Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Обеспечение законности в сфере государственного управления и роль прокуратуры 13-58
1.1. Законность и ее роль в повышении результативности, качества, эффективности государственного управления 13-25
1.2.Формы и методы обеспечения законности в сфере реализации исполнительной власти 25-39
1.3.Роль прокурорского надзора в обеспечении законности государственном управлении 39-58
Глава II. Задачи прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов исполнительных органов 122
2.1. Организация работы прокуратуры по надзору за законностью нормативно-правовых актов 58 -102
2.2. Характеристика отдельных нарушений закона при издании нормативно-правовых актов в социально-экономической и административно-политической сфере 102 - 122
Глава III. Акты реагирования прокурора на нарушения законности в сфере государственного управления 122-205
3.1. Правовая характеристика актов прокурорского реагирования 122 - 144
3.2.Протест прокурора как юридическая форма реагирования 144-166
3.3.Представление прокурора в порядке общего надзора 166 - 184
3.4.Судебное обжалование 184 - 192
3.5.Постановление прокурора как форма реагирования на нарушения законности в государственном управлении
192-205
Заключение 205 - 217
Список использованной литературы 218 - 232
- Законность и ее роль в повышении результативности, качества, эффективности государственного управления
- Организация работы прокуратуры по надзору за законностью нормативно-правовых актов
- Характеристика отдельных нарушений закона при издании нормативно-правовых актов в социально-экономической и административно-политической сфере
- Правовая характеристика актов прокурорского реагирования
Введение к работе
Россия и Казахстан вступили в период кардинальных преобразований, затрагивающих все сферы общественных отношений. Обе страны переживают, в принципе, одинаковые процессы, связанные со становлением рыночного хозяйства, многообразием форм собственности, усилением коммерциализации, выраженными сложностями и трудностями в управлении.
Крупные преобразования, происходящие в экономике, социально-культурной и административно-политической жизни двух государств, влияют и на деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, объективно предполагают совершенствование статики и динамики управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности. Россия и Казахстан на фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма столкнулись с существенными трудностями и издержками в правовой сфере,
недостатками в законодательной деятельности, настоятельной
необходимости укрепления законности и правопорядка. Современный уровень законности оценивается как крайне низкий, неудовлетворительный. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию "Общими силами - к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" отмечается недостаточный уровень соблюдения федерального законодательства органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что является серьезным барьером по совершенствованию федеративных отношений, обеспечению целостности государства. В обоих государствах первостепенное значение принадлежит вопросам становления правового государства, строжайшего соблюдения принципа законности, последовательного обеспечения конституционных прав и свобод граждан, их гарантированности, взаимной ответственности между государственной
властью и личностью. В этих условиях централизованная система прокуратуры способствует укреплению законности в государственном управлении, содействует целостности и единству как Российской Федерации, так и Республики Казахстан.
В России и Казахстане отмечается: рост преступности, коррупция, нарушения государственной и технологической дисциплины, правовой нигилизм, снижение эффективности управления, имеет место снижение жизненного уровня населения. Все это ведет к обострению противоречий между государством и личностью, порождает региональные споры, ведет к политическим конфликтам. В этих условиях укрепление законности стало одним из магистральных путей преодоления противоречий, стабилизации общественных отношений, повышения результативности деятельности исполнительной власти. Строгий режим законности способен приостановить действующие в России и Казахстане негативные тенденции.
Проблема укрепления законности приобрела особую остроту, стала важной задачей в обоих государствах. Ученые и практики все больше обращаются к ней, особенно такому средству ее обеспечения, как прокурорский надзор. Это объясняется тем, что прокурорский надзор - одна из наиболее эффективных форм обеспечения законности в управлении. Надзорную функцию в состоянии успешно выполнять только единая, централизованная, независимая система органов прокуратуры.
С момента создания и провозглашения независимых государств Российской Федерации и Республики Казахстан, ни об одном институте не было столько споров и дискуссий, как об институте прокуратуры. Модели его реформирования были предложены самые разнообразные. Принятые в 1995 году Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" и Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона "О прокуратуре Республики Казахстан", в основе, сохранили прежние подходы к месту прокуратуры в системе органов государственной власти, роли прокурорского надзора в обеспечении законности в сферах и областях
государственного управления. Прокуратура, не подменяя другие государственные органы, осуществляет надзор за тем, как отраслевые и межотраслевые органы и должностные лица реализуют управленческие функции, выполняют возложенные на них законом обязанности.
В соответствии со ст. 1 Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации", прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов. Надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Надзирая за точным и единообразным применением законов, их исполнением, прокуратура ведет борьбу с нарушителями и, тем, самым содействует обеспечению законности в стране, в регионах и на местах.
