Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование и особенности статуса автономных округов как национально-территориальных единиц Российского государства 12
1. Основные этапы формирования национально-территориальных единиц Российского государства 12
2. Формирование статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации в 90-е годы XX века 39
3 Трансформация отношений между Российской Федерацией и сложносоставными субъектами в начале XXI века 52
Глава II. Правовое регулирование взаимоотношений краев, областей и автономных округов (на примере Иркутской области и Усть-Ордынского округа; Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты- Мансийского - Югра автономных округов) 69
1. Особенности внутрирегиональных отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации 71
2. Сравнительный анализ различных моделей взаимоотношений между краями, областями и автономными округами 93
Глава III. Сложносоставные субъекты Российской Федерации и перспективы укрупнения субъектов Российской Федерации 106
1. Процедура объединения сложносоставных субъектов Российской Федерации ... 106
2. Правовые последствия объединения Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области 122
3. Основные проблемы и перспективы объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 131
Заключение 146
Библиография 156
- Основные этапы формирования национально-территориальных единиц Российского государства
- Формирование статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации в 90-е годы XX века
- Особенности внутрирегиональных отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации
- Процедура объединения сложносоставных субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Форма государственно-территориального устройства России является одной из наиболее сложных проблем современного отечественного государственного строительства. Выбор федеративной формы для постсоветской России был во многом предопределен историко-правовыми особенностями развития нашего государства. Такая пространственная организация государственной власти, с одной стороны, не являлась полным новшеством, в значительной мере продолжая принципы РСФСР, с другой стороны, именно децентрализация государственно-властных полномочий наиболее полно соответствует принципам народовластия, самоуправления, учета национальных особенностей и иным демократическим положениям, свойственным правовому государству, к которому мы стремимся. Одновременно разграничение власти на независимые уровни, признание в полной мере самостоятельности территориальных образований внутри страны в решении части государственно важных вопросов ранее не реализовывалось в практике российского государства, даже если провозглашалось формально. В этом смысле федеративное строительство, начатое в 1992 году, является новым как для науки, так и для практики отечественного государствоведения.
Ситуация осложняется разнородностью государственной политики в отношении различных территорий. Первоначальное построение субъектного состава Российской Федерации чаще определялось политическими и идеологическими факторами, претензиями той или иной территории на собственную суверенность, чем единой целью и подходом к построению нового государственного строя. Одним из следствий учета таких индивидуальных особенностей стал современный состав субъектов Российской Федерации, когда наряду с провозглашенным в ст. 5 Конституции РФ равноправием ее составных частей на практике отсутствует не только равенство, но и единство. Наиболее проблемным в этом плане представляется статус автономных округов в составе Российской Федерации. Данные субъекты Федерации являются, с одной стороны, полноправным государственным образованием, с другой -достаточно ущемлены как территории, входящие в состав другого субъекта Российской Федерации. Двойственность и нелогичность такого правового статуса очевидна и требует разрешения. Ко всему прочему, в настоящий мо-
4 мент практически отсутствуют законы об автономных округах, которые могли бы урегулировать их особенности.
В поисках выхода из этой ситуации в современной науке наиболее удобным способом разрешения принято считать ликвидацию автономных округов и включение их территории в состав краев, областей. Доктрина присоединения автономных округов к краям, областям, в состав которых они включены, получила приоритетное значение в политике российского государственного строительства в начале XXI века и вошла в концепцию «укрепления вертикали власти». Значительные изменения федерального законодательства в области федеративных отношений за последние пять лет призваны обеспечить только одно направление развития - уменьшение числа субъектов Российской Федерации. Динамично развивающийся процесс образования новых субъектов федерации посредством фактического включения автономных округов в состав краев, областей, опыт образования Пермского и Красноярского краев, изменение базовых принципов организации исполнительных и законодательных органов государственной власти в краях, областях и входящих в их состав автономных округах требуют серьезного научного анализа.
