Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Публичная собственность в правовой системе общества.
1. Конституция, собственность, формы собственности.
1.1 Конституция и экономическая система 15
1.2.Конституция и собственность 28
1.3 Конституция и формы собственности 41
2. Публичность. Понятие и признаки публичной собственности (общее представление).
Публичность 56
Общее представление о понятии и признаках публичной собственности 61
Глава 2. Методологические аспекты анализа публичной собственности
1. Публичный интерес как основа публичной собственности 79
2. Публичная собственность в частном и публичном праве 91
3. Диалектика публичной и частной собственности 111
Глава 3. Публичная собственность как субинститут конституционного права.
1. Место и роль публичной собственности в системе институтов
конституционного права 125
2. Особенности субъектов конституционно-правовых отношений
публичной собственности 140
3. Объекты конституционно-правовых отношений публичной
собственности 15 6
4. Публичная собственность как экономическая основа суверенитета,
самостоятельности публичной власти 170
Глава 4. Конституционные принципы публичной собственности.
1. Понятие и классификация принципов публичной собственности 185
2. Общие конституционные принципы публичной собственности 198
3. Специальные конституционные принципы публичной
собственности 225
Глава 5. Характер конституционного регулирования публичной собственности.
1. Конституционное обеспечение формирования и разграничения публичной собственности
Способы формирования публичного имущества 250
Конституционный механизм разграничения публичной собственности 263
2. Федеративные аспекты разграничения публичной собственности 285
3. Публичная собственность и система органов публичной власти 300
Заключение. 319
Список использованных нормативных правовых актов и
научной литературы 328
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституционное становление постсоветской России основано на повышенном внимании к частной форме собственности в экономическом и правовом развитии. Радикализм частноправового подхода обусловил появление как позитивных, так и негативных результатов. К наиболее значимым позитивным моментам можно отнести разрушение моноцентризма государственной собственности, создание правовой основы современной рыночной экономики.
В правовой сфере серьезным негативным результатом следует считать, во-первых, ставку на частноправовые институты в качестве основы регулирования отношений собственности; во-вторых, отсутствие необходимой конституционной регламентации общественных форм собственности, их места в экономической системе; в-третьих, недооценку тесной взаимосвязи государственной и муниципальной форм собственности и реального демократизма, полновластия народа, экономической основы публичных образований.
На сегодняшний день в Конституции России нет правового понятия общенародной или народной собственности. Публичная собственность в Российской Федерации представлена федеральной собственностью, собственностью субъектов Российской Федерации и собственностью муниципальных образований. Эта собственность разобщена по разным уровням и субъектам. Она занимает значительное место в национальной экономике страны: реальная доля публичного сектора в экономике составляет свыше 60%. По мнению ряда ученых, учитывая каналы влияния государства, можно говорить о том, что в российской экономике публичная собственность имеет громадный экономический потенциал1.
1 См.: Россия-2015: оптимистический сценарий/ Отв. ред. Л.И.А6алкин. М., 1999. С. 191; Бремя государства и
экономическая политика: либеральная альтернатива. Доклад / Под. рук. Е. Г.Ясина. M,, 2002. С. 40-41.
2 См. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ. М., 2001,2002,2003 гг.
Следует также отметить, что в последние несколько лет политическое руководство страны взяло курс на более активную позицию государства в экономических отношениях и соответственно на более внимательное отношение к проблеме публичной собственности .
Вместе с тем публичная собственность остается в известной мере непознанным объектом. Каково место публичной собственности в экономической системе в соотношении с частной собственностью? Так ли однозначен приоритет частной собственности в современном постиндустриальном социально ориентированном рыночном хозяйстве? Ответы на эти вопросы более относятся к выбору наиболее оптимальных экономических и социальных моделей, С юридической точки зрения важен ответ на вопрос о том, имеет ли публичная собственность свое место в правовой системе, является ли полновесным объектом конституционно-правового регулирования. Отмеченные факторы и обозначенные вопросы объясняют актуальность темы диссертационного исследования и обусловили ее выбор.