В Республике Казахстан на прокуратуру возложен высший надзор за точным и единообразным применением действующих законов, указов Президента и других нормативных актов.
Происходящее в обоих государствах обновление и коренное реформирование всей политической системы государств, всех ветвей власти не может не затронуть и такой институт власти, каким является прокуратура. Одной из важнейших задач переживаемого Россией и Казахстаном периода является самая острая необходимость установления режима и метода законности, и не малая роль в ее решении принадлежит органам прокуратуры. Особенно это актуально в современный период, когда столь существенно возросли правонарушения. В условиях усиления социальной напряженности, при отсутствии все еще достаточной правовой базы упразднение общенадзорных функций прокуратуры или их ограничение негативно отразится, в первую очередь, на юридической защищенности значительной части населения государств, поэтому в переходный период требуется не ликвидация общего надзора, а усиление его эффективности и
конкретизация по предмету деятельности. В этой связи, основной проблемой в современный период, является то, сохранит ли прокуратура ту сферу компетенции, которая именовалась общим надзором.
В выводах Пан-Европейской конференции "Трансформация прокуратуры в орган, совместимый с демократическими принципами права", проведенной Советом Европы в мае 1993 года, в частности, говорится, что было бы неправильно пытаться переделать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Опыт показывает, что трудно создать новую систему защиты населения даже в условиях стабильности, но еще труднее сделать это в период политических и социальных перемен. Для достижения успеха важно, чтобы любая создаваемая прокурорская система была совместима с культурой и историей страны, чтобы она была воспринимаема современным обществом, в котором функционирует. Процессы, происходящие в Российской Федерации и Республике Казахстан, однозначно свидетельствуют о том, что отменять надзор прокуратуры за законностью правовых актов преждевременно, ибо другие правоохранительные структуры и суды еще не готовы к приему и рассмотрению того потока жалоб, которые высокопрофессионально и оперативно рассматривает в настоящее время прокуратура. Материальное и социальное положение граждан обоих государств таково, что даже на ближайшую перспективу суды не смогут заменить прокуратуру. Прокуратуры Российской Федерации и Республики Казахстан серьезно противостоят средствами общего надзора нарушениям законности и дисциплины в самых различных социально-экономических сферах, правоотношений между органами управления. Однако резервы в организации этой работы далеко не исчерпаны, предстоит резко повысить эффективность прокурорского надзора.
В качестве обстоятельств, обусловивших повышение роли надзора за законностью правовых актов в управлении, следует отметить: усиление проявлений сепаратизма и местничества, распространение правового нигилизма, криминализация определенной части предпринимательства;
экономики, рост новых хозяйствующих субъектов, резкое снижение общественного контроля. Одновременно повышение результативности прокурорского надзора по обеспечению законности в государственном управлении во многом определяется усилением авторитета прокуратуры в обществе; совершенствованием форм и методов реагирования прокуроров на нарушение законности в сфере деятельности органов исполнительной власти, исключением фактов игнорирования требований прокуроров об устранении этих нарушений; повышением профессионализма кадрового состава органов прокуратуры, исключением все еще имеющихся фактов нарушения этических требований прохождения службы.
Вопрос о реагировании прокуроров на незаконные правовые акты исполнительных органов государственной власти является актуальным. Автор работы дает общую характеристику этих действий, характеризуя основания применения актов прокурорского реагирования в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Исследование организационно-правовых вопросов, связанных с обеспечением прокурорского реагирования на нарушение законности в управлении, является актуальным, имеющим важное теоретическое и практическое значение для формирования и развития такой отрасли прокурорского надзора, каким является надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, интересов юридических лиц и государства в Российской Федерации и Республике Казахстан, повышения авторитета государственной власти в целом.
Задача административистики состоит в разработке целей и направлений государственного регулирования отношений в сфере прокурорского воздействия на нарушения законности, построении организационной структуры прокуратуры и системы актов прокурорского реагирования.. Нельзя не отметить исключительно громадную роль прокуратуры в сфере природопользования и повсеместной охраны окружающей среды. Анализ названных направлений и определяет
актуальность предпринятого диссертационного исследования.
