Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблемы формирования теории конституционной ответственности и понятия конституционного деликта 14
1.1. Современные тенденции в формировании теории конституционной ответственности 14
1.2. Конституционный деликт как основание конституционной ответственности 43
Глава 2. Современные подходы к определению круга субъектов конституционной ответственности и видов конституционных деликтов в Российской Федерации и Республике Казахстан 63
2.1. Дискуссионные вопросы определения круга субъектов конституционной ответственности 63
2.2. Конституционные деликты в законодательстве Российской Федерации и Республики Казахстан 91
Глава 3. Меры конституционной ответственности и роль органов конституционного контроля в реализации конституционной ответственности 113
3.1. Конституционные санкции как меры конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан 113
3.2. Роль органов конституционного контроля в реализации конституционной ответственности 138
Заключение 167
Библиографический список 174
- Современные тенденции в формировании теории конституционной ответственности
- Дискуссионные вопросы определения круга субъектов конституционной ответственности
- Конституционные деликты в законодательстве Российской Федерации и Республики Казахстан
- Конституционные санкции как меры конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Любая конституция, не предполагающая ответственности за ее нарушение, декларативна. Вследствие этого одним из наиболее значимых элементов системы конституционных правоотношений является конституционная ответственность. Конституции Российской Федерации и Республики Казахстан не устанавливают конституционную ответственность в виде отдельного института. Тем не менее, необходимость адекватных мер воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции России и Республики Казахстан вытекает непосредственно из закрепленных ими основ конституционного строя правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту многообразных и взаимосвязанных конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т.д.
Специфика общественных отношений, относящихся к сфере регулирования конституционного права, накладывает отпечаток не только на понимание конституционной ответственности, но и на процесс установления оснований ее наступления, определения круга субъектов и характеристику мер ответственности. Так, характер конституционно-правовых отношений, имеющих политическое содержание, влечет за собой применение государственно-правовых мер воздействия на основе конституционных процедур. Однако должны ли они однозначно квалифицироваться как меры конституционной ответственности? Ответ на этот вопрос невозможен без определения сущности конституционной ответственности, анализа ее основных признаков, характеристики ее соотношения с другими видами ответственности. В свою очередь, не определив критериев, позволяющих рассматривать то или иное деяние субъекта конституционных правоотношений в качестве оснований наступления конституционной ответственности, сложно сформировать отношение к той или иной мере
правового воздействия как к мере ответственности за конституционный деликт.
Проблеме конституционной ответственности посвящены многие исследования ученых-правоведов Российской Федерации и Республики Казахстан. Тем не менее, даже общий анализ отдельных аспектов указанной проблемы дает основания полагать, что имеют место существенные принципиальные разногласия во взглядах на природу указанной ответственности, круг ее субъектов, способы правового воздействия, которые могли бы рассматриваться в качестве мер ответственности. Отсутствует и единый подход к определению круга правонарушений, выступающих основаниями указанного вида ответственности, что препятствует формированию устойчивой конструкции института конституционной ответственности. Это, в свою очередь, затрудняет законотворческую деятельность в данной сфере и препятствует формированию унифицированной практики правоприменения.
Анализ действующего законодательства и современной юридической доктрины свидетельствует о том, что теория и практика применения конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан еще далеки от совершенства, несмотря на наличие значительного потенциала, заложенного в конституционных нормах. Следовательно, комплексное исследование конституционной ответственности в ее сущностном аспекте, предполагающее наличие соответствующих выводов о ее природе, значении, целях, способах реализации, с рекомендациями, позволяющими сформулировать единообразный подход к пониманию указанного правового явления, должно способствовать оптимизации и достижению максимальной эффективности правового регулирования в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы конституционной ответственности лишь сравнительно недавно стали предметом самостоятельного научного исследования, поскольку ранее они
рассматривались лишь в связи с анализом более общих вопросов конституционных правоотношений. В последнее время конституционная ответственность и ее элементы все чаще стали выделяться правоведами в качестве отдельного предмета изучения.
