Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Автономный округ как субъект Российской Федерации 14
1. Развитие правового статуса автономных округов 14
2. Сложносоставные субъекты Российской Федерации: понятие и особенности территориального устройства 52
3. Разграничение полномочий и предметов ведения в сложносоставных субъектах Российской Федерации 81
Глава II. Развитие конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в современных условиях 116
1. Правовое регулирование вопросов объединения автономных округов с краями (областями) в новый субъект Российской Федерации 116
2. Образование Пермского края - первый опыт объединения автономного округа и области 146
3. Перспективы осуществления процессов объединения автономных округов и краев (областей) 175
Заключение 196
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 211
- Развитие правового статуса автономных округов
- Разграничение полномочий и предметов ведения в сложносоставных субъектах Российской Федерации
- Правовое регулирование вопросов объединения автономных округов с краями (областями) в новый субъект Российской Федерации
- Перспективы осуществления процессов объединения автономных округов и краев (областей)
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В отечественном правоведении для характеристики субъектов Российской Федерации, в состав которых входят автономные округа, используется понятие - «сложносоставные субъекты Федерации». Конституция Российской Федерации 1993 года не только не раскрыла сущность сложносоставности и не предложила конституционной модели разрешения возникающих в связи с этим явлением противоречий, но, напротив, содержит в себе положения, которые нуждаются в детальном законодательном раскрытии и последующем правовом регулировании. Конституция Российской Федерации 1993 года ограничивается констатацией существования «автономных округов, входящих в состав края или области» (ч. 4 ст. 66), при этом определяя входящие в состав края или области автономные округа в качестве равноправных субъектов федерации.
Подобный конституционный феномен не может не порождать многочисленных противоречий в социальной, экономической, политической областях. Федеральные органы государственной власти при возникновении таких противоречий должны предоставить правовые механизмы их преодоления. Однако, в науке конституционного права до настоящего времени не получил должного рассмотрения правовой аспект включения в состав территории края (области) территории автономного округа.
Противоречия между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти краев и областей, в которые автономные округа входят, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности анализа регулирующих данные вопросы нормативных правовых актов, внесения в них соответствующих дополнений и изменений. Эти изменения призваны (среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России) закрепить механизмы развития федеративного устройства страны.
Разворачивающаяся дискуссия о важности изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов, прежде всего, путем объединения автономных округов и краев, областей, поставила перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые отечественная конституционно-правовая доктрина не предоставила удовлетворительных решений. В научной литературе предлагаются различные варианты решения проблем сложносоставных субъектов Российской Федерации: а) сохранение автономных округов в качестве равноправных субъектов Федерации и подтверждение их нахождения в составе области (края); б) выход автономных округов из состава края (области) и признание их самостоятельными субъектами Федерации; в) объединение автономных округов с краем (областью) и прекращение их существования как субъектов Федерации. В 2003-2004 гг. отечественная конституционная практика обогатилась первым в современной истории государственного устройства Российской Федерации опытом объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект Федерации - Пермский край.
Очевидно, что существующее сегодня количество и вариативность субъектов Российской Федерации избыточны и их укрупнение является способом решения ряда проблем государственного управления обширными территориями Российской Федерации. Обращение к феномену сложносоставных субъектов Федерации, к исследованию истории становления и современному конституционно-правовому статусу автономных дает возможность рассмотреть сущностные процессы, происходящие в государственном строительстве Российской Федерации, проанализировать вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между субъектами федерации, использования договорных механизмов в федеративных отношениях, охарактеризовать перспективы развития российской модели государственного устройства.
