Содержание к диссертации
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ .....3
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА I. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Понятие управления муниципальной собственностью и его конституционных основ 14
Развитие конституционных основ управления муниципальной собственностью в законодательных и иных нормативных правовых актах 46
Публично-правовые и частно-правовые начала в управлении муниципальной собственностью 84
ГЛАВА П. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
Население муниципальных образований и органы местного самоуправления как субъекты управления муниципальной собственностью ПО
Разграничение муниципального имущества между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 168
ПРИЛОЖЕНИЕ 183
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации
РФ - Российская Федерация
СЗ РФ - Собрание законодательства РосОсийской Федерации
ФАС - Федеральный арбитражный суд
ФЗ - Федеральный закон
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Муниципальная собственность выполняет ряд социально-экономических функций, основной из которых является формирование и развитие экономической основы местного самоуправления для максимально полного удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Кроме того, муниципальная собственность, являясь экономической основой народовластия, самостоятельности местного самоуправления, осуществляет социально-политическую функцию. Реализация указанных функций муниципальной собственности осуществляется ее субъектами в процессе управления муниципальной собственностью.
Понятие «управление муниципальной собственностью» часто используется в учебной и научной литературе, а также в различных нормативных правовых актах. В частности, Конституция Российской Федерации в ст. 132 устанавливает: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью». Однако содержание этого понятия неоднозначно. В экономических исследованиях дается свое определение понятия управления муниципальной собственностью. Управление муниципальной собственностью можно также рассматривать в гражданско-правовом и административно-правовом аспектах.
Значительная часть отношений муниципальной собственности составляет предмет гражданско-правового регулирования. Однако за рамки проблематики гражданско-правовой сферы выходит социально-политическая природа отношений собственности. Отношения собственности с точки зрения места собственника во властеотношениях общества, государства составляют предмет правового регулирования конституционного права. Именно ведущая отрасль российского права раскрывает социально-политическую природу муниципальной собственности.
Актуальность выбранной темы исследования также обусловлена проходящей в настоящее время в России реформой местного самоуправления. Принятые за последние годы федеральные законы, касающиеся местного самоуправления, принципиально по иному решают вопросы организации и осуществления местного самоуправления. Существенные изменения коснулись и экономической основы местного самоуправления, основным элементом которой является муниципальная собственность. В частности, уточнено целевое назначение муниципальной собственности, по иному определяются ее объектный состав и субъекты, осуществляющие реализацию правомочий собственника муниципального имущества, предусмотрено разграничение муниципального имущества между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. Однако ряд законодательных новелл критически оценивается учеными1.
В связи с этим, представляется актуальным:
1) сформулировать определение понятия «управление муниципальной
собственностью» с учетом конституционно-правового содержания этого
понятия;
2) выработать рекомендации по совершенствованию правового
регулирования управления муниципальной собственностью.
Степень научной разработанности проблемы. О проблемах муниципальной собственности и управления муниципальной собственностью в России писали ученые в области конституционного и муниципального права: А. С. Автономов, И. В. Бабичев, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, Т. П. Георгиева, А. С. Емельянов, С. А. Зинченко, А. Н. Кокотов, Е. И. Колюшин, О. Е. Кутафин, В. Д. Мазаев, А. Я. Слива, В. В. Таболин, Г. Н. Чеботарев, Н. Н. Черногор, А. А. Широков, А. А. Шишкин, Е. С. Шугрина и другие; в области гражданского права - К. П. Кряжевских, В. П. Мозолин, Д. В. Пятков, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой и другие.
1 См., например: Автономов С.А. Финансовые основы местного самоуправления в современной России // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. - М.: ИД «Юриспруденция», 2004. С. 264 - 287; Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права, № 1, 2004. С. 5 - 14.
Вопросы управления муниципальной собственностью рассматривались и в экономических исследованиях М. В. Пискулиной, Т. А. Чувашовой, А. Н. Швецова и других.
Однако до настоящего времени в науке не сложилось однозначного подхода к определению понятия управления муниципальной собственностью, остаются недостаточно изученными проблемы правосубъектности населения муниципального образования как субъекта управления муниципальной собственностью, не раскрыта специфика конституционно-правового регулирования управления муниципальной собственностью.
Цель и задачи исследования. Основной целью, которую преследовал
автор при подготовке диссертации, является: раскрытие содержания
конституционно-правовых основ управления муниципальной
собственностью; изучение тенденций развития законодательства в области управления муниципальной собственностью.
