Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая регламентация права муниципальной собственности в современной России 16
1. Публичная собственность: природа, понятие, виды 16
2. Публичный интерес как основа муниципальной собственности 45
3. Место и роль муниципальной собственности в системе институтов конституционного права 68
Глава 2. Теоретико-методологические основы конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности 95
1. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления 95
2. Особенности субъектов конституционно-правовых отношений муниципальной собственности 114
3. Объекты конституционно-правовых отношений муниципальной собственности 129
Глава 3. Роль муниципальной собственности в развитии местного самоуправления в Российской Федерации 158
1. Право на управление и распоряжение муниципальной собственностью в Российской Федерации. 158
2. Конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту муниципальной собственности 171
3. Муниципальная собственность на землю 183
Заключение 218
Библиографический список 222
- Публичная собственность: природа, понятие, виды
- Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления
- Объекты конституционно-правовых отношений муниципальной собственности
- Конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование и развитие отношений муниципальной собственности является одной из важнейших задач современного Российского государства в условиях формирования гражданского общества, реализации заложенных в Конституции РФ 1993 г. ценностей, развития местного самоуправления.
Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важнейший принцип в числе основ конституционного строя, самостоятельную форму осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Институт муниципальной собственности является одним из демократических институтов конституционного права, системообразующим элементом местного самоуправления, экономической основой, обеспечивающей целостность и управляемость системы, социальную защиту населения и поддержку качества его жизни.
Эффективная реализация конституционной модели местного самоуправления как самостоятельного решения сообществом вопросов местного значения во многом зависит от эффективного использования финансовых и материальных ресурсов муниципальных образований, значительное место среди которых занимает муниципальная собственность.
Вопросы правотворческого, правореализационного и
теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи
с реформированием системы местного самоуправления, разграничением
государственной собственности на землю, формированием новых границ
муниципальных образований, обуславливают необходимость разработки конституционно-правовой концепции институционализации муниципальной собственности, направленной на обеспечение эффективного управления муниципальной собственностью в интересах местного сообщества.
Основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются недостаточное правовое регулирование отношений собственности, а также неэффективное управление муниципальным имуществом. Значимость темы исследования обусловлена тем, что правовое регулирование отношений муниципальной собственности претерпевает существенные изменения, связанные с изменением соотношения императивных и диспозитивных методов регулирования. Это требует установления оптимального соотношения конституционной и отраслевой регламентации правовых механизмов, обеспечивающих эффективную реализацию указанных отношений, что, в свою очередь, обусловливает необходимость критического анализа действующего нормативного материала и необходимость разработки теоретических моделей его возможного совершенствования.
Сегодня происходит расширение конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности: при сохранении гарантий собственнику стала доминировать идея социальной функции собственности, сочетания интересов собственника с «общим благом», а также тезис об ограничении прав собственника общественными, публичными интересами. Отмечая безусловное значение цивилистического подхода в сфере права собственности, стоит признать, что регулирование социально-экономических отношений муниципальной собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением меры социальной справедливости в большей мере относится к конституционно-правовому механизму воздействия.
Исследование конституционно-правовых особенностей институционализации муниципальной собственности, установление значения муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления и муниципальной демократии является важной и актуальной задачей современного конституционного и муниципального права России. От ее решения зависит успешность и слаженность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в проведении социальной и экономической политики, эффективность механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности избранной темы исследования и предопределяет необходимость системного научного анализа проблем конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности в Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Конституционно-правовые основы отношений муниципальной собственности были предметом исследования в трудах российских ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, И.В.Выдрина, П.П. Глущенко, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.А. Иваненко, В.С. Иваненко, В.В. Киреева, Ю.К. Князева, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.А. Кравца, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, А.В. Малько, Л.С. Мамута, С.В. Масленниковой, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, С.В. Полениной, Т.М. Пряхиной, С.Г.Соловьева, Н.Д. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Торлопова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других деятелей науки, внесших значительный вклад в дело рассмотрения и анализа проблем совершенствования конституционного права, развития российского конституционализма, вопросов реализации прав и свобод человека и гражданина, реализации принципов многообразия форм собственности.
Научная разработанность проблематики конституционных основ институционализации муниципальной собственности не в полной мере отвечает требованиям системного подхода, раскрывающего ее теоретико-методологические и конституционно-правовые аспекты. До настоящего времени отсутствуют диссертационные или монографические работы, посвященные комплексному исследованию понятия, сущности и содержания процесса конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности. Представляется, что теоретическое осмысление системы обозначенных вопросов будет способствовать развитию науки конституционного права.
