Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование конституционно-правовой концепции государственной собственности в Российской Федерации
1.1. Историко-правовые аспекты становления учения о государственной собственности
1.2. Советский конституционно-правовой институт государственной собственности 48
Глава 2. Общая характеристика конституционных основ государственной собственности в Российской Федерации
2.1. Государственная собственность как особая форма собственности в Российской Федерации
2.2. Понятие и особенности конституционно-правового режима государственной собственности в Российской Федерации
2.3. Конституционно-правовой механизм разграничения государственной собственности в Российской Федерации 141
Заключение 171
Список использованной литературы 187
- Историко-правовые аспекты становления учения о государственной собственности
- Советский конституционно-правовой институт государственной собственности
- Понятие и особенности конституционно-правового режима государственной собственности в Российской Федерации
- Конституционно-правовой механизм разграничения государственной собственности в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституционные основы государственной собственности являются основополагающим фактором укрепления Российской Федерации, который воплощает, прежде всего, экономические, организационно-правовые отношения институтов демократического правового государства и гражданского общества. При этом главной целью реализации права государственной собственности является обеспечение возможно более сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации как единого целого организма.
В современном мире социально-политические факторы, особенно государственное воздействие на те или иные сферы общественной жизни, стали общепризнанными и необходимыми элементами. Совершенно очевидно, что для эффективного функционирования экономического хозяйства большое значение имеет государственное обеспечение беспрепятственной реализации его принципов.
Государственное регулирование экономических процессов вытекает из самой сущности государства. Государство с момента возникновения в силу своего предназначения как института, призванного выражать и реализовы-вать всеобщую волю всего населения и его интересы, наряду с комплексом других функций, выполняет ряд экономических функций. Существование государственной собственности, соответственно, обусловлено, прежде всего, публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, во-первых, что большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществления публичных функций и, во-вторых, что оно должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции. Таким образом, государственная собственность как особая форма собственности непосредственно связана с государством, существование которого обусловлено реализацией его публичных функций.
Соответственно, актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, касающихся основ конституционно-правового регулирования государственной собственности Российской Федерации в процессе экономической деятельности государства в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций.
Особенно велика роль государства в периоды глубоких социально-экономических и политических трансформаций как, например, в Российской Федерации. Естественно, государство не может оставаться в стороне от широкомасштабных процессов, происходящих во всех сферах общественной жизни. Другое дело, что роль государственных институтов на всех уровнях
как на федеральном, так и на региональном, формы и методы реализации ими своих экономических и социальных функций должны претерпеть качественные изменения.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России Д. А. Медведев обратил внимание на важность вопроса достижения баланса разграничения полномочий между федерацией и регионами. Он отметил масштабность проведенной работы, но несмотря на это указал, что «мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федерального, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, определиться, сколько и какого имущества надо регионам»1.
С учетом этого возрастает значимость совершенствования правового механизма разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
В современных условиях, как неоднократно отмечалось в выступлениях общественных и государственных деятелей, обостряется необходимость, с одной стороны, всемерного укрепления властной вертикали и в целом, повышения вертикальной управляемости государства, с другой стороны, указанные задачи, реализуемые в процессе продолжающейся административной реформы, сопряжены, с необходимостью дальнейшего развития конституционных основ государственной собственности.
Следует, однако, отметить, что в российской юридической науке государственная собственность исследована в основном только с позиции гражданского права. Накопленный к сегодняшнему дню теоретический массив информации позволяет исследовать институт государственной собственности как имеющий межотраслевой, комплексный характер, т.к. отношения государственной собственности в современной России по своему характеру являются разнородными, регулируются различными отраслями права: конституционным, административным, гражданским, трудовым, земельным и т.д. И есть основания считать, что отношения государственной собственности становятся предметом конституционно-правовых исследований. Это обусловлено, прежде всего, тем, что в отношениях государственной собственности воплощаются весьма существенные социальные, экономические и политические процессы.
Это диктует необходимость именно конституционно-правовых обобщений и выявления общих закономерностей, присущих развитию конституционных основ государственной собственности в условиях развития российской правовой государственности на современном этапе.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. - 06 ноября. 2008.
Это, в свою очередь, требует дальнейшего теоретического осмысления понятия государственной собственности, специфики ее формирования, управления и развития как экономической основы.
В связи с изложенным, анализ конституционно-правовых основ государственной собственности, а также выработка его понятийного и концептуального аспектов представляются важными и актуальными.
Степень научной разработанности темы.
Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к истории исследования вопросов собственности. Среди дореволюционных ученых проблемой собственности занимались такие известные юристы и философы, как К.И. Аненков, Н.А. Бердяев, Е.В. Вась-ковский, М.Ф. Владимирский-Буданов, СЮ. Витте, Ю.С. Гамбаров, СЕ. Десницкий, И.А. Ильин, О.С. Иоффе, Н.М. Коркунов, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, А.Н. Радищев, П.Б. Струве, Г.Ф. Шершеневич и др.
Виды и формы осуществления управления государственной собственностью в дореволюционной России были рассмотрены в трудах И.Е. Андреевского, СИ. Иловайского, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, Д.А. Толстого и др.
Взаимосвязи и взаимодействия государственной и иных форм собственности рассмотрены в зарубежной литературе. Кроме общих оснований, представленных в теории благосостояния А. Пигу, теориях занятости Дж. Кейн-са, экономики государственного сектора Дж.Ю. Стиглица, экономического развития Микаэля П. Тодаро, много внимания вопросам права, управления, экономики уделили наши соотечественники Л.В. Велихов, Н.Д. Кондратьев, В.В. Новожилов, А.В. Чаянов, Г.Ф. Шершеневич и другие, а также экономисты нашего времени Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, A.M. Емельянов и др.
Более конкретным проблемам собственности посвящены работы как ученых-юристов (Н.С Бондарь, С.А. Зинченко, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев), так и экономистов (В.О. Гневко, СН. Игнатова, ТВ. Игнатова, А.Г. Коби-лев, А.Е. Когут, А.Л. Кочергин, В.Н. Лескин, В.О. Максимов, А.Н. Рябцев). При этом все они опираются, в той или иной мере, на общеконцептуальные подходы к проблемам собственности, которые представлены трудами В.П. Мозолина, B.C. Нерсесянца, С.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева и других ученых.
В настоящее время место и значение государственной собственности в современной России активно переосмысливаются. Решающую роль в этом сыграло принятие Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, в соответствии с которой менялось текущее законодательство по вопросам собственности, а также заключались внутригосударственные договоры и соглашения. Среди последних исследований, затрагивающих те или
иные аспекты поставленной проблемы, отметим работы В.К. Андреева, М.И. Брагинского, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.А. Дозорцева, Л.А. Морозовой, В.А. Рахмиловича, К.И. Скловского, С. А. Сосны, Е.А. Суханова, Б.Б. Хангельдыева, В.В. Чубарова и др.
Необходимо отметить, что комплексных исследований права государственной собственности еще не достаточно. В последнее время следует отметить возрастание интереса к рассматриваемой сфере и появление научных исследований в конституционном праве в свете права на отдельные виды государственной собственности, правомочий по управлению государственной собственностью или вопросов ее защиты. В качестве таковых можно указать следующие работы: Егорова М. Б. Конституционные основы права государственной собственности на природные ресурсы: Дисс. ... канд. юрид. наук. -М., 2003; Лепехин А. А. Конституционно-правовые основы управления государственной собственностью в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Размыслович СВ. Конституционно-правовые проблемы защиты государственной собственности в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. - М, 2002.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и управлением собственностью, правовой регламентацией и реализацией права собственности.
Предметом исследования выступают вопросы конституционных основ государственной собственности и ее понятия как особой формы собственности в Российской Федерации через осмысление положений конституционной концепции государственной собственности, а также проблемы теории и практики реализации права государственной собственности на основе конституционно-правового режима.
Цель диссертационного исследования заключается в конституционно-правовом комплексном анализе проблем, связанных с научным осмыслением конституционных основ государственной собственности в контексте процесса развития конституционной концепции государственной собственности как особой формы собственности в Российской Федерации, практики функционирования конституционно-правового режима государственной собственности и механизма ее разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
дать ретроисторический анализ становления учения о государственной собственности;
изучить процесс формирования советской конституционной концепции государственной собственности и раскрыть ее содержание;
рассмотреть особенности конституционного института государственной собственности в советский период и в период становления конституционного строя в Российской Федерации;
выявить специфику государственной собственности как особой формы собственности в Российской Федерации;
раскрыть особенности субъектов, объектов и содержания права государственной собственности с учетом современных условий развития российского законодательства;
определить понятие конституционно-правового режима государственной собственности и обосновать необходимость эффективного его функционирования;
дать общую характеристику конституционно-правового механизма разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами;
выработать практические рекомендации и предложения по совершенствованию конституционно-правового режима государственной собственности и механизма ее разграничения.
Методологическая основа исследования обусловлена его предметом и предопределена общеметодологическими позициями современной демократической юриспруденции, а равно философской и экономической мысли.
Исследование производилось на основе диалектического метода познания с использованием исторического, формально-юридического, сравнительно-правового и системно-структурного методов анализа правовых и социальных явлений и др. В ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики конституционно-правового режима государственной собственности использовался также теоретико-прогностический метод.