Состояние научной разработанности темы и круг используемых источников. Проблема исследования публичной собственности неразрывно связана с общими категориями «собственность» и «право собственности», соотношением частных и публичных начал в экономике и в правовом регулировании. Этим вопросам были посвящены труды ведущих юристов, начиная со времен римского права.
Наиболее развернутое представление о соотношении публично-правовых и частноправовых начал, о роли общественных форм собственности было сделано в эпоху становления капиталистического хозяйства. Этой теме уделяли внимание Г.Гегель, Л.Дюги, Р.Иеринг, ПКельзен, К.Маркс, ГШрудон, Ф.Энгельс и др. В русской дореволюционной правовой и философской литературе эти вопросы были представлена в трудах Н.Н. Алексеева, М.А. Бакунина, Д.Д. Гримма, Н.П. Дювернуа, И.А. Ильина, К.Д. Кавелина, Н.М.
Коркунова, Д. И. Мейера, С.А.Муромцева, И.А.Покровского, П.Н.Савицкого, Е.В.Спекторского, С.Л.Франка, В.М. Хвостова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Ввиду очевидного доминирования одной, государственной формы собственности, в советском правоведении тема соотношения частного и публичного была не актуальна. Институт государственной собственности являлся основным объектом исследования ведущих цивилистов страны. В своих работах А. В. Венедиктов, С. М. Корнеев, Д. М. Генкин и др. предоставили уникальный по содержанию анализ природы и содержания государственной собственности. Вместе с тем акцент в исследовании государственной собственности делался на ее классовых характеристиках. С другой стороны в этом анализе решалась задача обеспечения реализации полномочий публичного собственника в гражданском обороте.
В рамках государственного (конституционного) права практически не было монографических работ, посвященных общенародной (государственной) собственности как самостоятельной конституционной категории. Содержание понятий «собственность», «формы собственности» исследовались в рамках общих проблем общественного строя и экономической основы общества (И. Е. Фарбер, В. А. Ржевский, О. Е. Кутафин и др.).
Конституция России 1993 года закрепила равную правовую защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. В науке конституционного права институту собственности посвящен ряд исследований, но в основном конституционные характеристики собственности направлены на раскрытие потенциала права частной собственности как экономической основы нового рыночного хозяйства (Г.А.Гаджиев, В.В.Гребенников, В.В.Гошуляк, Н.Н.Соломатина и др.). В последнее время возрос научный интерес к проблемам публичной собственности. Появились исследования правового положения государственного имущества (И.В, Ершова, Н.И. Косякова) отдельных объектов государственного и муниципального имущества (М.Б. Егорова), а также вопросов управления государственной
собственностью (Э. В. Талапина). Эти работы характеризуют отдельные формы и уровни публичной собственности с позиции гражданского, хозяйственного, административного, природоохранительного законодательства.
Вместе с тем в науке конституционного права недостаточно внимания уделяется комплексному анализу конституционного статуса государственной и муниципальной форм собственности, не проводится анализ единой конституционной основы этих форм собственности, особенностей их публично-правового регулирования, соотношения публичной и частной форм собственности в правовой системе общества.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных ученых по проблемам конституционного, гражданского, хозяйственного, административного права, истории и общей теории права.
