Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционная модель регулирования права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан 15
1. Конституционные основы регулирования права собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан 15
2. Соотношение частно-правовых и публично-правовых основ регулирования права собственности на недра и недропользования ... 35
3. Конституционная обусловленность обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования 63
Глава II. Основные аспекты и принципы конституционного регулирования права собственности на недра и недропользования 87
1. Реализация права государственной собственности на недра 87
2. Принципы осуществления недропользования и права собственности на недра I 109
3. Проблема обеспечения личных, общественных и государственных интересов при пользовании недрами 137
Заключение 164
Список использованной литературы
- Соотношение частно-правовых и публично-правовых основ регулирования права собственности на недра и недропользования
- Конституционная обусловленность обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования
- Принципы осуществления недропользования и права собственности на недра
- Проблема обеспечения личных, общественных и государственных интересов при пользовании недрами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государство, как образование, способное позиционировать и защищать свой суверенитет, может существовать лишь в том случае, если две его составляющие - социум и народнохозяйственный комплекс гармонично сосуществуют в интересах устойчивого развития государства. Вектор развития указанных взаимоотношений п значительной мере определяется отношениями собственности, в том числе и на такие объекты как природные ресурсы.
В настоящее время Российская Федерация и Республика Казахстан находятся на этапе реформирования отношений собственности. Являясь важнейшим элементом экономических, политических, правовых отношений, собственность представляет собой уникальную категорию, анализу которой посвящено значительное количество исследований. Институт права собственности рассматривается в контексте различных отраслей права, однако при этом он имеет непосредственное отношение к построению конституционной модели государства, поскольку является одной из фундаментальных составляющих экономической реформы и формирования национальной политики. Отношения собственности пронизывают различные аспекты взаимодействия государства, общества и личности, трансформируясь тем самым в практически значимую межотраслевую проблему.
Среди многообразия элементов, участвующих в правовом оформлении отношений собственности, следует выделить право собственности на недра, в значительной мере определяющее и содержание отношений недропользования. Правовое регулирование в указанной сфере представляет собой комплексную группу норм, образующих ряд относительно новых для Российской Федерации и Республики Казахстан правовых институтов, не получивших - в силу их сравнительной новизны —достаточного доктринального осмысления и научного анализа. Между тем, проблема регулирования отдельных аспектов права собственности па недра и, в значительной мере, производных от него отношений недропользования представляется необычайно актуальной, поскольку минерально-сырьевой комплекс формирует одну из важных основ экономики обеих стран, будучи одной из составляющих доходной части бюджета и валютных поступлений в казну государства.
Богатства недр являются достоянием, как настоящего, так и будущих поколений граждан Российской Федерации и Республики Казахстан. Указанное
обстоятельство определяет необходимость совершенствования законодательного регулирования отношений собственности на недра в целом, и, недропользования, в частности. Нормативная регламентация во многом обусловливает формирование стратегии государственной политики в указанной сфере, устанавливает ориентиры в определении баланса текущего потребления минеральных ресурсов, создания их резервов для обеспечения потребностей в будущем, и, в итоге, оказывает влияние на антикризисную уязвимость экономической системы государства.
Значимость темы исследования обусловлена и тем обстоятельством, что правовое регулирование отношений собственности на недра и недропользования как одного из правомочий собственника, претерпевает существенные изменения, связанные с изменением соотношения административных и гражданско-правовых методов регулирования. Указанное обстоятельство требует установления оптимального соотношения конституционной и отраслевой регламентации правовых механизмов, обеспечивающих эффективную реализацию указанных отношений, что, в свою очередь, обусловливает как необходимость анализа действующего нормативного регулирования, так и необходимость разработки теоретических моделей его возможного совершенствования.
Исследование конституционно-правовых основ регулирования права собственности на недра, установление должного соотношения конституционного регулирования с механизмами, предусмотренными отраслевым законодательством, является важной и актуальной задачей современного конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан. Решение указанной задачи во многом определяет успешность политики указанных государств, согласованность и эффективность деятельности их органов управления в указанной сфере.