В рамках данного исследования диссертант полагает рассмотреть правовые аспекты взаимодействия краев, областей и автономных округов, что даст возможность прогнозировать способы и последствия их объединения. Учитывая тот факт, что практика взаимоотношений автономных округов с краями и областями изучена слабо, а унификация неоднородности статуса автономного округа как субъекта Российской Федерации - вопрос не только правовой науки, но и важнейшее направление государственной политики современной России, указанная область исследования требует комплексного решения. Оно должно быть основано на глубоком анализе норм конституционного права и исторических исследований взаимоотношений коренных и малочисленных народов с центральными органами власти. Именно комплексный подход к данной проблеме позволит прогнозировать перспективы и последствия процесса объединения внутри сложносоставных субъектов Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы и теоретическая база исследования. Традиционно федеративным отношениям учёные уделяли большое внимание. Развитие таких направлений конституционного права, как феде-
5 рализм и юридическая регионология, дают нам обширные познания о российском федеративном устройстве, его становлении и путях развития.
Несмотря на это, в юридической науке достаточно скупо изучена одна из основных проблем современного российского федерализма - взаимоотношение автономных округов с краями, областями. Поэтому теоретическая основа исследования представляет собой неоднородный комплекс научных трудов и монографий. Данная тема рассматривается как правило в контексте исследования либо нормативных договоров, либо структуры российского федерализма. Были опубликованы монографии Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенко-вой , Ю.Ф. Ярова «Федерализм в истории России»1; С.А. Авакьяна «Конституция России: природа, эволюция, современность»2; В.В. Иванова «Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации»3; О.Е. Кутафина «Предмет конституционного права»4, в которых было уделено внимание взаимоотношениям субъектов Российской Федерации в целом и автономных округов в частности. Отдельные аспекты темы рассматривали в своих исследованиях и публикациях такие видные российские ученые, как Л.Г. Алехичева, И.Н. Барциц., В.К. Бобров, Б.Н. Елисеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин. Роль автономного округа в динамичном контексте его развития в современном российском государстве рассматривалась Р.Г. Абдулатиповым. Автономный округ как составная часть системы современного российского федерализма и конституционно-правовое явление, подробно изучались в трудах С.А. Авакьяна. В.В. Иванов основное внимание уделял автономным округам с позиций нормативного договора и феномена сложносоставности. В работах Т.Я. Хабриевой превалировал национальный аспект существования автономных округов. В контексте разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами проблему автономных округов анализировали И.Н. Барциц, И.В. Боброва, П.Б. Елисеев.
1 Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России. - М., 1992. - Кн.1. - 416 с.
2 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 2000. — 526 с.
3 Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен «сложносоставных субъектов Россий
ской Федерации». - М., 2002. - 256 с.
4 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М., 2001. - 444 с.
Ряд работ появился и на диссертационном уровне. Непосредственное исследование проблем взаимоотношений краёв, областей и автономных окру-гов отражено в работах Н.М. Добрынина , Д.Я. Дамирова , С.С. Собянина и посвящено в основном позитивной либо негативной оценке опыта взаимоотношений Тюменской области с Ханты-Мансийским - Югра и Ямало-Ненецким автономными округами. Попытки определения конституционно-правового статуса и роли автономных округов в системе современного российского федерализма предпринимались Е.В. Ворониной4 и Б.Д. Дамдино-вым5.
Целью исследования является выявление особенностей конституционно-правового статуса автономного округа как субъекта Российской Федерации и перспектив его развития.
Цель исследования определила ряд взаимосвязанных задач:
определение особенностей автономного округа как единицы национально-территориального устройства российского государства с учетом исторических особенностей развития взаимоотношений коренных и малочисленных народов Сибири и Дальнего Востока с центральными органами власти;
определение особенностей государственно-правового статуса автономного округа как субъекта РФ;
Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края, области с входящими в их состав автономными округами [Электронный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М.: РГБ, 2003 (из Фонда Российской государственной библиотеки). - Режим доступа: окт. 2005).
2 Дамиров Д.Я. Проблемы развития федеративных отношений в «сложносоставных» субъектах России ок
ругами [Электронный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М.: РГБ, 2003 (из Фонда Российской
государственной библиотеки). - Режим доступа: l.pdf (15 окт. 2005).
3 Собянин С.С. Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации [Электрон
ный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02.- М.: РГБ, 2003 (из Фонда Российской государственной биб
лиотеки). - Режим доступа: (15 окт. 2005).
4 Воронина Е.В. Конституционно-правовой статус автономного округа Российской Федерации округами
[Электронный ресурс]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М: РГБ, 2003 (из Фонда Российской государст
венной библиотеки). - Режим доступа: (15 окт. 2005).