В процессе исследования были проанализированы труды ученых по общим вопросам права собственности С.ИАскназия, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, А.В.Венедиктова, М.Н.Власовой, В ЛХГрибанова, Д.М.Генкина, О.С.Иоффе, С.М.Корнеева, И.А.Покровского, Б.Б.Черепахина и др. Изучены работы видных ученых - цивилистов: В.К.Андреева, Г.Н. Андреевой, М.И.Брагинского, Е.В.Богданова, Г.А.Гаджиева, В.А.Дозорцева, Н.Д.Егорова, В.П.Камышанского, А.Л.Маковского, В.П.Мозолина, Б.И.Пугинского, В.А.Рахмиловича, А.А.Рубанова, В.А.Рыбакова, Д.Н.Сафиуллина, К.И.Скловского, Е.А.Суханова, В.А.Тархова, Ю.К.Толстого, Р.О.Халфиной, М.Д.Шаргородского, Л.В.Щенниковой, В.Ф.Яковлева, труды зарубежных авторов: М.Бартошека, Ж.Л.Бержеля, Ж.-П.Жакке, Ж.Карбонье, Я.Лазара, Г.Лешлера Р.Саватье, П.Сандевуара, Сакаэ Вагацума, Э.Феррари, А.Шайо, и др. Анализ природы публичной собственности, соотношения публичных и частных начал проводился на основе изучения трудов специалистов по общей теории права: С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, А.В. Васильева, В.Б.Исакова, Е.А. Киримовой, В.В.Лазарева, А.В. Малько, Г. В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н. И. Матузова, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца,
Т.Н. Радько, С.Н. Ревиной, В.М. Сырых, В.А. Толстика, И.Е.Фарбера, А. И.Экимова и др.
Рассмотрение проблем конституционного регулирования экономических отношений, отношений публичной собственности было основано на трудах С. А. Авакьяна, А.С. Автономова, Г. Н. Андреевой, М.В.Баглая, НА.Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.Т. Кабышева, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, А.Н.Медушевского, О.О. Миронова, Н.А.Михалевой, B.C. Основина, В.А.Ржевского, Ф.М.Рудинского, Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Б.С.Эбзеева и др.
Анализ социально-экономических аспектов публичной собственности
был проведен на основе трудов российских специалистов в области экономики,
философии и социологии: Л. И. Абалкина, В. В. Алексеева, А. Ахмедуева, О. Т.
Богомолова, А. В. Брежнева, Л. Л. Вегера, В. П. Вырелкина, С.А. Зинченко, П.
Игнатовского, В.Н. Иноземцева, В.О. Исправникова, Г.Г. Котовского, А.П.
Кузнецова, И.И. Кузьминова, Я. И. Кузьминова, В.В. Куликова, В.И. Кошкина,
В.Н. Лексина, В.И. Лоскутова, Д. С. Львова, В.А. May, Е.В. Орловой, Э.А.
Позднякова, Е.Е. Тарандо, А. Н.Швецова, Г.К. Широкова, В.П.Шкредова, Л. И.
Якобсона, Е. Г. Ясина и зарубежных: С.Дикина, Л. Мизеса, Р. Пайпса,
Р.Познера, Д. Сакса, М. Фридмана, Ж. Фурнье и др. ^
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, связанные с формированием, присвоением, разграничением и распоряжением объектами публичной собственности.
Предметом диссертационного исследования являются определение места и роли публичной собственности в российской правовой системе, соотношение частных и публичных начал в правовом регулировании отношений собственности, конституционное законодательство в сфере регулирования экономической системы российского общества, особенности конституционного статуса, механизмов формирования, разграничения и распоряжения публичной собственностью, тенденции и важнейшие
конституционные начала в регулировании отношений публичной собственности.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ понятия публичной собственности как категории юридической науки, обоснование публичной собственности в качестве института (субинститута) конституционного права, определение особенностей механизма конституционного регулирования публичной собственности, а также иных правовых средств ее регулирования в условиях социально ориентированной рыночной экономики.
Указанные цели достигаются при разрешении следующих задач:
исследование понятий экономической системы, экономической основы общества, категорий "собственность" и "формы собственности" с позиций ценностей конституционного строя;
определение содержания категории "публичность", выявление характерных свойств публичной собственности как самостоятельной формы собственности;
исследование проблемы соотношения частных и публичных начал в правовом регулировании отношений собственности, диалектики отношений публичной и частной форм собственности;
обоснование публичной собственности как института (субинститута) конституционного права;
выявление особенностей субъектов и объектов конституционно-правовых отношений публичной собственности;
исследование взаимосвязи публичной собственности и экономической основы публичной власти, суверенитета государства, самостоятельности публичных образований;
выявление характерных черт конституционно-правового регулирования отношений публичной собственности, в том числе способов формирования и механизма разграничения публичной
собственности, системы и полномочий органов публичной власти в этой сфере;
- определение системы и основных видов конституционных принципов регулирования отношений публичной собственности.