Таким образом, научная разработка проблем правового регулирования права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан является весьма актуальной и имеет важное как теоретическое, так и практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Проблема конституционного регулирования права собственности на недра лишь сравнительно недавно стала предметом самостоятельного научного исследования. До настоящего времени изучение правовой регламентации в указанной сфере было, как пра-
вило, посвящено анализу вопросов отраслевого нормативного регулирования отдельных аспектов недропользования, что обусловливает дискретный, фрагментарный характер полученных результатов.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили работы отечественных и зарубежных правоведов по теории государства и права, теории конституционного, гражданского и административного права, истории государства и права. Это, в частности, работы Е.Б. Абдрасулова, С.А. Авакья-на, С.С. Алексеева, П.В. Анохина, М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, И.Н. Барци-ца, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, М.М. Бринчука, Д.В. Василевской, А.В. Бенедиктова, Г.А. Гаджиева, А.З. Гильманова, В.В. Гошуляка, В.В. Гребенникова, Н.В. Даниловой, Н.О. Дулатбекова, Е.Б. Жусупова, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, В.В. Киреева, М.И. Клеандрова, Д.А. Ковачева, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, В.И. Крусса, О.Е. Кутафина, В.А. Лебедева, В.И. Лафитского, Р.З. Лившица, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Г.В. Мальцева, В.A. May, Р.Н. Миргазизовой, СП. Мороз, Л.А. Морозовой, Н.Б. Мухитдинова, Е.В. Новиковой, П.Н. Павлова, В.А. Рыбакова, В.А. Тархо-ва, IO.A. Тихомирова, К.Ю. Тотьева, А.Ф. Самохвалова, Г.С. Сапаргапиева, О.В. Субботиной, М.К. Сулейменова, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, И.А. Умновой, Г.Т. Утегеновой, О.И. Ченцовой, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами права общественные отношения в сфере возникновения и реализации нрава пользования недрами и права собственности на недра в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Предметом исследования являются содержащиеся в нормативно-правовых актах Российской Федерации и Республики Казахстан положения, регулирующие порядок возникновения и реализации права собственности на недра и права пользования ими, а также теоретические подходы к выделению основных составляющих указанных правомочий как комплексного правового явления.
Исследуемый предмет строго ограничивается нормами российского и казахстанского законодательства, имеющими конституционно-правовое значение, при этом за рамки настоящего диссертационного исследования выведены отраслевые аспекты земельного, лесного, водного законодательства, которые,
по мнению автора, подлежат в других специализированных научных разработках по соответствующим отраслям права и научным специальностям.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в исследовании особенностей реализации конституционно-правовой концепции права собственности на недра и недропользования в Российской Федерации и Республике Казахстан, выявлении основных проблем и противоречий правового регулирования указанных отношений в контексте построения эффективной государственности.
Достижению этой цели служит решение следующих исследовательских задач:
исследование особенностей конституционной регламентации отношений собственности в Российской Федерации и Республике Казахстан;
анализ права пользования и собственности на недра как института конституционного права, выявление особенностей его формирования;
определение предмета и пределов конституционного регулирования отношений в сфере недропользования;
характеристика частноправовых и публично-правовых основ правового регулирования отношений по использованию недр и права собственности на них:
рассмотрение государственной собственности на недра с позиции согласования интересов субъектов правовых отношений в сфере недропользования;
- определение теоретико-методологических основ конституционно-
правовой регламентации возникновения и реализации права собственности на
недра и принципов осуществления права недропользования в Российской Феде
рации и Республике Казахстан;
- разработка научных и практических предложений, выводов и рекомен
даций по совершенствованию правового регулирования отношений собствен
ности на недра, реализуемых в соответствии с Конституцией Российской Фе
дерации и Конституцией Республики Казахстан.
Методологическую основу диссертационного исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др. Существенное значение для диссертационного исследо-
вания имело применение сравнительно-правового метода, позволяющего осуществить критический анализ норм законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан о недрах.
Также в ходе исследования использовался формально-юридический метод, который позволил провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на предмет наличия в них пробелов и коллизий. При рассмотрении различных аспектов действующего законодательства о недрах, требующих, по мнению диссертанта, совершенствования в целях устранения .имеющихся пробелов и коллизий, применялся теоретико-прогностический метод.
Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституции Российской Федерации и Республики Казахстан, законы Российской Федерации и Республики Казахстан, постановления Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Казахстан, указы Президента Республики Казахстан, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Совета Республики Казахстан.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, самим характером, масштабностью и не разработанностью одной из актуальных проблем публичного права и заключается в том, что оно представляет собой конституционное исследование недропользования и права собственности на недра, содержит авторскую концепцию конституционного регулирования общественных отношений в сфере возникновения и реализации названных правомочий. Новизна связана с попыткой критического осмысления новейшей практики реализации норм Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Казахстан в указанной сфере. Настоящая работа - это одно из первых в современной юридической науке диссертационных исследований весьма сложной проблемы российского и казахстанского конституционного права, в котором на основе системного анализа законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан раскрыты понятие, сущность и содержание конституционной регламентации права недропользования и права собственности на недра. В частности, предпринята попытка: обосновать принцип обеспечения публичной значимости недр и его связи с национальной безопасностью посредством конституционной регламентации возникновения и реализации права собственности на недра; сделаны предложения о необходи-
мости совершенствования законодательного регулирования указанной сферы общественных отношений, направленные на оптимизацию как комплексных, системных, так и институциональных элементов экономической системы Российской Федерации и Республики Казахстан.
Научная новизна диссертационного следования отражена в следующих сформулированных и обоснованных теоретических положениях и практических выводах и предложениях, которые выносятся на защиту.
1. Конституционные основы регулирования права собственности на не
дра в Российской Федерации и Республике Казахстан предполагают установ
ление и соблюдение двух основных требований к функционированию всех ин
ститутов политической системы:
-
равную степень признания и защиты государством всех форм собственности (в Российской Федерации - частной, государственной, муниципальной и иных потенциально возможных формы собственности, в Республике Казахстан - государственной и частной собственности);
-
гарантирование признания и защиты различных форм собственности на недра только при условии, что возникновение и реализация такого права не противоречит сформулированным в Конституциях Российской Федерации и Республики Казахстан фундаментальным основам конституционного строя.
-
В отличие от Конституции Российской Федерации Конституция Республики Казахстан (п. 2 ст. 6) содержит условие о том, что пользование собственностью должно одновременно служить общественному благу, фактически устанавливая требование обеспечения такого правового режима использования собственности, при котором достигается баланс интересов собственника и общества. Конституция Российской Федерации не содержит аналогичных положений, однако, с учетом целей и смысла конституционного регулирования, можно утверждать, что достижение указанного баланса должно обеспечиваться надлежащим толкованием конституционных норм с учетом аксиологической композиции основного закона страны, а также принципов реализации устанавливаемых им прав и обязанностей.
-
Приоритет конституционной регламентации отношений собственности на недра должен обеспечиваться специфическим методом конституционного регулирования, в основе которого положено властно-императивное определе-
ниє статуса и вектора деятельности субъектов конституционных правоотношений.
-
Соотношение публичного и частного интересов в сфере отношений собственности на недра, а также недропользования зависит от типа указанных отношений. В имущественных отношениях они находятся на одном, горизонтальном уровне правовой регламентации, тогда как bo властеотношениях, вне гражданского оборота, в соотношении частного и публичного приоритет должен отдаваться публичному интересу.
-
Законодательная регламентация обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования должна базироваться на прогнозировании возможности устойчивого развития общества, основанного на обеспечении баланса экономической, социальной и экологической составляющей указанной деятельности, поскольку недропользование как вид экономической деятельности государства и человека, является важным фактором обеспечения национальных интересов государства.
-
Установление и реализация обязанностей субъектов правовых отношений в сфере использования георесурсов должны обеспечивать сбалансированность интересов государства и его граждан и быть ориентированы на соблюдение ряда требований:
-
постоянный анализ, своевременное прогнозирование и предотвращение негативных экологических (в том числе отдаленных) последствий недропользования;
-
недопущение реализации экономических проектов в сфере недропользования в тех случаях, когда их прогнозируемые последствия непредсказуемы для окружающей среды;
-
максимально возможное обеспечение безопасности окружающей среды, достигаемое за счет использования наиболее эффективных методов и технологий при пользовании недрами; экологического мониторинга; обеспечения открытости информации о возможных экологических угрозах; развития наукоемких природосберегающих высокотехнологичных производств; участия гражданского общества и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в сфере пользования недрами; своевременного восстановления природных объектов, нарушенных в процессе проведения тех или иных технологических операций.