Применение диалектического метода познания, относимого в юридической науке к категории всеобщего, стало методологической основой для раскрытия предмета исследования, достижения его цели и решения поставленных задач. Историко-правовой анализ дал возможность осмыслить суть становления и развития государственной собственности и конституционно-правового механизма разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
Применение вышеперечисленных методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации относительно конституционной концепции государственной собственности, что в итоге дало возможность решить поставленные задачи исследования.
Теоретической основой исследования явились социально-правовые концепции прошлого и современности, достижения конституционного, гражданского и административного права и других юридических наук, прогрессивные научные воззрения, отраженные в работах видных российских и зарубежных ученых прошлых лет и настоящего времени.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законо-
дательство и законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты в области государственной собственности, правовые источники дореволюционной России, законодательные акты бывших СССР и РСФСР, а также зарубежное законодательство, касающееся вопросов государственной собственности.
Эмпирическую базу исследования составил опыт становления и развития конституционных основ государственной собственности, практика реализации права государственной собственности на различных этапах преобразований и реформ конституционного строя России, а также решение этого вопроса в ряде зарубежных государств.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. С современных социально-экономических позиций в отечественной юриспруденции предпринято комплексное конституционно-правовое исследование становления и развития конституционных основ государственной собственности в России на основе изучения вопросов формирования и развития конституционно концепции государственной собственности, а также научного осмысления понятия государственной собственности и ее юридической природы как особой формы собственности в Российской Федерации с учетом функционирования ее конституционно-правового режима.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. В процессе становления учения о государственной собственности было
признано, что государственная собственность должна рассматриваться как
самостоятельное социально-правовое явление, имеющее собственную исто
рию происхождения и развития, чья природа как правило раскрывается в со
отношении публичной и частной собственности, предопределенном пробле
мой деления права на частное и публичное.
Ретроисторическое обращение к вопросу, связанному с выявлением правовой природы отношений собственности, с характеристикой собственности как определенного юридического института, позволяет отметить, что общетеоретические трактовки природы собственности создавали фундамент для прикладных интерпретаций понятия государственной собственности как в аспекте формирования конституционной концепции государственной собственности, так и в контексте реформирования действующего законодательства.
2. В результате принятия Конституции РФ 1993 г. конституционно-
правовая концепция государственной собственности в России приобрела
свое иное содержание и оформление. Вместе с тем ее общая характеристика
не может быть понята без знания историко-правовых аспектов процесса ста
новления и развития советского конституционно-правового института госу
дарственной собственности.
Историческая новизна государственной собственности в РСФСР и СССР, полная несовместимость укоренившихся представлений о собственностью такого типа требовали в ходе ее исследования новых понятий и разработки адекватных ей специальных юридических конструкций, приведших впоследствии к созданию такого учения о праве государственной собственности, которое, заняв господствующие позиции в науке, получило затем и конституционное признание.
3. Советский конституционно-правовой институт государственной соб
ственности характеризуется тем, что начало социалистического конститу
ционного регулирования государственной собственности было положено
Конституцией РСФСР 1918 г. В рамках развития данного института Консти
туция СССР 1936 г. определила государственную собственность уже в каче
стве основной формы социалистической собственности на орудия и средства
производства, утвердившуюся в результате ликвидации капиталистической
системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства про
изводства и уничтожения эксплуатации человека человеком и определенную
в качестве экономической основы СССР. В свою очередь, Конституция СССР
1977 г. признала, что государственная собственность — общее достояние
всего советского народа.
Однако в процессе реформ конституционного строя Закон СССР «О собственности в СССР» впервые в отечественном законодательстве установил многоуровневый характер государственной собственности.
4. Государственная собственность как особая форма собственности в
Российской Федерации характеризуется следующими признаками: 1) госу
дарственная собственность обеспечивает реализацию публичных (государ
ственных) интересов; 2) государственная собственность осуществляется в
границах территории федеративного государства и(или) субъекта федерации;
федеративное государство и субъекты федерации от имени народа непосредственно осуществляют право государственного собственника, которые как специфические собственники объединяют качества традиционного собственника и управляющего всем комплексом государственного имущества;
наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности федеративного государства и самостоятельности власти субъекта федерации выступают в качестве объектов государственной собственности.
5. Конституционно-правовой аспект государственной собственности тре
бует признания качества самостоятельных субъектов права государственной
собственности таких социальных общностей, как народ; нация; народы, про
живающие на территории России и субъектов Российской Федерации; мало
численные народы и т.д., без наделения их гражданско-правовым статусом.
