Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и исторические предпосылки становления конституционно-правового статуса национально-культурных автономий
1. Понятие автономии в конституционном праве
2. История государственно-правового закрепления статуса национально-культурных автономий в России
3. Конституционно-правовой статус национально-культурных автономий в зарубежных странах
Глава 2. Особенности конституционно-правового положения национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
1. Конституционно-правовой статус национально-культурной автономии: понятие и структура
2. Роль национально-культурных автономий в общественно-политической системе в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
3. Права и обязанности национально-культурных автономий
4. Гарантии деятельности национально-культурных автономий
5. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о национально-культурных автономиях
Заключение
Список использованных источников и литературы
- Понятие автономии в конституционном праве
- История государственно-правового закрепления статуса национально-культурных автономий в России
- Конституционно-правовой статус национально-культурной автономии: понятие и структура
- Роль национально-культурных автономий в общественно-политической системе в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы. Россия как государство является федеративным по типу территориального устройства и многонациональным по составу населения. Сочетание этих двух черт в характеристике Российского государства превращают вопрос о праве народов на самоопределение в остроактуальный.
Как известно, возможны две основные формы национальной автономии -территориальная и культурная. Обе они имеют положительные черты. Однако несомненным преимуществом национально-культурной автономии перед национально-территориальной является возможность её существования на территориях со смешанным населением, а как раз такая ситуация для России является достаточно распространённой. К тому же, как показала практика 90-х гг. XX вв., территориальная автономия в некоторых случаях может быть чревата дестабилизацией межнациональных отношений, сепаратизмом и другими негативными явлениями.
Всё это заставляет обращать более пристальное внимание на национально-культурную автономию как форму реализации права народов на самоопределение. Немаловажно и их значение в функционировании российского гражданского общества. Глава Правительства России В.В. Путин, отвечая на вопросы россиян в прямом эфире 4 декабря 2008 года подчеркнул: «Россия стала великим государством только благодаря терпимому отношению к тем народам, тем этносам, которые ее составляют. Россия и может оставаться великим государством, если каждый народ и каждый, даже небольшой, этнос будет чувствовать себя в России, как в собственном доме»1.
Следует отметить, что решение задач в области национальных автономий имеет огромное значение практически для всех субъектов Российской Федерации, которые взаимодействуют с национально-культурными автономиями, в определённой степени оказывают упорядочивающее воздействие на эту сферу общественных отношений. Но особую важность эффективная деятельность на ционально-культурных автономий имеет для субъектов Российской Федерации с большим разнообразием национального состава населения. Ярким примером субъектов России из этой группы являются субъекты Российской Федерации, находящиеся в пределах Южного федерального округа, включающего два края - Краснодарский и Ставропольский, три области - Ростовскую, Астраханскую и Волгоградскую, восемь национальных республик - Адыгею, Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Калмыкию, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию-Аланию и Чеченскую. Общая площадь округа 589,2 тысяч квадратных километров, что почти соответствует территории Украины или территориям Австрии, Албании, Бельгии, Великобритании, Дании, Нидерландов, Португалии и Швеции, вместе взятых1.
В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа проживает 22.820 тыс. человек, что составляет 16 % всего населения России.
В регионах Южной России ярче всего проявляются национально-религиозные проблемы российского федерализма. Нередко эту территорию называют своеобразным полигоном испытания идей, принципов и практики российской национальной политики. Здесь представлено свыше 140 национальностей, которые относятся к различным этно-языковым группам и религиям, при том что по переписи населения Российской Федерации 2002 года в России проживает 145 167 тыс. чел., представляющих более 180 народов .В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа четко просматривается как глобальное сотрудничество, так и противостояние двух мировых религий - христианства и ислама. Противостояние заменто усилилось в период активизации исламского экстремизма в Чечне, Дагестане, Ин-гушетии, а также в ряде прилегающих регионов ближнего зарубежья .
Всё вышеизложенное способствовало выбору именно данной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников.