Целью диссертации является выявление конституционно-правовых основ институционализации муниципальной собственности и обоснование конституционной концепции реализации прав местного сообщества на решение вопросов местного значения через управление и распоряжение муниципальной собственностью; внесение предложений по совершенствованию законодательства, направленного на регулирование отношений муниципальной собственности, их охрану и защиту.
На достижение поставленной цели направлено решение следующих исследовательских задач:
– рассмотреть публичную собственность как институт конституционного права, выявить ее природу и особенности;
– исследовать категорию «публичный интерес» как основу публичной собственности;
– выявить место и роль муниципальной собственности в системе институтов конституционного права;
– проанализировать муниципальную собственность как экономическую основу местного самоуправления;
– выявить особенности субъектов и объектов конституционно-правовых отношений муниципальной собственности;
– исследовать содержание и специфику права на управление и распоряжение муниципальной собственностью в Российской Федерации;
– выявить и проанализировать конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту муниципальной собственности;
– исследовать муниципальную собственность на землю как экономическую основу развития местного самоуправления в России;
– сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений муниципальной собственности в контексте развития местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционной институционализации муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления и реализации права местного сообщества на эффективное управление муниципальной собственностью и решение вопросов местного значения.
Предмет исследования образуют нормы Конституции РФ, лежащие в основе конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности; федеральные конституционные законы и федеральные законы, иные нормативные правовые акты; решения Конституционного Суда РФ; российские и зарубежные теоретические источники; информационные и аналитические материалы, раскрывающие различные аспекты институционализации муниципальной собственности.
Методологической основой исследования являются теория познания и диалектический подход, позволяющие соединить уже накопленные знания о муниципальной собственности с вновь полученными в ходе исследования выводами. Руководящим началом в процессе исследования являются принципы взаимосвязи общего, особенного и единичного, исторического и логического, абстрактного и конкретного.
Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения общенаучных (анализ и синтез, абстрагирование и обобщение, индукция и дедукция и т.п.) и частнонаучных (сравнительно-правовой, историко-юридический, системно-структурный, статистический) методов исследования.
Теоретической базой исследования послужили труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.Н. Андреевой, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Безуглова, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, В.А. Виноградова, В.Г. Вишнякова, Г.А. Гаджиева, П.П. Глущенко, В.В. Гребенникова, Л.Дюги, Р.В. Енгибаряна, В.А. Затонского, А.В. Зиновьева, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, Р.Л. Иванова, О.С. Иоффе, Е.А. Керимовой, В.В. Киреева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, Ю.К. Князева, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, В.И. Леушина, Е.А. Лукашевой, В.Д., В.О. Лучина, В.Д. Мазаева, В.В. Маклакова, А.В. Малько, Л.С. Мамута, С.В. Масленниковой, У. Маттеи, А.Н. Медушевского, М.А. Митюкова, В.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, А.В. Наумова, Н.С. Нижник, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, С.В. Плотникова, С.В. Полениной, Т.М. Пряхиной, Р.А. Ромашова, В.А. Ржевского, В.М. Серых, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Н.Д. Терещенко, Б.Н. Топорнина, В.А. Торлопова, А.Д. Черкасова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Д.М. Шаргородского, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича и других исследователей, рассматривавших проблемы конституционной регламентации собственности в современной России.
Нормативную базу исследования составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство бывшего Союза ССР, акты Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические и информационные материалы, Интернет-ресурсы, позволяющие составить представление об особенностях конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена авторским подходом к исследованию основ конституционной институционализации муниципальной собственности в Российской Федерации. Применительно к современным условиям развития местного самоуправления сформулированы принципы конституционно-правовой политики в области институционализации муниципальной собственности как экономической основы самостоятельности местного самоуправления, раскрыто содержание понятий «институционализация муниципальной собственности», «основы конституционно-правовой институционализации» с учетом их диалектического единства и взаимообусловленности. Проанализированы основные составляющие конституционно-правовых основ институционализации муниципальной собственности; внесены предложения по совершенствованию законодательства, направленные на оптимизацию как комплексных, системных, так и институциональных элементов системы экономических отношений в сфере местного самоуправления.
Результатом работы явились основные положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны, которые выносятся на защиту:
1. Конституционно-правовые основы институционализации муниципальной собственности – это совокупность конституционно-правовых норм, регламентирующих процесс правового признания и формирования муниципальной собственности как правового института.