Разработка юридически обоснованной концепции объединения автономных округов и краев (областей) призвана содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства. Необходимость анализа истории становления и современного конституционно-правового статуса автономных округов, потребность разработки моделей правового регулирования объединения автономных округов и краев (областей) обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. В современной юридической науке исследования конституционно-правового статуса автономных округов представлены трудами целого ряда авторитетных правоведов: С.А. Авакьяна, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Иванова, М.В.Золотаревой, Б.С.Крылова, В.А.Кряжкова, А.А.Ливеровский, В. Л. Лучина, В.Н.Лысенко, М.А.Митюкова, В.В.Невинского, М.И.Пискотина, И.А. Умновой, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
По теме, ставшей предметом настоящего исследования, подготовлены диссертации В.И.Ульянова, Н.М. Добрынина, С.С.Собянина, И.Б.Юндуновой. Однако, большинство названных исследований подготовлены до начала дискуссии о возможности объединения автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят. В 2000-2004 гг. принят ряд нормативных правовых актов, в которых изменяется система взаимоотношений между органами государственной власти автономных округов и органов власти краев, областей, которые также нуждаются в детальном правовом анализе. Особо противоречиво складывается система взаимоотношений между автономными округами и краями, областями в Тюменской области, Красноярском крае. В силу объективных причин научному изучению не был подвергнут опыт формирования Пермского края и комплекс связанных с этим фактом вопросов,
При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: А.С. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н.Барцица, Н.С. Бондаря, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.П. Елисеева, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко,
Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, СВ. Соловьевой, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.
Источниковедческую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Уставы краев, областей, автономных округов Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, акты советского периода становления национальных (автономных) округов (в частности, Конституции РСФСР 1978 г., Закона РСФСР «Об автономных округах РСФСР» 1980 г.).
В диссертации детально анализировались положения Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ), Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 30 ноября 2001 г., а также договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти края, области, автономного округа.
Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд (например, Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области», Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»).
В работе использовались проекты законов, стенограммы парламентских слушаний, аналитические материалы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Диссертационное исследование преследует цель представления концепции правового статуса автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации, выработку критериев сохранения этого статуса либо объединения автономных округов с краями, областями, в состав которых они входят.
Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:
— исследование конституционно-правового статуса автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, в ходе чего представлены историко-правовые аспекты возникновения и становления этого вида субъектов Федерации;
— анализ особенностей территориального устройства сложносоставных субъектов Российской Федерации, функционирования в таких субъектах Федерации системы органов государственной власти;
— характеристика противоречий, возникающих между автономными округами и краями, областями, в состав которых они входят, разработка способов их преодоления;
— рассмотрение принципов разграничения полномочий и предметов ведения в сложносоставных субъектах Российской Федерации, анализ конституционно-правовых основ и практики договорного регулирования федеративных отношений;
— анализ вопросов изменения конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в современных условиях, изучение правового регулирования и перспектив объединения автономных округов с краями (областями) в новый субъект Российской Федерации;
- исследование политико-экономических аспектов изменения статуса автономных округов и разработка механизмов преодоления возникающих в процессе объединений правовых коллизий.
Итогом проведенного исследования выступает раскрытие конституционно-правового статуса автономных округов, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.
Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся в сложносоставных субъектах Российская Федерация: конституционно-правовой статус автономных округов; осуществление государственной власти в пределах краев, областей, включающих в свой состав автономные округа; взаимодействие органов государственной власти краев, областей и органов государственной власти автономных округов.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование конституционного статуса автономных округов. В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы осуществления территориального устройства сложносоставных субъектов Российской Федерации, особенности осуществления процессов объединения автономных округов с краями, областями.
Методология исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, является системный, комплексный подход к анализу вопросов статуса автономных округов, правового режима территории и границ субъектов Российской Федерации. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в сфере конституционного права, международного права и отраслевых юридических наук.
Изучение конституционно-правового статуса автономных округов и анализ вопросов правового регулирования объединения округов с краями, областями в новый субъект Российской Федерации предопределило использование диссертантом различных методов при его оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий:
нормативный метод применялся при анализе нормативной правовой базы становления и современного состояния правового статуса автономных округов, при разрешении противоречий, возникающих между уставами краев и областей и автономных округов;
конкретно-исторический метод - при анализе истории возникновения автономных округов и формирования их правового статуса.