Для достижения поставленной цели исследования автором определены следующие задачи:
- на основе анализа различных подходов к определению понятий
«управление собственностью», «управление государственной
собственностью» сформулировать определение понятия «управление
муниципальной собственностью»;
- проанализировать конституционные нормы, закрепляющие
отношения муниципальной собственности и выделить конституционные
основы управления муниципальной собственностью;
- проанализировать законодательные и иные нормативные правовые
акты, развивающие содержание конституционных основ управления
муниципальной собственностью;
- рассмотреть публично-правовые и частно-правовые начала в
управлении муниципальной собственностью, обусловленные межотраслевым
правовым регулированием;
- исследовать проблемы правосубъектности населения
муниципального образования и органов местного самоуправления как
субъектов управления муниципальной собственностью;
- исследовать проблемы разграничения муниципального имущества
между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области управления муниципальной собственностью.
Предмет исследования. В предмет исследования входит содержание управления муниципальной собственностью, а также нормы права, регулирующие общественные отношения, возникающие в области управления муниципальной собственностью, в частности определяющие субъект права муниципальной собственности, субъекты управления муниципальной собственностью, правовой режим объектов права муниципальной собственности.
Методологическая основа исследования включает набор методов научного познания социальных явлений, среди которых как общенаучные (диалектический, анализ и синтез, дедукция), так и частнонаучные методы (формально-юридический, логический, сравнительно-правовой и др.).
Теоретическая основа исследования. Поскольку тема диссертационного исследования носит комплексный характер, в работе были использованы труды ученых в области конституционного, муниципального, административного, гражданского, финансового права: С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, А. А. Безуглова, Г. А. Гаджиева, В. Г. Голубцова, А. Р. Еремина, Д. Г. Жаромских, А. Н. Костюкова, М. А. Краснова, В. О. Лучина, О. В. Марченко, С. В. Михайлова, В. A. May, В. В. Невинского, И. И. Овчинникова, Д. Н. Сафиуллина, А. А. Сергеева, С. А. Солдатова, Ю. Н. Старилова, Э. В. Талапиной, Ю. А. Тихомирова, Н. И. Химичевой, Б. С. Эбзеева и других ученых, а также теории государства и
права: Д. А. Керимова, А. В. Малько, В. С. Нерсесянца, В. В. Субочева, В. Н. Хропанюка и др.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, Европейскую хартию местного самоуправления, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что проведен комплексный анализ управления муниципальной собственностью, выделены экономические и юридические аспекты управления муниципальной собственностью, цели и субъекты управления муниципальной собственностью. В итоге автором разработано понятие «управление муниципальной собственностью».
В диссертации раскрыта специфика конституционно-правового регулирования управления муниципальной собственностью, исследуется соотношение публично-правовых и частно-правовых начал в управлении муниципальной собственностью, а также рассматриваются правовые проблемы разграничения муниципального имущества между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями, обусловленные введением в Российской Федерации двухуровневой модели местного самоуправления.
На защиту выносятся новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Управление муниципальной собственностью - властная деятельность населения муниципального образования, органов местного самоуправления, а также деятельность муниципальных предприятий и учреждений, направленная на реализацию правомочий собственника (населения муниципального образования) по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, исходя из его функционального
назначения, в целях удовлетворения интересов населения муниципального образования, а также решения государственных задач, определенных законодателем перед местным самоуправлением как уровнем публичной власти.
Конституция РФ хотя и не отражает социально-политической сущности муниципальной собственности, все же закрепляет ряд принципов управления муниципальной собственностью, которые должны найти свое развитие прежде всего в муниципальном законодательстве. Однако федеральный законодатель, принимая Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, воспринял гражданско-правовую концепцию отношений муниципальной собственности и в качестве собственника муниципального имущества определил муниципальные образования, не учитывая норм Конституции РФ и специфики регулируемых отношений. Федеральный законодатель слишком жёстко определил возможный состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В перечень имущества, подлежащего отчуждению или перепрофилированию в целях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, могут войти объекты производственно-коммерческого назначения, способные приносить доход в местный бюджет, что может неблагоприятно отразиться на экономическом положении муниципалитетов.
Гражданско-правовая конструкция права собственности не всегда применима к отношениям муниципальной собственности. Требуется иная правовая конструкция. В частности, отношения муниципальной собственности по поводу средств местного бюджета соответствуют сформулированному в науке конституционного права принципу единства публичной собственности.
