Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства 16
1.1. Юридическая природа конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства, его роль и место в системе основных прав и свобод 16
1.2. Нормативное содержание и структура конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства 39
Глава 2. Реализация конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства 81
2.1. Механизм и формы реализации права гражданина на участие в управлении делами государства 81
2.2. Гарантии реализации права гражданина на участие в управлении делами государства 102
Глава 3. Охрана и защита конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства 140
3.1. Понятие и формы охраны и защиты права гражданина на участие в управлении делами государства 140
3.2. Основные направления совершенствования охраны и защиты права гражданина на участие в управлении делами государства 171
Заключение 212
Список использованной литературы 218
- Юридическая природа конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства, его роль и место в системе основных прав и свобод
- Нормативное содержание и структура конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства
- Механизм и формы реализации права гражданина на участие в управлении делами государства
- Понятие и формы охраны и защиты права гражданина на участие в управлении делами государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Россия и Казахстан - это государства с общей историей, глубокими экономическими, культурными и просто родственными связями между тысячами семей, живущих в наших странах. Президент Российской Федерации В.В. Путин в январе 2004 года в Астане на церемонии открытия Года России в Казахстане справедливо сказал, что у нас за плечами несколько поколений казахстанцев и россиян, неразрывно связанных столетиями братства, общей жизнью, памятью и просто кровным родством, создавших наше общее культурное и интеллектуальное богатство. Общей философией развития России и Казахстана должно стать стремление к экономическому прогрессу и процветанию через тесное сотрудничество и интеграцию, через эффективное взаимодействие в глобальных и региональных процессах1.
25 апреля 2005 года в Кремле Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию выразил, что Россия, связанная с бывшими республиками СССР, а ныне независимыми государствами, единством исторической судьбы, русским языком и великой культурой, не может оставаться в стороне от общего стремления к свободе. Сегодня, когда на постсоветском пространстве образовались и развиваются самостоятельные, независимые государства, мы вместе хотим соответствовать гуманистическим ценностям, широким возможностям личного и коллективного успеха, выстраданным стандартами цивилизации, стандартами, которые могут дать нам экономическое, гуманитарное, правовое пространство. В Послании было сказано, что цивилизаторская миссия российской нации на евразийском континенте должна быть продолжена. Она состоит в том, чтобы
1 См.: Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на церемонии открытия Года России в Казахстане 9 января 2004 года //Казахстанская правда, 2004
демократические ценности, помноженные на национальные
интересы, обогащали и укрепляли нашу историческую общность.
О том, что «развитие и укрепление доверительных и равноправных отношений с ближайшим и исторически дружественным соседом - Россией является важным условием обеспечения независимости и территориальной целостности Казахстана», говорится и в Послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана - важном стратегическом государственном документе - «Казахстан - 2030»1. Таким образом, не вызывает сомнения, что «Россия в силу своего исторического развития, географического положения, культурных традиций особо заинтересована в укреплении СНГ, превращении его в фактор стабильности, мира, экономического прогресса в регионе» . За годы независимого развития сформировалась и развивается мощная договорно-правовая база российско-казахстанских отношений, основу которой составляют заключенный в мае 1992 года Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи, а также подписанная в 1998 году Декларация о вечной дружбе и союзничестве, ориентированные в XXI столетие3. Немало сделано и в рамках ЕврАзЭС - подписано 84 соглашения, причем более шестидесяти из них вступили в действие4.
Таким образом, сегодня является очевидным тот факт, что главной политико-идеологической задачей Российской Федерации и Республики Казахстан должно стать их развитие как свободных, демократических государств, определяющим ценностным ориентиром которого являются выстраданные и завоеванные европейской культурой идеалы свободы, прав человека, справедливости и демократии. Известно, что демократия - это социальное явление, которое по определению предполагает реальное участие
Назарбаев Н.А. Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана//Казахстанская правда. 1997. 11 октября.
2 См.: Мамонов В.В. Конституционные основы участия Российской Федерации в Содружестве Независимых
Государств. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 1999. С.5.
3 DIPLOMAT, 2002. №.1 С.38-39.
4 Нестеренко С. Укрепляя стабильность Евразии //Казахстанская правда, 2006. 26 января. С. 1-2.
граждан в жизни страны и установления цивилизованного
диалога между народом и теми, кто от имени народа осуществляет власть.