интегральный метод призван определить оптимальное состояние системы государственного устройства Российской Федерации как единого целого и выявить механизмы поддержания его единства в современных политических и экономических условиях;
сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации;
- ситуационный метод подлежал использованию при разрешении конкретных споров и противоречий между органами государственной власти, автономных округов и органами власти краев, областей;
теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлено авторское понимание становления и развития конституционно-правового статуса автономных округов, исследуются особенности территориального устройства сложносоставных субъектов Федерации и критерии их реформирования на основе объединения автономных округов с краями, областями в новый субъект Федерации. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики конституционно-правового статуса автономных округов, проанализирован первый опыт объединения субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
• Норм, устанавливающих принципы территориального единства и территориального разграничения сложносоставных субъектов Российской Федерации и упорядочивающих регулирование возникающих на их основе правоотношений Конституция Российской Федерации не содержит. На основе анализа конституционных положений диссертант приходит к выводу о диспозитивности нормы о вхождении автономных округов в состав области (края). Как равноправные субъекты Федерации автономные округа вправе ставить вопрос о своем правовом статусе: а) о непосредственном вхождении в состав Российской Федерации; б) о вхождении в состав края (области); в) об объединении с краем, областью в один субъект Федерации.
• Автономный округ может передать осуществление любой части своих полномочий области (краю) и область (край) будет их реализовывать на его территории, а область (край), в свою очередь, может передать автономному округу только те полномочия, которые она обязана осуществлять на его территории, на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона области, края или автономного округа. Диссертант приходит к выводу, что на современном этапе основным способом регулирования взаимоотношений между автономными округами и областями (краем) является согласованное определение их основ в уставах соответствующих субъектов Федерации и заключение договоров между ними. Договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти края, области, автономного округа являются важным, но юридически факультативным инструментом регулирования отношений края, области, автономного округа.
• Основным инструментом реформирования федеративного устройства страны является укрупнение субъектов. Сама идея укрупнения субъектов Федерации не является новой, но признает диссертант, отсутствуют юридически проработанные модели реализации этой идеи. Особо остро этот вопрос стоит в сложносоставных субъектах. Практическим подтверждением данного вывода стали проблемы, возникшие в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа.
Диссертант рассматривает основания, процедуры образования нового субъекта Российской Федерации и анализирует недостатки Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», среди которых: а) неопределенность «особого статуса» Коми-Пермяцкого округа как административно-территориальной единицы в составе Пермского края; б) необоснованность названия «Пермский край; в) чрезмерность ограничений полномочий представительных органов власти (Законодательного Собрания Пермской области и Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа) в переходный период.
• Диссертант приходит к выводу, что ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь серьезные негативные социально-политические и экономические последствия, и в качестве примера приводит Тюменскую область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Их объединение лишь на основании исторического критерия и игнорирование сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к негативным результатам. Диссертант останавливается на вопросе включения Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в состав Красноярского края, обосновывает полезность объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа, высказывает предложение об объединении Хабаровского края и Еврейской автономной области, Камчатской области и Корякского автономного округа. Подобное естественное укрупнение регионов формально может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию, поскольку депрессивные и отсталые автономные округа будут входить в состав более благополучных регионов.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации обусловлено, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик правового статуса автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, рассматривается правовой режим территорий сложносоставных субъектов Российской Федерации, исследуются правовые основы и принципы изменения конституционно-правового статуса автономных округов Российской Федерации в современных условиях. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов конституционно-правового статуса автономных округов формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию системы государственного устройства Российской Федерации.
Диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, при принятии политических и юридических решений, касающихся различных вопросов как внутри сложносоставных субъектов Российской Федерации, так и в отношениях между органами государственной власти краев, областей и автономных округов. Кроме того, материал настоящего исследования может быть использован в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права и некоторых других юридических дисциплин Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были одобрены и рекомендованы к защите на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы исследований использовались автором в его практической деятельности в Администрации Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Основные результаты диссертации были отражены также в предложениях автора, направленных в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Диссертант принимал участие в подготовке и обсуждении ряда законопроектов.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Развитие правового статуса автономных округов
Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации 1993 г., Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -равноправных субъектов Российской Федерации.
Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. закрепляли определенные конституционные гарантии федеративного устройства. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик, 5 автономных областей. 10 автономных округов, которые уже к этому времени были образованы, в Конституции не перечислялись. В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав не получили, и на практике остались в 1970-1980-е г.г. административными единицами. По мнению Н.М. Добрынина, в это время имела место «консервация государственно-правового развития автономного округа»1.
Конституция РСФСР 1978 г. насчитывала 16 автономных республик, 6 краев, 49 областей, 2 города республиканского подчинения, 5 автономных областей, 10 автономных округов.
И сегодня одним из самых сложных вопросов государственного устройства Российской Федерации является вопрос, касающийся статуса автономных округов. Современный статус автономных округов - это закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской национально-территориальной автономии, впрочем, как и административно-территориальных образований. Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России, начиная с 90-х годов.
Хотя Конституция 1978 г. автономные области и автономные округа впервые включила в раздел национально-государственного устройства, они по своему статусу являлись административно-территориальными единицами. Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.
Конституция Российской Федерации 1993 г., соблюдая преемственность с Конституцией РСФСР 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов Российской Федерации. Поименно субъекты РФ обозначены в ст. 65 Конституции Российской Федерации. В составе субъектов Российской Федерации в настоящее время насчитывается 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Согласно ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации, в составе Российской Федерации находятся десять автономных округов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий.
Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит цели закрепления субъектов в составе Российской Федерации и является правовым основанием для использования его государственными органами конституционных прав.
Большинство автономных округов - Корякский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский, -которые первоначально именовались национальными округами, были созданы в соответствии с постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 года «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народов Севера». Все ныне существующие автономные округа Российской Федерации изначально создавались как территориальные единицы краев и областей2.
Специальный статус национальных округов и районов был обусловлен национальными, географическими и хозяйственно-экономическими факторами (проще говоря, отдаленностью и отсталостью). Существование такого варианта сложносоставности официально объявлялось одной из форм реализации национальной политики Советского государства3. Национальные округа и районы не признавались субъектами РСФСР, а лишь административными образованиями («национальные административные объединения») с особенностями организации власти в соответствии с национальной спецификой.
В 1925 году был образован Коми-Пермяцкий автономный округ, в 1929 году - Ненецкий и в 1937 году - Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа. Богата на передачи из одной области в другую история Ханты-Мансийского автономного округа. Ханты-Мансийский автономный округ (историческое название края -Югра) образован 10 декабря 1930 г. постановлением ВЦИК как Остяко-Вогульский национальный округ с центром в с. Самарово. В его состав вошли 6 районов: Березовский, Кондинский, Ларьякский, Самаровский, Сургутский, Шурышкарский. 17 января 1934 года округ включён в состав Обь-Иртышской области, 7 декабря 1934 - в состав Омской области. 4 июля 1937 года Шурышкарский район передан в Ямало-Ненецкий национальный округ. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 23 октября 1940 года Остяко-Вогульский национальный округ переименован в Ханты-Мансийский. 14 августа 1944 года он вошёл в состав вновь образованной Тюменской области. В соответствии с Конституцией СССР, принятой 7 октября 1977 года, Ханты-Мансийский национальный округ получил статус автономного и стал именоваться Ханты-Мансийским автономным округом. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года округ является равноправным субъектом Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2003 года № 841 Ханты-Мансийский автономный округ переименован в Ханты-Мансийский автономный округ - Югра.
Согласно Уставу, Ханты-Мансийский автономный округ является равноправным субъектом Российской Федерации, исконным местом проживания коренных малочисленных народов ханты и манси и носит соответствующее этим народам наименование. Статус Ханты-Мансийского автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом. Ханты-Мансийский автономный округ как субъект Российской Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Ханты-Мансийский автономный округ обладает социально-экономической и политической самостоятельностью субъекта Российской Федерации и строит свои отношения с субъектами Российской Федерации на основе принципов равноправия, взаимного уважения и соблюдения Конституции Российской Федерации. Статус Ханты-Мансийского автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 1 Устава).