-
Необходима дальнейшая работа по совершенствованию механизмов государственного регулирования недропользования, предусматривающая правовые меры по созданию рациональной рыночной среды, включая согласованное (в том числе межгосударственное) тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и структурные преобразования в добывающей промышленности. В указанном контексте на современном этапе развития Российской Федерации и Республики Казахстан существенным потенциалом обладают развитие обязательного экологического страхования, а также модернизация государственной налоговой политики в части введения дифференцированной шкалы налогообложения, позволяющей усилить экономическую заинтересованность недропользователей в разработке остаточных запасов месторождений полезных ископаемых.
-
В отличие от российского законодательства нормы Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» императивно устанавливают необходимость соблюдения требования «казахстанского содержания», что означает обязанность недропользователя использовать оборудование, материалы и готовую продукцию, произведенные в Республике Казахстан; обязательно привлекать казахстанских производителей работ, услуг при проведении операций по недропользованию; при проведении операций по недропользованию отдавать предпочтение казахстанским кадрам. Указанный подход обеспечивает стимулирование развития национальной экономики, темпов экономического роста, создает оптимальные условия для инновационного развитии государства, косвенно способствуя и решению многих социальных проблем. Однако, по мнению диссертанта, указанные цели могут быть достигнуты посредством более детального государственного регулирования в области казахстанского содержания, позволяющего обеспечить баланс интересов коренного населения и трудовых мигрантов. Кроме того, более широкое привлечение зарубежных высококвалифицированных специалистов необходимого профиля способствовало бы развитию межгосударственного партнерства в сфере науки и технологий, проведению комплексных системных исследований в сфере недропользования, что, в итоге, также способствовало бы решению стратегических задач национальной безопасности и устойчивого развития приграничных государств.
-
Современный этап развития Российской Федерации и Республики Казахстан характеризуется существенным реформированием законодательства,
регламентирующего отношения собственности на недра и устанавливающего правовые основы недропользования. При этом в Российской Федерации в качестве возможного направления развития законодательства о недрах рассматривается смещение вектора правового регулирования от административных методов к расширению договорных начал в сфере недропользования. Однако такой подход, обладая преимуществами инвестиционной привлекательности проведения геологических поисков в России, снижает эффективность защиты публичных интересов, что позволяет говорить о недостаточной определенности конституционной концепции согласования государственных, общественных и частных интересов в сфере отношений собственности на недра и производного от него права недропользования.
10. Анализ правового регулирования недропользования в Республике Казахстан показывает, что новое законодательство о недрах ужесточает условия заключения контрактов и осуществления права недропользования в Казахстане, а также создает ряд предпосылок для национализации добывающей отрасли промышленности. Это дает основание утверждать, что направление государственного регулирования, в частности в исследуемой сфере, во многом определяется формой государственного устройства и формой правления. Реформирование институтов собственности на недра и недропользования в Республике Казахстан, как унитарном государстве, предполагает наличие более жесткой, чем в Российской Федерации, централизации всей системы недропользования и смещение целей ее правовой регламентации в сторону государственных интересов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в формулировании концепции конституционно-правового регулирования общественных отношений в сфере возникновения и реализации права пользования и собственности на недра, их публично-правовой природы. Теоретические положения и практические предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующие указанные общественные отношения, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан. Кроме того, диссертация ориентирует будущих исследователей на дальнейшую теоретическую разработку проблем конституционно-правового регулирования отношений собственности на георесурсы в контексте становления эффективной госу-
дарственности, исходя из стратегических и текущих задач внутренней и внешней политики по обеспечению социально-экономического развития обоих государств.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его материалы могут быть использованы в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву России и Казахстана, теории государства и права, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов по данным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение.
Результаты и отдельные положения диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных статьях, практические предложения и рекомендации выносились на обсуждение в форме докладов на региональных и международных научно-практических конференциях, проходивших в городе Челябинске и городе Костамае в 2006-2010 годах.