Методологическая база исследования. Методологической основой
исследования являются научные методы познания общественных явлений и
процессов: системный, диалектический, структурно-функциональный,
конкретно-исторический, сравнительно-правовой, социологический,
социально-психологический, правового моделирования и др.
Категория собственности - чрезвычайно емкое и комплексное явление. Поэтому анализ публичной собственности был проведен прежде всего с использованием системного и диалектического методов, которые способствовали выявлению необходимых взаимосвязей различных экономических и правовых категорий, а также отраслей права, в том числе в процессе регулирования многоплановых отношений публичной собственности.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов власти муниципальных образований, органов государственной власти СССР, органов государственной власти зарубежных стран, с использованием личного опыта диссертанта в деятельности законодательного органа Российской Федерации,
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют конституции и конституционные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, РСФСР, СССР, зарубежных стран, уставы муниципальных образований Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия; законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, Указы Президента РФ, акты Правительства РФ, федеральных министерств по вопросам регулирования отношений в сфере государственной и муниципальной форм собственности (публичной собственности).
Изучены и использованы статистические источники, законопроекты федерального уровня, обширная научно-монографическая правовая и экономическая литература.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой монографическую разработку новой для современной российской правовой литературы и российского законодательства категории "публичная собственность". В диссертации конструируется понятие публичной собственности как института (субинститута) конституционного права, дается системный анализ конституционно-правового механизма регулирования отношений публичной собственности, делается попытка более четкого разграничения публично-правового и частноправового регулирования отношений публичной собственности.
В диссертации обосновываются следующие выводы и положения, обладающие элементами научной новизны:
Понятия экономической системы, экономической основы общества следует по-новому переосмыслить и восстановить в конституционном законодательстве. Категории «экономическая система», «основа экономической системы», «экономическая основа деятельности органов публичной власти» имеют собственное смысловое содержание и роль в конституционно-правовом регулировании.
Отмечая безусловное значение цивилистического подхода в сфере права собственности, следует иметь в виду, что регулировании социально-экономических отношений собственности, связанных со свободой человека в обществе, с обеспечением меры социальной справедливости в большей мере относится к конституционно-правовому механизму воздействия.
Безусловная роль государственной и муниципальной собственности в развитии страны требует переосмысления соотношения частной и нечастной форм собственности в экономической системе общества, а также надлежащего конституционного признания и регулирования общественных форм собственности.
4. Публичная собственность объединяет государственную, муниципальную формы собственности и национальное достояние - отдельный и специфический по своему социально-политическому значению элемент публичной собственности. Национальное достояние составляют объекты, характеризующиеся своей уникальностью, значимостью для социального воспроизводства многонационального народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований.
Публичная собственность - это отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований).
5. В конституционном строе общества предполагается равнозначное
обеспечение публичной и частной форм собственности, их самостоятельного
функционирования в рамках экономически оптимальных пропорций.
6. Своеобразие конституционных отношений в сфере публичной
собственности позволяет сделать вывод об относительной самостоятельности
права публичной собственности как субинститута конституционного права.
Если основы конституционного строя рассматривать как подотрасль, то группу
конституционных норм, закрепляющих основы экономических отношений,
следует рассматривать как институт конституционного права. В этом институте
публичная собственность может претендовать на место субинститута.
Субинститут публичной собственности является совокупностью конституционно-правовых норм, закрепляющих отношения народа, народов, проживающих на соответствующей территории, населения муниципальных образований по поводу общественного блага в целях реализации публичного интереса с использованием, прежде всего, публичных образований, а также непосредственного волеизъявления народа и населения определенной территории.