В Российской Федерации и Республике Казахстан неоднозначно решается вопрос определения эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов в государственном управлении. Показатель выявленных нарушений закона не всегда является коэффициентом эффективности прокурорского надзора за законностью правовых актов. Вот почему весьма важно одновременно и совершенствовать действующее законодательство как в России, так и в Казахстане, с тем, чтобы за каждым актом прокурорского реагирования следовало действительное устранение факторов и условий, способствующих нарушениям законности в государственном управлении, все еще имеющиеся факты пренебрежительного отношения к требованиям дисциплины, необходимости следовать демократическому стилю управления. ч
Протест, представление и постановление - те акты прокурорского реагирования, которые наиболее применяются прокурорами обоих государств в целях устранения нарушений законности в государственном управлении. В Республике Казахстан достаточно действенным, к тому же, является предписание прокурора и разъяснение закона. Правовая характеристика этих актов, их роль в обеспечении законности в государственном управлении, практика применения изложены в диссертационном исследовании. Законодательством в Российской Федерации и Республики Казахстан предусмотрена ответственность за неисполнение, игнорирование требований прокурора. Вместе с тем, эти меры все еще оказываются недостаточно результативными, в связи с чем автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства по этому вопросу.
При всей важности вопроса, связанного с реагированием прокуроров на нарушения законности в государственном управлении, анализ его в научной литературе применительно к современному периоду является неполным и эпизодическим. По существу нет специальных монографических
исследований, посвященных вопросам реагирования прокуроров на
нарушения законности в субъектах Российской Федерации, в Республике Казахстан, на современном этапе.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современного законодательства, практики прокурорского надзора, специальной литературы изучить правовые вопросы реагирования
прокуроров на нарушения законности, допускаемые в государственном управлении в Российской Федерации и в Республике Казахстан и их роли в устранении этих нарушений.
Исходя из намеченной цели, автор ставил перед собой следующие задачи:
- исследовать роль принципа законности в деятельности органов
отраслевой и межотраслевой компетенции в регионах и осветить ее роль в повышении результативности и научности государственного управления;
- обосновать необходимость существования общего надзора прокуратуры за законностью в Российской Федерации и Республике Казахстан, его усиления, конкретизации и результативности по предмету деятельности;
- осветить роль прокурорского надзора за законностью нормативно- правовых актов в социально-экономической, культурной и административно-политической сферах на основе практики прокурорского надзора в некоторых регионах Российской Федерации и Республики
• Казаха;
- проанализировать акты прокурорского реагирования по общему надзору, необходимость их последовательного применения, а также их роли в устойчивом развитии регионов;
в - обосновать предложения по повышению действенности общего
надзора прокуратуры и совершенствованию законодательной базы по этому вопросу.
Теоретические и методологические основы диссертации.
В ходе исследований автором использовались общетеоретические положения, изложенные в трудах по общей теории государства и права, конституционному, административному праву, гражданскому праву, прокурорскому надзору и другим отраслям права, работы по теории управления. Проанализировано законодательство Российской Федерации и Республики Казахстан, регулирующее вопросы прокурорского надзора. Использованы материалы научно-практических конференций,
периодической печати, отчетные данные прокуроров, прежде всего, Алтайского края и Восточно-Казахстанской области; статистические данные. Изучалось состояние прокурорского надзора за исполнением (применением) законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в прокуратурах других регионов Российской Федерации и Республики Казахстан.
Содержательная сторона многих проблем, анализируемых в диссертации, рассматривалась с использованием работ таких ученых как Г.Д. Агамов, Н.Г.Александров, А.И.Алексеев, С.С.Алексеев, А.П Алехин, С.Б.Алимов, Г.В. Атаманчук, В.И. Басков, Д.Н Бахрах, М.Т.Баймаханов, И.Ж. Бахтыбаев, А.Д.Берензон, К.С. Вельский, А.А.Белкин, С.Г.Березовская, А.Д.Бойков, Г.И.Бровин, И.С.Викторов, Б.В.Волженкин, В.Ф.Волович, Н.Д.Виноградский, Л.В.Гааг, А.И.Гребнев, А.И. Данилюк, И.Ф.Демидов, А.И.Долгова, Т.Х.Ефремов, М.П.Журавлев, В.К.Звирбуль, С.З. Зиманов, А.И.Казанник, Ю.В.Ким, В.В.Клочков, Ю.М. Козлов, К.Е.Колибаб, А.Ф.Козлов, Н.М. Конин, В.Н. Кудрявцев, О.А. Красавчиков, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, В.Г.Мелкумов, В.В Невинский, Л.Н. Николаева, А.А. Никольцева, СП. Новиков, М.И Пискотин., Г.И. Петров, М.Ю. Рагинский, В.И. Ремнев, М.В. Савицкий, Н.Г. Салищева, К.Ф.Скворцов, А.Б.Соловьев, Е.А.Суханов, А.Я. Сухарев, Ю.И. Скуратов, В.Д. Сорокин, Б.М. Спиридонов, B.C. Тадевосян, Е.Н. Тагунов, Ю.А. Тихомиров, К.Ф.Туценко, И.Е. Фарбер, А.Г. Халиулин, Н.А. Харитонова, И.В. Черменский, В.М. Яковлев, Ц.А. Ямпольская и др.