Одновременно с этим часть объектов государственной собственности обладает особыми свойствами и не входит в традиционные рамки регулирования институтом собственности гражданского права, а с конституционно-правовой точки зрения совокупность государственного имущества следует рассматривать как единый комплекс, который вовне представляется совокупностью взаимосвязанных объектов государственной собственности.
6. Конституционно-правовой режим государственной собственности - это
система норм, устанавливающая специфику предмета правовых отношений
субъектов права с учетом публичного, государственного интереса к целям,
порядку и последствиям владения, пользования, распоряжения и управления
объектами государственной собственности.
Конституционно-правовой режим государственной собственности может быть рассмотрен на двух уровнях: институциональном (как особое сочетание юридических средств и приемов регулирования) и государственно-управленческом (как особый порядок деятельности государственных органов, призванный обеспечить соблюдение установленных правил).
7. Разграничение государственной собственности можно рассматривать
как конституционно определенный предмет совместного ведения, реализа
ция которого происходит на основе закона с использованием механизмов
конституционно-правового режима государственной собственности, в соот
ветствии с принципами: пообъектного разграничения государственной соб
ственности; общности критериев разграничения государственной собствен
ности; реестрового оформление объектов.
В отсутствие специального федерального закона, значение основного акта, регламентирующего процесс разграничения государственной собственности в России, до сих пор сохраняет Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.91 г. №3020-1, что подтверждает неудовлетворительную оценку существующей нормативно-правовой основы разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
8. Дальнейшее развитие конституционных основ государственной соб
ственности предполагает совершенствование действующего законодатель
ства, связанного с конституционно-правовойрегламентацией государственно-
правовой охраны и защиты государственной собственности. В этой связи
требуют поддержки и рассмотрения законодательные инициативы, которые
могут, в первую очередь, послужить укреплению соответствующего статуса
государственной собственности, эффективности конституционно-правового
режима государственной собственности, а также будут способствовать укре
плению гарантий законности процедур разграничения и изменения государ
ственной собственности.
Прежде всего, в качестве эффективной меры правовой защиты государственной собственности могут выступать разработка и принятие универсаль-
ного комплексного Федерального конституционного закона «О государственной собственности в Российской Федерации».
Теоретическая значимость проведенного диссертационного исследования состоит в том, что в диссертации содержится системный анализ категории «государственная собственность». Собранный и обобщенный материал дает возможность проследить и оценить процесс становления и развития государственной собственности в России, выявить характер и направленность основных тенденций этого развития. Материал, представленный в диссертации, позволяет глубже понять место и роль отношений государственной собственности в системе общественных отношений. Он может быть использован при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Значимость исследования определяется и тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с обоснованием и развитием конституционной концепции права государственной собственности. Определенной научной новизной обладают положения и выводы, включающие рассмотрение сущности государственной собственности, как особой формы собственности в Российской Федерации и реализации права государственной собственности в соответствии с функционированием особого правового режима.
Кроме того, теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно позволяет проследить и оценить процесс создания, законодательного оформления и реализации права государственной собственности на различных исторических этапах конституционного развития России. Это дает возможность существенно расширить социально-правовую характеристику рассматриваемой проблемы.
Результаты и выводы, содержащиеся в работе, могут сыграть определенную роль в разработке теоретически обоснованной и практически действенной конституционной концепции государственной собственности.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов в процессе совершенствования законодательства, обеспечивающего реализацию права государственной собственности.
Рекомендации и предложения диссертации могут быть использованы непосредственно в правоприменительной практике; в процессе распоряжения и управления государственной собственностью. Так, результаты исследования могут быть полезны непосредственно для совершенствования деятельности государственных органов Российской Федерации и ее субъектов.
Материалы исследования могут применяться в процессе преподавания курсов конституционного, гражданского, административного права и других юридических дисциплин, спецкурсов, посвященных теории государственной собственности и экономическим основам конституционного строя России, а
также дальнейшего углубленного изучения феномена государственной собственности правоведами, экономистами, социологами.
Апробация результатов исследования. Автором по теме диссертации опубликовано 6 научных статей, одна из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах ВАК. Основные положения докладывались на заседании кафедры, излагались на различного рода научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в Ростове на Дону, Краснодаре.
Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и список использованной литературы.
Историко-правовые аспекты становления учения о государственной собственности
Еще основатели правовых учений древнего мира пытались понять суть вопроса о собственности. Как центральный институт правовой системы в целом право собственности сосредоточивает на себе внимание отражающей эту систему юридической доктрины уже со времени ее зарождения.