Значительный вклад в исследование проблемы конституционной ответственности и формирование практических подходов к ее реализации внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, Н.И. Акуев, С.К. Амандыкова, М.В. Баглай, Ж. Н. Баишев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Л.С. Жакаева, Н.Т. Жанузакова, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, Н. Калиев, С. Кожахметова, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, Д.А. Липинский, В.О. Лучин, В.А. Малиновский, Т.Г. Морщакова, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, Ж.Ч. Салимбаева, Г.С. Сапаргалиев, Б.А. Страшун, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие.
Нормативную базу диссертационного исследования составили конституции Российской Федерации и Республики Казахстан, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы РФ, постановления Правительства Российской Федерации, указы Президента Республики Казахстан, постановления Конституционного Совета Республики Казахстан.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, имеющие место в сфере осуществления конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Предметом исследования являются теоретические подходы к выделению основных составляющих конституционной ответственности как комплексного правового явления, правовые нормы, регулирующие процесс возникновения и реализации конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в определении и комплексном изучении ряда взаимосвязанных
теоретико-практических, правовых, системно-функциональных проблем осуществления конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Исходя из указанной цели исследования, диссертантом определены следующие задачи:
рассмотреть основные тенденции формирования теории конституционной ответственности как самостоятельного правового явления;
- исследовать соотношение понятия конституционной ответственности
с понятием юридической и политической ответственности;
- сформулировать понятие конституционной ответственности на
основании анализа ее основных сущностных характеристик;
- определить основные критерии, позволяющие относить то или иное
деяние субъекта конституционных правоотношений, к основаниям
наступления конституционной ответственности, и сформулировать
определение понятия конституционного деликта;
- выделить основные признаки, на основании которых субъекты
конституционных правоотношений в Российской Федерации и Республике
Казахстан могут быть отнесены к субъектам конституционного деликта;
определить основные признаки мер конституционной ответственности и исследовать их соотношение с другими мерами правового воздействия;
- проследить влияние органов конституционного контроля на
реализацию конституционной ответственности в Российской Федерации и
Республике Казахстан;
- проанализировать нормативные правовые акты, регламентирующие
осуществление конституционной ответственности в Российской Федерации и
Республике Казахстан, и определить направления их совершенствования.
Методологическую основу диссертации составили различные
общенаучные и специальные научные методы: системный, историко-
правовой, структурно-функциональный, формально-юридический,
сравнительно-правовой, анализа и синтеза, логический и иные методы познания.
Научная новизна исследования состоит как в постановке, так и в
исследовании актуальных проблем реализации конституционной
ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан. Следует отметить, что на современном этапе развития общества институт конституционной ответственности в указанных государствах нельзя считать окончательно сформированным. Как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан отсутствует единообразное понимание сущности конституционной ответственности как самостоятельного правового явления, что приводит к принципиальным разногласиям при установлении оснований ее наступления и выделении мер указанного вида ответственности. Указанная проблема представляет практический интерес, поскольку в ряде случаев приводит к искажению конституционно-правового смысла конституционной ответственности.
Диссертационное исследование представляет собой одно из звеньев в цепи научных исследований института конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан. Диссертантом проведен анализ становления и эволюции понятия конституционной ответственности, выделены и сформулированы основные тенденции развития теории конституционной ответственности, проанализированы причины, обусловливающие различие подходов к характеристике данного правового явления, сформулировано понятие конституционного деликта как основания наступления конституционной ответственности, что позволило внести ряд предложений, направленных на совершенствование норм права, регламентирующих тот или иной аспект конституционной ответственности.
Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Конституционная ответственность может быть определена как ответственность субъекта конституционных правоотношений за деяние
(действие или бездействие), отклоняющееся от модели, установленной
диспозицией нормы конституционного законодательства. С этой позиции
конституционная ответственность характеризуется следующими
особенностями:
- несмотря на высокую политическую насыщенность, обусловленную
спецификой государственно-правовых отношений, она представляет собой
вид юридической ответственности и носит негативный (ретроспективный)
характер. Таким образом, конституционная ответственность, в отличие от
политической, выступает как ответственность за ненадлежащее исполнение
или неисполнение закона; ее реализация обеспечивается государственным
принуждением и наличием специальных процессуальных правил оценки
поведения ответственного субъекта;
- единственным фактическим основанием конституционной ответственности
является конституционный деликт: противоправное деяние (действие или
бездействие) субъекта, причинившее вред или создавшее опасность
причинения вреда общественным отношениям в сфере регулирования
конституционного законодательства и влекущее применение мер
конституционной ответственности к субъекту правонарушения.