Положения и выводы в диссертации основаны на архивных данных, информации из периодической печати, материалах научных семинаров и конференций, изучена опубликованная прокурорская практика, аналитические доклады.
Диссертация выполнена на практическом материале прокуратур Российской Федерации и Республики Казахстан, особенно уделено внимание состоянию прокурорского надзора за законностью правовых актов в прокуратурах Алтайского края и Восточно-Казахстанской области. Практический материал использован по состоянию на 1.07.99 года.
Исследование правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого положения общих методов познания (диалектического, исторического, логического анализа, синтеза), а также частно-научных методов: формальнологического, социологического, сравнительного, статистического, системно-ситуационного, функционального и др.
Научная новизна исследования, их практическая значимость. По проблемам прокуратуры за последние пять лет защищены диссертации по специальности 12.00.01- теория права и государства; история политических и правовых учений Желтобрюховым СП. и Костенко Н.М.; по специальности 12.00.11-судоустройство, прокуратура, адвокатура, нотариат Туйковым В.И. и Туякбаевым Ж.А1. Научная новизна данной диссертации состоит в том, что работа является первым сравнительно правовым исследованием реагирования прокуроров на нарушения законности в системе органов исполнительной власти применительно к современному этапу развития РФ и республики Казахстан.
Новизну исследования автор связывает с организационно-правовым освещением основных актов прокурорского реагирования на нарушения законности в государственном управлении, проблемы обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Диссертация представляет собой попытку сравнительного изучения вопросов реагирования прокуроров на нарушения законности в государственном управлении в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Теоретические выводы, изложенные в диссертации, были апробированы в правоприменительной деятельности прокуратуры Восточно-Казахстанской области Республики Казахстан при подготовке проекта концепции развития органов прокуратуры Республики до 2000 года.
Материалы диссертации были применены автором в научно-педагогической деятельности по курсу административного права в Восточно-Казахстанском государственном университете.
Основные положения, выносимые на защиту. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, прокурорского надзора за законностью правовых актов в государственном управлении позволяет автору представить на защиту ряд выводов, предложений и проектов решений, способствующих повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законности, допускаемые в государственном управлении.
Основные положения, выносимые на защиту:
• В целях повышения эффективности надзора за законностью правовых актов обосновывается необходимость законодательного закрепления того, что принесение протеста прокурором должно при определенных условиях (например, если применение акта может повлечь значительный вред) приостанавливать действие опротестованного акта, что придало бы большую значимость этому акту прокурорского реагирования, способствовало оперативному решению вопросов в искоренении нарушений
1закона в управленческой деятельности.
• Автор предлагает в законы "О государственной налоговой службе", "О банках и банковской деятельности", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных ранках", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" внести дополнения о поднадзорности соответствующих отраслевых и межотраслевых государственных органов прокуратуре.
• Исследуя предмет надзора за исполнение законов автор предлагает в ст. 21 Федерального Закона "О прокуратуре Российской Федерации" внести изменения, дополнив полномочия прокурора функциями надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации федеральных законов субъектами Федерации.
• На основе сравнительного анализа практики прокурорского надзора в Республике Казахстан и Российской Федерации обосновывается необходимость законодательного закрепления предписания прокурора как одного из юридических средств по обеспечению законности в госуправлении.
• В условиях большого количества нормативных актов, издаваемых ежегодно в Российской Федерации, отсутствия все еще надлежащего юридического профессионального обслуживания, фактов нарушений действующих законов по причине их незнания, автор предлагает законодательно закрепить разъяснение прокурором закона, в качестве акта прокурорского реагирования.
• В соответствии со ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" - прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированные постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В Республике Казахстан назначение постановления, как акта прокурорского реагирования, более широкое: прокурор своим
постановлением назначает проверку (в том числе за законностью правовых актов), приостанавливает действие незаконного правового акта. Автор предлагает ст. 25 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" изложить в следующей редакции - "Прокурор выносит постановление о производстве проверки исполнения закона. В зависимости от характера нарушения закона прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства, производства об административном правонарушении, о привлечении лица к материальной ответственности. Постановление прокурора исполняется уполномоченным на то органом в месячный срок. О результатах прокурору сообщается незамедлительно".