Различные теоретические и практические проблемы, связанные с конституционно-правовым статусом национально-культурных автономий, затрагивались в работах виднейших отечественных правоведов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, А.Б. Венгерова, Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, И.В. Мухачёва, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Шульженко, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
Поскольку рассматриваемая проблема является в определённой степени общенаучной, то потребовалось обращение к работам специалистов в области этнологии и политологии, таких как Ю.В. Бромлей, В.А. Тишков, В.А. Авксентьев, М.Н. Губогло, Э.Т. Майборода, М.И. Цапко и других.
Значительную ценность имеют работы учёных дореволюционного периода - Н.И. Лазаревского, В.Ф. Динзе, А.Г. Тимофеева и ряда других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по различным проблемам, связанным со статусом автономных образований. Среди них диссертационные исследования Н.В. Лукашевой, Ю.У. Асуханова, Ю.В. Кузнецовой и других.
При всём том, следует отметить, что, несмотря на большой интерес и ценность, которую представляют работы вышеперечисленных авторов, задачи в сфере исследования конституционно-правового статуса национально-культурных автономий нельзя считать полностью решёнными.
В указанных работах, как правило, рассматривается лишь федеральный уровень правового регулирования этих отношений и возникающие в связи с ними практические проблемы, а уровень субъектов РФ изучается гораздо реже. Также в литературе недостаточно исследуются особенности конституционно-правового положения национально-культурных автономий в Южном федеральном округе России, а в тех случаях, когда они всё-таки затрагиваются, речь идёт лишь о некоторых аспектах данной проблемы. Такое положение требует комплексного изучения конституционно-правового статуса национально культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, включая Европейскую Конвенцию о защите основных прав и свобод граждан, решения Европейского суда по правам человека; действующее законодательство РФ и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа; нормативно-правовые акты дореволюционного и советского периода; правоприменительная практика в рассматриваемой сфере; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является исследование конституционно-правового статуса национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
В соответствии с этой целью определяются задачи исследования:
- дать понятие автономии в конституционном праве;
- описать историю государственно-правового закрепления статуса национальных автономий в России;
- исследовать конституционно-правовой статус национально-культурных автономий в зарубежных странах;
- изучить понятие и структуру конституционно-правового статуса национально-культурной автономии;
- определить роль национально-культурных автономий в общественно- политической системе в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и дать общую характеристику правоспособности национально-культурных автономий;
- рассмотреть права и обязанности национально-культурных автономий (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа);
- охарактеризовать гарантии деятельности национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа;
- исследовать ответственность за нарушение законодательства о национально-культурных автономиях (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа).
Объект диссертационного исследования - правоотношения, складывающиеся в сфере закрепления правового статуса национально-культурных автономий.
Предмет диссертационного исследования - конституционно-правовой статус национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Теоретическую и методологическую основу настоящей работы составили различные методы научного познания. Среди них, прежде всего, общенаучные - диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, герменевтический; а также специальные - технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.
Научная новизна исследования выражается в том, что она представляет собой одну из первых работ, в которой на монографическом уровне комплексно исследуется проблема конституционно-правового статуса национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. В диссертации данная проблема рассматривается в контексте определения понятия автономии в конституционном праве.
Также в диссертационном исследовании предлагаются периодизация истории государственно-правового закрепления национальных автономий в Рос сии, оригинальные понятие и структура конституционно-правового статуса национально-культурных автономий, изменения в федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, направленные на совершенствование законодательства, закрепляющего конституционно-правовой статус национально-культурных автономий.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Национально-культурная автономия - это форма персональной автономии общностей, критерием предоставления которой (в форме создания и участия) является самостоятельно определенная и добровольно заявленная национальность (этническая принадлежность), а целью предоставления национально-культурной автономии является реализация коллективных прав в области сохранения и развития собственной культуры, в том числе родного языка и иных ее элементов.
2. Предлагается создание Государственного перечня этнических групп (общностей). Критериями в данном случае неизбежно бы выступили следующие признаки этноса: язык, культурно-исторические особенности, религиозная принадлежность, наличие этнонима. Перечень должен разрабатываться на базе научных учреждений Российской Академии Наук, с привлечением экспертов, общественных деятелей, представителей НКОО и НКА. Курирование данного вопроса и принятие окончательных решений должно осуществлять Правительство Российской Федерации.