Проблема взаимоотношений и взаимосвязей гражданина с властью всегда была чрезвычайно актуальна. К сожалению, в настоящее время именно участие народа в управлении государством сводится к нулю. Политические партии превратились в придаток к государственному аппарату. Об этих проблемах говорят очень часто в силу политической природы самой демократии, однако известно, что «политическая анатомия цивилизованного общества так или иначе оформляется правом»1. Демократия, как принцип, закрепленный в Конституциях России и Казахстана, находит свое конкретное выражение в реализации субъективного права гражданина на участие в управлении делами государства.
Конституционное право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так через своих представителей наполняет демократию подлинным смыслом, а исследование и анализ названного субъективного права позволяет определить «юридическую модель» фактического института демократии, ибо первое выступает «элементом механизма народовластия» . Конституционное право гражданина на участие в управлении делами государства представляет собой основную гарантию перехода к системе политической демократии и приближения к той идеальной модели общества, которая именуется гражданским обществом.
Научное осмысление юридической природы, понятия, содержания, форм и механизма реализации права на участие в управлении делами государства является актуальным, поскольку качество власти представляет собой одну из насущных проблем современного развития науки конституционного права.
Особая актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также законодательными новеллами последнего времени по вопросам участия
1 Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. - Саратов: Изд-во СГАП, 2004. С.228.
2 Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России. Государственно-правовые проблемы теории
и практики. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. - М.: 1994. С.44.
6 граждан в управлении делами государства как в России1, так и в
Казахстане2. Содержательное наполнение названного права находит не только в
нормах Конституции, но и в текущем законодательстве обоих государств, что
вызывает необходимость соответствующего анализа нормативных правовых
актов.
Степень разработанности проблемы. Проблемы участия граждан в управлении делами государства являются предметом изучения многих отраслей науки: философии, политологии, истории, юриспруденции, социологии, экономики, теории управления и др., что вызвало необходимость обращения к исследованиям по различным направлениям юридической науки, а также к трудам в иных сферах знаний.
Теоретическую базу по теории управления составили труды Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.Д. Граждана, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.О. Копабаевой, Д.М. Овсянко, А.А. Таранова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина и др.
Очевидно, что поставленные в исследовании вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам народовластия, которые рассматриваются в работах С.А. Авакъяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Д.М. Баймахановой, В.К. Бабаева, Н.С. Бондаря, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, К.С. Гаджиева, А.И. Демидова, Ю.А. Дмитриева, В.Т. Кабышева, Д.А. Керимова, А.Е. Козлова, А.К. Котова, С.Д. Князева, В.В. Комаровой, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, В.В. Лапаевой, В.О. Лучина, А.В. Малько, В.В. Мамонова, М.С. Матейковича, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, Э.Б. Мухамеджанова, B.C. Нерсесянца, Т.М. Пряхиной, В.А. Ржевского, Г.С. Сапаргалиева, Ю.И. Скуратова, И.А. Старостиной, Б.Н.
1 См. напр.: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004г. №5-ФКЗ «О референдуме Российской
Федерации» //С3 РФ 2004, №27, Ст.2710; Федеральный Закон Ы58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе
государственной службы Российской Федерации» //СЗ РФ 2003, №22, ст.2063; Федеральный Закон от 18 мая
2005г. №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
//Российская газета, 2005,24 мая и др.
2 См. напр.: Конституционный Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный Закон
Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» //ВП РК, 2005, №7-8, ст. 17; Конституционный
Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный Закон Республики Казахстан «О
республиканском референдуме Республики Казахстан» //ВП РК, 2004, №22, ст. 129 и др.
Топорнина, И.Е. Фарбера, В.А. Четвернина, О.Ф. Шаброва, Б.Э. Эбзеева, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина, Ц.А. Ямпольской и др.
Современная проблема прав и свобод человека и гражданина получила отражение в исследованиях М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, СВ. Бендюриной, Н.В. Витрука, Ю.А. Дмитриева, Б.С. Герушинского, Л.И. Глухаревой, А.А. Джагаряна, С.З Зиманова, А.А. Златопольского, А.Р. Еремина, Ю.П. Еременко, В.Б. Исраеляна, А.Д. Исхакова, А.К. Ишмухамедовой, В.Т. Кабышева, Д.Б. Каткова, Н.М. Казанцевой, В.П. Канищевой, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Н.П. Ковалева, Ю.В. Кудрявцева, М.И. Кукушкина, А.Н. Нифанова, Л.А. Нудненко, О.Ю. Рыбакова, Б.А. Страшуна, А.В. Теперика, А.Е. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шайкенова, Б.С. Эбзеева, А.А. Югова и др.