• На основании анализа практики прокурорского надзора за законностью правовых актов в управлении, автор предлагает особое внимание уделить вопросу разрешения обращений физических и юридических лиц, рассматривать их как своеобразную информацию о нарушении законности и дисциплины в управлении. В связи с чем в отчет о работе прокурора по общему надзору автор предлагает включать показатель проведенных проверок по обращениям физических и юридических лиц, мер реагирования по удовлетворенным обращениям, и их результативность.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при подготовке проекта концепции развития органов прокуратуры Республики Казахстан до 2000 года.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре теории и истории государства и права и административного права юридического института Томского государственного университета.
Наиболее важные научные и практические итоги диссертационного исследования докладывались на научных и практических конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998 гг.), Восточно-Казахстанском государственном университете (1998, 1999 гг.).
Основные положения диссертации были опубликованы:
1. Прокурорский надзор как способ устранения нарушений законности. Сб. Закон, государство, личность: проблемы взаимоотношений на современном этапе. ВКГУ. 1996. С.39-46.
2. Юридические формы реагирования прокуроров на нарушения законности в государственном управлении (по законодательству Российской Федерации и Республики Казахстан). Сб. Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск. 1998. С.32-35.
3. Протест как юридическая форма реагирования прокурора на нарушение законности в государственном управлении. Сб. Актуальные проблемы правоведения в современный период. Томск. 1998. С.35-39.
4. Протест прокурора. Прикладные аспекты обеспечения реформ в сфере экономики и права Казахстана. г.Усть-Каменогорск. Изд-во ВКГУ. 1999. С.73-86.
Законность и ее роль в повышении результативности, качества, эффективности государственного управления
Государственное управление - сложная динамическая система, каждый элемент которой продуцирует, воспринимает, преобразует регулирующее воздействие таким образом, что они сливаются, в конечном счете, в то, что требуется обществу - заданную упорядоченность общественной жизни2. Оно служит средством выполнения задач и функций государства, его политики. В этом состоит объективная основа его содержания и предначертания.
Законность приобретает наиболее важное значение в сфере государственного управления, особенно в построении новой правовой государственности.
В юридической литературе неоднозначным является подход к управлению. Одни ученые определяют государственное управление как деятельность всех органов государства, включающую все виды государственной деятельности3. Другие авторы рассматривают государственное управление как организованный процесс руководства, регулирования, контроля государственных органов за развитием различных сфер общественной жизни3.
В этих определениях в определенной степени прослеживается сущность государственного управления как правового института, объективно необходимого для нормального, устойчивого функционирования и развития общества и государства. Его сущность составляют следующие моменты: во-первых, в сфере государственного управления вырабатываются и представляются на утверждение законодательным органам задачи развития государства и общества, где цель выступает желаемым будущим, а задачи - проблемами, требующими своего решения.
Во-вторых, сущность государственного управления заключается в том, что оно несет в себе волевое государственно-властное начало. "Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает ее осуществление. Субъекты государственного управления наделяются государственно-властными полномочиями7.
Законность в настоящее время выступает как метод осуществления власти и управления; форма государственного общества; конституционный принцип деятельности всех органов государства, организаций, должностных лиц, граждан; неотъемлемый элемент демократии; политико-правовой режим; социальное состояние; важнейшее звено правовой системы8
В теории права содержание законности рассматривают в трех аспектах: во-первых, плане правового характера общественной жизни; во-вторых, с позиций требования всеобщего уважения к закону и обязательного его уважения всеми субъектами; в-третьих, под углом зрения требования безусловной защиты и реального обеспечения прав, интересов граждан и охраны правопорядка в целом от любого произвола 9 .
В недалеком прошлом отечественная наука анализировала законность преимущественно во втором аспекте, толковала ее как требование неукоснительного соблюдения норм права всеми субъектами.
Так, М.С. Строгович под "законностью" понимал "неуклонное исполнение законов и соответствующих им правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и общественными организациями"10.
Д.Н. Бахрах считает, что "законность - это, прежде всего, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем, их строгое соблюдение всеми субъектами права"11.
По мнению Л.С. Явича законность - "режим, при котором любая деятельность может протекать беспрепятственно только в случае ее соответствия законам государства" . Другими словами, законность - это режим, не препятствующий законной деятельности. Курьезность этого определения - в его тавтологии: беспрепятственность законной деятельности с точки зрения закона само собой разумеется.
Хорошо развитое законодательство, бесспорно, способствует Д.Н. Бахрах считает, что "законность - это, прежде всего, наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем, их строгое соблюдение всеми субъектами права"11.