Конституционно-правовая институционализация муниципальной собственности основывается на признании равенства форм собственности и их равной правовой защиты со стороны государства, на учете своеобразия института муниципальной собственности, которое выражается в сочетании публично-правовой (конституционно-правовой) и частноправовой (гражданско-правовой) составляющих при безусловном приоритете конституционных норм в процессе институционализации муниципальной собственности.
2. В процессе конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности, помимо учета традиционных правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, признается также правомочие местного сообщества на управление муниципальной собственностью в интересах населения муниципального образования, что предопределяет ценность и значение муниципальной собственности как экономической основы развития местного самоуправления.
Институционализация муниципальной собственности подчиняется закономерностям сочетания частного и публичного интереса, частноправовых и публично-правовых начал, отношений властвования, с одной стороны, и реализации прав местного сообщества на решение вопросов местного значения, в том числе через управление и распоряжение муниципальной собственностью - с другой.
3. Публично-правовая составляющая института муниципальной собственности выражается в следующем:
– институт муниципальной собственности является одним из институтов конституционного права, системообразующим элементом местного самоуправления, экономической основой, обеспечивающей целостность и управляемость системы, социальную защиту населения и поддержку качества его жизни, решение публично-правовых задач и функций муниципальных образований;
– приоритет конституционно-правовой регламентации обеспечивается специфическим методом конституционно-правового регулирования, в основе которого властно-императивное определение статуса деятельности субъектов правоотношений;
– имущество, находящее в собственности муниципальных образований, неразрывно связано с осуществлением их публичных полномочий;
– основой публичной (в том числе, муниципальной) собственности выступает публичный интерес – конституционно-правовая категория, имеющая в конституционном праве значение методологической и позволяющая наиболее адекватно отражать оптимальный баланс между интересами государства, общества, личности с учетом ценностей закреплённых в Основном законе.
– публично-правовая составляющая институционализации собственности предстает в виде публичного мотива возможных ограничений права собственности: публичный мотив выступает как задачи, которые решаются с помощью необходимых и допустимых ограничений;
– публичный мотив как основание ограничения права собственности должен отвечать следующим требованиям: требование соответствия закону, требование справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, соразмерность ограничения решаемым задачам общества (т.е. их нечрезмерность).
4. Доказано, что объекты, находящиеся в муниципальной собственности должны служить интересам социально-экономического развития муниципального образования (получение налоговых доходов в бюджет муниципального образования, развитие экономического потенциала территории, с учетом различия вопросов местного значения отнесенных к компетенции муниципальных образований).
Перечень объектов муниципального имущества необходимо привести в соответствие с вопросами, отнесенными к компетенции муниципального образования, основываясь на принципе эффективного использования муниципального имущества.
Органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности требуются им для решения соответствующих вопросов местного значения, в пределах установленного перечня.
5. Обоснован вывод о целесообразности законодательного закрепления принципа соразмерности решений органов местного самоуправления материально-финансовым возможностям муниципальных образований. Этот принцип имеет ограничивающую природу, поскольку:
1) не позволяет местному самоуправлению принимать такие экономически необоснованные решения, устранение последствий которых во избежание социального напряжения будет осуществляться за счет средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации;
2) лишает государство права возлагать на местное самоуправление решение материально и финансово не обеспеченных государственных полномочий в целях недопущения ситуации, при которой местное самоуправление будет переполнено социальными обязательствами, возложенными на него федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Предложен перечень мер, направленных на реализацию обязанности муниципальных образований по эффективному использованию принадлежащего им имущества:
– проведение полной инвентаризации муниципального имущества, целью которой будет являться определение критериев, позволяющих идентифицировать объекты муниципального имущества, для последующего эффективного распоряжения этим имуществом и получением дохода;
– составление долгосрочных прогнозов развития муниципального образования, включая вопросы распоряжения и управления муниципальным имуществом, с целью повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования;
– определение перечня объектов муниципального имущества, не подлежащих приватизации;
– оптимизация затрат по использованию муниципальной собственности;
– снижение административного барьера путем повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления между собой и с органами государственной власти.
7. Процедура кадастрового учета земельных участков осуществляется не только с целью определения налогооблагаемой базы и арендной платы за землю как источника доходов бюджета муниципального образования, но в первую очередь направлена на обеспечение эффективности управления землей как ограниченным природным ресурсом (размер которого не может быть значительно изменен без соразмерного изменения границ муниципального образования, субъекта Российской Федерации, государства в целом (в случае вхождения в состав государства иностранного государства или его части) или перехода земельного участка из одной формы собственности в другую.