В основу диссертации также были положены труды ученых по проблемам правомочий, составляющих право на участие в управлении делами государства: С.А. Авакъяна, И.А. Алжеева, Г.А. Алибаевой, К.С. Вельского, Н.А. Бобровой, Н.С. Бондаря, О.В. Брежнева, Ю.А. Веденеева, В.В. Воробьева, А.Н. Денисова, Л. Жанузаковой, В.Т. Кабышева, С.Д. Князева, В.В. Комаровой, А. Кожахметовой, К.В. Краснова, М.М. Курячей, Л.А. Лариной, А.В. Лебедева, СВ. Масленниковой, В.М. Манохина, М.С Матейковича, Э.Б. Мухамеджанова, А.Н. Нифанова, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Нудненко, Т.В. Прокошиной, А. Сагиндыковой, Ю.Н. Старилова, А.В. Теперика, Б.С. Эбзеева и др.
В теории конституционного права Российской Федерации и Республики Казахстан на современном этапе его развития практически отсутствует комплексное научное исследование конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства, механизма его реализации и гарантий.
До настоящего времени учеными предпринимались попытки изучения столь сложного субъективного права. Можно назвать диссертационные исследования Речинского В.В. «Конституционные гарантии права граждан
СССР на участие в управлении государственными и общественными делами» , Кондратьева С.А. «Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства» , работы Новоселова В.И. «Участие граждан в управлении государственными и общественными делами»3, а также отдельные тезисы научных докладов, сообщений, параграфов в учебниках по конституционному праву4. О многоплановости по своему значению комплексного права на участие в управлении делами государства также говорится в монографии Н.С. Бондаря и А.А. Джагаряна «Конституционная ценность избирательных прав граждан России»5.
В книге СВ. Масленниковой «Народное представительство и права граждан в Российской Федерации» рассматривается один из аспектов участия граждан в управлении делами государства; в монографии Дмитриева Ю.А. и Златопольского А.А. «Гражданин и власть»6 - субъективные политические права, механизм их реализации и в том числе говорится о понятии и содержании права гражданина на участие в управлении делами государства.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу реализации конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства и функционирования механизма его реализации. Сравнительный анализ конституционного права на участие в управлении делами государства придает особое качество исследованию, поскольку позволит определить вектор и степень развития
См. подр.: Речинский В.В. Конституционные гарантии права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами. - Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков: 1983.
2 Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в
условиях формирования правового демократического государства. - Дис.... канд. юрид. наук. М.: 1999.
3 См.. подр.: Новоселов В.И. Участие граждан в управлении государственными и общественными делами. М.:
1985.
4 См. напр.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и
факультетов. - М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С.215-219; Конституция Российской Федерации: научно-
практический комментарий //Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. С.247-251; Конституция
Республики Казахстан /Под ред. Г.С. Сапаргалиева. - А.: Нур-пресс, 2004. С. 194-204; Комментарий к
Конституции Российской Федерации /Под ред. Ю.В. Кудрявцева. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996.
С.136143идр.
5 См.: Бондарь Н.С, Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. - М.:
«Формула права», 2005. С.27.
6 См.. подр.: Дмитриев Ю.А. и Златопольский А.А. Гражданин и власть. - М.: Манускрипт, 1994.
демократических ценностей в России и Казахстане с момента распада Советского Союза и начала строительства новых независимых государств.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы, закрепляющие содержание конституционного права на участие в управлении делами государства, формы, средства и способы их реализации, гарантии их осуществления, а также формы охраны и защиты этого комплексного права.
Цель диссертационного исследования заключается в раскрытии содержательной стороны управления делами государства как непосредственно гражданами, так и через их представителей, а также реализации конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства, выявлении его потенциальных возможностей, определении недостатков современного регулирования отношений в данной сфере и путей их преодоления. Названная цель определила постановку и решение следующих задач:
- раскрыть содержание права на участие в управлении делами государства
как комплексного конституционного института;
- исследовать содержание права на участие в управлении делами
государства, выявив его составляющие: субъективное избирательное право,
право на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной
службе, право на участие в отправлении правосудия;
- определить управление делами государства непосредственно гражданами
и через их представителей как механизм реализации власти народом через две
формы - прямую и представительную демократию;
- проанализировать и раскрыть связь между непосредственной и
представительной формами участия граждан в управлении делами государства
- с одной стороны и формами народовластия - с другой;
провести анализ некоторых форм охраны и защиты права на участие в управлении делами государства;
выявить основные направления совершенствования охраны и защиты права гражданина на участие в управлении делами государства.
