Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты муниципального права Российской Федерации
1.1. Фундаментальные понятия муниципального права 12
1.2. Особенности исторического процесса становления и развития муниципального права 35
1.3. Источники муниципального права: их соотношение с нормативно-правовым регулированием местного самоуправления 62
Глава 2. Индивидуализация муниципального права в российской правовой системе
2.1. От сущности общественных отношений к содержанию предмета и методов правового регулирования 85
2.2. Муниципальное право в системе отечественного права 118
2.3. Будущее в развитии муниципального права России 165
Заключение 175
Библиографический список 181
- Фундаментальные понятия муниципального права
- Особенности исторического процесса становления и развития муниципального права
- От сущности общественных отношений к содержанию предмета и методов правового регулирования
- Муниципальное право в системе отечественного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях современной российской государственности, сформировавшейся в конце XX века в результате кардинального реформирования всех сфер общественной жизни, вполне закономерно и оправдано серьезное внимание к юридическим аспектам процесса совершенствования государственной политической системы, основанного на реорганизации механизма народовластия. Приоритетными направлениями этого процесса являются не только децентрализация публичной власти и утверждение самоуправленческих начал, но и «практическая реализация концепции местного самоуправления» в целом.
В настоящее время на институт местного самоуправления возлагаются весьма значительные надежды, поскольку считается, что его реальное наличие в государстве свидетельствует о демократизации общества и приближает его развитие (государства) к правовому. В начале 90-х годов XX столетия А.И. Солженицын писал: «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы» теряет смысл»2.
Весомым подтверждением признания Россией значимости местного самоуправления стало принятие ряда нормативно-правовых актов, определяющих основополагающие принципы его организации и деятельности.
Ныне действующая Конституция впервые в истории Российского государства на самом высоком уровне определила и закрепила правовую природу местного самоуправления. Наряду с тем, что местное самоуправление является и правом граждан на самостоятельное заведование местными делами, и одной из форм осуществления народом принадлежащей
Топорнин Б.Н. Вступительная статья к книге «Конституция РФ: научно-практический комментарий» / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М, 1997. 2 Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Коме, правда: Спец. выпуск. 1990. 18 сентября.
4 ему власти, оно представлено в виде основы конституционного строя. Помимо названных конституционных признаков местному самоуправлению как уровню организации народовластия также присущи самостоятельность и обособленность от государственной власти.
Названные положения Основного российского закона, устанавливающие правовой статус местного самоуправления, в целом определяют направления нормотворческой деятельности как федерального законодателя, так и представительных органов субъектов Федерации. Однако следует отметить, что формирование единой системы местного самоуправления и ее правовых основ складывается довольно трудно. Причина тому - отсутствие концептуальной модели местного самоуправления, приемлемой именно для Российского государства с его разнообразной национально-культурной, этнополитической, духовной самобытностью, особенностью его исторической генетики.
Таким образом, динамизм общественных процессов, предполагающих реформирование системы управления, становление и развитие соответствующего законодательства не только вызвали к жизни власть местного самоуправления, но и послужили основой для формирования новой отрасли отечественного права - муниципального права, предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.
Как и любое новое правовое явление, муниципальное право рождает вокруг себя различного рода дискуссии и суждения относительно его сущности и общей характеристики. В юридической науке сегодня имеют место две полярные точки зрения на самостоятельность муниципального права. Многие склонны придерживаться теории, предусматривающей его независимость и признание в качестве самостоятельной правовой отрасли в системе национального права . В свою очередь, эта теория не лишает права на существование другую концепцию, суть которой заключается в том, что
1 Баранчиков В.А. Муниципальное право. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
5 муниципальное право, не имея собственного кодифицированного акта, не может быть самостоятельной отраслью, в силу чего оно является подотраслью конституционного права1. Подобный дуализм мнений о муниципальном праве объясняется, прежде всего, современной тенденцией выделения правовых институтов из основных отраслей права и формирования новых самостоятельных правовых образований - элементов системы отечественного права. Поэтому первостепенная задача российских правоведов заключается в определении однозначного статуса муниципального права, а также в развитии совокупности научных знаний о теоретических и практических аспектах муниципального управления.