Особенностями конституционного деликта являются его повышенная
общественная опасность и (в большинстве случаев) наличие специального
субъекта;
- круг субъектов конституционной ответственности не может быть
определен исчерпывающим образом, что обусловлено динамикой развития
общественных отношений и необходимостью формирования опережающего
правового регулирования, предполагающего возникновение новых видов
конституционных правоотношений. Признание того или иного субъекта
правоотношений субъектом конституционной ответственности должно
базироваться на общих принципах юридической ответственности
(ответственности за вину, законности, целесообразности, неотвратимости
наступления), а также сформулированном Конституционным Судом РФ
принципе определенности основания ответственности, что выражается в необходимости установления всех элементов юридического состава конституционного деликта.
Анализ конституционных норм об ответственности главы государства позволяет сделать вывод о наличии более узкого, по сравнению с законодательством Российской Федерации, круга оснований конституционной ответственности Президента Республики Казахстан, наделенного максимальной политической властью. По мнению диссертанта, это свидетельствует об обусловленности механизма реализации конституционной ответственности особенностями формы государственного устройства и формы правления. Учитывая недостаточную определенность норм Конституции, устанавливающих основания конституционной ответственности Президента РФ, предлагается максимально конкретизировать их посредством внесения соответствующих поправок с целью исключения расширительного или ограничительного толкования.
Как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан отсутствуют законодательные критерии разграничения понятий «деликт в сфере конституционных правоотношений» и «конституционный деликт». Это в ряде случаев приводит к смешению понятия конституционной ответственности с другими видами юридической ответственности (уголовной, административной и др.). Диссертант предлагает рассматривать в качестве основного критерия отграничения конституционного правонарушения от других деликтов в сфере конституционных правоотношений наличие специфических санкций, не свойственных другим отраслям публичного права. С этой позиции можно утверждать, что для Российской Федерации и Республики Казахстан характерен в целом единообразный подход к признанию действий (бездействия) основанием конституционной ответственности, о чем косвенно свидетельствует наличие законодательно установленных, однотипных для Российской Федерации и
Республики Казахстан, специфических мер конституционной ответственности (санкций) за совершение тех или иных деяний.
Отсутствие четкого определения конституционной санкции как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан в ряде случаев приводит к неоправданному расширению их круга в юридической доктрине за счет смешения их с другими способами правового воздействия -правовыми ограничениями, мерами защиты и т.д. Это приводит к искажению восприятия субъектами конституционных правоотношений смысла и целей конституционно-правового регулирования.
Сформулированы признаки, характеризующие сущность конституционных санкций:
- конституционные санкции представляют собой меры государственного
принуждения, которые носят специфический, предусмотренный
конституционным законодательством, характер, и не свойственны другим
отраслям права;
- сфера применения санкции - отношения, регулируемые конституционным
законодательством;
основанием применения конституционных санкций является несоответствие поведения субъекта правоотношений диспозиции правовой нормы, представляющее собой конституционный деликт;
для конституционных санкций свойственно наличие отрицательных последствий для субъекта деликта, которые выражаются в исключении его из круга определенных конституционных правоотношений, изменении его правового статуса или ограничении его конституционной правоспособности.
6. На основании перечисленных признаков выделены виды
конституционных санкций, к которым относятся: 1) отрешение от
должности; 2) досрочное прекращение полномочий субъекта
правоотношений; 3) приостановление деятельности политической партии
(общественного объединения); 4) ликвидация политической партии
(общественного объединения); 5) отмена решения и отклонение заявления о
принятии в гражданство; 6) отзыв депутата; 7) приостановление (временное
лишение) избирательного права. Указанные меры представляют собой
конституционные санкции не во всех случаях, а лишь тогда, когда они
являются способом реагирования на конституционный деликт. Отнесение к
конституционным санкциям таких способов правового воздействия, как
предупреждение, признание незаконными (не соответствующими
Конституции) нормативных правовых актов и лишение неприкосновенности (иммунитета) нецелесообразно, поскольку они представляют собой лишь промежуточный этап в процедуре реализации конституционной ответственности.