5 Дамдинов Б. Д. Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: история,
современность, перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского авто
номных округов). - Иркутск, 2005. -179 с.
анализ трансформации взаимоотношений автономного округа и края, области, в состав которых он входит, в ходе административной реформы 2003 года;
исследование практики конституционно-правовых особенностей взаимоотношений краев, областей с автономными округами на примере Иркутской и Тюменской областей;
сравнение различных моделей взаимодействия краев, областей с входящими в их состав автономными округами, сложившихся в Российской Федерации, классификация автономных округов;
изучение предпосылок и процесса образования в составе Российской Федерации новых субъектов на примере вновь образованных субъектов Российской Федерации;
рассмотрение процедуры объединения субъектов Российской Федерации, выявление ее недостатков;
анализ перспектив образования новых субъектов Российской Федерации на примере Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского -Югра автономных округов.
Объектом исследования является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения между Российской Федерацией, автономными округами и краями, областями, в состав которых входят автономные округа, а также сложившаяся практика отношений внутри сложносоставных субъектов Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются особенности государственно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, проявляющиеся в их взаимодействии с краями, областями, в состав которых они входят, а также с Российской Федерацией.
Методологическую основу исследования составляет всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы: исторический, логический (анализ, синтез, индукция, дедукция), системный и структурный подходы, а
8 также частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором предпринимается попытка не только рассмотреть процессы и механизмы взаимодействия краев, областей с входящими в их состав автономными округами и внешние факторы, влияющие на данные процессы, но и спрогнозировать положение автономного округа в системе субъектов Российской Федерации в будущем на основе изученного опыта образования в составе России новых субъектов.
На защиту выносятся следующие положения:
Автономный округ как единица национально-территориального устройства российского государства может быть оценен только на основе анализа всех этапов развития российской государственности. Автономный округ в качестве единицы территориального устройства можно определить как исторически сложившуюся форму организации коренных и малочисленных народов Сибири и Дальнего Востока, национально-территориальную единицу, существование которой вызвано необходимостью сохранения национальных и культурных особенностей населения, проживающего на его территории.
На современном этапе автономный округ как субъект Российской Федерации можно определить в качестве организованного по национальному признаку субъекта Российской Федерации, территория и население которого входят или могут входить в состав территории и населения другого (основанного по территориальному признаку) субъекта РФ, отношения с которым строятся на договорной основе с участием федеральных органов власти, обладающих полномочиями создавать единые органы власти и представительства на территории соответствующих субъектов.
Государственная политика федеративных отношений в период 2000-2006 годов последовательно направлена на уменьшение полномочий государственных органов власти автономных округов, сопровождаемое сокращением налоговых и неналоговых доходов бюджетов автономных округов.
9 Данная концепция, закрепленная в федеральном законодательстве, фактически ставит автономные округа в зависимость от территориальных субъектов Российской Федерации, в состав которых они входят, и предопределяет объединение сложносоставных субъектов.
Анализ внутрирегиональных отношений сложносоставных субъектов на примере Иркутской и Тюменской областей свидетельствует об отсутствии единой модели взаимодействия краев, областей с автономными округами, входящими в их состав. Такая разнородность объясняется особенностями исторического, социально-экономического, национального и иного характера каждой отдельной территории.
Различия политико-правового статуса автономных округов не позволяет найти универсальную классификацию, которая бы отразила все особенности статуса этих субъектов Российской Федерации. Проводить классификацию автономных округов можно лишь по отдельным критериям.
По критерию фактической передачи области или краю полномочий автономного округа все автономные округа можно разделить на следующие виды:1) полностью делегировавшие свои полномочия краю, области; 2) склонные делегировать свои полномочия; 3) определившие предметы совместного ведения с краем, областью и вопросы, по которым необходима координация совместных действий; 4) не склонные к делегированию полномочий или склонные к взаимному делегированию. По критерию степени экономической самостоятельности автономные округа можно разделить на следующие виды: 1) зависимые от «включающего» субъекта и федеральных дотаций; 2) зависимые только от федеральных дотаций; 3) независимые от внешнего экономического влияния.
