Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты построения системы государственного управления в Российской Федерации и Республике Казахстан
1.1. Государственное управление и исполнительная власть: соотношение, правовая природа, принципы 15
1.2. Правовые основы обеспечения единства системы государственного управления и исполнительной власти 31
1.3. Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Казахстан 63
Глава 2. Правовые основы регионального (местного) государственного управления в Российской Федерации и Республике Казахстан
2.1. Система региональных (местных) органов исполнительной власти 92
2.2. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы административно-территориальной единицы в Республике Казахстан): конституционно-правовая характеристика 129
Заключение 168
Библиографический список использованных источников 179
- Правовые основы обеспечения единства системы государственного управления и исполнительной власти
- Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Казахстан
- Система региональных (местных) органов исполнительной власти
- Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы административно-территориальной единицы в Республике Казахстан): конституционно-правовая характеристика
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена потребностью в системном научном анализе статуса различных звеньев систем исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Казахстан через призму их (систем) перманентного реформирования. Принцип разделения власти, реализованный в конституциях обеих стран, является основой для выделения исполнительной ветви власти как самостоятельной и независимой. В постсоветских государствах имели место общие проблемы в создании адекватной новым условиям системы государственного управления.
Реформы, проводимые в Российской Федерации и Республике Казахстан, неизбежно ведут к изменению и политических систем данных государств. Это связано, в том числе, с повышением роли представительных органов регионов, а также с повышением эффективности и достижением прозрачности управления на местах. Создание эффективной, современной модели государственного управления на всех уровнях государства, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, формирование Правительства, способного реализовывать приоритетные цели, построение государства, стоящего на страже национальных интересов - цели проводимых реформ и в России, и в Казахстане.
Как известно, начиная с 90-х гг. происходил процесс суверенизации и обретения независимости России и Казахстана (в большей степени), оба государства претерпевали некоторые неудачи в строительстве системы государственного управления. Это и дисбаланс отношений между федеральным и региональным уровнями власти, и рецидивы регионального сепаратизма, при которых отрицалось верховенство Конституции Российской Федерации и федерального законодательства на территории отдельных субъектов Федерации, и некоторые другие. В свою очередь, в Казахстане отсутствовали правовые механизмы государственного управления, опыт самостоятельного осуществления суверенных прав. Устойчивая демократическая традиция, выверенная модель организации и функционирования власти на общенациональном, региональном и местном уровнях в обоих государствах отсутствовали.
В рамках административной, федеративной (региональной) и муниципальной реформ идет поиск оптимальной модели структуры и состава органов
4 исполнительной власти. Научное осмысление конституционных проблем организации
и регулирования органов исполнительной власти дает возможность раскрыть суть
происходящих преобразований политико-правового характера, включая
административные реформы, непосредственно затрагивающие оптимизацию системы
органов исполнительной власти, повышение эффективности её деятельности. При
этом, наряду с обеспечением самостоятельности субъектов Федерации в России и
органов местного государственного управления в Казахстане, необходимо
придерживаться принципа вертикального единства системы органов исполнительной
власти, что будет способствовать сохранению целостности государства и
эффективности государственного управления в стране.
В организации многоуровневой исполнительной власти в России и в Казахстане имеют место как общие, так и отличительные черты. В обоих государствах просматривается тенденция централизации государственного управления, укрепления исполнительной вертикали. Однако в России указанные тенденции стали усиливаться после известного этапа чрезмерной (с точки зрения сохранения государственного единства) децентрализации. В Казахстане же централизация в государственном строительстве сохраняется при некотором вкраплении элементов децентрализации. Иллюстрацией здесь является, в частности, изменившийся порядок наделения полномочиями высших должностных лиц регионов: в Российской Федерации в данной процедуре определяющей стала роль Президента РФ (исключительно по его представлению законодательный (представительный) орган субъекта РФ наделяет полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ); в Казахстане также изменилась процедура наделения полномочиями высшего руководителя местного исполнительного органа (акима) - фактически введены косвенные выборы глав некоторых административно-территориальных единиц (и можно говорить о постепенном переходе к выборам глав регионов - акимов), а также наделение их функциями местного самоуправления. Роль главы региона в Казахстане и России не ограничивается только региональным уровнем, он оказывает важное влияние на осуществление государственных функций в целом и фактически становится государственным и политическим деятелем общенационального масштаба.
Сопоставительный анализ конституционной модели организации и функционирования исполнительной власти на федеральном (центральном) и
5 региональном (местном) уровнях в Российской Федерации и Республике Казахстан -
государствах с различающейся формой территориального устройства, но с единым
опытом государственного управления в прошлом полезен с точки зрения обогащения
теории и практики государственного строительства в современных государствах.