8. Федеральный закон Российской Федерации от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» регламентирует процедуру установления границ ранее учтенных земельных участков, в частности право на которые может быть оформлено в упрощенном порядке согласно Федерального закона № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» от 30 июня 2006 года, по сути, предоставляет субъекту права нормативно закрепленную возможность изменения границ земельного участка в сторону его увеличения относительно данных содержащихся в правоустанавливающих документах. Полагаем, процедура установления границ не может происходить с увеличением площади или выходом за границы земельных участков, указанных в правоустанавливающих документах, либо такое увеличение площади или выход за границы земельных участков может осуществляться с обязательным согласованием с органами местного самоуправления.
Из Федерального закона от 24 июля 2007 г № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» необходимо исключить норму п. 5. ст. 27, которая предусматривает, процедуру уточнения границ в результате которой, площадь земельного участка, определенная с учетом установленных в соответствии с Федеральным законом № 221-ФЗ требований, будет больше площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, но не более чем на величину предельно минимального размера земельного участка, установленного в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости.
9. Целью создания и деятельности муниципальных унитарных предприятий (МУП) является извлечение прибыли для пополнения бюджета муниципального образования. В целях обеспечения рентабельности деятельности МУП необходимо обязать собственника ликвидировать МУП, в случае если его деятельность не будет доходной в течение 3 лет. Предложена редакция ч.1 ст. 35 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в следующей редакции: «1. Унитарное предприятие может быть ликвидировано по решению собственника его имущества. Унитарное предприятие должно быть ликвидировано по решению собственника в случае, если деятельность унитарного предприятия не является доходной в течение последних трех лет».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором теоретические и научно-практические положения, раскрывающие конституционно-правовые основы институционализации муниципальной собственности вносят определенный вклад в науку конституционного права. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, позволяют осмыслить содержание и сущность конституционно-правовых основ институционализации муниципальной собственности, правовую природу муниципальной собственности, природу и содержание правомочия местного сообщества как субъекта права на осуществление местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.
Сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы при изучении различных вопросов институционализации муниципальной собственности в Российской Федерации в ходе дальнейших разработок отдельных проблем, связанных с предметом исследования.
Ряд положений диссертации сформулирован в постановочном порядке, выдвинут в качестве научных гипотез, следовательно, работа способна стимулировать дальнейшие теоретические и научно-практические исследования ученых в области конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности.
Материал диссертационного исследования может служить рекомендательной базой для совершенствования действующего законодательства, использоваться при разработке научно-методических и учебных пособий по различным дисциплинам, в частности, по курсам конституционного права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный университет» (национальный исследовательский университет).
Основные теоретические положения, рекомендации и выводы проведенного диссертационного исследования нашли отражение в публикациях и докладах автора на научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах.
Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс Южно-Уральского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Публичная собственность: природа, понятие, виды
Категория «публичная собственность» является объединяющей для понятий «государственная» и «муниципальная» собственность. Такая позиция является общепризнанной в науке и соответствует позиции законодателей целого ряда зарубежных государств. В то же время, ни Конституция РФ, ни действующее российское законодательство не содержат категории «публичная собственность».
Философы Декартовской школы рекомендовали начинать всякий спор уяснением точного значения употребляемых в нем слов и терминов. Неточное или неправильное использование термина при подготовке правового акта зачастую приводит к существенным различиям в использовании термина в процессе правоприменения. При этом нарушается «принцип определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм, что не исключает неограниченного усмотрения в правоприменительной практике, и может привести к произволу»1.
Понятия частного права (jus privatum) и публичного права Qus publicum) являются базисом системы любого современного государства. История развития права неразрывно связана с историей развития этих понятий.
Первой системой права, которой цивилизация обязана самой идеей разделения права на частное и публичное, является система Древнего Рима. Намеченное у Аристотеля разделение сферы публичного и частного права окончательно было осознано именно на берегах Тибра - Марком Туллием Цицероном и римскими юристами . Суть идеи заключалась в том, что отношения правящих и управляемых выдвигали особенные, свойственные только им задачи, которые требовали иного порядка, нежели отношения между частными лицами.
Другими словами, отношения в сферах частного и публичного права различны по своей природе и сущности, что оказывает влияние на их правовое опосредование3.
На протяжении истории правовой науки менялись взгляды на содержание и соотношение публичного и частного права, в том числе и в России.
Так, в 1910 г. русский юрист, цивилист, профессор Казанского и Московского университетов, депутат I Государственной Думы Г. Ф. Шершеневич писал: «господствующим делением права является двузначное на право частное или гражданское, и право публичное»4.