3. Предлагается определять ситуацию меньшинства этнической группы в зависимости от уровня НКА, которую предполагается создать. Так, можно с уверенностью утверждать, что на федеральном уровне только русские, языку которых придан государственный статус и культура которых занимает важнейшее место не только в российской, но и мировой культуре, не являются этническим меньшинством. На региональном уровне не должны причисляться к национальным меньшинствам титульные этносы национальных субъектов РФ, а также те этнические группы в субъектах РФ, образованных по территориаль ному признаку, чья численность превышает 50% (впрочем данное соотношение требует уточнения методами этносоциологии). На местном уровне, как представляется, необходимо снять ограничения на создание НКА с точки зрения ситуации национального меньшинства.
4. Необходимо преодолеть терминологическую путаницу в юриспруденции, возникающую в связи с отсутствием единого научного подхода в этнологии. Этнологические термины, подлежащие использованию в юридических документах, необходимо четко определить, объединив в перечень и закрепив, если и не на уровне федерального закона (что было бы желательно, но что нельзя назвать традиционным подходом), то разъяснив в новой редакции Концепции государственной национальной политики.
5. В истории государственно-правового закрепления статуса национально-культурной автономии в России можно выделить пять периодов.
6. В настоящее время в законодательстве зарубежных государств можно выделить два подхода к определению этнической группы и ситуации национального меньшинства. Часть зарубежных законодателей считают конкретное указание на те группы, на которые по законодательству страны распространяется статус национального меньшинства, неприемлемым, так как на практике это создает реальную опасность исключения некоторых этнических групп из сферы действия законодательства по обеспечению защиты национальных меньшинств. Поэтому используются абстрактные критерии признания меньшинств и существующие национальные меньшинства не перечисляются. В другом случае существуют перечни или жесткие критерии признания национальных меньшинств, что может приводить к дискриминационным явлениям.
Представляется верным сочетание двух, используемых в зарубежных странах, подходов: перечень этнических групп и жесткие критерии национального меньшинства, причем перечень должен быть открытым для пополнения в специально установленном порядке. Критерии «реальности» этнических групп необходимо разрабатывать на основе совместных усилий специалистов в области этнологии и юриспруденции.
7. Национально-культурные автономии в общественно-политической системе в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, занимают место между органами публичной власти и гражданами Российской Федерации, находящимися на части ее территории в состоянии национального меньшинства. Прошедшие процедуру государственной регистрации национально-культурные автономии, объединяющие граждан по национальному признаку, выполняют две основные разнонаправленные функции: 1) внутренняя функция; 2) внешняя функция. Внутренняя функция национально-культурной автономии обращена к ее членам и связана с обеспечением сохранения самобытности этноса, народности, национальности. Внешняя функция направлена во «внешний мир» и связана с взаимодействием с другими субъектами общественных отношений: органами публичной власти, общественными объединениями, гражданами, юридическими лицами.
8. Следовало бы дополнить законодательный перечень обязанностей национально-культурных автономий еще несколькими важными обязанностями, которые распространяются на всех субъектов общественных отношений, и, соответственно, имеют отношение к деятельности национально-культурных автономий в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: 1) национально-культурная автономия обязана действовать в соответствии со своим уставом; 2) НКА обязана уплачивать законно установленные налоги; 3) НКА обязана вести учет своих членов и своей деятельности.
9. К национально-культурным автономиям (в том числе находящимся в Южном федеральном округе) за нарушение законодательства об НКА, не может быть применен такой вид юридической ответственности, как конституционно-правовая ответственность (применимы административно-правовая или гражданско-правовая).
10. В связи с тем, что в Конституции России 1993 г. отсутствует право на национально-культурную автономию, предлагается в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федераль ного округа, закрепить право на создание национально-культурных объединений (по образцу Конституции Республики Адыгея).
11. Во всех субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, по примеру Ростовской области необходимо принять нормативно-правовые акты о взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления с национально-культурными автономиями.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов России и субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО. Результаты исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному (государственному) и административному праву, в учебном процессе - при преподавании конституционного и административного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных правам человека.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. По теме исследования имеется 12 публикаций, в том числе одна в журнале, рекомендованном ВАК для соискателей ученой степени кандидата юридических наук. Общий объем публикаций составил 3,7 печатных листов. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при преподавании юридических дисциплин.