6. Политика укрупнения субъектов Российской Федерации требует оце
нивать автономные округа, исходя из критерия готовности к объединению с
краем или областью, по следующим направлениям: 1) юридическое, выра
жающееся в надлежащей подготовке нормативно-правовой базы процесса
объединения; 2) национально-культурное, выражающееся в учете уровня на-
10 ционального самосознания, культурного развития, религиозных и иных особенностей населения; 3) экономическое, выражающееся в степени экономической самостоятельности автономного округа.
Опыт образования нового субъекта Российской Федерации на территории Пермской области и Красноярского края продемонстрировал необходимость совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, исходя из новелл федерального законодательства, что требует дополнительного внимания к юридическому аспекту готовности краев и областей к объединению с входящими в их состав автономными округами.
Создание на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа нового субъекта Российской Федерации будет отличаться от уже известных примеров образования Пермского и Красноярского краев, так как будет базироваться на основе принципиально новой нормативно-правовой базы.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечивается теоретико-методологической основой работы, применением научных методов исследования.
Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование взаимодействия автономных округов с краями, областями и в определенной мере восполняет существующие в этой области исследований пробелы. Положения, сформулированные в диссертации, могут повысить научный интерес к теме взаимодействия органов государственной власти краев, областей с органами государственной власти автономных округов, обратить общественное внимание на проблемы образования в составе Российской Федерации новых субъектов, дать материал для конструктивных научных дискуссий, дальнейшего изучения темы в рамках дисциплин конституционного и избирательного права.
Практическая значимость диссертационного исследования. Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в деятельности по совершенствованию законодательства субъек-
тов Российской Федерации о референдуме; в разработке законопроектов и совершенствования правоприменительной практики; в практической реализации процедуры образования в составе России новых субъектов федерации; в учебном процессе в рамках лекций и семинарских занятий по курсам конституционного, избирательного, административного права и основам федерализма; в разработке самостоятельного спецкурса по теме диссертации; в подготовке учебных пособий, методических рекомендаций.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в шести научных статьях, опубликованных автором. Ряд положений диссертации был представлен на всероссийских и международных конференциях в городах Москве и Иркутске.
Предложения по совершенствованию законодательства, связанного с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта, нашли свое отражение в материалах рабочей группы по образованию на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа нового субъекта федерации в 2000 - 2006 годах.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы. Работа состоит из трех глав, разделенных на восемь параграфов, введения, заключения и списка литературы.
Основные выводы проведенного диссертационного исследования изложены в соответствующих параграфах.
Основные этапы формирования национально-территориальных единиц Российского государства
Исследовать феномен автономного округа как единицы государственно-территориального устройства российского государства - это значит в первую очередь обратиться к историческим аспектам данного вопроса. Взаимоотношения центральной власти с коренными и малочисленными народами Сибири1 развивались на протяжении двух столетий и представляли собой неоднородный по содержанию и форме процесс, который, исходя из исторического пути России, в общем виде делится на несколько этапов: имперский; советский; современный (внутри каждого из них, особенно советского, есть свои подпериоды). Автономный округ как единица территориального устройства появилась недавно, и, обращаясь к обозначенным периодам, мы попытаемся проанализировать развитие государственной политики и становление концепции отношений центральной власти с инородческими окраинами. В основе системы взаимоотношений центральных властей Российской империи и коренных народов Сибири и Дальнего Востока лежал термин «инородцы». Данное понятие в качестве юридического термина не закреплено ни в одном нормативно-правовом акте XIX века. Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона дает два значения понятия «инородцы»: 1) вообще русские подданные неславянского племени; 2) в частности монгольские, тюркские и финские племена, стоящие на низкой степени культуры (сибирские инородцы, самоеды, калмыки, киргизы, инородцы Туркестанского края и горские племена Кавказа); они занимают обособленное административно-юридическое положение, обусловленное низким уровнем их гражданственности, имеют особое управление и суд, платят особые сборы (ясак, кибиточную подать)1. В дореволюционной юридической науке инородцев определяли как «вошедших в русскую нацию посредством колонизации славян в других странах, начинавшейся с древних времен», при этом разница между инородцами и иноземцами состояла в том, что иноземцы, в отличие от инородцев, сами иммигрировали в русские земли2. Следовательно, можно заключить, что инородцы - это русские подданные не славянского происхождения, вошедшие в состав русского государства в результате колонизации их земель славянами, отличающиеся низким (по сравнению со славянами) уровнем экономического, культурного и общественного развития. Управление инородцами в различных частях страны было неоднородным и зависело от времени освоения территорий, способностей и авторитета центральных властей, равно как от субъективных взглядов государственных деятелей различных эпох. Со времени вхождения Сибири в состав России она стала предметом эксплуатации, организованной самой центральной властью. Правительственная позиция в отношении коренного населения определялась на первых порах фискальными интересами. Объявив себя сувереном и собственником земли, московские власти вместе с тем стремились сохранить значительную часть сибирских территорий в пользовании местного населения, обеспечивая этой мерой выполнение ими основной обязанности - уплаты ясака пушниной1. При этом ряд исследователей отмечает, что сбор ясачной подати не регламентировался нормативно-правовыми актами вплоть до 60-х годов XVIII века. С этого времени предпринимался ряд безуспешных попыток унифицировать ясачные сборы, однако вплоть до начала XIX века они были безуспешными2. Нормативно-правовая база взаимодействия между имперскими властями и инородцами была заложены в начале XIX века. В этот период возникла необходимость в серьезном и полном реформировании системы управления в масштабах страны и в Сибирском регионе в частности. Проведение реформ за Уралом отвечало стремлениям петербургских властей поднять до привычного уровня те доходы, которые еще недавно получала из Сибири казна. В начале столетия они резко упали, и это не могло не тревожить правительство. Для решения данной проблемы был привлечен находившийся тогда «в опале» Михаил Михайлович Сперанский. Автор смелых проектов государственных преобразований, к сожалению, до конца не проведенных в жизнь, был вновь, таким образом, востребован как реформатор . Так как М.М. Сперанский был назначен генерал-губернатором Сибири, то ему вменялось в обязанность «на месте» разобраться, что происходит. Все преобразования в Сибири в области взаимоотношений с коренными и малочисленными народами заслуженно считаются итогом его работы. Одним из основных результатов деятельности М.М. Сперанского в Сибири стал фундаментальный нормативно-правовой акт - «Учреждение для управления Сибирских губерний»1, установивший структуру государственной власти в Сибири и систему ее функционирования в начале XIX века, что определило базовые основы управления территориями Российской империи, находившимися за Уралом. В частности, оно устанавливало, что Сибирь следует разделить на Западную и Восточную территории, и входящие в каждую из этих частей, структуру и систему органов власти . В рамках данного исследования, наибольший интерес представляет Устав «Об Управлении Инородцев в Сибири»3 (далее - Устав), который был принят4 в качестве приложения к Учреждению. Устав впервые в российской истории нормативно зафиксировал основы взаимоотношений центральных органов власти с коренными жителями Сибири. Следует выделить ряд ключевых положений Устава: 1. Осуществлена классификация инородцев по разрядам, что позволило отнести их к ясачным. Выделили: Первый разряд - оседлые инородцы, то есть живущие в городах и селениях торговцы, земледельцы, племена, живущие в селениях вперемешку с русскими, и инородцы, издавна работающие на русских поселенцев. Второй разряд - кочевые инородцы, то есть племена, занимающие определенные места, по временам года переменяемые. К ним относились кочевые земледельцы, южные и северные скотоводы и промышленники. Третий разряд - бродячие инородцы или ловцы, то есть племена, переходящие с одного места на другое по рекам и урочищам. К данному разряду без классификации по роду занятий были отнесены племена, чей уровень развития на период вхождения их в состав Российской империи оставался крайне низким.
Формирование статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации в 90-е годы XX века
Анализ норм Конституции Российской Федерации 1993 года следует начать с констатации того, что конституционные названия - «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область», «автономный округ» (ч.І ст.5) равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы, так как все они - то же самое, что «штат» в США, «земля» в ФРГ и т.д. - носитель статуса субъекта федерации.
В основах конституционного строя (гл.1) закреплено, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, т.е. все субъекты равноправны в своем положении в Федерации (ч.І ст.5), между собой и в отношении с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).
Уже только поэтому нет никаких оснований считать республики относящимися к отдельному виду или подвиду территориальных образований, края - к другим, области - к третьим и т.д. Все они принадлежат к одному виду территориальных образований, его можно обозначить как «регион». Различия в названии лишь отражают историческую преемственность. Таким образом, Конституция РФ 1993 года предполагает устройство России не просто как федерации, но как симметричной федерации1.