Выражение в нормах конституционного законодательства юридических составов деликтов характеризуется недостаточной степенью разработанности, что обусловлено как дефектами техники законотворчества, так и отсутствием единого подхода к восприятию конституционной ответственности как вида юридической ответственности. Это приводит к тому, что в ряде случаев деяния, влекущие политическую ответственность или подразумевающие наличие позитивной ответственности субъекта правоотношений, ошибочно трактуются как конституционный деликт.
Проблему, в равной мере свойственную законодательству и правовой доктрине Российской Федерации и Республики Казахстан, представляет нечеткое законодательное регулирование конституционной ответственности должностных лиц и коллегиальных субъектов конституционных правоотношений. Автор предлагает устанавливать вину коллегиального органа (Правительство, Парламент и др.) через вину его должностных лиц в тех случаях, когда на них законодательством непосредственно возложена обязанность контроля за принятием решений указанного органа. В остальных случаях, по мнению диссертанта, следует придерживаться подхода, не предполагающего индивидуализации вины. В тех составах конституционных деликтов, где субъект индивидуален, законодателю следует конкретизировать формы вины, поскольку меры
ответственности, применяемые к субъекту деликта, должны зависеть от психического отношения к совершаемому деянию.
Реализация конституционной ответственности опосредуется деятельностью органов конституционного контроля. При этом превалирующее значение принадлежит судебным органам конституционного контроля, функция которых заключается в следующем: 1) установление соответствия нормативных актов органов государственной власти Конституции Российской Федерации, что может рассматриваться, с одной стороны, как обязательный этап процедуры привлечения органов государственной власти к конституционной ответственности, а с другой - как условие наступления этой ответственности; 2) толкование норм Конституции, сопровождающееся четким определением конституционных обязанностей; 3) регулирование своевременности наступления конституционной ответственности субъектов конституционного деликта.
Деятельность органов конституционного контроля Российской Федерации и Республики Казахстан характеризуется различным объемом правомочий, а именно: Конституционный Совет Республики Казахстан на основании Конституции, в отличие от Конституционного Суда РФ, вправе осуществлять предварительный конституционный контроль посредством установления соответствия Конституции принятых Парламентом законов до их подписания Президентом. Целесообразно законодательно установить право Конституционного Суда РФ на осуществление процедуры предварительного контроля правовых актов, что фактически являлось бы превенцией конституционных деликтов.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Предложения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворчества в целях формирования единообразного подхода к понятию конституционного деликта, а также в правоприменительной практике в процессе реализации конституционной ответственности.
Положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в преподавании юридических и политологических дисциплин, а также в разработке научно-методических и учебных пособий, учебно-методических рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.
Результаты проведенного исследования могут служить основой для дальнейшего исследования актуальных вопросов конституционной ответственности как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, выводы и рекомендации диссертации также обсуждались на заседании кафедры в Костанайском филиале Челябинского государственного университета. Основные положения работы используются в процессе преподавания конституционного права и смежных с ним дисциплин, а также в публикациях автора. Ряд положений диссертации апробированы на научных и научно-практических конференциях, заседаниях «круглых столов» по соответствующей тематике.
Структуру диссертационного исследования составляют введение, три главы, включающие шесть параграфов, заключение и библиографический список.
Современные тенденции в формировании теории конституционной ответственности
Эволюция конституционных правоотношений в любом государстве, а также необходимость их эффективной охраны сопровождаются становлением и развитием института конституционной ответственности.
Исследуя вопрос происхождения указанного института в России, И.А. Кравец выделяет следующие этапы его развития: 1) этап конституционной монархии, когда либеральными конституционалистами предлагалось ввести наряду с политической ответственностью правительства перед Государственной думой институт конституционной ответственности за незаконные действия перед законодательными палатами; 2) этап советского конституционализма, при котором конституционная ответственность имела преимущественно политический характер; 3) период конституционной реформы и последующего развития (1989-1999 гг.); 4) современный этап развития доктрины конституционной ответственности и отражение ее в новейшем конституционном законодательстве (с середины 1999 г.)1.