Выводы и предложения исследования сообщались на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета, кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.
Структура и объём диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы.
Понятие автономии в конституционном праве
Эффективное разрешение проблем и преодоление противоречий межэтнического взаимодействия в государственном строительстве, задачи сохранения и развития этнических групп, при сохранении и укреплении территориальной целостности и гражданского мира, требуют в современных условиях многообразия и гибкости в деле национальной политики.
В настоящее время, среди сравнительно нестандартных, однако в достаточной степени эффективных, подходов к решению проблемы сохранения культурной самобытности и развития этнических групп, важную роль начинает играть институт национально-культурной автономии. Этот институт впервые упомянут в работах австромарксистов более ста лет назад и он успешно развивается в Российской Федерации последние двенадцать лет.
Настоящая глава посвящена исследованию теоретических основ феномена автономии, и, в частности, национально-культурной автономии, исследованию истории закрепления статуса национально-культурной автономии в нашей стране и рассмотрению опыта зарубежных стран в вопросе конституционно-правового закрепления статуса данного института.
Дореволюционный отечественный правовед В. Водовозов определял автономию, как «...жизнь под действием собственных законов, управление по собственным законам; при этом термин «автономия» употребляется не одинаково различными писателями по государственному праву, а в обыденном языке отличается еще большей растяжимостью и меньшей определенностью»1. С 1910 года, когда В. Водовозов заметил многообразие подходов к определению и пониманию автономии, и по сегодняшний день ситуация в целом не изменилась.
Представляется уместным рассмотреть понятие автономии в конституционном праве, начиная с наиболее общих положений, двигаясь затем, с учетом специфики данной работы, посвященной национально-культурной автономии, к рассмотрению отдельных проблемных моментов, важных для уяснения правовой природы автономии вообще и национально-культурной автономии в частности.
Автономия (autonomia - самоуправление, от греческого autos - сам и по-mos — закон) в широком смысле понимается как определенная степень самостоятельности каких-либо субъектов - органов, организаций, территориальных и иных общностей в вопросах их жизнедеятельности. В зависимости от субъекта и целей предоставления может классифицироваться по типам и видам. По субъекту автономии делятся на два типа: автономия учреждений и автономия общностей1.
В силу заявленной тематики работы нас интересует, прежде всего, автономия общностей. А.Я. Сухарев и В.Е. Крутских выделяют два основных типа автономии общностей: территориальную и экстерриториальную2.
Т.Я. Хабриева определяет автономию, в наиболее общем виде, как «...возможность сделать что-либо по своей воле в рамках единого императивного начала. Применительно к сфере конституционно-правовых отношений, [...] под автономией чаще всего понимают форму самоуправления части территории в рамках единого государства, нередко (хотя и не всегда) связанную с решением национального вопроса»3.
Рассматривая два типа автономии общностей, Т.Я. Хабриева подчеркивает, что: «...автономия не обязательно связана с территориальным признаком. Иногда автономия в таком смысле применяется по отношению к нациям, утратившим в ходе исторических перипетий территориальную основу. Автономия может явиться и способом сглаживания межэтнических противоречий в условиях многонационального государства, когда власти путем закрепления прав той или иной общности в области развития культуры, языка, традиций способ ствуют сохранению стабильности и нормальной жизни всего населения страны. В этом случае необходимо говорить о национально-культурной автономии как особом виде автономии вообще. Это путь экстерриториальной автономии»1.
В.Е. Чиркин по поводу типологии указывает, что в отечественной литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную (этнотерриториальную) и культурно-национальную, т.е. обе связаны с этническими характеристиками. Наряду с формами территориальной автономии в некоторых странах, в том числе в Российской Федерации, используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры .
Интересно, что В.Е. Чиркин даёт и несколько иную классификацию автономий «в зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этниче-ские и иные общности»: персональная, корпоративная и территориальная .
Как видно из вышеприведённых определений, территориальная автономия существенно отлична от национально-культурной. Однако этого нельзя сказать о персональной и корпоративной автономиях в классификации В.Е. Чиркина.