В советский период государственное уходит от идеи разделения права на частное и публичное, кроме того понятие «частное право» начинает носить усеченное смысловое наполнение. Как отмечает Н.П. Асланян, понятие «гражданское право» в этот период стало единственно возможным, причем развитие системы права в советской период внесло существенные изменения в его содержание, поскольку земельное, трудовое, семейное право, ранее включаемые в гражданское права в качестве элементов, были выделены в правовые отрасли .
В состав публичного права, которое можно охарактеризовать как право, которое лежит за границами частного права, включаются: конституционное, уголовное, административное, налоговое, таможенное право и иные отрасли.
Можно согласиться с мнением профессора Е.А. Суханова, что «частное и публичное право во всех развитых правопорядках продолжают существовать как две самостоятельные, независимые ветви правового регулирования, как два различных типа правового воздействия на общественные отношения» .
Исторически граница между публичным и частным правом была подвижной. Русский профессор правовед Ю.С. Гамбаров считал, что ни частного, ни публичного права на ранней стадии развития человечества не было, а было одно право в смысле условия самосохранения общества, развитие которого вело к обособлению этих отраслей. Необходимыми условиями для разделения были: освобождение личности от соединения с родом, семьей другими союза в обществе, замедляющими до того ее развитие;
- объединение в руках государственной власти функций публичного права, отделяемых от права частного, а так же ее усиление;
- переход из натурального хозяйства к товарно- денежной системе.
В результате всех процессов получается разделение права частного от публичного и идущая далее дифференциация того и другого правау.
Все общественные отношения в целом, в том числе регулируемые публичным и частным правом, на протяжении всей истории права находятся в постоянной динамике. Граница между ними в достаточной степени условна и устанавливается политическими, экономическими и другими потребностями общества на текущем этапе развития.
В вопросе отнесения конституционного права к праву частному или публичному мнения научного сообщества разделились. Такие ученые как С.С. Алексеев, Е.И. Колюшин, Ю.А. Тихомиров, В.Ф. Яковлев считают конституционное право его частью права публичного, О.Е. Кутафин напротив считает, что конституционное прав сочетает в себе элементы как публичного, так и частного права9. Очевидно, что этот вопрос является составной частью более общей проблематики разделения права на публичное и частное.
В отечественном правоведении разработкой вопросов разграничения публичного и частного права занимались такие видные юристы, как И.А. Покровский, Е.Н. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич К.Д. Кавелин, Е.Б. Пашука-нис, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий, Ф.В. Тарановский, и другие. Одну из попыток систематизировать взгляды на эту проблему в 1926 г. предпринял профессор кафедры Б.Б. Черепахин в работе «К вопросу о частном и публичном праве».
Полагаем, существующие концепции разграничения публичного и частного права можно сгруппировать по двум направлениям: формальные и материальные теории разделения права.
Представители материальных теорий разграничения частного и публичного права анализируют содержание регулируемых отношений, обращая особое внимание на то факт, что регулирует какая либо норма права или их объединение, что представляет из себя содержание правоотношения10
Г.Ф. Шершеневич дополняет материальную теорию формальным критерием, относящимся к субъектному составу участников частных правоотношений, и полагает, что частное право определяется сочетанием двух критериев: 1) частные лица как субъекты правоотношений, 2) частный интерес как содержание отношений. Все остальное, по мнению Г.Ф.Шершеневича, относится к области публичного права11. Следует отметить, однако, что этой теории не соответствует позиция современного российского законодателя. Так, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами12.
Таким образом, российский законодатель придерживается позиции о целостности природы государства и предусматривает возможность его участия в гражданско-правовых, и соответственно частноправовых отношениях.
Вторая группа приверженцев материальной теории, к числу которых относится, например, К.Д. Кавелин, предлагает деление права на публичное и частное, по принципу отношений, которые оно регулирует - неимущественные или имущественные. По его мнению, частное право регулирует имущественные отношения как государства и других публично-правовых образований, так и частных лиц, а публичное - неимущественные.
К.Д. Кавелин предполагал, что с точки зрения права понятия частного и публичного определяются как: публичное - то, что относится в целом к государству, частное - то, что относится к его элементам. В юридическом смысле, публичный характер присваивается всему, что представляет общество как единое целое, частный, напротив, всем составным его элементам. В предложенном выше понимании интересы отдельной волости являются частными интересами по отношению к интересам государства.