Методологическая основа диссертационного
исследования. При написании диссертации для достижения целей и решения поставленных задач использовались различные методы познания. Среди общенаучных и частно-научных методов исследования необходимо назвать логический, сравнительно-правовой, историко-функциональный, конкретно-социологический, формально-юридический, системно-структурный методы познания.
Особое значение при исследовании проблемы отводилось применению диалектического подхода к анализу соотношения общего и частного, методам анализа и синтеза.
Эмпирическая и нормативно-правовая база диссертационного исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовались статистические данные, результаты социологических исследований, анализ публикаций периодических изданий.
Нормативно-правовую базу исследования составили: 1) Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, судебные решения (в частности, решения Конституционного Суда Российской Федерации); 2) Конституция Республики Казахстан, конституционные законы Республики Казахстан, законы Республики Казахстан, постановления Конституционного Совета Республики Казахстан; 3) международные документы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации:
- впервые в науке современного конституционного права России и
Казахстана комплексно исследовано в сравнительном аспекте конституционное
право гражданина на участие в управлении делами государства;
- сформулировано и обосновано комплексное конституционное право на
участие в управлении делами государства, определено его нормативное
содержание (субъективное избирательное право, право на участие в
референдуме, право на равный доступ к государственной службе, право на
участие в отправлении правосудия);
11
с позиций комплексного характера права на участие в
управлении делами государства рассмотрено место этого права в системе
конституционных прав и свобод человека и гражданина, проведен их
сравнительный анализ;
определена и проанализирована связь между прямой и представительной формами реализации права на участие в управлении делами государства - с одной стороны и формами народовластия (непосредственной и представительной) - с другой стороны;
дается комплексная оценка гарантий права гражданина на участие в управлении делами государства; делается вывод, что политической гарантией этого комплексного права является демократическая политическая система со всеми элементами, входящими в его состав;
исследованы проблемы форм охраны и защиты конституционного права на участие в управлении делами государства и определены основные направления их совершенствования. В частности, предлагается внесение изменений и дополнений в Конституцию и текущее законодательство Республики Казахстан по вопросам усиления контрольных полномочий Парламента и Конституционного Совета;
в диссертации обосновывается необходимость изменения избирательного законодательства Республики Казахстан посредством: введения смешанной избирательной системы; установления нормы в Конституции о минимальном пороге избирателей (выборщиков), при котором выборы могут считаться состоявшимися, - в 25% от числа избирателей (выборщиков); исключения из избирательного законодательства норм, излишне регламентирующих процедуру предвыборной агитации; введения выборности глав местных исполнительных органов власти и соответственно реформирования местного управления и самоуправления;
в работе излагается позиция диссертанта по реформированию законодательства о референдуме в Российской Федерации и Республике
Казахстан: проводится сравнительный анализ процедуры проведения референдума, формулируются выводы и предложения.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
- под конституционным правом на участие в управлении делами
государства следует понимать предоставленные конституционными нормами и
действующим законодательством вид и меру возможного поведения
гражданина (совместно с другими гражданами) по управлению делами
государства с использованием предусмотренных законодательством форм
своего участия в публичной деятельности, включающей предоставления такого
права и возможности его реализации;
формы народовластия и формы реализации конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства - это фактическая и юридическая составляющие одного явления, именуемого демократией;
объектом гарантий конституционного права на участие в управлении делами государства выступают общественные отношения, связанные с охраной и защитой прав как: а) субъективное избирательное право; б) право на участие в референдуме; в) право на равный доступ к государственной жизни; г) право участвовать в отправлении правосудия. Содержание гарантий этого права напрямую зависит от уровня демократичности существующего политического режима, наличия материальных ресурсов страны, степени ее вовлеченности в систему социально-экономических и политических отношений, а также выступает отражением степени универсальных требований прав человека в конкретной стране;
граждане, реализуя конституционное право на участие в управлении делами государства, одновременно осуществляют его охрану через ими же сформированные институты власти (главу государства, парламент, правительство, органы конституционного контроля (надзора), судебные органы и др.);
среди основных направлений совершенствования охраны и защиты права на участие в управлении делами государства должно стать: а) совершенствование нормативно-правового регулирования пределов реализации этого права, его конкретизацию в текущем законодательстве, юридических фактах, с которыми связывается обладание и непосредственное пользование этим правом, формы его реализации, меры поощрения и льготы для стимулирования его правомерной и инициативной реализации; б) совершенствование системы институтов, призванных обеспечить охрану и защиту названного права;
