров. В результате перевод имущества предприятий из режима государственной в частную собственность сопровождался нарушением режима законности, чему в немалой степени способствовало несовершенство приватизационного законодательства
Главной целью приватизации является формирование эффективного собственника, однако в конце прошедшего столетия в России для этого еще не было соответствующего уровня развития производительных сил. По данным Правительства Российской Федерации, в результате массовой приватизации 58,9% предприятий стали частными, что привело не только к положительным, но и отрицательным политико-правовым последствиям: не сформирован широкий слой эффективных частных собственников; структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий; привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий; в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках; многие предприятия после приватизации в результате неэффективного управления были признаны несостоятельными (банкротами); произошло существенное сокращение рабочих мест, и как следствие рост безработицы .
Вместе с тем, приватизационные процессы и явления не следует оценивать сугубо в негативном аспекте. В научной литературе указывается на рост эффективности производства, повышение конкурентоспособности производимой продукции, рост валового национального продукта; получение казной доходов от продажи государственного или муниципального имущества; сокращение дотирования неэффективных производств и активизацию внутренних инвестиций; привлечение во внутреннее производство иностранных инвестиций; расширение базы налогообложения в государстве; создание экономической основы для демократизации общества .
Заметим, что основным принципом правового регулирования.режима государственного имущества "должно стать освобождение государства от несвойственных ему функций осуществления предпринимательской деятельности с передачей прав по использованию государственного имущества профессиональным участникам рынка" .
Субъекты и объекты федеральной государственной собственности
Исследованные выше теоретико-правовые основы конституционно-правового регулирования федеральной собственности позволяют перейти к изучению проблемы права федерального государственной собственности и конституционно-правового режима федерального имущества.
Право федеральной собственности и сама государственная собственность - не тождественные понятия. Если государственная собственность является объектом правового регулирования общественных отношений8 , то право федеральной собственности представляет собой субъективное юридическое право, выражающееся в совокупности определенных правомочий (в данном случае - владение, пользование, распоряжение и управление федеральным имуществом лица, которому это право принадлежит). Соответственно, право федеральной собственности предполагает самостоятельное изучение субъектов, объектов и правомочий собственника федерального имущества, что структурно представлено в виде трех параграфов во второй главе диссертации.
Однако при таком подходе возникает опасность неосновательного объединения конституционно-правовых и гражданско-правовых аспектов при изучении феномена федеральной собственности. В целях выявления именно конституционных аспектов заявленной проблематики, в наименовании и содержании второй главы диссертации право федеральной собственности позиционируется в неразрывной связи с конституционно-правовым режимом федерального имущества. Имеются основания утверждать, что вопросы объектов, субъектов и правомочий федерального собственника включают в себя одновременно и публично-правовую, и частноправовую составляющие. Поэтому изучение данной проблематики будет осуществляться преимущественно через призму конституционно-правового режима федеральной собственности, за исключением редких случаев необходимости его сравнения с гражданско-правовым регулированием соответствующих правоотношений. В этом контексте под "режимом" понимается "характер общественных отношений после их урегулирования нормами права и статус участников этих отношений"
В отличие от частной собственности, федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом. В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в том числе - в области федерального имущества87. Будучи субъектом и конституционно-правовых, и частноправовых отношений, Российская Федерация сама по себе не может непосредственно участвовать в правоотношениях: от ее имени и в ее интересах реализация имущественных прав осуществляется через законодательные, исполнительные, судебные и иные государственные органы.
В первой главе диссертации получили определенное освещение вопросы ограниченной компетенции парламента в имущественных правоотношениях. Дополнительно к этому следует подчеркнуть, что законодательная власть в лице Федерального Собрания Российской Федерации играет определенную роль и в управлении федеральным имуществом посредством принятия законов, которые определяют основные направления конституционного режима федеральной собственности. Это, например, такие акты, как Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Федеральный закон "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" , Федеральный закон "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"90. Могут быть внесены в Федеральное Собрание Российской Федерации Правительством Российской Федерации инициативы органов исполнительной власти в сфере управления федеральным имуществом согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации. Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по управлению федеральным имуществом, таким образом, выражаются преимущественно в законодательном закреплении норм, регулирующих режим федеральной собственности .
Однако основными субъектами права федеральной государственной собственности являются глава государства и исполнительные органы государственной власти общей и специальной компетенции.
Конституционные гарантии обеспечения права федеральной государственной собственности в условиях административной реформы
Материалы предыдущих двух глав диссертационного исследования касались преимущественно теоретико-правовых и регулятивно-правовых основ федеральной собственности как объекта конституционного права. Это позволяет перейти к изучению проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере реализации права федеральной государственной собственности в современной России, включающей в себя конституционные гарантии обеспечения права федеральной государственной собственности в условиях административной реформы, проблемы разграничения компетенции между федеральными государственными органами по управлению публичным имуществом, а также особенности конституционно-правового регулирования управления федеральным имуществом, находящимся за рубежом.
Исходной гипотезой данного параграфа является утверждение о том, что гарантии обеспечения права федеральной государственной собственности имеют тенденцию к модернизации в условиях реформирования системы государственного управления в современном российском обществе. Анализ особенностей реализации права федеральной собственности показывает наличие проблем, связанных с управлением данными объектами, которые обусловлены наряду с несовершенством государственного администрирования еще и самой природой государственной собственности как публичной. Государственная собственность во всех странах мира оказывается наименее защищенной с правовой точки зрения. Как пишет С.С.Алексеев, этот вид собственности "по определению органически порочен, неэффективен и лежит растратным
бременем на обществе"1, что является одной из причин периодически осуществляемых реформ государственного управления, требующих привлечения необходимых ресурсов, временных затрат и последовательности действий на основе научно обоснованных алгоритмов государственной администрации.
Необходимость проведения в России реформ была осознана к концу 90-х гг. прошлого века в связи с глобальной перестройкой политических, экономических и социокультурных основ жизнедеятельности страны. Целью предпринимавшихся тогда мер по преобразованию органов государственного управления, являлась, в первую очередь, деполитизация государственных структур . Впервые задача преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти на государственном уровне была официально поставлена в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядокв стране". Однако практическое ее решение было отложено в силу ряда объективных причин, связанных, в том числе, с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти .
В Послании Президента Российской Федерации 2003 года146 была более определенно сформулирована цель оптимизации функций государственных органов, для достижения которой и проведения необходимых преобразований Указом Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"147 были определены приоритетные направления административной реформы и дано поручение Правительству Российской Федерации сформировать комиссию по ее проведению148.
Построение сильного государства, способного служить обществу и квалифицированно решать задачи поступательного развития страны, определяется в качестве главной цели административной реформы в России1 . Преобразования в этой сфере предполагают, прежде всего, сокращение административного давления на предпринимательские структуры, а также во всех иных сферах, где имеет место избыточное государственное вмешательство. Административная реформа рассматривается как средство усиления эффективности государства и, как пишет один из авторов концепции административной реформы Л. Якобсон, нацелена "на повышение эффективности госаппарата"150. Приоритетом административной реформы является борьба с коррупцией и существенное понижение ее уровня, для чего предполагается разработка и принятие ряда антикоррупционных законов, в том числе закона о лоббировании, поправок в уголовное законодательство, установление прозрачных регламентов деятельности чиновников
Похожие диссертации на Конституционно-правовой режим федеральной государственной собственности в Российской Федерации