Степень научной разработанности проблемы и источниковая база исследования. Институт исполнительной власти в целом и отдельные его составляющие (статус главы государства, правительства, отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти и др.) традиционно привлекают пристальное внимание исследователей (представителей различных отраслей юридической науки) как в России, так и в Казахстане.
В российской науке конституционного права не только охарактеризованы роль и место исполнительной ветви власти в конституционной системе власти, но и раскрыты роль и место высшего должностного лица субъекта Федерации в системе органов государственной власти субъектов РФ, дан анализ различных аспектов организации и деятельности Правительства, органов исполнительной власти субъектов Федерации, их конституционно-правовой ответственности. Аналогичная ситуация имеет место и в отношении казахстанского конституционного права. Вместе с тем, анализ изученного материала, позволяет сделать вывод, что, несмотря на проработанность вопросов организации деятельности и функционирования органов исполнительной власти, существующий плюрализм мнений в научных кругах, данная тема не теряет своей актуальности. Несмотря на обширную научно-информационную базу, казахстанской юридической науке, в частности, не достает монографических исследований, выполненных с позиций конституционно-правовой доктрины, посвященных актуальным и сложным вопросам существования и развития институтов исполнительной власти на общегосударственном и местном уровнях.
При анализе научных трудов российских государствоведов, касающихся темы исследования, были использованы работы таких ученых как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, С.В.Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкин, В.Е.Гулиев, М.В. Глигич-Золотарева, Н.М. Добрынин, Б.П. Елисеев, Б.Л. Железнов, Ю. М. Козлов, В.А. Козбаненко, А.Н.Кокотов, В. В. Комарова, И.А. Конюхова (Умнова), В.А. Кочев, М.А.Краснов, В.А. Кряжков, А.Н.Лебедев, В. А. Лебедев, В. Н. Лысенко, СИ. Некрасов, А.Ф. Ноздрачев, А.Г.Пархоменко, И. А. Полонский, В.И.Савин, Б.А. Страшун, Г.Н.
Чеботарев, С.В.Чердаков, В.Е. Чиркин, А.Н.Чертков, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Ф. Халипов, Н.Ю.Хаманева, Е.С.Шугрина, Ю.Л.Шульженко и др. Избранную проблему исследовали такие казахстанские ученые, как Л. Жанузакова, С. Г. Капаров, Н. М. Примашев, Г. Сапаргалиев, А.Ж. Шоманов и некоторые другие. Многоаспектный, межотраслевой характер такого социально-правового феномена, как власть предопределяет необходимость использовать труды не только ученых-юристов (в области общей теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права и др.), но и работы представителей других отраслей научного знания (политологии, социологии, истории и др.).
В основу работы положен обширный нормативно-правовой материал -
законодательные акты Республики Казахстан и Российской Федерации, акты
Конституционного Совета Республики Казахстан и Конституционного Суда
Российской Федерации, акты Президента РФ и Президента РК. Конституционно-
правовой анализ проведен на основе Конституций Российской Федерации 1993 г. и
Республики Казахстан 1995 г., Конституционного закона Республики Казахстан от 18
декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан», Федерального
Конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской
Федерации», закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года «О местном
государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и
Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.
Вместе с тем, применительно к теме исследования не подвергалась анализу
законодательная база субъектов Российской Федерации, проведено лишь
комплексное теоретическое исследование, посвященное теме диссертации с позиций федерального законодательства Российской Федерации и национального законодательства Республики Казахстан.
Целью исследования является анализ теории и практики правового регулирования организации системы органов исполнительной власти на региональном (местном) уровне в Республике Казахстан и Российской Федерации, взаимодействия указанных органов с федеральными (центральными) органами исполнительной власти. Данная цель определяет постановку следующих задач:
1) Соотношение, разграничение и конкретизация понятий «государственное
управление» и «исполнительная власть», выявление их правовой природы и конституционно-правовых принципов функционирования;
Построение системы конституционных принципов организации и функционирования системы государственного управления, исполнительной власти Республики Казахстан и Российской Федерации, и правовых основ обеспечения их единства;
Сравнительно-правовой анализ конституционного статуса Правительства в Российской Федерации и Республике Казахстан;
Комплексная правовая характеристика региональных (местных) органов исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Казахстан через призму их включенности в единую систему государственного управления и исполнительной ветви государственной власти.