Материалы диссертационного исследования внедрены и используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право России» в ФГОБУ ВПО «Челябинский государственный университет».
Структуру диссертационного исследования составляют введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение и библиографический список.
Соотношение частно-правовых и публично-правовых основ регулирования права собственности на недра и недропользования
Итак, отношения публичной собственности, прежде всего в хозяйственном обороте, в значительной мере обеспечиваются гражданско-правовым регулированием. Вместе с тем соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений публичной собственности недостаточно сбалансировано, не четко разграничены предметы и объемы их регулирования. Следует также учитывать, что природа публичной собственности и особенности ее объектов требуют преобладающего публично-правового регулирования, а - ряд вопросов публичной собственности - только конституционно-правового разрешения. Для определения специального набора конституционных средств и форм воздействия на общественные отношения требуется выделить особые свойства публичной собственности как потенциально качественного самостоятельного объекта (предмета) конституционного регулирования.
Согласно ранее проведенному анализу к таким свойствам следует отнести природу, сущность публичной собственности, цели ее конституционного регулирования, особенности субъектов и объектов публичной собственности. Главным обобщающим свойством общественных отношений, претендующих на конституционно-правовое регулирование, выступает близость к политической власти и таким ценностям, как народовластие, суверенитет народа, самостоятельность местного самоуправления, свобода личности и т. д.
Сущность публичной собственности заключается в отношениях господства, присвоения и распределения общественного блага в целях удовлетворения публичных интересов. Публичная собственность - это отношения по поводу общественного блага. Публичная собственность, с другой стороны, есть общественное благо, общественная ценность.
Общественное благо несет в себе общедемократический потенциал. В нем выражается наивысшая степень доступности и притязания народа, населения на обладание общественным благом. В отношении к общественному благу отражается степень социальной справедливости в данном обществе. Вопрос заключается в том, насколько публичная собственность отражает реальное общественное благо, а не его иллюзию. В этом соотношении проявляется социально-политическая природа публичной собственности как института, призванного выражать содержание общественного блага. Главным назначением публичной собственности в этом смысле является обеспечение принадлежности общего блага всему народу, нации, населению определенной территории, а не государственно-бюрократическому аппарату, аппарату иных публичных образований.
Обеспечение близости и доступности народу, широким слоям нации - в этом заключается социальная природа института публичной собственности. Политико-правовая природа публичной собственности предопределяется соотношением социальных сил по поводу обладания общественным благом.
Публичная собственность - это категория, которая не просто соединяет несколько форм общественной собственности, объединенных особыми субъектами - публичными образованиями. Она характеризует качественный вид общественных отношений по поводу формирования, присвоения и распределения общественного блага в виде определенных имущественных объектов и имущественных прав.
В конституционной природе публичной собственности отражается степень обладания общественным благом со стороны таких субъектов конституционных отношений как народ, народы, население.
Категория публичной собственности нацелена, в первую очередь, на выявление характера отношений больших социальных групп, в том числе народа, нации, а также граждан, объединенных в местное самоуправление по поводу формирования, использования и распределения общественного блага. Данный характер отношений предполагает особый режим правового воздействия. Подобный режим регулирования может быть установлен публично-правовыми нормами, прежде всего, конституционными. Это положение обусловлено тем, что в отношениях по поводу общественного блага осуществляются важнейшие ценности народовластия в экономической и социальной сферах жизни общества.
Справедливость в распределении общественного блага является истинным показателем реальной ценности народной, демократической власти. Поэтому природа публичной собственности как категории конституционного права раскрывается, главным образом, вне рамок гражданского оборота. Пересечение границ гражданского оборота обязывает "публичную собственность соответствовать другим конституционным ценностям, например принципу равноправия форм собственности в товарных отношениях.
Основной целью регулирования отношений публичной собственности является достижение конституционного интереса, содержание которого не всегда совпадает с иными правовыми интересами, в том числе частноправовым интересом . Адекватное формирование и достижение этой цели является фундаментальной характеристикой права публичной собственности. Поэтому роль субъектов хозяйственной деятельности -представителей публичной собственности не может однозначно определяться по критериям эффективности субъектов частной формы собственности.