Разграничение полномочий и предметов ведения в сложносоставных субъектах Российской Федерации
Становление в России федеративных, то есть конституционно-договорных отношений, затрагивающих аспекты государственного устройства России как Федерации, продолжается в настоящее время на базе Конституции Российской Федерации 1993 года. Существенное значение для их характеристики имеет вопрос о взаимоотношениях органов государственной власти автономных округов и органов государственной власти области или края, в состав которых они входят.
Устанавливая принцип равенства субъектов Российской Федерации, Конституция, предусматривала, прежде всего, равенство их конституционно-правового статуса в части определения предметов их ведения и полномочий. Наделению органов государственной власти края, области отдельными полномочиями на территории входящих в их состав автономных округов сопутствует изъятие соответствующих полномочий у органов государственной власти автономного округа и сопряжено с произвольным сужением их правовых возможностей. Указанные изменения полномочий органов государственной власти края, области и входящих в их состав автономных округов влекут изменение конституционно установленного статуса края, области и входящего в их состав автономного округа.
Вхождение автономного округа в край, область порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора.
Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распространение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав края, области, не является административно - территориальной единицей и остается равноправным субъектом Российской Федерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа. В сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов распространение полномочий органов государственной власти края, области на автономный округ допускается в рамках, определенных федеральным законом либо по договору между соответствующими органами государственной власти автономного округа, края, области.
Взаимоотношения области (края) с входящим в их состав автономным округом зачастую складываются очень непросто и напряженно. Возникает значительное количество проблем, решение которых, несмотря на наличие Федеративного договора и специальных статей в Конституции Российской Федерации 1993 г., представляется неясным или спорным. Среди этих проблем в качестве основных можно выделить следующие:
1. Каким образом должно определяться фактическое положение автономного округа, его нахождение в составе области (края) либо непосредственное вхождение в состав Российской Федерации? Как автономный округ может осуществить выход из состава области (края): достаточно ли одного его заявления, или должен существовать специальный механизм?
2. Как должны формироваться законодательные (представительные) органы государственной власти области (края): должно ли население автономного округа принимать участие в их выборах? Каков тогда статус депутатов, избранных от автономных округов? Должны ли жители округа избирать губернатора области (края), участвовать в областном (краевом) референдуме?
3. Какова территория, на которую распространяется государственная власть области (края), и соответственно каковы пределы действия областных (краевых) законов?
4. Как должно осуществляться перераспределение полномочий между органами государственной власти автономного округа и соответствующей области (края)? Каков механизм их передачи? В обязательном или добровольном порядке должны органы государственной власти автономного округа передавать осуществление части своих полномочий органам государственной власти соответствующей области (края)?
5. Как следует осуществлять полномочия в сфере совместного ведения?
6. Каков механизм взаимодействия и принятия решений органов государственной власти автономного округа и соответствующей области (края)?
7. Какова должна быть финансовая, материальная основа совместной деятельности? 8. Какова роль Российской Федерации в регулировании взаимоотношений автономных округов с областями (краем)?
9. Какими должны быть согласительные процедуры при возникновении споров? Какие суды могут эти споры разрешать?
Эти и многие другие вопросы поднимаются как органами государственной власти автономных округов, так и областей (края), находят свое отражение в их уставах и других документах. Конечно, набор проблем неодинаков для каждого конкретного автономного округа и соответствующей области (края).
Один край и семь областей сохраняют видовой статус «включающих», а девять автономных округов - видовой статус «входящих» территориальных единиц (ч.4 ст.66 Конституции РФ). Как следствие у «входящих» и «включающих» могут быть «конкурирующие полномочия». И.А. Умнова полагает, что «факт вхождения неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации». В.В. Невинский доказывает неизбежность формирования отношений властеподчинения и субординации между «входящими» и «включающими», ссылаясь на то, что часть не может быть равноправна с целым.59 Хотя автономный округ не обязан передавать краю, области осуществление каких-либо своих полномочий, все же общность территории и населения, участие последнего в формировании краевых, областных органов власти предопределяет необходимость передачи осуществления полномочий. Это предопределяет властеподчинение.