В рамках указанных общих задач решаются следующие частные задачи -исследование в сравнительно-правовом аспекте конституционно-правового статуса:
а) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и главы
административно-территориальной единицы (акима) в Республике Казахстан;
б) Статс-секретаря федерального органа исполнительной власти в Российской
Федерации и Ответственного секретаря центрального исполнительного органа в
Республике Казахстан;
5) Выявление имеющихся пробелов и дефектов в правовом регулировании
статуса органов исполнительной власти в России и в Казахстане и формирование
предложений по их устранению.
Объект, предмет и пределы исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и Республике Казахстан в вертикальном аспекте.
Предмет исследования составляют нормы российского и казахстанского законодательства, закрепляющие и регламентирующие статус общенациональных и региональных органов исполнительной власти, их взаимодействие с местными органами государственной власти и органами местного самоуправления, разноплановая и противоречивая практика реализации указанных норм.
8 Исходя из подхода, в соответствии с которым государственное управление
рассматривается как более широкое понятие, чем исполнительная власть, как
социально-правовое явление в диссертации исследуется и статус представительных
органов через призму их включенности в систему регионального управления.
С учетом того, что различные аспекты организации и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации (как на федеральном, так и на региональном уровнях) в науке конституционного права России исследованы достаточно полно, значительный объем содержательной части диссертации посвящен анализу соответствующих аспектов в Республике Казахстан, а также их сопоставлению с российской моделью.
Методологической основой исследования является системный подход к анализу различных сторон правового статуса органов исполнительной власти в России и Казахстане как на федеральном (центральном), так и на региональном (местном) уровнях. В ходе исследования различных аспектов указанных вопросов используются историко-правовой, сравнительно-правовой, диалектический, логический, формально-юридический, нормативный, теоретико-прогностический и другие методы познания, методы системного анализа.
Использование указанных методов в научном исследовании позволили выявить правовую природу исполнительной власти, провести сопоставительный анализ конституционно-правового статуса высшего исполнительного органа России и Казахстана, системы регионального (местного) государственного управления, а также определить перспективы повышения эффективности деятельности указанных государственных органов исполнительной власти.
Новизна исследования обусловлена выявлением на основе комплексного анализа конституционно-правового статуса федеральных (центральных) и региональных (местных) органов исполнительной власти России и Казахстана, несовершенства законодательного урегулирования в процессе их реформирования (именно этим и актуализируются результаты проведенного анализа). Сопоставление законодательства обеих стран, позволяет вывести новые подходы к решению проблем, связанных с формированием и деятельностью системы органов исполнительной власти.
Диссертационное исследование обогащает науку конституционного права сравнительно-правоведческим анализом моделей исполнительной власти в
9 отличающихся по форме территориального устройства государствах через призму
вертикализации и укрепления единства государственной власти. Избранная тема в
сравнительно-правовом ключе пока в науке конституционного права не
исследовалась.
Результаты реализации научного замысла диссертационного исследования нашли выражение в положениях, выносимых на защиту.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие теоретические положения и практические выводы:
Авторская формулировка категории «исполнительная власть», вбирающая в себя как институционально-организационные, функционально-компетенционные, так и территориальные аспекты правовой природы данного института и политико-государственного явления. Посредством функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм государственного управления. При этом, понятие «исполнительная власть» уже понятия «государственного управления». Если исполнительная власть раскрывается автором, как самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, действующая во исполнение законов в целях практической организации и руководства жизнедеятельностью общества и государства в целом, обладающая особыми звеньями государственного аппарата, определяющая самостоятельно собственную структуру и систему органов управления, включая территориальные (региональные, местные) органы, находящиеся в системе соподчиненности с вышестоящими (общенациональными) органами, то государственное управление - это непосредственная деятельность государственных органов по осуществлению властных полномочий в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций. Все органы государственной власти осуществляют управленческие функции. В этой связи, определяя понятие «исполнительной власти», устанавливаются пределы осуществления государственного управления органами исполнительной власти, пределы их включенности в процесс регламентации жизнедеятельности общества и государства.