по причине того, что в избирательном законодательстве Республики Казахстан возможность голосования «против всех» не предусмотрена, представляется необходимым дополнение статьи 37 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» пунктом 6 следующего содержания: «В избирательном бюллетене в конце перечня наименований кандидатов в Президенты Республики Казахстан помещается соответственно строка «Против всех списков кандидатов» с расположенным справа от нее пустым квадратом;
в условиях казахстанской действительности стране была бы более приемлема смешанная модель избирательной системы, при которой депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан избирались поровну. Такая модель способна сочетать положительные стороны мажоритарной и пропорциональной избирательных систем;
в Казахстане предлагается введение выборности акимов всех уровней и придание местным представительным органам (маслихатам) и исполнительным органам (акиматам) статуса органов местного самоуправления. В областях (столице и городах республиканского значения) следует ввести институт полномочных представителей Президента и Правительства Республики на местах (своего рода «префектов» как в странах континентальной системы права), которые могли бы осуществлять в случаях, предусмотренных законом, контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
- в Республике Казахстан следует усилить полномочия Парламента
посредством наделения его правом аутентичного толкования законов, введения
института парламентских расследований и института парламентского
омбудсмена;
в Казахстане необходимо изменить порядок формирования состава Конституционного Совета Республики, который исключал бы возможность назначения Президентом большинства его членов, а также следует изменить процедуру конституционного производства, которая не позволяла бы Президенту вносить возражения на решения Конституционного Совета. Следует увеличить число субъектов-инициаторов конституционного производства, наделив таким правом граждан;
в Республике Казахстан существует необходимость принятия закона аналогичного закону Российской Федерации «Об Общественной палате»; введение такого института будет способствовать открытости и гласности проведения демократических реформ в стране, прозрачности деятельности органов власти, увеличения активности граждан в жизни государства.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется ее направленностью на решение актуальных проблем управления делами государства, повышения эффективности функционирования институтов народовластия, усиления гарантий правомочий, составляющих содержание комплексного права на участие в управлении делами государства. Ряд положений и выводов, а также концептуальных методологических подходов могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, в процессе совершенствования законодательства, а также в учебном процессе при подготовке курсов лекций и специальных дисциплин, включая систему подготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Предложения и выводы диссертации использовались автором для внесения предложений по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан по
вопросам выборов акимов (глав местных исполнительных органов власти) на Международной конференции по правам человека «Международные стандарты в области прав человека и национальное законодательство» (Санкт-Петербург, 21-23 ноября 2001г.), Республиканском конкурсе среди студентов и аспирантов, организованной Гражданской партией Казахстана, посвященном 10-летию независимости Казахстана (Астана, декабрь 2001г.). Выводы автора докладывались на Международной научно-практической конференции «Региональная интеграция в условиях глобализации: экономические, социальные, правовые и историко-культурные аспекты» (г.Уральск, 7 ноября 2002г.), в междисциплинарном семинаре, организованном Фондом «Сорос-Казахстан» - «Интеграционные процессы в Евразии: политико-правовой аспект» (г. Алматы, 21-27 июля 2003 г.), Международной научно-практической конференции «Интеграционный союз Казахстана и России и вызовы глобализации» (24-25 сентября 2003 г.), Республиканской конференции «Конституция Казахстана и межнациональное согласие» (г.Уральск, июль 2005г.).
Обозначенные в диссертации проблемы поднимались при участии в программе «Debates consiltant» по гранту Фонда «Сорос - Казахстан» (Алматы, 9-11 сентября 2004г.), семинаре-конференции «Гражданское образование против коррупции», организованного общественным фондом «Транспаренси Казахстан» при поддержке Европейской Комиссии и фонда имени Фридриха Эберта (Алматы, 22-23 ноября 2004г.), XV Международной сессии «Права человека, демократия, толерантность - содержание и методы обучения» (Москва, 19-23 декабря 2005г.). Автор принимал активное участие в предвыборной компании при выборах депутатов городского маслихата города Уральска Западно-Казахстанской области осенью 2003 года, при выборах депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан осенью 2004 года.
Структура и содержание диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Юридическая природа конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства, его роль и место в системе основных прав и свобод
Проблема управления делами государства многоаспектна, что позволяет исследователям и практикам рассматривать его как одну из основ конституционного строя, как одну из разновидностей социального управления, как деятельность граждан по решению общегосударственных вопросов, наконец — как составную часть института народовластия. Придерживаясь позиции того, что не статьи конституции выступают «меркой общественных отношений, а сами общественные отношения, их объективное содержание - меркой для конституционного учреждения юридических норм»1, исследуем сущность рассматриваемого явления.