Обращаясь к предмету нашего диссертационного исследования, следует отметить, что имущественные отношения, непосредственно выражающие отношения собственности, регулируются и нормами, входящими в состав государственного права, что подтверждается положениями Конституции Российской Федерации и Республики Казахстан, которые отнесли вопросы собственности, в том числе на природные ресурсы, к основам конституционного строя. Как мы уже говорили, институт собственности в целом должен базироваться на конституционном законодательстве.
Конституционная обусловленность обязанностей субъектов правовых отношений в сфере недропользования
Следует отметить, что проблема, в чьей собственности должны находиться недра (государственной или частной), не имела однозначного решения на различных этапах развития человеческого общества. Обратимся к истории вопроса: эволюция права собственности на недра происходила на фоне перехода общества от феодальной раздробленности к централизованной государственной власти, а также возрастания значимости недр вследствие научно-технического прогресса. Естественно, право собственности на землю, которое первоначально предполагало и абсолютное право собственности (владение, пользование и распоряжение) на недра, постепенно утратило или почти утратило это свойство. Произошло разделение права собственности на землю и права собственности на недра. При этом практически единственной тенденцией был переход права собственности на недра к государству при сохранении различных форм собственности на землю. Однако, опять-таки, в силу объективных причин собственник земли сохранял определенные элементы прав на недра, поскольку именно он в значительной мере мог определять возможность и условия доступа к недрам, находящимся на его земельном участке.
Следует отметить, что недра, как это имеет место в некоторых странах, могут находиться и в частной собственности. Тогда операции по недропользованию могут осуществляться на основе права частной собственности на недра. Однако необходимо подчеркнуть, что и при наличии частной собственности на недра, государство, действуя в общественных интересах, всегда в той или иной степени ограничивает свободу недропользования, вводя всякого рода правила проведения операций по недропользованию, а также, что свойственно всем странам без исключения, предусматривая самые разнообразные природоохранные мероприятия с установлением, как правило, весьма жесткой ответственности за их невыполнение.
В качестве участника правовых отношений по пользованию недрами помимо лица, осуществляющего пользование недрами, выступает и вторая сторона правоотношения - государство, которое посредством уполномоченных органов предоставляет недра в пользование. В основном участие государства в - отношениях недропользования заключается в том, что государство является субъектом права собственности на недра. Отдельные авторы предлагают расширить перечень субъектов права собственности на недра - например, М. И. Клеандров предлагает указывать в качестве субъектов права будущие поколения россиян1. Однако автор не приводит достаточных оснований для серьезного рассмотрения его предложений.
Рассмотрение вопроса собственности на недра является во многом определяющим при характеристике права пользования недрами, поскольку право на пользование недрами производно от права на сами недра. Предоставить недра в пользование может только тот субъект, который изначально обладает большим или таким же объемом прав. В этом смысле право недропользования вытекает из права собственности на недра: обоснованно отмечается, что «право пользования недрами как юридический институт основано на праве исключительной собственности государства и определяется им»2.
Природа установившегося на недра права государственной собственности не может истолковываться однозначно. Это вызвано, прежде всего, особенностями субъекта - государства. Государство, с одной стороны,
Клеандров М.И. «О нефтегазовом законодательстве», сб. Государство и право на рубеже веков, М., 2001 г., с. 233 Башмаков Г.С. «Право пользования недрами в СССР», Москва, 1974, с. 27 представляет интересы общества, наделившего его властью, а с другой -осуществляет эту власть через систему своих органов. Недра являются достоянием всего общества, но распоряжение ими и залегающими в них полезными ископаемыми осуществляют компетентные государственные органы. «В наших условиях общенародная (общественная) собственность как сложная система экономических отношений принадлежности (присвоения) материальных благ обществу (народу) в целом проявляется, прежде всего, в опосредованной, непрямой форме государственного присвоения (государственной собственности), а также и в форме прямого, непосредственного общенародного достояния (достояния народов).
Первая из этих форм юридически закрепляется с помощью различных видов права государственной собственности, а вторая - с помощью категории «неотъемлемого достояния народов», т. е. исключения возможности установления чьих-либо прав собственности и тем самым введения крайне ограниченных рамок для гражданского оборота этого имущества»1.