Правовое регулирование вопросов объединения автономных округов с краями (областями) в новый субъект Российской Федерации
Если проанализировать все рассматриваемые способы образования нового субъекта РФ, следует признать, что они подразумевают один основной, а именно укрупнение субъектов, то есть слияние двух и более субъектов в один. Идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не является результатом чьего-либо субъективного решения. Это серьезный, объективно обусловленный шаг на пути развития федеративных отношений России. К интеграции субъектов ведут хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые, социальные, а порой и политические связи и интересы. Не случайно в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей «земель» с наделением их правовым статусом субъектов РФ1. Однако тогда эти идеи не были востребованы ни властью, ни обществом. Возможно, сегодня имеет смысл вернуться к этой идее.
Понятие территории субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации можно сформулировать следующим образом: территория субъекта Российской Федерации - представляет собой часть территории Российской Федерации, являющейся пространственным пределом властных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на которой органы государственной власти субъекта
Российской Федерации осуществляют всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации, установленные статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации).
Территории субъектов Российской Федерации разделяются административными границами, которые описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. Административный характер границ вытекает из содержания ч. 1 ст. 74 Конституции, запрещающей установление таможенных границ, пошлин, сборов и других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Правовое регулирование территории субъектами ограничивается вопросами изменения границ их территорий и административно-территориального устройства субъекта. Осуществляя свои полномочия субъекты не вправе придавать своим территориям в одностороннем порядке особый статус.
Ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Конституция Российской Федерации в ст.ст. 65 и 137 допускает возможность принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, не уточняя статус «принимаемой» территории - независимое государство или часть территории независимого государства. В этом случае образование субъекта Российской Федерации является следствием принятия в состав Российской Федерации новой территории. Помимо этого образование нового субъекта Российской Федерации возможно в случае объединения двух или более субъектов федерации, разделения субъекта федерации на два субъекта, а также образование нового субъекта из части территорий существующих субъектов федерации.
И все же неясным остается вопрос изменения сложнопостроенными субъектами своих территорий и границ в связи с введением в действие Федерального конституционного закона «О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 30 ноября 2001 г. Достаточно просто будет в этом случае решаться вопрос образования нового субъекта в составе Российской Федерации при объединении двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации (за исключением ситуации, когда автономный округ, входящий в состав края или области, решит объединиться, например, с соседней республикой или областью, краем, в состав которых данный округ не входит).
Соответственно такое образование может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежали объединению. При этом обязательно должны быть решены следующие моменты: во-первых, согласие всех заинтересованных субъектов Федерации в этом объединении (поскольку ст. 5 названного Закона образование нового субъекта рассматривает в качестве объединения субъектов, не называя какой-либо иной формы образования в составе Федерации), получаемое на референдумах, проводимых данными субъектами Федерации. Только они и выступают инициаторами образования нового субъекта.
Во-вторых, предложение по объединению должно быть обоснованным и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.
Одновременно с этим должны быть решены: вопросы о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Российской Федерации в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектами Российской Федерации; вопросы о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъекта Федерации, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта Российской Федерации; вопросы о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных в этом объединении субъектов на территории нового субъекта. Здесь же решается вопрос и о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо вносятся предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года.
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается Федеральный конституционный закон, на основании которого затем при переиздании текста Конституции Российской Федерации вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.
Следует отметить, что Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не содержит положений о том, как будет происходить образование нового субъекта в составе Российской Федерации при объединении автономного округа, входящего в состав края или области, например, с соседней республикой или областью, краем, в состав которых данный округ не входит. Каким образом должна будет реагировать область или край, в состав которого входит округ на такое объединение (ведь такими действиями могут быть затронуты их интересы)? Как будут решаться территориальные вопросы округа и области (края), в состав которого он входит, при образовании нового субъекта Федерации?
Перспективы осуществления процессов объединения автономных округов и краев (областей)
Основным инструментом реформирования федеративного устройства страны является укрупнение субъектов. Сама идея укрупнения не является для России новой, но, как показывает исторический анализ в России, никогда не было юридически проработанных моделей укрупнения субъектов Федерации. Нет их и сегодня. Практическим подтверждением этого стали проблемы, возникшие в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО.