В.А. Виноградов полагает, что в развитии нормативной основы конституционно-правовой ответственности в России могут быть условно выделены следующие периоды: 1) до 1917 г., когда вообще сложно говорить 0 законодательном закреплении конституционно-правовой ответственности и ее оснований; 2) советский период, когда законодательством в основном регулировались вопросы ответственности перед представительными органами иных органов государства (прежде всего органов управления), нижестоящих органов перед вышестоящими, ответственность носила ярко выраженный иерархический характер; 3) с середины 90-х годов XX века, характеризующийся постепенным изменением ситуации в сторону определенности оснований конституционной ответственности, несмотря на то, что в российских законодательных актах соответствующий термин не употреблялся; 4) с 2000 г., когда эта тенденция проявляется еще отчетливее, конституционной ответственности придается все более существенное значение, а перечень ее оснований расширяется, в том числе в связи с решениями Конституционного Суда РФ1. Несмотря на достаточно долгий период развития, институт конституционной ответственности в настоящее время, по мнению Г.А. Гаджиева, относится к числу наименее разработанных в российской доктрине . Это приводит к различию подходов, применяемых при его исследовании, а также определении места указанного вида ответственности в системе права. Тем не менее, проблема определения конституционной ответственности, ее сущности, оснований наступления, границ действия имеет большое практическое значение, обусловленное прежде всего возрастающей ролью конституционного права в регулировании общественных отношений. С позиции В.А. Виноградова, исследование конституционной ответственности требует обращения к общим вопросам юридической ответственности3. Такого же мнения придерживается и А.А. Кондрашев, указывая, что понятие ответственности в конституционном праве, несмотря на имеющуюся специфику, должно опираться на общетеоретическое понимание юридической ответственности4. СИ. Некрасов отмечает, что модель конституционной ответственности не может не базироваться на постулатах общей теории права о юридической ответственности и ее обязательных признаках .
На наш взгляд, установление соотношения понятий юридической и конституционной ответственности возможно лишь путем анализа основных признаков, характеризующих их сущность. Только после этого можно определить, является ли термин «юридическая ответственность» родовым по отношению к конституционной ответственности, и, следовательно, присущи ли последней структурообразующие элементы и принципы юридической ответственности в целом.
Следует отметить, что юридическая ответственность, являясь одной из ведущих научных категорий, используемых в общей теории права и отраслевых юридических науках, до настоящего времени также не имеет единой концепции. Несмотря на длительную дискуссию юристов, отсутствует общепринятый подход к пониманию правовой природы юридической ответственности, ее места в механизме правового регулирования1. Тем не менее, можно говорить о трех основных подходах к пониманию сущности этого правового явления, превалирующих в доктрине юридической ответственности.
Ряд правоведов (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский, Л.С. Явич и др.) связывают ее с противоправным поведением - правонарушением, влекущим за собой применение мер государственного принуждения и наказание. При этом правомерные действия субъектов в понятие юридической ответственности не включаются2. Указанную ответственность в теории права принято называть негативной, или ретроспективной. Она в определенной мере отождествляется с отрицательной реакцией государства на совершенное правонарушение и установлением для правонарушителя неблагоприятных последствий в виде ограничений (лишений) личного и имущественного характера. Так, с позиции Л.И. Спиридонова, юридические последствия правонарушения, не связанные с мерами государственного принуждения, не являются юридической ответственностью. Сходной точки зрения придерживаются P.O. Халфина, рассматривающая юридическую ответственность как следствие правонарушения, выражающееся в возникновении у правонарушителя новых или видоизменении уже существующих обязанностей; В.И. Гойман-Червонюк и другие. О.С. Иоффе, анализируя сущность юридической ответственности, подчеркивал, что ее специфика заключается в том, что она не любое властно-принудительное воздействие государства, а воздействие наказывающее.
Дискуссионные вопросы определения круга субъектов конституционной ответственности
Исследование конституционной ответственности в первую очередь предполагает установление круга ее субъектов. Сложность и высокая дискуссионность этой сферы определили отсутствие единой точки зрения по указанному вопросу.