Вышеуказанное положение приведено автором намеренно и имеет своей целью показать всю ту путаницу, которая творилась (и творится) в области федеративного устройства России.
Важно подчеркнуть, что невозможно классифицировать Российскую Федерацию как федерацию, в основе формирования которой лежал только территориальный или только национальный признаки. Из истории видно, что субъекты Российской Федерации формировались не одновременно и причины, послужившие их созданию, также не одинаковы. В частности, сложно согласиться с тем, что республики - это субъекты федерации, созданные по территориальному признаку. Мы помним, что практически все автономные республики РСФСР создавались на основании принципа самоопределения наций. Таким образом, и появились квазигосударственные образования, которые в 90-е годы XX века трансформировались в республики Российской Федерации. Также не следует забывать, что автономные округа - по сути бывшие национальные образования в структуре административно-территориального деления РСФСР. Единственной автономной областью осталась Еврейская по причине низкой политической активности ее населения и руководства, а в это время остальные автономные области трансформировались в республики. Республики, автономные округа и автономная область -субъекты федерации, созданные по национальному признаку. В отличие от вышеуказанных субъектов федерации, края и области стали итогом государственного районирования 20-30-х годов XX века и создавались на территориях с преимущественно русским населением. Края и области, таким образом, действительно являются субъектами, образованными по территориальному признаку. Следует констатировать, что субъекты Российской Федерации образованы по смешанному принципу - национальному и территориальному одновременно, что отнюдь не является признаком несимметричности федерации.
Кроме того, в основе взаимоотношений между федеральным центром и субъектами по Конституции Российской Федерации 1993 года является система разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации1. Данное положение определило основу для создания новой системы внутригосударственного регулирования -договорного регулирования федеративных отношений.
Практика заключения двухсторонних федеральных договоров между Российской Федерацией и отдельными субъектами Российской Федерации отчасти может быть объяснена тем, что схема разграничения предметов ведения и полномочий, положенная в основу Федеративного Договора 1992 года, а затем в Конституции 1993 года, не является идеальной. Конституция Российской Федерации 1993 года предусматривает возможность заключения двух видов договоров: а) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий (ч.З ст. 11); б) между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (ч.2, 3 ст.78). Перераспределение компетенции Федерации и ее субъектов может закрепляться посредством заключения специальных договоров, что придает системе необходимую гибкость1.
Именно практика внутрифедеральных договоров послужила той базой, на которой строилось в 90-е годы XX века взаимодействие между автономными округами и иными субъектами федерации и автономными округами и федеральным центром.
Особенности внутрирегиональных отношений в сложносоставных субъектах Российской Федерации
Исследуя правовые особенности взаимодействия краев, областей с автономными округами, необходимо подчеркнуть, что процесс этот неоднороден и по-разному протекает в различных субъектах Российской Федерации. В качестве примера предлагается проанализировать взаимодействие Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, а также Тюменской области с Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским - Югра автономными округами. Рассмотрим первый пример.
Устав ИО, принятый 10 февраля 1995 года, определяет общие основы, на базе которых строятся взаимоотношения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Положения Устава ИО достаточно типичны для тех субъектов Российской Федерации, которые как в экономическом, так и в политическом плане способны достаточно серьезно влиять на входящие в их состав автономные округа.
В частности, ст. 6 Устава ИО устанавливает, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ является субъектом Российской Федерации и входит в Иркутскую область .
Область строит свои взаимоотношения с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом ИО, договорами (соглашениями) между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (ч.2 ст.6)1.
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ определяет вопросы территориальных взаимоотношений с областью на основе договора с Иркутской областью и в соответствии с федеральным законом. Вопросы собственного административно-территориального устройства Усть-Ордынский Бурятский автономный округ решает самостоятельно» (ст. 18) .
Устав У ОБ АО, принятый 30 мая 1995 года3, также содержит ряд интересных положений: - Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - равноправный субъект Российской Федерации, входит в состав Иркутской области. Территория округа является частью единой территории Российской Федерации (ч.1 ст.1) 4; - автономный округ строит свои взаимоотношения с Иркутской областью в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом ИО и УОБАО и договорами, заключенными между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти Иркутской области (чЛ ст.6)5; - органы законодательной и исполнительной власти автономного округа по соглашению с органами законодательной и исполнительной власти Иркутской области вправе передавать последним осуществление части своих полномочий; - законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области в части полномочий, переданных автономным округом области, применяются на всей территории автономного округа (ч.З; ч.4 ст.6) .