«Феномен собственности, - считает С.С. Алексеев - достаточно оригинален, ведь именно эта категория умудряется связать тесно людей, биологических существ, и предметы материального мира. В строгом смысле слова явлением цивилизации, связывающим материальные предметы и интерес к высокопроизводительному труду»1. При этом автор во многом увязывает собственность с цивилизацией. Среди факторов, определяющих черты, характерные для цивилизации; - по словам С.С. Алексеева - первый (материальный) - появление избыточного продукта в материальном производстве . Этот фактор органично связан с тем, что общество становится структурированным, прежде всего по признакам отношения к собственности.
При этом важным представляется, что государственная собственность должна рассматриваться как самостоятельное социально-правовое явление, имеющее собственную историю происхождения и развития. В этом качестве государственная собственность не может расцениваться как политический противовес частной собственности.
Одновременно с этим необходимо учитывать, что природа государственной собственности раскрывается в соотношении публичной и частной собственности. Характер этого соотношения предопределяется проблемой деления права на частное и публичное.
Можно вспомнить, что история связывает первое формулирование данной проблемы со знаменитым римским юристом Ульпианом, слова которого приведены в первой книге Дигест Юстиниана: «Изучение права распадается на две части: публичное и частное (право). Публичное право, которое (относится) к положению римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении: Публичное право включает в себя святыни, служение жрецов, положение магистратов. Частное право делится на три части, ибо оно составляется или из естественных предписаний, или (из предписаний) народов, или из предписаний цивильных»1.
В таком понимании публичное право — это право, установленное государством и обязательное для всех. В республиканском Риме публичное право регулировало вопросы, относящиеся к делам государства (в современной терминологии — государственное, административное, финансовое, уголовное, культовое и международное отрасли права)2.
Как и большинство государств древности, Рим в этот период еще не идет по пути создания государственного хозяйства, казенных предприятий, а предпочитает систему откупов и- подрядов. И именно цензоры как должностные лица были представителями государства при заключении контрактов с частными лицами или компаниями. Регулированием же вопросов государственного бюджета, распределением сумм между отдельными магистратами, контролем за исполнением бюджета, чеканкой монеты и другими важными вопросами хозяйственной жизни государства занимался римский сенат как высший орган государственной власти. Таким образом, уже тогда придавалось большое значение исполнению государством хозяйственных экономических функций.
В работе И.А. Покровского по истории римского права при характеристике должности цензоров периода республики отмечается, что важнейшими статьями расходов римского государства этого периода являлись: содержание армии, постройка кораблей, проведение дорог, сооружение общественных зданий, расходы на религиозные нужды, жалованье чиновникам. К концу республиканского периода наиболее значительную статью расходов составляло народное продовольствие. Очень. серьезная работа проводилась в сфере организации налоговой системы, а также управления государственных земель как основными наряду с удачными завоевательными походами, статьями доходов государственной казны. Поскольку римские граждане налогов не платили, то основная тяжесть содержания государства лежала на жителях провинции.
Большую часть доходов составляли доходы с государственных промыслов и земель. К государственным промыслам относились месторождения полезных ископаемых: рудники, соляные копи, прииски. Очень большой объем деятельности государственного аппарата был связан с управлением государственными землями. После каждого удачного похода государство оставляло себе одну треть земель, которые потом в зависимости от ценности или отводились под колонии, или продавались в частную собственность. Невозделанные земли сдавались в аренду за определенный оброк или раздавались.
Все государственное имущество, земли, государственные рабы, по воззрениям римских юристов, находятся вне обычного гражданского оборота. Это особого рода отношения, поскольку это имущество принадлежит всем вообще, но никому в отдельности. Поэтому ни у кого нет субъективных прав на них, а есть обязанность магистратов управлять согласно нормам публичного права. Вследствие этого все договорные отношения по использованию государственного имущества, все вопросы его правовой защиты строятся на иных основаниях, чем на имуществе частных лиц.
Конечно же, эти вопросы не могли решаться на основе принципов и норм частного права, поскольку многие сферы (особенно налоговые) имели в своей основе особый вид государственного принуждения. Далее видна логика управления государственной собственностью.
Как отмечал И.А. Покровский: «Не идея регулирования и охраны чьих-либо субъективных прав, а идея управления имуществом, никому в частности не принадлежащим, определяет собою всю данную обширную область отношений»1. К разновидностям государственной собственности относилось имущество рода, курий, триб. Изъято из общего оборота и имущество религиозного назначения.
Так как это период республики и вся власть находится у римских граждан в лице народных собраний как законодательных органов, сената как высшего коллегиального органа административного управления и избираемых должностных лиц, то вопросы государственной собственности находятся в введении сената как высшего органа, конкретные же вопросы решают выборные должностные лица: цензоры, квесторы и др. При этом в республиканском Риме был установлен порядок, пресекающий возможность злоупотреблений со стороны магистратов.