Не выработаны сегодня и обоснованные критерии укрупнения субъектов. Особо остро этот вопрос стоит в сложносоставных субъектах. Основным критерием укрупнения является исторические предпосылки. Несомненно, это важнейший критерий. Но в современных социально экономических условиях приоритет должен отдаваться экономической целесообразности. Формирование регионов нового типа должно учитывать экономические, демографические, социальные, инфраструктурные и геополитические факторы, территорию, численность населения, социально-экономическое положение и потенциал, транспортные потоки. С другой стороны, если приоритет будет детерминирован только ситуационным экономическим контекстом, процесс реформирования субъектного состав будет перманентным. Вероятно, значимость чисто экономического детерминанта связана с нестабильностью общества, его переходным состоянием. В современных условиях относительной стабилизации российского общества следует мыслить стратегически и, выбирая критерии укрупнения, прогнозировать не только экономические, но и социальные, политические, психологические, культурные последствия.
Вопрос выбора критериев укрупнения субъектов РФ активно обсуждался на Парламентских слушаниях 15 апреля 2004 г. «О законодательном обеспечении процедуры образования в составе Российской Федерации новых субъектов Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Речь шла о Пермском крае. Вместе с тем объединение Коми-Пермяцкого АО и Пермской области - свершившийся факт, который теперь подлежит обсуждению не с точки зрения необходимости, а с точки зрения законодательного регулирования дальнейших отношений во вновь созданном Пермском крае. Что касается укрупнения других территорий, то следует крайне осторожно выбирать объекты укрупнения.
Участники названных Парламентских слушаний справедливо отмечали, что ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь серьезные негативные социально-политические и экономические последствия. Пример тому - Тюменская область с входящими в ее состав субъектами, а именно Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Их объединение лишь на основании исторического критерия и игнорирование сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к цепи катастрофических последствий. В выступлении представителя Ханты-Мансийского автономного округа говорилось, что ХМАО является ведущим донором федерального бюджета и обеспечивает большую часть валютных поступлений государства и не нуждается в «помощи» со стороны Тюменской области. Ямало-Ненецкий автономный округ также имеет значительный социально-экономический потенциал.
Конечно, с экономической точки зрения эти субъекты переросли статус АО и рассмотрение их в качестве «входящих» может повлечь сбои в сложившейся системе экономических отношений, которая обеспечила этим субъектам высокие показатели. При объединении указанных территорий неизбежно снизится уровень собираемости налогов в региональный и федеральный бюджеты. Ситуация будет использована для передела нефтяного рынка. На время прекратится действие многочисленных социальных программ, которые реализуются в автономных округах и Тюменской области. К тому же, как отмечает Н.М. Добрынин, с геополитической точки зрения укрупнение Тюменской области приведет к появлению субъекта, разрезающего территорию страны надвое от Ледовитого океана до Казахстана, при этом новообразованный субъект будет обладать гипертрофированным (относительно других субъектов Федерации) экономическим потенциалом. В будущем при возможном кризисе центральной власти это может вызвать рост дезинтеграционных тенденций в Федерации по линии противостояния восточных и западных регионов, рубежом которого станет Тюменская сверхобласть.23
Дугой пример - Камчатка. Там укрупнение, по словам представителей региона, приведет не к решению вопроса о том, кто кому будет помогать, а к спору о том, кто за кого теперь будет отдавать долги.
Приведенные примеры убеждают в том, что ошибка в выборе объектов укрупнения будет иметь негативные последствия для экономической стабильности и геополитической безопасности государства, создавая угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации.
Простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться комплексом мероприятий по повышению эффективности управления внутри самих субъектов. В числе этих мероприятий предлагается оптимизация системы управления новым регионом (включающая мероприятия по сокращению управленческого аппарата), так и реализация комплексной экономической программы объединения с поддержкой из федерального стабилизационного фонда, которая позволит через 8-10 лет полностью отказаться от дотаций из федерального бюджета.