Слово «управление» означает «управлять чем-либо, направлять деятельность, действия чего-либо» . Управление - есть одно из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это сфера, от состояния которой во многом зависит благополучие общества и в конечном счете — судьба каждого человека. Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления прежде всего и главным образом люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Управление представляет собой целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно, так и через специально созданные структуры . Одним из типов управления выступает социальное управление , представляющее собой сложное «общественно-историческое явление»3. Разновидностью социального управления является управление делами государства.
Исходя из базовых положений теории управления, можно определить, что управление делами государства - есть целенаправленное воздействие субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемую систему). Управление гражданами государством, как и любое управление, имеет свою структуру и свойства.
Во-первых, в системе «управление делами государства» субъектом выступают граждане (вернее - совершеннолетние граждане, обладающие политической правоспособностью), а объектом — «дела государства». Управляющая система (граждане) обладает важным свойством - организующим моментом, т.к. управление делами государства представляет собой коллективную публичную деятельность граждан. Другими словами, граждане совместно с другими гражданами страны управляют (участвуют в управлении) делами государства на конкретной территории. Управление делами государства, будучи разновидностью социального управления, «есть только там, где имеет место совместная деятельность людей».
Во-вторых, управляемая система (дела государства) со стороны управляющей системы (граждан) получает управляющее воздействие, имеющее конкретную цель. Именно, свойство целеполагания указанного воздействия придает определенное качество управлению гражданами государством. Эту цель можно раскрыть через определение того, что представляет собой термин «дела государства». «Дело,-а» в Толковом словаре русского языка понимается как работа, занятие, деятельность; круг ведения; то, что непосредственно относится к кому-нибудь, входит в чьи-нибудь задачи1. Следовательно, «дела государства» -есть деятельность государства в лице органов власти по реализации его задач и интересов. Такими задачами и интересами выступают - обеспечение целостности и сохранности государства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории этого государства, развитие экономики, а также поддержание свободы, суверенитета и исторического существования народов своего государства в рамках мирового сообщества. Это дела публичные, отражающие общий интерес и потребности общества, государства и граждан в самосохранении и обеспечении своей жизнедеятельности.
В-третьих, управление делами государства, осуществляемое в сообществе с другими людьми, возможно при соблюдении определенных правил, поскольку управление требует прямого и практического регулирования. Этому служат социальные нормы, в том числе закрепленные посредством законодательства. Эти нормы действуют на конкретной территории, именуемой государством, в рамках которой и осуществляется указанное управление.
В-четвертых, управление делами государства возможно гражданами непосредственно либо через специально созданные структуры, которые принимают решения и осуществляют их реализацию. Непосредственное управление делами государства осуществляется через такие институты как референдум, выборы и другие институты непосредственной демократии, когда специально созданными структурами, через которые реализуется такое управление выступают государство и местное самоуправление в лице их органов и должностных лиц. Эти два канала управления делами государства (непосредственно и через своих представителей) нашли свое законодательное закрепление в Конституциях Российской Федерации (ст.32) и Республики Казахстан (ст.ЗЗ). Деятельность граждан по управлению делами государства, будучи нормативно урегулированной, осуществляется посредством реализации совокупности субъективных прав и свобод. Это такие субъективные права как: субъективное избирательное право, право на участие в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия, нашедшие свое нормативное закрепление ст.32 Конституции РФ и ст.ЗЗ Конституции РК (кроме права гражданина участвовать в отправлении правосудия). Они и входят в состав комплексного субъективного права гражданина на участие в управлении делами государства.
Нормативное содержание и структура конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства
Принято считать, что в любом предмете (явлении) главное, самое существенное, что характеризует значение и силу данного предмета, - это содержание. По справедливому замечанию С.С. Алексеева, во всяких случаях оказывается возможным и одновременно крайне необходимым в юридическом отношении различать, с одной стороны, конкретный фактический материал, а с другой - исконно юридические категории (правовую материю) . В связи с чем, фактический институт народовластия как совокупность фактических общественных отношений, выражающих непосредственное либо через своих представителей волеизъявление граждан, будучи урегулированное нормами конституционного права, становятся правовыми отношениями прямой либо представительной демократии. Именно в этих правовых отношениях реализуется субъективное конституционное право гражданина на участие в управлении делами государства.
Нормативное содержание названного комплексного права представляется возможным исследовать посредством анализа правомочий, входящим в его структуру (субъективное избирательное право; право на участие в референдуме; право на равный доступ к государственной службе и право участвовать в отправлении правосудия).