Н.М. Колосова в качестве субъектов конституционной ответственности выделяет физических лиц, общественные объединения1. С.Э. Несмеянова полагает, что «субъектами конституционных отношений являются государство, государственные органы, общественные объединения, должностные лица, граждане, иностранные граждане, апатриды и другие. Они же являются и субъектами конституционной ответственности» .
Д.А. Липинский выделяет индивидуальных и коллективных субъектов конституционной ответственности. К индивидуальным субъектам конституционной ответственности Российской Федерации он относит Президента РФ, членов Федерального Собрания, глав субъектов РФ, членов Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, членов Правительства, Председателя Счетной палаты и его заместителя, Генерального прокурора, глав органов местного самоуправления и депутатов законодательных органов субъектов РФ. Коллективными субъектами конституционной ответственности, по мнению Д.А. Липинского, являются государство в целом, субъекты РФ, исполнительные и законодательные органы субъектов РФ, Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, органы местного самоуправления .
С.А. Авакьян относит к субъектам конституционной ответственности «почти все субъекты конституционно-правовых отношений», за исключением тех, «по которым трудно сделать вывод о том, что к ним могут быть применены меры негативной конституционно-правовой ответственности. Это народ, нация, государство»1. Л.С. Мамут, напротив, полагает, что одним из субъектов конституционной ответственности выступает народ2.
Наличие разнообразных, во многом полярных точек зрения на круг субъектов конституционной ответственности, по нашему мнению, обусловлено отсутствием единых критериев, позволяющих отнести к указанным субъектам конкретных участников общественных отношений.
Как следует из приведенных выше мнений исследователей конституционной ответственности, до настоящего времени нет определенности в вопросе, является ли народ (население) субъектом этого вида ответственности. Представляется, что на данный вопрос следует ответить отрицательно уже хотя бы по той причине, что народ является источником власти в государстве и носителем абсолютного суверенитета, его воля лежит в основе конструирования всей государственно-правовой надстройки. Нормы права, создаваемые народом и обществом как коллективным субъектом правоотношений, являются отражением потребностей общественного развития, что само по себе исключает возможность формулирования вопроса о применении к народу санкций указанных норм.
Эту позицию поддерживает и раскрывает М.С. Басиев, указывая, что вопрос об отнесении к числу субъектов конституционно-правовой ответственности таких участников конституционных правоотношений, как нация (народ, население субъекта федерации) и государство (субъект
федерации) вызывают наибольшие разногласия среди государствоведов. По мнению исследователя, в условиях провозглашения и реализации официального курса на построение в обществе правового государства, народ (нация, население в определенных территориальных пределах) не может являться субъектом, в отношении которого применяются меры принуждения в качестве санкции за совершенное правонарушение1.
Признание народа (нации, населения) субъектом конституционной ответственности, как правило, обосновывается тем, что при введении режима чрезвычайного положения происходит перераспределение объема прав и обязанностей между гражданами и государством в лице органов власти и должностных лиц, приводящее к ограничению прав и законных интересов граждан. Однако, по нашему мнению, указанные меры правового принуждения фактически представляют собой временные правовые ограничения в отношении населения, а не меры конституционной ответственности. На это указывает и Конституция Российской Федерации (ст. 56), согласно которой «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод».
Такой подход разделяет и Ж.И. Овсепян, подчеркивая, что народ, нация не могут быть субъектами ни конституционного правонарушения, ни негативной конституционной ответственности, так как народ - первичный источник власти, который не может нести в себе отрицание этой власти . Не рассматривает Ж.И. Овсепян в качестве субъектов негативной конституционной ответственности и физических лиц, поскольку они, являясь активными участниками конституционно-правовых отношений, не являются носителями властных полномочий. При этом указанный автор отмечает, что субъектами негативной конституционной ответственности могут быть юридические лица - субъекты политико-правовых отношений (партии, иные общественные объединения, имеющие статус юридического лица)1.