По мнению Л.С. Явича законность - "режим, при котором любая деятельность может протекать беспрепятственно только в случае ее соответствия законам государства"12 . Другими словами, законность - это режим, не препятствующий законной деятельности. Курьезность этого определения - в его тавтологии: беспрепятственность законной деятельности с точки зрения закона само собой разумеется.
Хорошо развитое законодательство, бесспорно, способствует обеспечению законности. Напротив, отсутствие необходимых правовых норм и пробелы в правовых актах отрицательно сказываются на состоянии законности. Но попытки некоторых авторов "материализовать" закон (если, конечно, не имеется ввиду существование закона в печатном виде) по мнению автора, являются неправомерными. Так, В.И. Ремнев считает, что "попытка представить законность без законодательства лишает ее (видимо, "законность") материального содержания. До сегодняшнего дня не вызывала сомнений принадлежность права (и теории, и практики применения) к духовной стороне жизни человека. Автор обнаружил в духовной сущности также некое материальное содержание. В.И. Ремнев утверждал, что создание законодательства является первой ступенью законности, а его применение -это вторая ступень . Не ясно, как автор оценил бы ситуацию в государстве, в котором была бы масса законов, но ни один не выполнялся Думается, что нет необходимости перегружать понятие "законность " включением в его содержание процесса создания и издания законов (т.е. законотворчество).
Организация работы прокуратуры по надзору за законностью нормативно-правовых актов
Для наиболее успешного выполнения возложенных на органы прокуратуры задач их работа организована по принципу специализации различных отраслей надзора за законностью. При этом выделяется надзор за законностью органов следствия, дознания - и оперативно-розыскной деятельности; надзор за законностью судебных постановлений по уголовным, гражданским и арбитражным (в Российской Федерации), хозяйственным (в Республике Казахстан) делам; надзор за законностью в местах лишения свободы.
Надзор за законностью правовых актов или, как его раньше называли, общий надзор, был и остается одним из важнейших направлений всей деятельности органов прокуратуры.
В Федеральном Законе "О прокуратуре Российской Федерации" и аналогичном Указе Президента Республики Казахстан термин "общий надзор" не употребляется. Вместе с тем, представляется, что данное словосочетание имеет право на существование как в служебной переписке, так и научных публикациях , поскольку понятие надзора за исполнением законов" в контексте Главы первой раздела третьего Федерального закона "О прокуратуре РФ" лишь в общей форме отражает содержание соответствующей отрасли прокурорского надзора, конкретное содержание которой раскрыто при определении его предмета в ст.ст. 21 и 26 закона.
Вместе с тем, употребляемые при этом формулировки довольно пространны и повторять их в официальной переписке, научных текстах считаю нецелесообразным. Вполне правомерно употребление для названия данной отрасли - общий надзор100.
Видится нецелесообразным изъятие из употребления понятия "общий надзор". Такое направление прокурорской деятельности в некоторой степени носит условный характер, однако оно наполнено совершенно конкретным содержанием и обозначает как ведущее направление прокурорской работы, так и основную форму прокурорско-надзорной деятельности101. Кроме того, сохранение этого термина представляется необходимым в целях обеспечения лаконичности лексики прокурорско-надзорной проблематики, соображениями удобства в словоупотреблении. Предлагаемое в законах Российской Федерации и Республики Казахстан обозначение того, что ранее традиционно именовалось "общим надзором", становится в достаточной мере громоздким. Четкое определение нормами права предмета общего надзора способствуют полному осуществлению этой прокурорской деятельности, своевременному выявлению и устранению правонарушений, предотвращает факты неправомерного вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность должностных лиц, предприятий и организаций.
Сложным является в литературе вопрос о предмете, объекте прокурорского надзора, критериях их разграничения.
Одни считают: предмет - это "законы, за точным исполнением которых осуществляется надзор" , другие - "действия или бездействия участников правоотношений, связанные с исполнением законов"103 , третьи-только общественные отношения, на надзор за соблюдением законности в которых направлена деятельность прокуратуры .
Более конкретно подошел к определению предмета и объекта прокурорского надзора В.В. Гаврилов, который отталкивается не от общего объяснения, а использовал определения СИ. Ожегова, в интерпретации которого эти понятия, по существу, тождественны: предмет - то, на что направлень) мысли, действия; объект - явления. В философии категории объекта и предмета деятельности могут выражать одну и ту же группу явлений.
Вопрос об определении "общего" надзора поднимался, безусловно, и в юридической литературе. Непосредственно проблемы общего надзора начали исследоваться с начала 50-х годов105. Из числа первых работ следует назвать монографию П.Д. Альбицкого, написанную в СССР 24 мая 1955 года106. Большое теоретическое и практическое значение имеет серия работ В.Г. Мелкумова, в которых исследуются основные вопросы общего надзора прокуратуры, его содержание, задачи, тактика и методика.