С развитием экономических отношений стала ощущаться явная потребность в большей формализации отношений с участием государственного имущества. Необходимо особо подчеркнуть, юридически вся государственная собственность принадлежала «Его Величеству Римскому Народу». Согласно римскому праву «народ является носителем... всех частных прав, присущих государству: он имеет собственное имущество, он является иногда наследником и даже опекуном»".
Расплывчатая категория римского народа начинает приобретать единство юридического лица, которое представляют магистраты. Все имущественные сделки магистрата оформляются не от его имени, а от имени народа. Представление о народе как о едином юридическом лице и более строгое разграничение представительских полномочий приводит к тому, что в сделках государства с частными лицами начинают применяться правила частного права. Поэтому зарождается представление о субъективных правах народа как юридически единого и цельного образования.
Советский конституционно-правовой институт государственной собственности
Значительное расширение вмешательства государства в хозяйственную жизнь в начале XX века повлекло более детальные формулировки норм о публичной (особенно государственной собственности) и ее объектах и привело к появлению довольно обширных перечней объектов государственной собственности на конституционном уровне. При этом процесс закрепления за государством определенных объектов собственности приобрел особый размах в 20 - 30 гг. XX века.
Так, Конституции Мексики 1917 г. отнесла к собственности нации земли, воды, природные ресурсы недр и воздушное пространство над национальной территорией, закрепив их в качестве объектов собственности в статье 27. С юридической точки зрения большое значение имеет связь данной- статьи с социальным характером конституции, установлением условий, продиктованных публичными интересами, необходимостью улучшения жизни населения, стремлением к социальному процветанию, использованию природных ресурсов в общих интересах1.
Вместе с тем необходимо учитывать, что в первой половине XX века начала формироваться теория социалистической конституции с характерным для нее своеобразным регулированием отношений собственности и подходом к объектам собственности. Так, начало социалистического конституционного регулирования государственной собственности было положено Конституцией РСФСР 1918 г.1, в которой была поставлена задача по «уничтожению эксплуатации человека человеком и водворению социализма» (ст. 3, ст. 9) и раскрыты средства решения этой задачи.
Конституция РСФСР 1918 г. провозгласила: «Ставя своей основной задачей уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах, III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов постановляет далее: а) в осуществление социализации земли частная собственность на землю отменяется и весь земельный фонд объявляется общенародным достоянием и передается трудящимся без всякого выкупа, на началах уравнительного землепользования; б) все леса, недра и воды общегосударственного значения, а равно и весь живой и мертвый инвентарь, образцовые поместья и сельскохозяйственные предприятия объявляются национальным достоянием» (ст. 3).
Далее, «как первый шаг к полному переходу фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства и транспорта в собственность Советской рабоче-крестьянской Республики подтверждается советский закон о рабочем контроле и о Высшем Совете Народного Хозяйства в целях обеспечения власти трудящихся над эксплуататорами» (п. в ст. 3).
Конституцией РСФСР 1918 г. утверждалось, что «III Всероссийский съезд Советов рассматривает советский закон об аннулировании (уничтожении) займов, заключенных правительством царя, помещиков и буржуазии, как первый удар международному банковому, финансовому капиталу, выражая уверенность, что Советская власть пойдет твердо по этому пути вплоть до полной победы международного рабочего восстания против ига капитала» (п. г ст. 3). Кроме того подтверждался переход всех банков в собственность рабоче-крестьянского государства как одно из условий освобождения трудящихся масс из под ига капитала (п. д.ст. 3). Наряду с этим, в Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалось, что финансовая политика Российской Социалистической Федеративной Советской Республики в переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности (ст. 79).
Советское государство с самого начала зафиксировало в своей Конституции новые отношения собственности, возникшие в результате отмены частной собственности на средства производства. «После захвата власти, — писал В. И. Ленин, — рабочий класс держит, сохраняет власть и укрепляет ее, как всякий класс, изменением отношения к собственности и новой Конституцией»1. Таким образом, можно отметить, что экономические отношения, и прежде всего общественная собственность на средства производства, определяют основное содержание Советской Конституции, ее главные черты. Как указывал В. И. Ленин, «дух, основное содержание всех прежних конституций до самой республиканской, демократической, сводится к одной собственности. Наша Конституция потому имеет право и завоевала себе право на историческое существование, что не на бумаге только написано, что собственность отменяется. Победивший пролетариат отменил и разрушил до конца собственность, вот в чем господство класса» .