Обоснование концепции институционально-функционального обособления (выделения) из системы исполнительной власти контрольно-надзорных органов, что призвано повысить действенность государственного контроля и надзора за нормотворческой, управленческой, распорядительной деятельностью органов
10 исполнительной власти всех уровней. Автором предложен проект положения о
контрольно-надзорном органе в Республике Казахстан. Проект положения содержит
предложения по созданию одного государственного органа, консолидирующего все
контрольно-надзорные функции государства. Создание данного органа
предполагается на основе имеющихся государственных органов, осуществляющих
контрольно-надзорные функции. При этом, за центральными исполнительными
органами сохраняются только стратегические, аналитические и регулятивные
(разработка и утверждение нормативно-правовой базы) функции. Предполагается, что
данный контролирующий орган осуществляет комплексный и отраслевой контроль,
при этом осуществление государственного контроля должно быть строго
регламентировано во избежание распространения коррупции со стороны как самого
государственного органа, так и со стороны физических и юридических лиц. Кроме
того, помимо выделения из полномочий центральных исполнительных органов
контрольных функций, необходимо также отделить и функции по выдаче
разрешительных документов, предусмотрев возможность упрощения разрешительной
системы. Представляется, одним из способов упорядочения разрешительной системы
должно стать совершенствование системы оказания исполнительными органами
государственных услуг.
3. Аргументация целесообразности нормативного закрепления и введения в государственно-правовую практику Республики Казахстан договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней.
Проблема эффективного разграничения полномочий по вертикали одинаково актуальна как для федеративной России, так и для унитарного Казахстана. В зарубежных государствах с унитарной формой территориального устройства (Испания, Италия и др.) договорные формы подобного разграничения полномочий имеют место быть. Заключение договоров о разграничении полномочий безусловно имеет положительные стороны, к которым можно отнести и возможность экспериментального государственного управления на отдельной территории, а не в масштабе всего государства. Заключение договоров между уровнями местного государственного управления позволит решать проблемы населения именно на том уровне, на котором это наиболее эффективно, не внося поправки в законодательство Республики, поскольку законодательный процесс, как правило, является длительным.
4. Система аргументов обоснования необходимости сохранения
централизованной модели местного управления в Республике Казахстан и
нецелесообразности быстрого и сплошного внедрения местного самоуправления.
Конституция Республики Казахстан 1995 года заложила основы для местного
самоуправления, однако долгое время нормы Конституции не были реализованы. В
результате поиска оптимальной модели для сочетания местного государственного
управления и самоуправления, аким (руководитель местного исполнительного
органа) был наделен функциями местного самоуправления. Автором приведены
аргументы о нецелесообразности именно такой формулы организации местного
самоуправления в Казахстане. К ним можно отнести: несоответствие утвержденной
формы организации правовой природе института местного самоуправления;
необходимость использования всего потенциала властных полномочий местными
органами государственного управления; институт местного самоуправления не есть
основной (и тем более единственный) признак демократического государства.
5. Система мер по совершенствованию законодательства Российской
Федерации и Республики Казахстан в сфере государственного управления,
организации и функционирования исполнительной власти на региональном (местном)
уровне. Автором предложено внести поправки а законодательство России и
Казахстана по вопросам государственного управления, в частности, предлагается
изменить направленность основной деятельности (перенять опыт Российской
Федерации, где Статс-секретарь осуществляет взаимодействие с законодательным
органом) и характер правовых актов, издаваемых Ответственным секретарем
центрального исполнительного органа Республики Казахстан; определить состав и
структуру Правительства Республики Казахстан императивным перечнем,
предусмотреть более жесткие ограничения для членов Правительства РК, основания
прекращения полномочий для Премьер-Министра РК, акимов, детализировать статус
Акима; кроме того, предложенные поправки в российское законодательство
обоснованы необходимостью постановки Правительством РФ вопроса о доверии
перед вновь избранной Государственной Думой, а также высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта
Федерации перед вновь избранным законодательным (представительным) органом
субъекта Федерации. Предлагаются и иные меры по совершенствованию
законодательства.
12 Теоретическое значение исследования определяется тем, что его результаты
позволяют проследить процессы реформирования органов исполнительной власти по
вертикали в обоих государствах в контексте укрепления федеративных отношений (в
России) и развития демократических процессов, ведущих к децентрализации
государственной власти (в Казахстане). Также в процессе реформирования системы
исполнительной власти, большой интерес представляют механизмы правового
регулирования данных процессов.
В науке (как совокупности знаний) нет непреодолимых границ, с другой стороны, в теории конституционализма выделяется и страноведческий аспект, в связи с чем сопоставительный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности государственных органов исполнительной власти представляется полезным для государствоведческой науки как России, так и Казахстана.
В настоящее время значительно возрос интерес к теоретическим разработкам и практической реализации конституционных норм об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Но в многочисленных научных статьях, монографиях, диссертационных работах, посвященных конституционно-правовому статусу органов исполнительной власти, часто рассматриваются только отдельные аспекты образования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами. В Казахстане, в научной литературе, лишь констатируются факты наличия проблем в вопросе эффективного разграничения полномочий, но возможные пути разрешения этих проблем так и не предложены. Выполненное исследование частично восполняет указанные пробелы.