Кроме того, К.Д. Кавелин приходит к верному, на наш взгляд, выводу, что критерий охраняемых интересов не может служить отправной точкой для определения отличия между частным и публичным правом13.
Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий.
В качестве обязательных международных стандартов в области местного самоуправления, принимаются в России общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров Российской Федерации.
Так, согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления192, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
А.Г. Гладышев рассматривает деятельность местного самоуправления только как «рациональное использование ресурсов территории и обеспечения коренных нужд населения» . Полагаем, что это очень узкая трактовка чения социально-экономической сферы местного самоуправления. Представляется, что «повыщение благосостояния» следует отличать от «обеспечения коренных нужд». Поддерживая мнение В.А. Ясюнаса, полагаем, что речь должна идти о двух разных социальных задачах, которые стоят перед местным самоуправлением: «одно дело обеспечить всем жителям ... минимум потребностей, а другое дело - так построить свою работу, чтобы каждый житель муниципального образования получал за определенный отрезок времени все больше и больше количество благ194. Целью деятельности местного самоуправления как основы демократического государства, является повышение, в рамках гражданского самоуправления, благополучия людей проживающих на ее территории195.
Российская Федерация признает местное самоуправление как развивающуюся на принципах самоорганизации населения по месту жительства форму осуществления народом своей власти.
Публичная собственность является одним из основополагающих элементов экономической системы конституционного строя, важнейшим фактором регулирования рыночных отношений. При этом, по мнению М.В. Баглая, «экономическая роль государства обрисована в Конституции России лаконично и только косвенно» 196.
В постсоветский период времени в России, значительное развитие получила публичная собственность, принадлежащая государству и муниципальным образованиям. Рассматривая увеличивающуюся ее роль в современным отношениях, Н.И. Косякова в своих работах указывает, что именно государственная собственность является экономической основой рыночных отношений197.
С этим мнением не представляется возможным согласиться, потому что в качестве основы рыночной экономики выступает в современных государствах частная собственность. Кроме того, при выделении одной формы собственности в качестве единственной основы экономического развития государства, нарушается принцип сосуществования публичной и частной собственности как элементов развития экономической системы.
Кроме того представляется возможным согласиться с мнением В.Д. Мазаева, который считает, что « нельзя говорить о реальности местного самоуправления, не имея экономической основы их самостоятельности, в том числе в виде определенных объектов имущества»198.
Муниципальную собственность как разновидность публичной собственности представляется возможным рассматривать: во-первых как материальную основу функций местного самоуправления, во- вторых как экономическую базу обеспечения самостоятельных прав населения.
Городские, сельские поселения и другие муниципальные образования наряду с физическими и юридическими лицами законодатель назвал равными участниками гражданского законодательства.
В соответствии со ст. 1Д4 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Согласно ч. 1 ст. 49 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Создание экономической основы местного самоуправления взаимосвязано с экономическими преобразованиями в Российской Федерации. На первом этапе экономических реформ их законодательная основа была скудной. В основном оно состояло из законодательства СССР и лишь в исключении из актов нового законодательства Российской Федерации учитывающего уже специфику времени, таких как Закон РСФСР от 14 июля 1990 г. «О собствен собственности на объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятии» .
В рамках исполнения названного постановления Президент Российской Федерации принял Распоряжение от 18 марта 1992 г. № 114-рп «Об утвер-жттении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности»205.
Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.
Позднее принимались более основательно подготовленные правовые основы регулирования экономической деятельности в Российской Федерации, в том числе и местного самоуправления. Особую роль в этом хотелось бы отметить, таких Федеральных законов как Гражданский кодекс Российской Федерации206, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О Приватизации государственного и муниципального имущества»207.
Объекты конституционно-правовых отношений муниципальной собственности
По вопросу об объектах конституционно- правового отношения в юридическои литературе нет единого мнения280.
Исследуя имеющиеся мнения, представляется возможным выделить наиболее распространенное определение термина «объект конституционных отношений» под которым понимается «предмет, на который направлена деятельность субъектов правоотношения, осуществляемая в процессе реализации ими своих юридических прав и обязанностей»28\. Термин «объект» следует понимать как явления и предметы окружающего мира, на которые на-правлены субъективные юридические права и обязанности" , с которыми нормы конституционного права связывают поведение участников конституционно-правовых отношений .