Конституционные деликты в законодательстве Российской Федерации и Республики Казахстан
Многообразие объектов конституционных правоотношений предполагает возможность существования и различных видов конституционных деликтов. Ранее конституционный деликт уже был определен нами как противоправное деяние (действие или бездействие), причинившее или создавшее опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере регулирования конституционного законодательства и влекущее применение мер конституционной ответственности к субъекту правонарушения. Выше также отмечалось, что наиболее обоснованным представляется подход, рассматривающий в качестве конституционного законодательства не только Конституцию, но и законы, детализирующие ее положения и регулирующие конституционные правоотношения. С учетом этих теоретических посылок, а также исходя из того, что на современном этапе развития общественных отношений, законодательства и юридической техники РФ и РК невозможно определить исчерпывающий перечень конституционных деликтов, представляется целесообразным рассмотрение их отдельных видов применительно к основным субъектам и объектам правоотношений.
Анализ конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан свидетельствует о наличии тождественных объектов конституционных правоотношений: основы конституционного строя (суверенитет, непосредственное осуществление власти народом путем референдума и свободных выборов, идеологическое и политическое многообразие, высшая юридическая сила и прямое действие Конституции и т.д.); права и свободы человека и гражданина; организация и функционирование органов государственной власти; местное государственное управление (Республика Казахстан) и самоуправление (РФ, РК). Теоретически каждый из указанных объектов правоотношений может являться и объектом конституционного деликта. Рассмотрим указанную ситуацию с позиции правоприменения.
В.Д. Зорькин отмечает, что суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий его конституционно-правовой статус1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ч. 1 ст. 4). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции России, является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3).
Суверенитет как одна из основ конституционного строя закреплен и Конституцией Республики Казахстан (ст. 2). Г.С. Сапаргалиев указывает, что Конституция «учреждает государство со всеми его атрибутами. Она закрепляет его суверенитет со всеми его элементами: территорией, верховной властью, гражданством, самостоятельным законодательством и т.д.»2. Таким образом, можно предполагать, что правонарушение, объективная сторона которого заключается в противоправном деянии, посягающем на тот или иной структурообразующий элемент суверенитета - непосредственный объект правоотношений, - является конституционным деликтом. Тем не менее, анализ конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан свидетельствует об отсутствии специфических санкций конституционной ответственности за совершение указанных деликтов и наличии соответствующих санкций в других отраслях законодательства. Например, преступления против основ конституционного строя и национальной безопасности (действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции Российской Федерации, а равно направленные на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации), влекут наступление уголовной ответственности и применение соответствующих мер принуждения в виде лишения свободы1.
Указанная ситуация, по нашему мнению, свидетельствует о наличии проблемы соотношения понятий «деликт в сфере конституционных правоотношений» и «конституционный деликт». Представляется, что при формальной схожести этих дефиниций они имеют различное содержание: в том и другом случае объективная сторона правонарушения характеризуется противоправным деянием в сфере конституционных правоотношений, имеют место все элементы, образующие юридический состав деликта; однако конституционный деликт отличается наличием специфических санкций и порядка их применения, установленных конституционным законодательством. Это отмечает и Б.А. Страшун, указывая, что «если мы говорим о конституционной ответственности, то имеем в виду ответственность, предусмотренную Конституцией и эвентуально конституционными либо приравненными к ним законами. Очевидно, что конституционную ответственность есть смысл выделять только в том случае, если мы можем выявить отличия в ее основаниях и характере санкций, характере публично-властных органов, эту ответственность реализующих, ее процедуре, а возможно, и какие-то другие отличия от иных видов юридической ответственности»2. Он указывает, что конституции нередко содержат отсылки к уголовной, гражданской, административной и даже дисциплинарной ответственности субъектов конституционно-правовых отношений, что, как правило, не является конституционной ответственностью. Таким образом, конституционное законодательство, признавая деяние конституционным деликтом, должно не только определять его признаки, но и предусматривать специфические меры ответственности за его совершение.
В настоящем диссертационном исследовании был затронут вопрос конституционной ответственности Президента как важнейшего субъекта конституционно-правовых отношений. Так, Конституция Республики Казахстан в ч. 2 ст. 47 устанавливает, что Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. Под государственной изменой, в соответствии со ст. 26 Конституционного закона РК «О Президенте Республики Казахстан», понимается умышленное деяние, совершенное с целью подрыва или ослабления внешней безопасности и суверенитета Республики Казахстан, выразившегося в переходе на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, оказания иностранному государству помощи в осуществлении враждебной деятельности против Республики1.