Степень научной разработанности темы. Научное исследование муниципального права осуществляется на основе трудов ученых, в которых разрабатываются и анализируются фундаментальные вопросы, касающиеся истории его развития, определяются особенности муниципального права, отличающие его от иных правовых отраслей, выявляются некоторые проблемные аспекты и предлагаются способы их решения.
Однако следует обратить внимание на то, что теоретическая источниковедческая база муниципального права довольно специфична. Специфика обусловлена тем, что поскольку муниципальное право является «правом местного самоуправления»2, то, соответственно, научное его исследование концентрируется и объективируется в изучении местного самоуправления.
Интерес к местному самоуправлению в России возник в середине XIX века. Проблемы общественно-правовых отношений, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, рассматривались в трудах таких ученых, как Б.П.Безобразова, А.И.Василь-чикова, Л.А.Велихова, Б.В.Веселовского, В.Н.Гессена, А.Д.Градовского,
Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. -М.:Юристъ, 2000.
2 Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: ИМПЭ, 1997.
Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова и др.
Современная разработка и анализ основных теоретических положений как местного самоуправления, так и муниципального права содержатся в работах С.А. Авакьяна, Е.Г.Анимица, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, Е.В. Белоусовой, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Г. Гладышева, Ю.А. Дмитриева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, М.А. Краснова, А.Н. Писарева, В.В. Пылина, А.Л. Сливы, А.А. Саломаткина, А.Т. Тертыш-ного, В.В. Таболина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, В.И. Фадеева, Е.Н. Ще-ндригина и других.
Отдельным аспектам и сферам местного самоуправления посвящены работы С.С. Алексеева, Н.И. Грачева, М.Н. Козюк, В.Д. Симухина, В.П. Сальникова, Б.Н. Топорнина, К.Б. Толкачева и других.
Объектом диссертационного исследования является современное состояние муниципального права как самостоятельной отрасли национального права, определение его места и роли в отечественной правовой системе путем обозначения его взаимоотношений со смежными отраслями права.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе уже имеющихся теоретических и практических результатов формирования системы муниципального законодательства в Российской Федерации и ее субъектах дать авторское определение основных понятий местного самоуправления, его сути и содержания, обосновать научно-практические рекомендации, направленные на дальнейшее перспективное развитие как местного самоуправления, так и муниципального права в целом.
В соответствии с поставленной целью были сформулированы основные задачи исследования:
определить особенности муниципального права как отрасли права, как науки и как учебной дисциплины;
обосновать авторское мнение о том, что, несмотря на то, что в настоящее время муниципальное право представляет собой одну из
7 отраслей отечественной правовой системы, процесс ее формирования в качестве самостоятельной до сих пор продолжается;
проанализировать своеобразие предмета и методов правового регулирования, установленного муниципальным законодательством;
рассмотреть процесс становления и развития муниципального права в историческом аспекте;
исследовать место и роль муниципального права в системе отраслей российского права;
обозначить «болевые точки» в практике муниципального управления и сформулировать предложения по их устранению;
выработать практические рекомендации по совершенствованию муниципального законодательства и практики по реализации местного самоуправления;
определить направления и перспективы развития муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права.
Методологическую основу исследования составляют методы социологического, конкретно-социологического, системного, функционального анализа, также принципы объективности, сочетания исторического и логического анализа, раскрытие соотношения общего и особенного в процессе становления и развития объекта исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное, общетеоретическое, государственно-правовое исследование процесса становления и развития муниципального права, основанное на изучении вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Специальному анализу в работе подверглось муниципальное законодательство всех - федерального, регионального и местного - уровней в рамках определения источниковедческой основы муниципального права. В работе предпринята одна из числа первых попыток рассмотреть особенности
8 муниципального права с учетом обозначения его индивидуализации в российской правовой системе.
Научная новизна работы проявляется и в том, что диссертантом в результате изучения предположений и доводов многих современных ученых, теоретиков о сущности и содержании муниципального права сформулированы весомые аргументы, доказывающие самостоятельность муниципально-правовой отрасли.
На основе обобщения накопленного теоретического и практического опыта реализации муниципально-правовых норм в части организации местного самоуправления диссертантом выделены основные проблемы и «болевые точки» в муниципальном законодательстве и предложены конструктивные способы их решения.
Основные положения, выносимые на защиту.