В первые годы после победы Октябрьской революции юридическая доктрина сосредоточивается не столько на правовой общности, диссонировавшей с самим фактом замены частнокапиталистической собственности ее историческим антиподом, сколько на выявлении особенностей, характеризующих специальные меры по созданию нового строя экономических отношений. Носит ли национализация карательный или преобразовательный характер, является ли она обобщенной категорией по отношению к конфискации, реквизиции, монополизации, секвестру или выступает в качестве однопорядкового с ними самостоятельного способа приобретения права государственной собственности - вот что волновало прежде всего и главным образом теорию и практику непосредственно послереволюционного периода.
Общее определение права собственности впервые формулируется в легальных, а не научно-литературных источниках, и в том виде, как оно отражено ст. 58 ГК РСФСР 1922 г., это определение гласило: «Собственнику принадлежит в пределах, установленных законом, право владения, пользования и распоряжения имуществом» . Что же касается правовой литературы, то известный интерес к соответствующему абстрактному понятию она первоначально только и обнаруживала в виде реакции на приведенную легальную формулу, обычно расценивая ее,как традиционное юридическое правило, не заключающее какого-либо специфического социального смысла. Именно так ее интерпретировал, например, И.Б. Новицкий в комментарии, специально относящемся к законодательству о праве собственности.1
Понятие и особенности конституционно-правового режима государственной собственности в Российской Федерации
В системе российского права для исследования содержания проблем государственной собственности важное значение имеет институт правового режима, который разрабатывается в теории права, в административном, в международном и других отраслях права.
При этом понятие «правовой режим» все больше утверждается как в сфере юридической науки, так и в законодательстве1. Исследование этого понятия дает возможность выяснить специфику правового регулирования определенного объекта или вида деятельности и позволяет судить о многомерности, многогранности и объемности права как институционального образования, а также рассматривать его в динамике, функционировании.
Можно согласиться с С.С. Алексеевым, что, «прежде всего, правовой режим можно рассматривать как своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств. И с этой точки зрения, эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений»1.
Далее, уточняя понятие правового (юридического) режима, автор признает, что «под юридическим режимом (в данной области правовых явлений) следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» .
Правовой режим в нормативном аспекте определяется как «комплекс социальных взаимосвязей (общественных отношений) некоторого объекта или вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организационных средств» . Этот правовой институт содержит параметры двоякого рода: особый социальный статус регулируемых отношений, что и является сутью режима определенных объектов отношений; проистекающие из этого особенности реализации прав и обязанностей субъектов в конкретном круге отношений.
Д.Н. Бахрах отмечает, что правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие установленных льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности1.
По. мнению Н. Н. Вопленко, рассматриваемая категория весьма богата по своему содержанию и употребляется в самых, различных смыслах и контекстах: а) как совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе регулирования правового положения какого-либо объекта права; б) как сложившийся порядок осуществления субъективных прав и юридических обязанностей; в) как совокупность методов правового регулирования, используемых в части и в целом для регулирования определенного вида, общественных отношений или общества в целом .
Можно также выделить следующие подходы в определении правового режима, который рассматривается: 1) как социальный режим некоторого объекта; закрепленный правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств ; 2) как порядок регулирования, выраженный в комплексе правовых средств, которые характеризуют особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных связываний и создают особую направленность регулирования4; 3) как результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений1.
Как верно заметил С. С. Алексеев, «помимо всего иного, самое существование явлений, обозначаемых термином «правовой режим», и их значение в правовой действительности свидетельствует о многомерности, многогранности, «объемности» права, того, что ключевое значение нормативности при характеристике права вовсе не означает сведения всей правовой действительности к одной лишь совокупности норм»2.
Следует обратить внимание на комплексный характер понятия правового режима, предложенного Н. И. Матузовым и А. В. Малько, согласно которому правовой режим рассматривается как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права» .
Каждый правовой режим есть все же именно «режим», и его понятие несет в себе основные смысловые опенки этого термина, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткости и формализованное юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов права, пределы их правовой самостоятельности. «...Именно они в основном свидетельствуют об особой направленности, о климате, настрое в регулировании...»4.
При этом в юридической науке была предпринята попытка выделить признаки, присущие правовым режимам: 1) они устанавливаются законодательством и обеспечиваются принудительной силой государством, 2) особым образом регламентируют конкретные сферы общественных отношений, 3) представляют специфический порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием, 4) наиболее устойчивым и определяющим, в их содержании, является общее юридическое положение субъектов права, в котором концентрируются все особенности правового режима в целом, 5) выступают как конечный результат, правовой климат, сложившийся в обществе в результате использования правовой формы регулирования общественных отношений1.