Конституционные санкции как меры конституционной ответственности в Российской Федерации и Республике Казахстан
Анализ конституционного законодательства свидетельствует о наличии специфических мер ответственности, не свойственных другим отраслям права. Тем не менее, в современной юридической доктрине отсутствует единство мнений о видах мер и санкций конституционной ответственности.
По мнению Н. М. Колосовой, к указанным санкциям относятся: досрочное лишение или изменение конституционного статуса государственного органа, должностного лица, общественного объединения; признание неконституционным акта или его отдельных положений, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; ограничение специального или общего статуса физического лица (ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного положения)1. Т.Д. Зражевская выделяет следующие меры ответственности: 1) отрешение Президента от должности; 2) отставка Правительства в целом или отдельных его членов; 3) временное отстранение от должности по Указу Президента до принятия решения палатой Федерального Собрания; 4) лишение полномочий депутата, выборного должностного лица; запрет занимать определенные должности; 5) отмена решения о приеме в гражданство; 6) лишение государственных наград и почетных званий; 7) лишение активного и пассивного избирательного права (по приговору суда) . Существование данных мер ответственности признает и А.А. Кондрашев, дополняя их следующими мерами: отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта; роспуск высшего органа законодательной власти субъекта; временное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу органов власти Федерации; изменение статуса субъекта; назначение специального федерального представителя для управления субъектом; ввод специальных подразделений на территорию субъекта1.
А.Л. Коковихин указывает, что отличительной чертой мер конституционной ответственности является то, что она может применяться «как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечивать стабильность в субъекте Федерации, выполнять все федеральные предписания, реализовывать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны»2. При этом он отмечает, что в федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: 1) официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указания на ее недостатки; 2) досрочное переформирование органов; 3) признание выборов недействительными; 4) ущемление имущественного положения; 5) отстранение от должности высшего должностного лица -главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа субъекта; 6) отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; 7) временное перераспределение или изъятие (как правило, конкурирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; 8) назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление); 9) ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; 10) принуждение к исполнению конституционных обязанностей, и др.1.
Р.Б. Мамаев отмечает, что в теории и практике государственного строительства выработано значительное количество средств государственного принуждения, применяемых за конституционные правонарушения к субъектам Федерации, к которым можно отнести следующие: отстранение от должности главы исполнительной власти; роспуск законодательного органа; отмену или приостановление действия актов органов власти субъектов Федерации; признание недействительными указанных актов федеральными судами; временное перераспределение или изъятие предметов ведения или полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации; введение прямого федерального правления; силовое воздействие путем ввода воинских и полицейских подразделений2.
С точки зрения Д.И. Назарова и И.С. Назаровой, конституционными санкциями являются отрешение Президента от должности, роспуск Государственной Думы, лишение депутатской неприкосновенности, отставка Правительства, признание Конституционным Судом неконституционными законов, указов Президента, постановлений Правительства и других нормативно-правовых актов3.
С.К. Амандыкова, отмечая значительность конституционных санкций в целом в жизни общества, указывает на то, что их своеобразие заключается в неприменимости указанных санкций к иным видам юридической ответственности. При этом она выделяет следующие виды санкций, присущих конституционному праву Республики Казахстан: импичмент Президенту РК; вотум недоверия Правительству РК; отставка Правительства РК и премьер-министра; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти (роспуск Парламента, маслихатов); признание неконституционными законов, принятых Парламентом, и иных нормативных правовых актов; признание недействительными выборов Президента РК, депутатов Парламента в целом либо частично; признание недействительными итогов республиканского референдума в целом или частично, и т.д. . Н.И. Акуев, рассматривая особенности конституционной ответственности в Республике Казахстан, отмечает, что Конституция РК предусматривает ответственность за нарушение или ненадлежащее исполнение установленных ею норм и предписаний, которая применительно к Президенту, представительным и исполнительным органам власти, должностным лицам реализуется в форме досрочного прекращения их полномочий2.