В новейшем законодательстве определен статус государства как собственника недр. Но к однозначному закреплению недр в собственности государства законодательства Российской Федерации и Казахстана пришли не сразу.
Унитарный по своему характеру бывший Союз ССР исключал всякую возможность признания союзных республик собственниками своих природных богатств. Речь могла идти лишь о разграничении компетенции между Союзом ССР и республиками в области регулирования земельных, горных, лесных, водных и других отношений по использованию и охране природных ресурсов. Ни одна из Конституций, ни один из законодательных актов бывшего СССР, признавая природные ресурсы государственной
Удинцев В. А. Русское горноземельное право. Киев, 1909. С. 71. собственностью, конкретно не указывали, о каком государственном образовании идет речь1.
Закон СССР от 06.03.90 «О собственности в СССР» в пункте 1 статьи 20 объявляет недра земли «неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории». Государственная собственность на недра в законодательном порядке не закреплялась, но «социализированные» законом недра не утратили характера объекта права государственной собственности. Статьей 1 Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. № 293-1 «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР»3 устанавливалось, что земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных, цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), воздушное пространство, воды, леса, растительный и животный мир, другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР, а также образующиеся в реках РСФСР запасы анадромных видов рыб за пределами морской экономической зоны, художественные и культурные ценности являются национальным богатством народов РСФСР. Порядок и условия владения, пользования и распоряжения указанными объектами регулируются законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР. Таким образом, как отмечал Е. А. Суханов, характеризуя положения данных нормативных актов, «ничего иного, кроме конструкции исключительного права собственности государства, рассматриваемого в качестве единственно
Позднее право государственной собственности на природные ресурсы, юридическое воплощение отношений их общенародной принадлежности, приобрело более четкие формы. Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» в пункте 1 статьи 20, указывая, что государственная собственность является «достоянием многонационального народа РСФСР», вводил разделение государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации. Статья 21 Закона прямо относила ресурсы континентального шельфа к собственности РСФСР. В этом вопросе Закон воспроизвел положения статьи 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. «О континентальном шельфе Союза ССР» , в соответствии с которой естественные богатства континентального шельфа признавались государственной собственностью СССР.
Принципы осуществления недропользования и права собственности на недра
Основы решения вопросов о разграничении государственной собственности на природные ресурсы заложены в Конституции Российской Федерации. В п. 1 ст. 5 Конституции закреплено, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. А в ст. 8 провозглашается существование частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности в России, причем все они защищаются равным образом. В отношении собственности на природные ресурсы п.2 ст. 9 Конституции особо подчеркивает, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами статья 72 Конституции Российской Федерации относит к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. А статья 71 Конституции относит федеральную государственную собственность и управление ею к исключительному ведению Российской Федерации.
В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» отмечается, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации»1. Таким образом, этим Постановлением к исключительной федеральной собственности были отнесены природные объекты, составляющие основу национального богатства страны, а именно: ресурсы континентального шельфа, территориальных морских вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповедники, в том числе биосферные), национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское значение. Остальные природные ресурсы были отнесены к федеральной собственности до момента определения соответствующего собственника. Кроме того, было принято распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-РП «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной государственной собственности и муниципальной собственности в порядке оформления прав собственности»"2.
Федеративный договор от 31 марта 1992 года относил землю, ее недра, воды, растительный и животный мир к достоянию (собственности) народов, проживающих на территории соответствующих республик. При этом края, области, Москва и Санкт-Петербург не обладали таким правом на природные ресурсы. Общими правовыми нормами было то, что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами должны были регулироваться Основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик, краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга. И только по взаимной договоренности мог быть определен статус федеральных природных ресурсов.
Однако на основании Конституции Российской Федерации 1993 года Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2144 «О федеральных природных ресурсах»1 было определено, что в состав федеральных природных ресурсов включаются ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. Причем в Указе разграничивались не только природные ресурсы, но и природные объекты и компоненты природной среды.