7. Конституционно-правовой механизм регулирования и защиты объектов
публичной собственности распространяется как на объекты, принадлежащие
народу, Российской Федерации, субъекту Федерации, населению,
муниципальному образованию на праве собственности, так и на иные вещные и
обязательственные права, входящие в единый комплекс публичного имущества.
8. В работе впервые представлена система и характеристика видов
конституционных принципов публичной собственности. Выделяются
специальные принципы регулирования публичной собственности: 1) единства
основы публичной собственности; 2) целевого назначения; 3) субсидиарной
ответственности; 4) приоритета регулирования публичной собственности вне
гражданского оборота; 5) публичности (открытости, гласности).
9. В качестве одного из важнейших критериев разграничения публичной
собственности предлагается рассматривать степень взаимосвязи объектов
публичной собственности и суверенных прав народа, Российской Федерации,
самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований. По
этому основанию публичную собственность следует подразделять на три
основные группы объектов: 1) национальное достояние; 2) объекты для
обеспечения суверенных прав Российской Федерации, самостоятельных прав
публичных региональных и муниципальных образований; 3) объекты для
решения социальных и экономических задач публичных образований.
Разграничение публичной собственности в рамках предмета совместного ведения с учетом федеративных аспектов требует установления более четких принципов, критериев и процедур этого процесса, прежде всего на основе механизмов кооперации и согласования.
Необходимо повысить правовой уровень и системность в регулятивном воздействии на формирование, управление и распоряжение публичной собственностью. В этой связи требуется принятие системного федерального акта о статусе публичной собственности, где были бы закреплены: критерии отнесения имущества к государственной и муниципальной собственности; основные параметры национального достояния;
статус, цели и принципы использования и распоряжения этими объектами; основные субъекты распоряжения и управления публичным имуществом, а также основные полномочия этих субъектов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том, что в диссертации содержится системный анализ категории публичной собственности, обосновывается обособление нового института (субинститута) конституционного права "публичная собственность", раскрывается комплекс теоретических представлений, связанных с особенностями субъектного и объектного состава, правовым механизмом функционирования публичной собственности.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, представляют интерес для развития конституционно-правовых способов регулирования отношений публичной собственности, а также вопросов разграничения и взаимодополнения частноправовых и публично-правовых средств регулирования отношений публичной собственности.
Теоретические выводы исследования могут быть использованы в законотворческой деятельности, в научной работе, в процессе преподавания конституционного, административного, муниципального, гражданского, хозяйственного права, теории права и государства для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы отражены в опубликованных научных трудах автора, в его выступлениях на заседаниях Съездов народных депутатов Российской Федерации, сессиях Верховного Совета России( 1990-1993 гг.), в докладах на конференциях.
Результаты исследований по теме диссертации были использованы соискателем в процессе его участия в правотворческой деятельности в качестве народного депутата РСФСР, заместителя Председателя Высшего Экономического Совета при Президиуме Верховного Совета РФ, председателя Комиссии по экономической реформе Совета Республики Верховного Совета РФ, в качестве члена Совета по вопросам подготовки проектов приоритетных
нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве РФ (1998-2000). В том числе, в работе над Декларацией о государственном суверенитете РСФСР (1990), Декларацией о правах и свободах человека и гражданина РСФСР, законами Российской Федерации о собственности, о приватизации, о банкротстве, проектом Конституции Российской Федерацией .
Результаты исследований были использованы в процессе чтения лекционного курса "Конституционное право Российской Федерации" на факультете права Государственного университета - Высшей школы экономики и в Институте прав человека Московского государственного социального университета. Материалы исследований также были использованы при подготовке и чтении специального учебного курса "Конституционно-правовое регулирование публичной собственности" на факультете права и факультете экономики Государственного университета - Высшей школы экономики.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 15 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
J Проект Конституции Российской Федерации. Подготовлен Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации: Документы и материалы. М., 1993.