В процессе управления муниципальной собственностью реализуются (могут реализовываться) интересы населения муниципального образования, интересы государства - Российской Федерации, частные интересы граждан, проживающих в муниципальном образовании, а также может возникнуть
самостоятельный интерес у органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Если государственные интересы не связаны с интересами населения муниципального образования, то их реализация должна компенсироваться из средств федерального бюджета (бюджетов субъектов РФ), что гарантирует право муниципальной собственности, самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении местными финансами.
5. Население муниципального образования для того, чтобы фактически
являться субъектом управления муниципальной собственностью, должно
иметь юридически оформленное организационное единство, которое
обеспечивается через различные формы (институты) осуществления
местного самоуправления (местный референдум, сход граждан,
территориальное общественное самоуправление).
6. Федеральный законодатель четко не разграничил полномочия
представительных и исполнительных органов местного самоуправления в
области управления муниципальной собственностью, передав этот вопрос в
компетенцию муниципальных образований.
В уставах муниципальных образований по-разному определяются субъекты управления муниципальной собственностью. Во многих случаях управление муниципальной собственностью сводится только к функции исполнительных органов местного самоуправления (местной администрации, главы муниципального образования), что является сугубо узким подходом к пониманию управления муниципальной собственностью.
Полномочия представительных органов муниципальных образований в области управления муниципальной собственностью, исходя из их функционального назначения в системе местного самоуправления, не ограничиваются только принятием нормативных актов и осуществлением контроля, но и позволяют принимать решения по распоряжению муниципальным имуществом. Наделение представительного органа муниципального образования правом принимать решения в отношении
конкретных объектов муниципального имущества будет способствовать реализации права населения муниципального образования - права муниципальной собственности, развитию народовластия через представительную форму демократии.
7. Введение в Российской Федерации двухуровневой модели местного
самоуправления (муниципальный район — поселения) обусловливает
необходимость разграничения муниципального имущества между
муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав. В качестве
критериев разграничения муниципального имущества можно выделить: 1)
компетенционный критерий - разграничение компетенции между
муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав; 2)
территориальный критерий. Первый критерий предполагает
дифференцированный подход к определению объектного состава имущества
муниципального района и поселений в зависимости от разграничения между
ними компетенции. Территориальный критерий заключается в том, что
закрепление объекта муниципального имущества в собственность
конкретного муниципального образования зависит от территориальной
принадлежности данного объекта. При этом территориальный критерий
является определяющим по отношению к компетенционному, если целевое
назначение объекта соответствует перечню видов имущества, которое может
находиться как в собственности муниципального района, так и в
собственности поселений. В случае, если указанных критериев недостаточно
для разграничения муниципального имущества, может быть использован
договорной механизм разграничения имущества.
8. Выделены следующие стадии разграничения муниципального
имущества между муниципальным районом и входящими в его состав
поселениями:
1) установление границ муниципального района и входящих в его состав поселений;
определение объектного состава муниципального имущества (путем инвентаризации) в каждом муниципальном образовании;
закрепление объектов муниципального имущества в собственность муниципальных образований в соответствии со ст. 14, 15, 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, то есть с учетом компетенционного и территориального критериев разграничения муниципального имущества;
4) в случае передачи осуществления части своих полномочий
муниципальным районом - поселениям, и наоборот - поселениями -
муниципальному району, используется договорной механизм разграничения
муниципального имущества.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также при совершенствовании законодательства и нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью. Кроме того, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейших научных разработках, посвященных проблемам правового регулирования отношений собственности, а также в учебном процессе при изучении курсов «Муниципальное право РФ», «Управление государственной и муниципальной собственностью», «Управление муниципальным хозяйством».
Апробация результатов исследования. Ряд выводов и предложений автора был использован в научных публикациях, обсуждался на научно-практических конференциях (IV Всероссийская научно-практическая конференция «Государство, право, управление», апрель 2004 г., Москва, Государственный университет управления; Международная научно-практическая конференция «Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции», 21 - 22 апреля 2005 г., Екатеринбург, УрГЮА), использован в научной работе - «Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью»,
занявшей первое место в конкурсе научных работ на тему «Проблемы совершенствования государственного устройства в Российской Федерации» (Институт государства и права ТюмГУ, июнь 2005 г.).
Кроме того, некоторые выводы и предложения автора использовались при проведении учебных занятий по курсу «Муниципальное право РФ» в Институте государства и права Тюменского государственного университета, а также при разработке спецкурса - «Управление муниципальным хозяйством» и примерного положения о территориальном общественном самоуправлении коренных малочисленных народов Севера (Ямало-Ненецкий автономный округ).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложения.