К объектам конституционно-правовых отношений относятся: государственная территория, государственная власть, местное самоуправление, имущественные и неимущественные блага, поведение людей, действия органов государства, органов местного самоуправления и общественных объедине в качестве одного из самостоятельных видов объектов конституционно-правовых отношений, конституционное право определяет имущественные и неимущественные блага. В.Д. Мазаев в своей монографии указал, что «имущественные блага как объекты конституционно-правовых отношений в общей массе этих отношений занимают сравнительно не большое место, поскольку традиционно реализация правового регулирования отношений собственности относится прежде всего к гражданскому, финансовому, земельному отраслям права»285. Однако по нашему мнению представляется возможным согласиться с мнением О.Е. Кутафина, который в своих трудах справедливо указал, что «имущественные блага играют исключительно важную роль, поскольку именно они в конституционно- правовых отношениях в конечном счете являются определяющими по отношению ко всем другим объектам в рассматриваемой сфере286.
Р.В. Енгибарян отмечает, что общей чертой конституционного развития последних десятилетий, получившей разную трактовку в основных законах, является появление института исключительной государственной собственности. Наиболее широкий перечень объектов исключительной собственности государства содержится в социалистических конституциях, где, несмотря на допущение частной собственности, все «командные высоты» экономики являются собственностью государства. Так, например. Конституция Кубы 1976 г. относит к «необходимой» государственной собственности земли, которые не принадлежат мелким землевладельцам или созданным ими кооперативам, недра, шахты, леса, воды, пути сообщения, сахарные заводы, фабрики, основные средства сообщения, все предприятия, оборудование и имущество, национализированные и экспроприированные у латифундистов, империалистов и буржуазии, фабрики, предприятия и сооружения экономического, социального и культурного назначения, построенные или приобретенные государством, и т.д. (ст. 15). Что же касается конституций капиталистических стран второй половины XX века, в них также включены перечни объектов исключительной государственной собственности, но они гораздо уже и включают лишь такие объекты, которые составляют естественную принадлежность государства. Аналогичный подход использован также и в конституциях постсоциалистических стран, отказавшихся от прежнего всеобъемлющего списка «государственных объектов»287.
В соответствии со ст. 214 и 215 ГК РФ к государственной и муниципальной собственности в РФ относится имущество, принадлежащее на праве собственности: Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям. К объектам публичной собственности ГК РФ относит имущество, находящееся в публичной собственности и закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении; имущество в виде средств соответствующего бюджета и иное публичное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, которое составляет казну соответствующих публичных образований. Отдельно ГК РФ выделяет в качестве объектов права государственной и муниципальной собственности такие объекты, как земля и другие природные ресурсы. Гражданское законодательство выделяет в качестве объектов права публичной собственности имущество, которое принадлежит публичным образованиям на праве собственности.
Анализ действующего российского законодательства как общефедерального уровня, так и уровня субъектов РФ позволяет заключить, что в законодательстве предусматривается широкий перечень объектов, относящихся к государственной и муниципальной формам собственности. К таким объектам относятся: ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ; охраняемые или особым образом используемые природные объекты; объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности; земельные участки; участки недр; лесной фонд; водные ресурсы; природные ресурсы и природные объекты; государственные предприятия и учреждения; средства соответствующего бюджета; ценные бумаги и валютные ценности; объекты жилого и нежилого фонда; исторические и культурные ценности; архивы и библиотеки; доли в общей собственности; государственные запасы и мобилизационные резервы; интеллектуальная собственность; информация; оборудование; имущество органов власти; объекты социальной и культурной сферы; автомобильные дороги и т. д.
В литературе к объектам публичной собственности традиционно относят природные объекты (природное и водное пространство, земля, недра, лесной фонд, сельскохозяйственные угодья); экономические объекты (любые продукты производства, предприятия, недвижимость, пакеты ценных бумаг, денежная масса, и т. п.); объекты, обеспечивающие функционирование государства; духовные объекты (сокровища культуры); интеллектуальная собственность; информационные ресурсы288. В состав объектов региональной собственности включается часть естественных ресурсов региона, социальной и производственной инфраструктуры, предприятий промышленного комплекса, строительства, агропромышленного комплекса, а также финансовые ресурсы - прежде всего региональный бюджет289.
При этом совокупность объектов, относящихся к публичной собственности, в научной литературе и законодательстве называется по-разному -«государственное имущество», «государственный сектор», «публичный сектор», «государственная собственность», «общественный сектор», «национальное достояние», «общее благо». При этом зачастую между этими хотя и близкими по смыслу, но отнюдь не тождественными категориями не проводится различий. Так, например, под государственным сектором понимают совокупность государственных предприятий290. Обращаясь к легальному (нормативному) определению государственного сектора, можно отметить Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 (с изменениями от 29 ноября 2000 г.) , согласно которой, государственный сектор определяется как совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления; за государственными учреждениями; государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс). В преамбуле отмечено, что предметом рассмотрения Концепции не являются земля, недра, леса и другие природные ресурсы, принадлежащие Российской Федерации, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты.