Одновременно с этим, понятие «правовой режим» во всей совокупности всех признаков позволяет более глубоко и полно раскрыть состояние современного общества и государства. В первую-очередь-следует отметить, что правовой режим признается гражданским законодательством. Например, ГК РФ проводит деление вещей на движимые и недвижимые (земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, а также все то, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты; законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество). Недвижимое имущество имеет особый правовой режим, который основан на необходимости обеспечить особую устойчивость правам на это имущество, установить специальный порядок распоряжения им. Особым видом недвижимости является предприятие как имущественный комплекс, используемый для предпринимательской деятельности.
Конституционно-правовой механизм разграничения государственной собственности в Российской Федерации
Для конституционно-правового режима государственно собственности важное значение имеет правовой механизм разграничения форм собственности. Порядок осуществления разграничения государственной собственности неизбежно затрагивает ряд проблем института совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов на основе разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами1.
Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели; иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов - наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).
При этом-формы этих предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов не обозначены непосредственно в ст.ст. 71, 72 Конституции РФ, это осуществляется в других статьях Конституции путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и т.п.2
В Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов- ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»3 предмет совместного ведения определялся как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции ее субъектов. Ст. 72 Конституции РФ закрепляет предметы совместного ведения в виде исчерпывающего, закрытого перечня, они представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации неодинаковы применительно к каждому предмету ведения.
По определению А.Е. Козлова, предметы совместного ведения есть сфера общественных отношений и деятельности, находящихся в юрисдикции как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации1.
С учетом вышеизложенного, в отношении разграничения государственной собственности можно зафиксировать следующие конституционно закрепленные принципы: 1. Разграничение государственной собственности - сфера совместного ведения Российской Федерации и 83-х ее субъектов п. г) ст. 72). 2. Относительно разграничения государственной собственности издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76). Разграничение государственной собственности автономных округов, входящих в состав края или области, может регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области (п. 4 ст. 66). Таким образом, разграничение государственной собственности в краях (областях) может носить трехуровневый характер: Российская Федерация - край (область); Российская Федерация — автономный округ; край (область) - автономный округ. 3. В случае противоречия акта субъекта Российской Федерации по вопросу разграничения государственной собственности федеральному закону действует федеральный закон (п. 5 ст. 76). 4. Разграничение государственной собственности может осуществляться договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации- (п. 3 ст. 11). 5. В сфере разграничения государственной собственности федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации1 образуют единую систему исполнительной власти в Российской-Федерации (п. 2 ст. 77). 6. Передача части осуществляемых согласно закону или договору полномочий проводится на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (п. 2,3 ст. 78).
Итак, разграничение государственной собственности в Российской Федерации представляет собой конкретный (частный) случай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Разграничение государственной собственности в равной мере затрагивает как деятельность законодательных органов двух уровней, так и исполнительных органов.
В силу установлений российской Конституции законодательное регулирование процесса разграничения государственной собственности должно проводиться на уровне федерального законодательства, в соответствии с которым принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации. На основании законодательства органами исполнительной власти двух уровней, которые в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения образуют единую систему исполнительной власти, осуществляется исполнение решений о разграничении государственной собственности. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот.
В этой связи необходимо иметь в виду, что возможно говорить.как о разграничении объектов государственной собственности в пределах конституционно очерченного предмета ведения, так и о передаче полномочий органами исполнительной власти в связи с реализацией п. г) ст. 72 Конституции РФ. Таковы принципиальные моменты, установленные на уровне Конституции Российской Федерации.
К организационно-техническим принципам, обеспечивающим решение данного вопроса, относятся: 1) пообъектное разграничение государственной собственности; 2) общность критериев разграничения государственной собственности; 3) реестровое оформление объектов.
Применять принципы разграничения государственной собственности следует в их совокупности. Так, по отношению к природным ресурсам можно было бы, используя территориальный принцип, а также единство системы исполнительной власти шире применять соглашения об использовании природных ресурсов на территории субъекта федерации. При этом учитывать, что существуют «так называемые стратегические и невозобновляемые природные ресурсы, и право на их распоряжение есть неотъемлемый элемент защиты государственного суверенитета государства». Поэтому государство обычно всегда предусматривает конституционные гарантии защиты суверенитета.
В целом процессы разграничения государственной собственности в конституционно-правовых актах субъектов Российской Федерации отражены весьма слабо, в лучшем случае делается ссылка на этот процесс (Брянская, Ивановская, Челябинская области).
Некоторые субъекты федерации закрепляют возможность нахождения в государственной собственности земли и других природных ресурсов в соответствии с федеральным и (или) законодательством субъектов РФ. Правовое регулирование вопросов природопользования отнесено к совместному ведению (п. д) ст. 72 Конституции РФ).