Субъективное избирательное право. Политико-правовая роль выборов и их важность предопределяют актуальность исследования вопросов избирательного права. В трудах ученых, которые внесли существенный вклад в изучение избирательного права, выборы рассматривались с различных сторон: как основополагающий принцип конституционного строя1, как институт непосредственной демократии, как акт вручения (в правовом смысле слова) народом своим представителям права на осуществления своей власти , как демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве, как легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования4, наконец - как форма управления делами государства. Многоаспектность и чрезвычайная важность выборов качественно отличают субъективное избирательное право в системе конституционных прав и свобод.
Во-первых, субъективное избирательное право - есть составная (органическая) часть конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п.1 ст.32 Конституции РФ п.1 ст.ЗЗ Конституции РК). Свободные выборы - обязательный атрибут реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении всех важнейших вопросов жизни общества6.
Во-вторых, анализируемое право (наряду с правом на участие в референдуме) занимает центральное место в системе политических прав, поскольку в демократических государствах проведение выборов является «основной формой и способом мирной борьбы за обладание государственной властью или формой участия в контроле за ее осуществлением»1. Субъективное избирательное право закреплено и в международных документах.
Так, статья 21 Всеобщей Декларации прав человека закрепляет, что воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. В соответствии со ст.25 Международного Пакта о гражданских и политических правах, каждый гражданин имеет право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через своих представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей . Процесс формирования органов публичной власти посредством выборов, как механизма трансформации власти народа в публичную власть, прочно вошел в практику государственного строительства и развития местного самоуправления в нашей стране .
В-третьих, анализируемое субъективное право нашло свое прямое закрепление в Конституциях России и Казахстана, что граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п.2 ст.32 и п.2 ст.ЗЗ соответственно).
Механизм и формы реализации права гражданина на участие в управлении делами государства
Известно, что реализация прав человека представляет собой процесс сознательно-волевых действий (поступков), осуществляемый в формах фактического использования или распоряжения, приобретения новых прав, требование от обязанных лиц должного выполнения их обязанностей, защиты нарушенных прав. Обладание, пользование и распоряжение, а в случае нарушения и восстановление прав составляют содержание процесса претворения (реализации) их в жизнь1. Проблема реализации прав и свобод граждан является одной из актуальных2 как в России, так и в Казахстане, поскольку только в идеальном обществе возможна ситуация, когда закрепленные в законах права и свободы никем не нарушаются. Об этом было сказано в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 год, что «еще рано говорить о полной трансформации России в государство, основанное на верховенстве закона и обеспечивающее гражданам всеобъемлющие гарантии соблюдения прав и свобод человека» . Комиссия по правам человека при Президенте Республики Казахстан в своем Докладе о соблюдении прав человека и гражданина в стране за 2004 год4 высказала мнение о необходимости актуализации вопросов прав человека в деятельности государственных органов и организаций, полнее использовать возможности Омбудсмена и институтов гражданского общества в защите прав человека.
Между тем, право выступает в качестве высшей социальной ценности лишь тогда, когда его принципы и нормы воплощаются в жизни, реализуются в действия субъектов социального общения. Реализация права представляет научный интерес для многих отраслей юридической науки, что позволяет рассматривать это явление с различных точек зрения.
Например, И.Н. Плотникова выделяет четыре характерных подхода в построении целостной концепции реализации конституционных прав и свобод: 1) исследование механизма реализации права как многоступенчатого процесса (B.C. Хижняк); 2) системное рассмотрение отдельных элементов механизма реализации, которые могут либо иметь определенную последовательность, либо применяться в соответствии с объективной или субъективной необходимостью (С.А. Широбоков); 3) изучение правоотношений, возникающих на отдельных, индивидуально определенных стадиях реализации конкретного конституционного права (А.В. Сивопляс); 4) исследование реализации конкретного права через рассмотрение вопросов о юридической природе этого права, уровнях и механизме реализации конституционных норм, условий и принципов обеспечения реализации основных прав, способов их реализации, форм реализации права (В.А. Ржевский и Н.В. Мельников).
П.П. Глущенко полагает, что реализация субъективных прав на практике означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия, порядок его использования, особенности применения, реализации, восстановления. К тому же законодательная норма материального свойства, предусматривающая субъективное право, в известных случаях реализуется через осуществление обеспечивающих ее действие требований процессуальных норм. В отличие от реализации правовых норм, реализация прав связана лишь с определенным типом правовых норм - управомачивающими нормами. Именно управомачивающие, но не обязывающие или запрещающие нормы представляют обладателю прав возможность свободного выбора варианта, порядка их использования. Личность самостоятельно принимает решение о том, когда, как, каким конкретно способом из нормативно-предусмотренных реализовать свое право, и нужна ли реализация вообще.