Практическое значение исследования. По результатам проведенного
сравнительного анализа сформулированы предложения и рекомендации по
совершенствованию деятельности органов исполнительной и, отчасти,
представительной власти, действующего законодательства России и Казахстана.
Содержащиеся в исследовании научно-практические предложения и рекомендации могут быть использованы в целях совершенствования исследуемых институтов государственной власти в России и в Казахстане. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в системе высшего профессионального образования (при преподавании таких дисциплин, как
13 Конституционное право, Конституционное право зарубежных стран,
Административное право).
Положения диссертационного исследования получили необходимую апробацию в публикациях по теме исследования, в том числе изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией. Отдельные предложения диссертанта учтены и реализованы в ходе ее практической деятельности в системе центральных органов исполнительной власти Республики Казахстан.
Структура исследования обусловлена кругом рассматриваемых проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений.
Правовые основы обеспечения единства системы государственного управления и исполнительной власти
В Конституциях России1 1993 г. и Казахстана2 1995г. воплощен ряд демократических принципов, включая принцип разделения властей, который является отправной точкой для определения сущности и правовой природы исполнительной власти. Законодательное регулирование, исполнение и контроль - в этом и заключается функциональный подход к реализации государственной власти. В практическом воплощении данная теория представляет собой самостоятельность каждого из высших органов власти, степень которой зависит как от формально-юридического, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции. Практика опровергла абсолютную независимость каждой из властей, которая лишает государство целостности.
Российская Конституция и Конституция Республики Казахстан гарантировали стабильность и незыблемость принципа разделения властей, закрепив его в качестве основ государственного строя. Здесь речь идет о разграничении функциональной компетенции между органами государственной власти каждой из ветвей, и в рамках этой компетенции органы самостоятельны.
Реализация государственно-властных велений (точнее — велений субъектов законодательной (представительной) власти) составляет содержание самого процесса государственного управления, в этом смысл и назначение исполнительной власти, этим определяется ее место в государственном механизме.
Введение понятия «исполнительная власть» привело к автоматическому изъятию из нормативной практики терминов «управление», «государственное управление», «орган государственного управления». Нельзя не согласиться с мнением, что «в стремлении уйти от системы глобального государственного воздействия на развитие экономики в условиях преобладания государственной собственности в системе национальной экономики законодатель отказался от административно-правового и социального понимания термина «управление» и принял его толкование в узком гражданско-правовом понятии применительно к сфере государственной собственности» . В результате все органы государственного управления (разных уровней) стали именоваться органами исполнительной власти.
Исполнительная власть - это родовое понятие, призванное раскрыть (установить) ее назначение и ее содержание (исполнение законов), определить место органа в системе разделения властей. Это понятие имеет, прежде всего, функциональное значение, «когда определяется соотношение органов самого высокого ранга»2. В подчинении высшего органа исполнительной власти есть разветвленная сеть подведомственных ему органов, занимающихся исполнительно-распорядительной деятельностью по реализации предписаний вышестоящих органов законодательной и исполнительной власти. Их деятельность и компетенция производны от органа исполнительной власти (например, территориальные органы министерства и ведомства или различные комиссии при Правительстве), поэтому представляется юридически ошибочным определять их как органы исполнительной власти. Наделение их властными полномочиями не может служить основанием для такого подхода. Выступая как звено управленческой иерархии, они непостоянны и изменяемы. По своей сути они представляют лишь ту или иную степень оснащенности субъектов исполнительной власти рабочим механизмом, позволяющим обеспечивать процесс исполнения с учетом отраслевых, межотраслевых и иных особенностей. Этот механизм служит лучшей организации исполнительной власти.
Существует мнение, что исполнительная власть не тождественна системе государственного управления. Субъект исполнительной власти осуществляет государственное управление преимущественно по отношению к нижестоящим органам (в этом смысле административно-правовой подход к исполнительной власти допустим). Учитывая государственно-правовое происхождение института исполнительной власти, принципиально важно определить границы исключительных действий субъекта этой власти и закрепить это законодательно.
Таким образом, к субъекту исполнительной власти можно отнести государственный орган общей компетенции, обладающий властными полномочиями, в свою очередь, объектом управления являются общественные отношения, регулируемые издаваемыми им (субъектом) актами.