Хотелось бы отметить, что Конституция 1993 года устанавливает предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а п.З ст.214 Гражданского кодекса РФ определяется, что субъектом права государственной собственности выступают публично-правовые образования, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты Российской Федерации, но не их органы власти .
Под предметами совместного ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации. Таким образом, по вопросам владения, пользования и распоряжением природными ресурсами, должны издаваться федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
Примечательно, что до настоящего времени отношение к установлению предметов совместного ведения в отечественной науке и политической практике весьма неоднозначно. Позиции поляризуются от признания статьи 72 Конституции России как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия этой статьи и ее оценке, как свидетельства неспособности законодателя - - разделить власть между Федерацией и ее субъектами1.
Несмотря на подобные дискуссии, следует согласиться с мнением И. А. Умновой, считающей, что весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования, влияющим на эффективность и стабильность федеративных отношений, является определение оптимального соотношения федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения .
Проблема обеспечения личных, общественных и государственных интересов при пользовании недрами
Обоснованно отмечается, что недра и находящиеся в них запасы природных ископаемых являются основой благосостояния всего народа, в связи с чем важнейшее значение приобретает вопрос ответственности недропользователей как перед государством, так и перед гражданами.
Однако, исходя из смысла-законопроекта, обязанности недропользователей сводились к выполнению гражданско-правовых обязательств по сделкам; при этом реализация прав граждан не обеспечивалась ни органами государственной власти, ни недропользователями. Кроме того, необходимо учитывать, что разведка и использование недр является видом деятельности, оказывающим существенное негативное воздействие на окружающую среду. Тем не менее, законопроект не включал в себя нормы, обеспечивающие ее охрану, не предусматривал обязательность государственной экологической экспертизы проектов нормативных актов, технической и технологической документации, необходимой для выделения участков в пользование и осуществления конкретных видов деятельности по изучению и освоению недр; следует отметить и отсутствие положений о том, что на органы государственной власти возлагаются обязанности по обеспечению экологической безопасности при разведке и использовании недр, а на недропользователей - обязанности по обеспечению экологической безопасности хозяйственной деятельности.
Представляется, что внесение высшим органом исполнительной власти государства указанного законопроекта позволяет говорить, как минимум, о недостаточной определенности конституционной концепции согласования государственных, общественных и частных интересов в сфере отношений собственности на недра и производного от него права недропользования. Другую проблему в контексте обеспечения указанного баланса интересов представляет собой недостаточная определенность законодательного регулирования недропользования. Так, по мнению Председателя отделения по недропользованию РАЕН, члена Президиума РАЕН, генерального директора НП «Институт системных исследований процессов нефтегазодобычи», доктора технических наук, профессора, действительного члена РАЕН А.Х. Шахвердиева, регулярно вносимые в Закон «О недрах» с целью совершенствования—законодательства о недрах и решения возникающих проблем в сфере недропользования изменения часто не достигают своей цели, поскольку их несогласованность приводит к возникновению новых проблем.
Так, например, ст. 2.1 закона «О недрах» устанавливает, что в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения. Они включают в себя следующие участки недр: 1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; 2) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн; 3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации; 4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.
С точки зрения А.Х. Шахвердиева, такое распределение представляется довольно условным формальным решением, особенно в части, касающейся извлекаемых запасов нефти. Это, в частности, обусловлено такой особенностью геологической науки, как недостаточность и неопределенность информации о недрах, позволяющей «завысить долю извлекаемых запасов более чем 70 млн. тонн и тем самым ущемить интересы большей части недропользователей, которые согласно новым поправкам к Закону «О недрах» не претендуют на эти участки недр».
Кроме того, согласно ст. 2.1 Закона «О недрах», если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам отвечающее требованиям, установленным для участков недр федерального значения, Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства. Порядок принятия таких решений устанавливается Правительством Российской Федерации.
Такой подход, - полагает А.Х. Шахвердиев, - может лишить большинство российских компаний правовых оснований для продолжения и наращивания геологоразведочных работ1. При этом, на наш взгляд, государственный интерес будет в определенной мере противопоставлен общественному, поскольку подобная ситуация будет препятствовать полноценному использованию сырьевого потенциала РФ, а также модернизации экономических институтов общества.