Политика нашего государства в отношении муниципалъной собственности, как одного из элементов имущественных благ, определяется «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» , в соответствии с которой для повышения эффективности политико-правовых институтов и обеспечения исполнения законодательства необходимо решение следующих задач:
- повышение эффективности управления государственным имуществом, включая последовательное сокращение использования института хозяйственного ведения;
- сокращение объема имущества, находящегося в государственной и муниципалъной собственности, с учетом задач обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Конституционно-правовые гарантии права на судебную защиту муниципальной собственности
Институт собственности является одним их элементов экономической системы Российской Федерации, который выделяет Конституция.
Как гарантировано п.2.ст.8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Вместе с тем, очевидно, что указанные формы собственности не равны между собой.
Так, к примеру, в перечень объектов собственности субъектов Российской Федерации не могут входить объекты, находящиеся в исключительной федеральной собственности Российской Федерации.
Действующим законодательством РФ установлены такие виды объектов, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, а именно ст. 27 Земельного кодекса РФ, ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»348, ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»349 и некоторых других законодательных актах специального характера, установлен перечень объектов, которые могут находиться исключительно в собственности государства или муниципальных образований.
На основании вышеизложенного представляется возможным согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева, который считает, что «Конституция РФ говорит не о равенстве, а о «признании и защите равным образом» всех форм собственности»350.
Принцип защиты равным образом каждой из форм собственности становится заметным в том, что для всех форм собственности определен одинаковый правовой режим, а особенности возникновения и прекращения права собственности на имущество, триады: владения, пользования и распоряжения им в зависимости от субъекта устанавливаются в силу закона.
В Российской Федерации судебными органами, которые могут осуществить защиту права муниципальной собственности являются федеральные суды, такие как: Конституционный суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, включая мировых судей, арбитражные суды. Деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а так же подведомственность рассматриваемых ими дел регламентируются Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации351 и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации352.
Так, согласно ст. 4 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации353, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в том числе с требованием о присуждении ему компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
Аналогичная норма содержится в ст. 3 Гражданско- процессуального кодекса Российской Федерации354.
При этом представляется необходимым обратить внимание, на тот факт, что в соответствии со ст.2 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации задачей судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере.
В свою очередь задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений.
Таким образом, процессуальное законодательство Российской Федерации предоставляет право на защиту муниципальной собственности всем лицам, кто считает, что этим нарушены их права.
Отличием в задачах проведения арбитражного и гражданского судопроизводства, является наличие или отсутствие осуществления стороной, предпринимательской и иной экономической деятельности, а в случае если рассматривается вопрос защиты прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, то наличие в предмете рассмотрения дела предпринимательской или иной экономической деятельности.
Так, например споры между территориальными агентствами Госкомимущества России по вопросу о компетенции по распоряжению федеральной собственностью не подведомственны арбитражным судам, поскольку сторонами являются представителями одного государственного органа и в этом случае возникает спор о компетенции 35. Однако, требования комитета по управлению имуществом города, как органа осуществляющего управление муниципальной собственностью о признании недействительными актов органов государственного управления, нарушающих право собственника муниципального имущества, подведомственны арбитражному суду356.
Необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты закреплена п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации и является одним из важнейших критериев осуществления предпринимательской и иной деятельности гражданами и юридическими лицами, а также деятельности органов местного самоуправления.
Способы защиты гражданских прав определены ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, они осуществляются путем:
- признания права;
- восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;
- признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки;
- признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;
- самозащиты права;
- присуждения к исполнению обязанности в натуре;
- возмещения убытков;
- взыскания неустойки;
- компенсации морального вреда;
- прекращения или изменения правоотношения;
- неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;
- иными способами, предусмотренными законом.
По нашему мнению заслуживает особого внимания тот факт, что перечень способов защиты гражданских прав является открытым, и практика рассмотрения дел судами это подтверждает357.
Способы защиты права указанные в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации могут применяться при защите любых гражданских прав, в том числе при защите права собственности и его частного,случая - права муниципальной собственности.
Одна из важнейших норм определена ст. 46 Конституции Российской Федерации358, которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.
Эта норма основана на общепризнанных нормах и принципах международного права. Так ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, устанавливает, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или зaкoном359.