По мнению С.А. Авакьяна, «государственное управление - специальный вид деятельности, целью которого является руководство конкретными сферами (областями, отраслями) государственной жизни и разрешение конкретных вопросов распорядительного характера, осуществляемое на основе и во исполнение законов, опирающееся на силу государства, государственное принуждение» .
Некоторые казахстанские ученые2 придерживаются мнения о том, что государственное управление — это практическое, системное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Помимо указанного подхода, существует также мнение о том, что государственное управление — социальный феномен политически организованной цивилизации3. Термин «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни. Это воздействие государства можно разделить на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и «собственно» государственное управление (как делать и при помощи чего).
Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации и Правительства Республики Казахстан
Конституционным законом Республики Казахстан от 18 декабря 1995 года «О Правительстве Республики Казахстан»1 определено, что ведомство в пределах компетенции центрального исполнительного органа Республики осуществляет контрольные и (или) реализационные функции (при этом ведомство является структурным подразделением центрального исполнительного органа - Г.К.).
Отметим, что Конституция Республики Казахстан не содержит ограничений по закреплению за государственными органами, в рамках их компетенции, контрольных и надзорных функций. Однако считаем логичным, что правом осуществления контроля и надзора пользуются лишь те государственные органы и должностные лица, которым это право специально предоставлено законом.
При этом считаем целесообразным законодательно обеспечить и процессуальную деятельность органов государственного управления, поскольку это позволит обеспечить эффективность функционирования государственного аппарата.
Контроль и надзор органов государственной администрации, представляя собой одну из функций государственного управления с одной стороны и способ обеспечения законности с другой, всегда являлись одними из самых проблемных вопросов правового регулирования, институциональной организации и процедурных вопросов властвования. Указанная деятельность неизбежно связана с проявлением властных полномочий, определенными правовыми последствиями для подконтрольных и поднадзорных субъектов, что предполагает возможность коррупционных правонарушений.
В этой связи актуализируется вопрос законодательного урегулирования контрольной деятельности этих органов. Полагаем возможным разработать закон о контрольных функциях, а также положение об органе, осуществляющем эти функции (авторская концепция предлагаемых правовых актов изложена в приложении № 1). Представляется, данный закон создаст правовую возможность консолидировать все контрольные функции в рамках одного специального органа либо системы специализированных органов, возглавляемых высшим органом, осуществляющим контрольные функции. В настоящее время комитеты осуществляют контрольные функции и находятся в структуре центрального исполнительного органа, тем самым эти государственные органы находятся в подчинении у центральных исполнительных органов (в отношениях субординации). Центральный исполнительный орган, объединяя в себе стратегические и нормотворческие функции, как бы «подгоняет» результаты нормотворческого процесса под своё структурное подразделение (ведомство). Таким образом, при разработке того или иного нормативного правового акта мнение ведомства (контролирующего органа) учитывается в обязательном порядке, что зачастую вызывает недоверие населения к власти. Для потребителя государственной услуги, для предпринимательства важна объективность и постоянство законодательства. Выделяя контролирующие органы Республики Казахстан в отдельный институт, скажем некое Агентство государственного контроля, у центрального исполнительного органа остаётся стратегическая функция, которая позволит объективно принять тот или иной нормативно-правовой акт, предусматривающий процедуру проведения контроля, выдачи разрешительных документов, основания и пределы ответственности, а также другие аспекты регулирования жизнедеятельности общества. В то время как комитету (ведомству) остается лишь реализация норм законодательства согласно «букве закона». Таким образом, для центральных органов главным является регламентация процессов жизнедеятельности, для ведомств - их реализация.
К примеру, в настоящее время для получения лицензии на ввоз пестицидов необходимо получить согласование в четырёх министерствах. Таким образом, согласование занимает 60 дней, что существенно ограничивает осуществление предпринимательской деятельности, создает условия для бюрократической волокиты и коррупции. В случае разработки и утверждения предложенного автором закона было бы возможно объединить все комитеты (ведомства) центральных исполнительных органов под одним началом и ввести принцип «одного окна». Таким образом, решаются несколько проблем одновременно. Во-первых, предприниматель, собрав необходимый пакет документов, сдает их в один государственный орган, вместо того, чтобы в каждый государственный орган собирать отдельные документы и заполнять дополнительные заявления. Во-вторых, сокращается срок согласования и выдачи разрешительных документов, дальнейшее согласование происходит между самими отраслевыми контролирующими органами, без участия заявителя. В-третьих, количество проверок субъектов частного предпринимательства сокращается до минимума посредством проведения комплексной проверки из числа сотрудников Агентства либо его территориальных подразделений. То есть проверка проводится раз год, например, при этом в отраслевом плане (ветеринарный, санитарно-эпидемиологический, контроль за пожарной безопасностью и т.п.) включает все отрасли экономической, общественной безопасности. И, наконец, основным положительным моментом, по-нашему мнению, является снижение уровня коррупции посредством сокращения контактов государственного чиновника с потребителями государственных услуг (физическими и юридическими лицами).