Специфика обеспечения законности в государственном управлении средствами общего надзора подробно охарактеризована Л.А. Николаевой И здесь важные в теоретическом аспекте суждения непосредственно связаны с практикой деятельности прокуратуры, а результаты изучения частных вопросов общего надзора представляют ценность для теории прокурорского надзора в целом. Отдельные проблемы данной отрасли надзора затрагивались в работах более широкого плана. После принятия Закона "О прокуратуре СССР" теоретическое обобщение нового в законодательстве об общем надзоре было дано С.Г. Березовской. По ряду вопросов между учеными имеются значительные различия во взглядах, которые обнаруживаются уже при конструировании самого определения общего надзора прокуратуры109.
Характеристика отдельных нарушений закона при издании нормативно-правовых актов в социально-экономической и административно-политической сфере
В современных условиях определяющим направлением деятельности субъектов управленческой деятельности являются: обеспечение суверенитета государства, укрепление обороноспособности, последовательный и действенный контроль над территорией, адекватное изменившимся условиям и возможностям правовое регулирование хозяйствования, социально-культурного и административно-политического строительства, подлинное обеспечение жизнедеятельности человека, соблюдение его прав и законных интересов.166
Российская Федерация и Республика Казахстан переживают сложное время. Не преодолен пока экономический кризис. Резко осложнилось исполнение государственного бюджета. Не повысили эффективность работы и на нашли своего места в рыночной экономике многие приватизированные предприятия и акционерные общества.
На фоне обострения социально-политических проблем, проявлений сепаратизма и правового нигилизма государство в ходе перехода от одних признаков к другим столкнулось с существенными трудностями и издержками и в правовой сфере.167
Эффективность работы прокурора по надзору за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации в значительной мере зависят от знания типичных нарушений закона, допускаемых при издании правовых актов, в тех сферах, где они наиболее часто наблюдаются. Естественно, каждый регион отличается в данном отношении своей спецификой, поэтому от прокуроров требуется проведение регулярной аналитической работы, дающей исчерпывающее представление о состоянии законности в рассматриваемой области права, и с учетом получаемых данных, обеспечивающей соответствующую организацию и направление осуществляемого надзора.
Вопросами совершенствования деятельности прокуроров Российской Федерации по надзору за законностью правовых актов посвящен приказ Генерального Прокурора № 42 от 18 июля 1997 года "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации". Его главная направленность в том, чтобы: прокуроры опротестовывали все без исключения незаконные акты субъектов Российской Федерации, отказались от практики принесения протестов на такие акты, если очевидно, что соответствующий представительный или исполнительный орган добровольно не удовлетворит требования прокурора. В этих случаях единственно правильный способ устранения нарушений -обращение прокурора в суд. Наконец, третье. Прокуроры республик, краев, областей автономных округов теперь лично ответственны за правильную постановку работы по надзору за законностью правовых актов субъектов Федерации, и за участие прокурорских работников в подготовке законодательных актов общего значения, безотлагательное реагирование на допускаемые органами власти правонарушения.168
Прокурорская деятельность все чаще обнажает серьезные государственные проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.
Необходимость осознать прямую причастность прокуроров к обеспечению единства России. Главное - оперативно пресекать посягательства на федеральные интересы, Конституцию Российской Федерации, общепризнанные свободы и права человека и гражданина. Речь идет о национальной безопасности государства, и промедление с принятием надлежащих мер прокурорского реагирования на сегодняшний день недопустимо. Тем более, что суть дела порой заключается в попытках удовлетворения претензий отдельных политиков, политических группировок, продиктованного желанием бесконтрольного пользования всей полнотой власти для решения клановых, групповых и личных проблем.
Анализ законодательства свидетельствует, что конституционные законы ряда субъектов Российской Федерации приняты без учета положений Конституции Российской Федерации других федеральных законов: в частности, субъектами Российской Федерации объявлены вопросы войны и мира, обороны, дислокации и перемещения воинских частей, введения в регионах чрезвычайного положения. Все это напрямую нарушает основы распределения полномочий федерального центра и регионов, подрывает стратегические позиции России. Поэтому прокурорам Российской Федерации необходимо тщательно проверять весь массив законодательных актов, принятых в субъектах Федерации, на предмет их соответствия духу и букве Конституции Российской Федерации, федеральным законам, в необходимых случаях активно использовать право принесения протестов.