Проводя дальнейший анализ обозначенного вопроса, необходимо отметить, что остается также неоднозначным понимание категории «механизм реализации права и свобод».
Понятие и формы охраны и защиты права гражданина на участие в управлении делами государства
Выше было определено, что «охрана субъективного права» и «защита субъективного права» выступают составляющими динамической системы конституционно-правового механизма реализации конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства. В связи с чем исследование понятия и форм названных явлений представляет научный интерес.
В юридической литературе встречается использование этих категорий в совокупности с понятием «Конституция», как «охрана и защита Конституции», поскольку они объединены общим объектом и целью, которая состоит в обеспечении и выполнимости Конституции1. При этом Н.М. Колосова термины «охрана Конституции» определяет как комплекс мер по устранению препятствий в реализации Конституции и предотвращению конституционных правонарушений, а «защита Конституции» - как устранение конкретных нарушений конституционных норм. Если охрана Конституции направлена на предупреждение конституционных правонарушений, то ее защита начинается лишь при наличии последних2. В работах Б.В. Щетенина, Ю.П. Еременко, Н.А. Бобровой и др. употребляется термин «правовая охрана конституции».
По мнению Ю.Н. Тодыки «охрана Конституции осуществляется только посредством юридических механизмов, обеспечивающих выполнение всех установленных в Основном Законе норм, режима законности»1. Н.В. Витрук считает, что «средством обеспечения и охраны Конституции служит контроль органов публичной власти, в том числе внутриведомственный, конституционный, судебный, общественный контроль, а также прокурорский надзор»2. Подобного мнения придерживаются и другие ученые, называя в качестве основных элементов механизма правовой охраны Конституции прежде всего «правовые гарантии»3. Ж.И. Овсепян полагает, что «механизм охраны Конституции составляют не только гарантии организационно-правового характера, но и объективного характера, такие как социальные, экономические, идеологические и др»4. Ю.Л. Шульженко в наиболее обобщенном виде определяет «правовую охрану конституции» как «деятельность и юридические средства, с помощью которых обеспечивается верховенство конституции в обществе и в правовой системе, ее неукоснительное соблюдение»5. Вышеназванные концепции охраны и защиты Конституции представляют большой научный интерес для исследования вопроса охраны и защиты субъективного конституционного права.
Понятия «охрана и защита Конституции» - с одной стороны и «охрана и защита конституционного права» - с другой стороны имеют общие черты, но это явления не идентичные; их нельзя противопоставлять друг другу, но - и нельзя ставить между ними знак равенства.
Во-первых, если в первом случае целью охраны и защиты выступает обеспечение верховенства и незыблемости Конституции, то во втором случае — реализация субъективного конституционного права.
Во-вторых, если в первом случае объектом охраны и защиты выступает Конституция, то во втором случае - субъективное право, закрепленное в Конституции. Поэтому, нарушение конституционного права означает нарушение Конституции. Однако, нарушение какой-либо нормы Конституции еще не предполагает нарушение, например, права на участие в управлении делами государства. При этом, нарушение норм Конституции в зависимости от его степени может оказать влияние на реализацию конституционного права. Например, нарушение конституционной нормы о свободе слова во время предвыборной агитации не будет способствовать должной реализации избирательного права.
В-третьих, Конституция содержит ряд норм, обеспечивающих ее правовую охрану (самоохрана Конституции)1, а следовательно - охрану субъективных прав, закрепленных в Основном законе. Право должно быть обеспечено в том числе «силой и авторитетом» закона, в котором оно нашло свое нормативное выражение.
В-четвертых, система институтов, призванных обеспечить охрану и защиту как Конституции, так и конституционных прав едина для обоих явлений. Анализ Конституций России и Казахстана позволяет сделать вывод, что функция по охране и защите прав и свобод человека и гражданина возложена в конечном итоге на все органы власти и должностных лиц.
Поэтому, говоря об охране и защите конституционного права на участие в управлении делами государства можно прийти к следующему выводу. Граждане, реализуя право на участие в управлении делами государства, одновременно осуществляют охрану названного права через ими же сформированные институты власти (главу государства, парламент, правительство, органы конституционного надзора (контроля), судебные органы и другие органы ).