Взаимодействие между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом осуществляется в следующих формах, закрепленных в уставах и договорах между этими субъектами. Во-первых, жители округа участвуют в выборах в Законодательное собрание области.
Граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в пределах Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, обладающие в соответствии с федеральным законом и законом области активным и пассивным избирательным правом, принимают участие в выборах депутатов Законодательного собрания в соответствии с федеральными законами, Уставом ИО и законами области . Данное положение закреплено в том числе в Уставе УОБАО и дает жителям округа право иметь представительство в Законодательном собрании Иркутской области. Двухсторонний договор закрепляет участие в выборах в качестве формы взаимодействия между округом и областью. Во-вторых, стороны координируют друг с другом финансовую и налоговую политику.
Трехсторонним договором устанавливаются условия распределения государственной собственности на территории области и округа. Интересным представляется следующее положение: разграничение государственной собственности в электроэнергетическом комплексе области осуществляется, учитывая результаты состоявшихся акционирования и приватизации предприятий электроэнергетики.
Процедура объединения сложносоставных субъектов Российской Федерации
Как уже отмечалось, в настоящее время складывается иная государственная политика в области федеративного устройства, направленная в сторону усиления роли федеральных органов власти во взаимоотношениях субъектов Российской Федерации с центром. Подтверждение этому - реформа способов формирования Совета Федерации; изменение принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; образование федеральных округов.
Особое значение в деле совершенствования федеративного устройства России имеет принятие ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Рас- смотрев в предыдущей главе базовые принципы и значение данного закона в общефедеральной нормативно-правовой базе, в настоящем параграфе предлагается разработать алгоритм объединения субъектов федерации на основе процедуры, закрепленной в указанном Законе, и сравнить данный алгоритм с практическими примерами объединения. Выработать также и комплекс условий, без которых объединение субъектов в целом и сложносоставных субъектов в частности невозможно или крайне затруднительно.
Первым этапом процедуры образования нового субъекта является выдвижение инициативы и разработка предложения об этом.
ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» устанавливает, что инициатива должна исходить от заинтересованных субъектов Российской Федерации. При этом закон не уточняет, какие именно органы государственной власти или иные субъекты могут организовать инициативную группу. В связи с этим можно рассматривать два варианта. Первый - образуется инициативная группа граждан, которая в состоянии разработать и направить Президенту Российской Федерации инициативу и сопроводительные документы. После принятия ФКЗ №7 данный вариант инициирования образования в составе Российской Федерации потерял свою привлекательность, так как основным плюсом при реализации данного варианта являлось снижение рисков, связанных с образованием инициативной группы по проведению референдума. В связи с тем, что в настоящее время право по инициированию референдума по образованию нового субъекта федерации предоставлено только губернаторам заинтересованных субъектов, процедура реализации инициативной группой своего права по выдвижению инициативы об образовании в составе нового субъекта федерации не регламентирована действующим законодательством, данный вариант является скорее теоретическим. Возможностей практической его реализации нет.
Второй вариант - разработка инициативы и сопроводительных документов органами государственной власти заинтересованных субъектов федерации. Как показывает практика, все заинтересованные субъекты, как объединившиеся, так и собирающиеся объединиться, идут по этому пути. Основным плюсом указанного варианта является наличие у органов государственной власти субъекта определенного статуса и полномочий по более эффективной организации процесса объединения. Принятый ФКЗ №7 устранил единственный недостаток данного порядка разработки инициативы по образованию нового субъекта - оторванность разработки от инициирования проведения референдума. Право инициирования референдума принадлежало только гражданам Российской Федерации, и органы государственной власти могли столкнуться с опасностью того, что разработанные материалы и предложения по укрупнению субъектов не будут реализованы в силу невозможности проведения референдума из-за отсутствия инициативы по его проведению со стороны граждан (как это, например, случалось в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе в 2000 и 2004 годах). Отныне инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта должна быть выражена в форме совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации1.
Таким образом, процедура выдвижения инициативы по образованию в Российской Федерации нового субъекта технически может быть реализована только органами государственной власти заинтересованных субъектов.