Муниципальное право как совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность местного сообщества по решению вопросов местного значения, представляет собой новое правовое образование в системе отечественного права. Его становление и формирование в качестве самостоятельной правовой отрасли напрямую зависит от эволюционного развития муниципальной власти, поскольку основным предметом правового регулирования муниципального права являются общественные отношения в самоуправленческой сфере.
Формирование муниципального права - это сложный и противоречивый процесс, развитие которого затрудняется тем, что его участники, в разных исторических условиях, придерживаются самых различных взглядов на муниципальную власть, ее сущность, содержание и назначение. Наиболее полно природе муниципального права соответствует правовое признание местного самоуправления в виде: самостоятельной децентрализованной ветви публичной власти; основы народовластия; одной из основ конституционного строя Российского государства.
Муниципальное право имеет давнюю историю. Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства. В России же зарождение самоуправленческих начал и, как следствие, возникновение муниципального права связываются с реформами, проводимыми Петром I и Екатериной II.
Исследование методологической основы муниципального права обнаруживает необходимость однозначного решения довольно сложного вопроса об определении его места в системе национального права. Сегодня считается, что муниципальное право - комплексное правовое образование, производное от профилирующих отраслей права, нормы которых, косвенно регулирующие самоуправленческие отношения, составляют в целом законодательство о местном самоуправлении. Диссертантом обосновывается мысль о том, что муниципальное право займет свое место в ряду первичных правовых отраслей тогда, когда будет иметь собственную кодифицированную нормативно-правовую основу.
5. Сущностная характеристика муниципального права, особенности его
правового регулирования наиболее четко выявляются при рассмотрении в
диссертации взаимосвязи со смежными разделами российского
правоведения: конституционным, гражданским, административным,
экологическим правом. Однако названные и многие другие отраслевые
образования регламентируют самоуправленческие отношения лишь
косвенно, во взаимодействии с собственным предметом правового
регулирования, и только муниципальное право призвано обеспечить
законодательное закрепление правового статуса муниципальной власти,
определить правовой механизм ее реализации, что, по мнению диссертанта,
10 обуславливает самостоятельность муниципального права в общей правовой системе.
6. Авторский анализ источниковедческой базы муниципального права
позволяет сформулировать вывод о том, что для создания адекватного
представления о муниципальном праве в целом недостаточно изучения
вопросов правового регулирования отношений местного самоуправления
лишь на уровне федерального законодательства. Однако исследование
муниципального законодательства субъектов Федерации и муниципальных
образований приводит к мысли о невозможности формирования единого,
приемлемого для всей России с ее многочисленными субъектами,
муниципального законодательства. Поскольку довольно трудно в реальности
на уровне правовой регламентации учесть все разнообразие культурной,
этнополитической, духовной самобытности многонациональ-ного народа, а
также особенности самоуправления населения определенной территории с
его местными традициями и обычаями.
7. В диссертационном исследовании особое внимание уделено
определению возможных перспектив развития муниципального права.
Автором отстаивается позиция о том, что будущее муниципального права
обозначается сквозь призму местного самоуправления. А местное
самоуправление представляет собой тот редкий вид общественно-
государственного института, который способен трансформироваться в
зависимости от конкретных социально-экономических и политических
условий. Соответственно, развитие муниципального управления влечет за
собой формирование муниципального законодательства, а, следовательно, и
развитие муниципального права в целом.
Теоретическая и практическая значимость работы Обозначенные в диссертации положения, касающиеся совершенствования муниципального законодательства, регламентирующего организацию местного самоуправления, существенно дополняют имеющиеся научные знания в самоуправленческой области. Исследуемые в диссертации
проблемы муниципально-правового регулирования отношений местного самоуправления относятся к числу фундаментальных проблем современной науки муниципального права. Их научное осмысление обуславливает теоретическую значимость и ценность данной работы.
Выводы, сформулированные в диссертационном исследовании, а также рекомендации практического характера могут иметь значение при разработке и принятии нормативно-правовых актов, утверждающих концепцию реформирования местной власти в Российской Федерации.
Материалы диссертации могут быть использованы органами местного самоуправления и органами государственной власти в работе по совершенствованию законодательной базы, в работе по устранению правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а также при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы по исследуемой теме изложены автором в опубликованных работах, используются в учебном процессе при проведении занятий по предметам: общая теория права и государства, конституционное право и муниципальное право; - в Институте права Башкирского государственного университета. Результаты исследования и рекомендации практического характера сообщались в докладах и обсуждались на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, семинарах и на заседаниях «круглого стола», проводимых на базе Башкирского государственного университета.
Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографический список литературы.
Фундаментальные понятия муниципального права
Приступая к изучению любого общественного явления, мы, прежде всего, задаемся вопросом: а что это такое? То же относится и к муниципальному праву - мы просто обязаны поставить вопрос: что представляет собой муниципальное право?
Сам термин "муниципальное право" - новое понятие для российского государствоведения, заимствовано из древнеримского права.
Слово "муниципальный" происходит от латинского "municipium", обозначающего буквально "самоуправляющаяся община"1. Производные от него понятия "муниципий", "муниципалитет" применялись в республиканскую эпоху римской истории для обозначения соответственно городов, пользовавшихся правами самоуправления.
Профессор Л.А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства", в которой он предпринял попытку изложить муниципальную науку в целом, так объясняет значение слова "муниципалитет": "munis" по латыни значит тяжесть, бремя - capio, recipio - беру, понимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по умолчанию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом.2
В настоящее время "муниципалитеты" - это избираемое городское и сельское самоуправление. Сущность подобного самоуправления заключается, прежде всего, в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.
Именно те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления вопросов местного значения, подлежат регулированию муниципальным правом.
Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления.
Само представление о муниципальном праве как отрасли российского права новое и еще не устоявшееся в общественном сознании. Начало его формирования связано с теми процессами, которые происходили в нашем государстве в перестроечный период, а именно с реформированием государственной власти, выражающемся не только в горизонтальной, но и вертикальной ее децентрализации. В качестве правового обеспечения реализации власти на местах в то время были приняты Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (1991 г.).
В советский период местные органы власти (местные Советы и их исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государственной власти. Они функционировали на основе единых для всех государственных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное право, административное право, а также другие правовые отрасли.
И только лишь после того, как в 1993 году впервые на конституционном уровне в качестве одной из основ конституционного строя было признано местное самоуправление, юридической наукой стала энергично обсуждаться тема обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль.
Причиной тому послужили следующие факторы. Во-первых, те общественные отношения, которые составляют предмет данной отрасли права, - отношения местного самоуправления - приобретают весьма важное значение для современной российской государственности. Будучи одним из параметров конституционного строя, местное самоуправление организационно и функционально обособлено в системе управления обществом и государством1, что является, по сути, принципиально новым положением по сравнению с предшествующим периодом развития России. Местное самоуправление выступает формой народовластия. Наряду с государственной властью местное самоуправление суть форма единой власти народа РФ2 (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ).
В своей реализации местное самоуправление опирается на институты непосредственного волеизъявления: выборы, местные референдумы и т.д.; а также органы и их должностных лиц муниципальной власти (ч.З ст. 3 и ч.2 ст. 130 Конституции РФ). Такая характеристика местного самоуправления тесно связана с его внутренней природой, заключающейся в предоставлении населению самоуправляющихся территорий права самостоятельно решать вопросы местного значения.
Во-вторых, правотворческая деятельность государства на данном этапе общественного развития в основном направлена на создание нормативно-правовой базы, определяющей организацию и реализацию местной власти.
На уровне Федерации уже приняты федеральные законы: об общих принципах организации местного самоуправления; об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; о финансовых основах местного самоуправления; об основах муниципальной службы. В стадии разработки находятся некоторые иные федеральные законодательные акты.
Особенности исторического процесса становления и развития муниципального права
Как уже отмечалось нами ранее, муниципальное право есть право местного самоуправления. Соответственно, развитие муниципального права, его институтов непрерывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.
Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.
Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у их феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма.
Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного сильной бюрократической опеки центра. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления представляло собой логический вывод из основных принципов конституционного, правового государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпоху абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центра в условиях демократического правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое И. Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее местную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX века.
Мировой научной мыслью в процессе изучения развития муниципального управления были разработаны следующие его модели: англосаксонская, континентальная, советская, смешанная и иберийская.
Так, по англосаксонской модели местное самоуправление освобождается от государственных функций. Эта модель характеризуется отсутствием на местах уполномоченных представителей центрального правительства, хотя косвенный контроль осуществляется через министерства и суд.