Анализ показывает, что наибольшее количество нарушений допускается органами исполнительной власти, особенно местного уровня. За последние полтора года прокуроры выявили их более 120 тысяч.169 Принятие прокурорами актов прокурорского реагирования на допущенные нарушения законности органами госуправления способствуют устранению этих нарушений, причин и условий, им способствующих. Как показывает практика прокурорского надзора за законностью правовых актов законодательных и исполнительных органов краев и областей Российской Федерации и Республики Казахстан, значительная доля незаконных правовых актов связана с превышением ими своих полномочий.
Правовая характеристика актов прокурорского реагирования
Реализация общенадзорных полномочий прокурора осуществляется при помощи соответствующих правовых актов, порождающих правоотношения между прокуратурой с одной стороны и государственными, общественными органами, организациями и должностными лицами с другой \
Полномочия органов государства и должностных лиц, составляющих одновременно их права и обязанности ,образуют компетенцию этих органов и лиц194, хотя эта характеристика не бесспорна. Под компетенцией следует понимать круг прав того либо иного органа, в данном случае прокуратуры, реализуемых в процессе осуществления общего надзора. Полномочия - права и обязанности конкретного должностного лица. Компетенцию прокурора в общенадзорной деятельности характеризуют два аспекта. Во-первых, она определяет права и обязанности прокурора в использовании им средств общего надзора. Осуществляя надзор, прокурор имеет право применять только средства, определенные компетенцией общего надзора. В компетенцию прокурора, например, входит его право провести проверку исполнения закона на месте или получить объяснение от должностных лиц, допустивших правонарушение. В то же время прокурор, осуществляя общий надзор, не имеет права сам провести ревизию на предприятии, поскольку это не входит в его компетенцию.
Второй аспект компетенции прокурора состоит в определении его прав и обязанностей применительно к занимаемому прокурором должностному положению в системе органов прокуратуры l9s/ Так, например, прокурор в/ч 9398, осуществляющий надзор за законностью на режимных объектах области, находящихся в г. Усть-Каменогорске не вправе проводить проверки применения законов на всех предприятиях г. Усть-Каменогорска, поскольку его полномочия ограничены 2 оборонными заводами, находящимися в г. Усть-Каменогорске и в г. Семипалатинске. Следовательно, его права по осуществлению надзора ограничены занимаемым им положением. Однако, на поднадзорных объектах прокурор вправе проводить проверки.
Основные нормативные акты, определяющие и закрепляющие полномочия прокуроров в сфере общенадзорной деятельности, это Конституция РФ и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Конституция РК и Указ Президента, имеющий силу Закона "О прокуратуре Республики Казахстан". Они предоставляют прокурорам довольно широкие по объему и разнообразные по характеру полномочия, которые всецело зависят от задач, поставленных перед прокуратурой, и определяются ими. Известно, что только при условии полного, оптимального соответствия объема полномочий поставленным задачам возможно их успешное решение. По своему характеру все общенадзорные полномочия имеют общие черты: во-первых, праву прокурора на совершение определенных действий в отношении других субъектов в большинстве случаев соответствуют конкретные обязанности последних; во-вторых, прокурор не полномочен непосредственно сам устранять вскрытые нарушения законности и в то же время он в состоянии обязать соответствующие органы принять меры к устранению этих правонарушений. Принятие мер к ликвидации нарушений и причин, их порождающих, у прокурора ограничивается обращением с конкретными предложениями к уполномоченным на то органам и лицам196.
Полномочия прокурора в сфере общего надзора сформулированы в статье 29 Указа Президента Республики Казахстан, и ст.22 .Федерального закона РФ. Все полномочия используются только в пределах компетенции каждой конкретной прокуратуры. Так, только Генеральная прокуратура РФ проводит проверки в федеральных министерствах и ведомствах. Ее работники вправе осуществлять проверки в органах власти субъектов Федерации, в органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, расположенных на всей территории страны. Прокуратура субъекта Федерации осуществляет надзор за законностью в деятельности соответствующих представительных и исполнительных органов власти и нижестоящих структурах. Прокуроры городов, районов проводят надзорные проверки в отношении органов местного самоуправления, органов контроля городского (районного) уровня, их должностных лиц, расположенных на их территории предприятий.
Кроме того, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ №24 от 09.04.96г. "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" установлена и разграничена компетенция территориальных, военных, транспортных прокуроров, прокуроров воинских частей на особо режимных объектах и природоохранных прокуроров197.
Вышестоящий прокурор может взять на себя, в случае необходимости, выполнение полномочий нижестоящего прокурора. Присвоение нижестоящим прокурорам прав вышестоящего прокурора недопустимо .