Система региональных (местных) органов исполнительной власти
Согласно части 1 статьи 77 Конституции РФ, система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. При этом все субъекты Федерации обладают равноправием в правовом статусе.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, то есть включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.
Казахстанская Конституция в статье 85 определяет, что местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории. Если говорить о месторасположении главы, посвященной местному управлению и самоуправлению, то она завершает основные положения Конституции РК и расположена после описания правового статуса всех высших органов государственной власти. Отметим, что организация органов местного управления схожа с организацией высших органов управления государственной власти. Однако по сравнению с высшими органами власти, органы местного государственного управления имеют свои отличительные черты.
Казахстанская модель местного государственного управления, по сравнению с российской моделью регионального управления, выстроена по принципу власти-подчинения. Несмотря на попытки законодателя демократизировать процесс формирования органов исполнительной власти на местном уровне, путем перехода к выборной основе формирования (об этом ниже), вертикальность исполнительных органов местного государственного управления сохраняется. Следовательно, сохраняется иерархия и подчиненность вышестоящему руководству. По нашему мнению, жесткая централизованная система вертикального единоначалия, необходимая в период становления и укрепления государства, после выполнения своей задачи становится тормозом развития общества.
Хотелось бы отметить, что заложенное в Конституции Республики Казахстан 1995 года положение о назначаемости акимов всех уровней было политически дальновидным.
Выступая с ежегодным посланием народу Казахстана 4 апреля 2003 года Президент РК отметил, что даже у цивилизованных стран этапы либерализации и децентрализации сменяются резким усилением роли государства и централизацией: все зависит от конкретно-исторических условий и объективности этапов развития. Также он отметил: «Следует хорошо понимать, что попытки копирования чужого опыта, по меткому выражению одного из международных экспертов, сродни хирургической операции по трансплантации органов, когда происходит сильнейшая реакция отторжения»1. В этой связи необходимо отметить, что процесс децентрализации происходит поэтапно и до настоящего времени заключался в передаче функций государственного управления с центрального уровня на местный.
Невозможность решения центром многих вопросов местного значения и необходимость продвижения реформ стало одной из причин процесса децентрализации в Казахстане. Конституционный принцип разделения власти предполагает его действие не только в высших эшелонах власти, но и на уровне территориальных структур.
В отличие от российского, казахстанское законодательство раскрывает на законодательном уровне понятие местного государственного управления. Так, местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной законодательством Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.
Таким образом, систему органов местного государственного управления, согласно Закону РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», составляют исполнительные и представительные органы. Вместе с тем, если российский законодатель прямо указывает на систему органов государственной власти в субъекте Федерации, то казахстанский законодатель лишь в определении местного государственного управления раскрывает, какие именно органы призваны его осуществлять.
Местное государственное управление в Республике Казахстан является составной частью государства и руководствуется едиными для республики принципами государственной деятельности. Следовательно, местное государственное управление производно от государственной власти, оно является особой частью механизма государства и обладает определенной самостоятельностью. Но самостоятельность проявляется своеобразно у местных представительных органов и местных исполнительных органов в организационном и компетенционном отношениях.
Статус органов представительной власти не составляет предмета диссертационного исследования, однако хотелось бы уделить немного внимания и этому институту государственной власти (поскольку в настоящее время их политико-правовой статус и в России, и Казахстане повысился). Кроме того, указанные органы разнопланово взаимодействуют с исполнительными органами в рамках системы сдержек и противовесов. В предыдущей главе мы говорили о возможном тождестве понятий «государственное управление» и «исполнительная власть». Однако в разрезе данного вопроса говорить об указанной тождественности понятий не приходится, поскольку в данном случае понятие «государственное управление» гораздо шире. В данной ситуации допустимо обратиться к трактовке понятия «государственное управление» С.А. Авакьяном, который относит к органам государственного управления все органы государственной власти.
Маслихат — это представительный орган, избираемый населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражающий волю населения и, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, определяющий меры, необходимые для её реализации, и контролирующий их осуществление1. Следует отметить, что на остальных нижестоящих уровнях административно-территориального деления маслихаты не создаются.
Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы административно-территориальной единицы в Республике Казахстан): конституционно-правовая характеристика
Если предположить, что под угрозой роспуска законодательного органа субъекта Федерации депутаты, желая сохранить свой мандат, не будут адекватно отражать интересы субъекта РФ по представленным кандидатурам и будут выражать свое согласие с предложенной Президентом РФ кандидатурой, то эта же угроза создает благоприятные условия для своевременного принятия того или иного решения по предложенной кандидатуре, что, в свою очередь, не допустит ситуации, когда субъект РФ останется «обезглавленным».
По результатам проведенного анализа напрашивается также ещё один вывод о том, что поскольку и казахстанское, и российское законодательства определяют основанием для прекращения полномочий ненадлежащее исполнение своих обязанностей, то необходимо законодательно раскрыть само понятие «ненадлежащее исполнение своих обязанностей». Законодательство обеих стран закрепляет за высшими должностными лицами широкий круг прав и обязанностей, поэтому понятно появление вопроса: за ненадлежащее исполнение какой именно обязанности последует досрочное прекращение полномочий? На наш взгляд, необходимо конкретизировать перечень критериев ненадлежащего исполнения своих обязанностей. При этом важно уточнить, при каких условиях обязанности считаются выполненными надлежащим образом. Одним из вариантов разрешения вопроса о разграничения надлежащего и ненадлежащего исполнения полномочий можно предложить утвердить регламент высшего должностного лица субъекта РФ (акима), при этом надлежащее исполнение обязанностей предполагает выполнение высшим должностным лицом таких действий и решений, которые соответствуют корреспондирующему праву, согласуются с правовыми велениями и подчинены правовым требованиям.
В заключение касательно оперативности реагирования на предмет соответствия нормативных правовых актов законодательству (федеральному и региональному в России, республиканскому в Казахстане) стоит отметить, что, как правило, существует периодичность проверок, проводимых органами юстиции и прокуратуры. Таким образом, в случае обнаружения противоречия принятых актов законодательству, предусмотреть право проверяющего органа незамедлительно сообщать в законодательные или судебные органы, составляя при этом соответствующие акты и протоколы. Также необходимо предусмотреть право высших должностных лиц принять меры по устранению выявленных нарушений.
Так какой же способ организации местного государственного управления эффективнее? Рассматривая данный вопрос с точки зрения исторических, национальных, политических и социальных факторов, Г. С. Сапаргалиев приходит к выводу о необходимости сохранения назначаемости глав исполнительной власти, с чем автор согласна. «Не надо доказывать, что органы исполнительной власти строятся по принципу иерархии, подчинения нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих, осуществления единой государственной политики, определяемой высшими органами, в централизованном решении государственных вопросов при дозированной децентрализации и т.д. В таких условиях наиболее подходящим способом формирования корпуса политических государственных служащих не только высшего звена, но и местных органов исполнительной власти является их назначаемость»1. Вместо введения опосредованной выборности акимов лучше было бы предусмотреть реальные механизмы осуществления контрольных функций маслихата в отношении акимата и акима, соответственно.
Несомненно, местное самоуправление - один из институтов народовластия, одна из форм осуществления политических прав и свобод граждан. В Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к демократическим принципам. Однако данное право граждан может быть реализовано на всех уровнях государственного управления, что не обязательно для учреждения местного самоуправления в РК. Неоспоримо, что наилучшая возможность для участия граждан в государственном управлении может быть реализована именно по месту жительства.
Специфическая особенность власти местного самоуправления состоит в том, что она осуществляется органами, не входящими в государственный аппарат, с одной стороны, и на деятельность которых государство не может влиять1.
В настоящее время реализация норм Конституции РК о местном самоуправлении не предусматривает той самостоятельности органов местного самоуправления, как это должно быть. По нашему мнению, необходимо провести ещё один этап разграничения полномочий и не только в компетенционном плане, но и межбюджетном. После «загрузки» органов местного государственного управления всех уровней и можно говорить о развитии института местного самоуправления в его характерной правовой природе. Поэтому наряду с проводимой децентрализацией государственного управления, необходимо разработать и утвердить государственную программу по поддержке местного самоуправления, а также рассмотреть вопрос об изменении административно-территориального устройства, предусмотрев муниципальные образования. Кроме того, необходимо предусмотреть законодательно компетенцию местных исполнительных органов, какие объекты собственности перейдут в собственность органов местного самоуправления, особенности несения службы в органах местного самоуправления. Безусловно, данные вопросы будут решаться постепенно, посредством установления переходного периода и поэтапной передачи полномочий от органов местного государственного управления органам местного самоуправления.