Континентальная модель основана на принципе, по которому местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций посредством выборности органов местного самоуправления и мэров городов с назначаемыми «сверху» на места представителей государственной власти (комиссаров и префектов).
В последние годы континентальная модель подверглась изменениям, вследствие которых права назначаемых сверху чиновников сокращаются. Местное самоуправление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет черты, схожие как с англосаксонской, так и с континентальной моделями. Поэтому выделяют новый вид — смешанную модель местной власти и управления1.
В основе советской модели лежит отрицание правового разделения власти и провозглашение полновластия Советов снизу доверху. Исполнительные органы действовали по принципу двойного подчинения (вышестоящему органу управления и соответствующему Совету), реальная же власть принадлежала партийным органам. В настоящее время эта система действует в КНДР, Китае, Кубе.
Иберийскую же модель выделяет В.Е. Чиркин. Она функционирует в Испании, Португалии, Латинской Америке2. Здесь во всех звеньях административно-территориального деления есть избираемые советы и избираемые советом или населением их исполнительные органы - алькады, регидоры. Совет рассматривается как местный законодательный орган, алькад - как его исполнительный комитет. Назначаемых должностных лиц нет, но избираемый алькад утверждается как представитель центральной власти в административной единице.
От сущности общественных отношений к содержанию предмета и методов правового регулирования
Прежде, чем перейти к исследованию муниципального права как отрасли российского права, на наш взгляд, следует определиться с характеристикой правовой отрасли вообще.
В общей теории права под отраслью права понимается совокупность взаимосвязанных правовых институтов, регулирующих относительно самостоятельную сферу общественных отношений.
Правовые институты2, в свою очередь, представляют собой совокупность правовых норм, направленных на регулирование конкретных отношений, возникающих в какой-либо среде, или по поводу каких-либо конкретных объектов. Для того, чтобы та или иная совокупность правовых норм была признана правовым институтом, она должна соответствовать следующим требованиям.
Во-первых, эти нормы должны находиться в юридическом единстве, что иначе должно характеризоваться единством содержания. Подобное единство выражается в общих положениях, правовых принципах, или совокупности используемых правовых понятий, единстве правового режима регулируемых отношений либо иным способом.
Во-вторых, совокупность определенных общественных отношений должна регулироваться в полном объеме.
И, в-третьих, нормы, образующие правовой институт, должны быть структурно обособленны в главах, разделах или частях нормативно-правовых актов.
Таким образом, правовые нормы, регулирующие определенные, логически обособленные общественные отношения, в своей совокупности представляют собой правовые институты. Наличие системы последних в юридической науке именуется правовой отраслью. В свою очередь, отрасли \ права в совокупности представляют систему права, то есть юридическую целостность, которая имеет объективный характер, так как отражает реально существующую систему общественных отношений и не может строиться по субъективному усмотрению людей. В системе права как едином целом, нормы права согласованы между собой и не действуют изолированно друг от друга. Она как сложное правовое явление имеет определенную структуру, подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельные части -отрасли права и институты, регулирующие обособленные группы общественных отношений .
В российском правоведении существует множество отраслей системы права. За основу подразделения права на отдельные части был взят материальный критерий - характер общественных отношений, лежащий в основе правового регулирования2.
Иначе: деление права на отрасли зависит от того, какую область общественных отношений регулируют те или иные нормы, TQ есть основным \ критерием выделения отраслей в системе права является предмет правового регулирования.
Вторым, вспомогательным основанием для распределения норм права по отраслям, служит метод правового регулирования. Под ним понимается совокупность юридических приемов и средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование качественно однородных, обособленных общественных отношений, а также способы воздействия норм, определяющих отрасли права, на поведение людей .
Выделяются некоторые элементы метода правового регулирования: - характер юридического положения участников общественных отношений; - характер юридических фактов, в силу которых происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений; - характер юридических последствий для субъекта права.
Из названных компонентов формируется метод правового регулирования конкретной правовой отрасли. При этом различное сочетание способов правового воздействия на общественные отношения образует специфику отраслевого метода, определяют его особый юридический режим, который последовательно проводится через все институты и нормы отрасли, и с помощью которого осуществляется регулирование соответствующей сферы общественных отношений.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что именно предмет и метод правового регулирования являются основными критериями для дифференциации большинства правовых норм по институтам и отраслям права.
И это утверждение имеет место быть даже при том условии, что до сих пор в теории права нет однозначного ответа на вопрос, какой фактор выступает ведущим для признания отрасли права самостоятельно правовым образованием. Так, С.С. Алексеев полагает, что самобытность отрасли определяется методом правового регулирования, «в системе права они (методы) служат именно тем объединяющим началом, которое компонует правовую ткань в главные структурные подразделения, в отрасли права».1 Д.А. Керимов же считает, что метод правового регулирования, хотя и имеет относительно самостоятельное значение в качестве классификационного признака системы права, зависит, в конечном счете, от предмета.
Муниципальное право в системе отечественного права
Муниципальное право, будучи частью общей системы российского права, находится во внешнем контакте с другими отраслями, что обеспечивает единство национальной правовой системы
Соотношение с конституционным правом
Муниципальное право теснейшим образом связано с конституционным правом РФ. Конституционное (государственное) право занимает ведущее место в общей правовой системе Российской Федерации, что обусловлено, прежде всего, тем, что его нормы регулируют наиболее важные, коренные общественные отношения жизнедеятельности государства: его общественный строй, взаимоотношения с личностью, порядок образования и деятельности системы государственных органов, национально-государственное устройство . Подобное ведущее место конституционного права в системе права определяется характером и содержанием его основного источника - Конституции РФ, - в нормах и положениях которого закреплены основополагающие принципы всех других правовых отраслей.
Так, что касается муниципального права, то его предмет - местное самоуправление - в Конституции Российской Федерации провозглашается одной из основ конституционного строя в силу ст. 3, 8, 9, 12, 15. О. Г. Румянцев определяет конституционный строй как совокупность социальных отношений, а его основы - в виде системы принципов, их опосредующих. Он различает две стороны понятия основ конституционного строя. Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная. Во-вторых, это субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем3. Таким образом, основы конституционного строя представляют собой систему базовых конституционных принципов, закрепляемых главой 1 Конституции Российской Федерации, задающих юридическую модель всего общества, государства, национального права в совокупности всех отраслей.
Конституционные принципы местного самоуправления, составляющие содержание последнего как основы конституционного строя, сводятся к нескольким положениям. Местное самоуправление есть форма осуществления народом принадлежащей ему власти. Оно связано с реализацией гражданами своих прав. Местное самоуправление выступает формой децентрализации государственной власти. По мнению В. А. Кряж-кова, характеристика местного самоуправления как одной из основ конституционного строя логически связана с намерениями России быть демократическим правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Она свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего местному сообществу граждан владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов1.
Системный анализ российской Конституции дает основания для следующего вывода: наравне с закреплением принципа горизонтального разделения властей (по ст. 10 государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную) Конституция закладывает и принцип вертикального ее разделения (ст. 5, 11, 12). В рамках вертикальной децентрализации власти наряду с государственным центром (общефедеральной надстройкой) и регионами (субъектами Федерации) обособляются местные сообщества жителей (муниципальные образования). Названные составляющие определяют дробление аппарата публичной власти на три группы: федеральные органы, государственные органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления. Вертикальная децентрализация власти с обособлением самостоятельного местного самоуправления подтверждает превращение последнего в основополагающий элемент конституционного строя страны.
Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственного механизма. В ее ст. 12 указывается, что органы местного самоуправления не входят в систему государственно-властных учреждений. Вряд ли будет преувеличением назвать данную меру радикальной, так как она в корне меняет уже сложившиеся представления о природе местных органов власти. Отдельные авторы именуют обусловленную названной нормой реформу - "муниципальной революцией". М. Чернышев считает такое определение очень уместным, ибо для нашей системы управления, долгое время функционировавшей в режиме жесткой централизации, ограничение местного самоуправления от государства имеет 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М., 1997. С. 63 - 64. историческое значение1. Означает ли это утверждение, что местное самоуправление есть вид общественного, гражданского самоуправления, один из элементов гражданского общества, противопоставляемый государственно-публичному аппарату власти? Можно ли рассматривать местное самоуправление как своеобразную негосударственную общественную организацию жителей? Сразу же скажем, что для положительного ответа на эти вопросы нет сколько-нибудь весомых оснований.