История государственно-правового закрепления статуса национально-культурных автономий в России
Российское государство, будучи государством многонациональным и поликонфессиональным, уделяло значительное внимание вопросам поддержания мира в межнациональных отношениях и вопросам защиты прав и интересов не только народов, проживающих в России, но и за ее пределами (защита прав национальных меньшинств в Османской империи1). Вопрос о национальных меньшинствах начал обсуждаться с теоретико-методологической и политико-правовой точек зрения в конце XIX - начале XX вв. сначала в Европе, затем - в России. В разные периоды развития Российского государства политика властных структур в национальном вопросе и взгляды общественных и политических сил на проблему национальных меньшинств претерпевали изменения вплоть до противоположных.
Рассмотрим этот процесс в России по следующим условным периодам: досоветский период (дореволюционный, с конца XIX в. - времени появления идеи национально-культурной автономии, до времени окончательного установления и утверждения Советской власти на всей территории страны), период советской власти, период возрождения идеи национальной автономии и современный период.
Россия, последовательно увеличивая свою территорию, как правило неся защиту малым странам (Армении, Грузии, Молдавии "), осуществляя цивилизаторскую миссию по отношению к малым народам (особенно народам Сибири и Дальнего Востока), борясь с рабовладением и работорговлей и освобождая народы от деспотических режимов (Средняя Азия) постепенно включала в свою орбиту все больше этнических групп, больших и малых народов. Несмотря на все издержки цивилизационной экспансии Российской Империи, осуществлявшейся и мирным путем, и, при необходимости, военными средст вами, в России не исчез, не был ассимилирован или, тем более, подвергнут геноциду ни один народ1. В целом можно отметить, что, начиная с Петра I (конец XVII - первая четверть XVIII вв.) и до начала царствования Александра III (конец XIX в.), политика российского правительства в национальном вопросе отличалась национальной и религиозной терпимостью (собственно, национальной терпимостью она отличалась и ранее, а наименьшая религиозная тер-пимость проявлялась по отношению к старообрядцам ), что, в конечном счете, обусловлено национальной и религиозной терпимостью русского народа.
Однако, к концу XIX - началу XX вв. центростремительные силы не только русского, но и других народов, создавших российскую империю, постепенно сменяются силами центробежными, особенно, на, так называемых «национальных окраинах».
В этот период обостряются проблемы, связанные с определением статуса Царства Польского и Великого княжества Финляндского, нарастают националистические тенденции в Правобережной Украине, обостряется еврейский вопрос, националистические движения возникают в Прибалтике, Закавказье, Средней Азии. В политической жизни страны национальный вопрос приобретает острые формы, вызывая к жизни множество не решенных вопросов, особенно в сфере языка и культуры. Полемика, в частности, ведется и по вопросу национально-культурной (культурно-национальной, персональной) автоно мии.
Именно в этот период, начинает развиваться теоретико-методологическая база по вопросам защиты прав и интересов национальных меньшинств. В частности, впервые к этому вопросу обратились лидеры австрийской социал-демократии О. Бауэр и К. Реннер (псевдоним - Р. Шпрингер, К. Реннер впоследствии стал Президентом Австрийской Республики ), разра ботавшие модель национально-персональной автономии. Особенность такой модели самоопределения заключается, прежде всего, в том, что она позволяет удовлетворить интересы личности, этнонации и государства, не нарушая территориальной целостности страны и не препятствуя развивающимся интеграционным процессам.
Принципиальный методологический переворот, вносимый австромар-ксистами в содержание прав национальных меньшинств и механизмов их защиты, заключался в замене патерналистской охраны меньшинств признанием их коллективными субъектами права. В соответствии с их концепцией, ни декларирование гражданских прав и свобод, ни конституционное провозглашение равноправия наций не обеспечивают правовых гарантий национальной свободы, т. к. не определяют субъекта провозглашаемых прав. По мнению О. Бауэра, защиту интересов национальных меньшинств не может гарантировать и предоставление им территориальной автономии, т. к. субъектом государственных прав в этом случае выступает территория, а не нация. «Чистый территориальный принцип, - писал Отто Бауэр, - повсюду выдает меньшинство в руки большинства. Осуществление территориального принципа в чистом его виде означает, что каждая нация поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других наций, но зато жертвует своими собственными меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях» .
Конституционно-правовой статус национально-культурной автономии: понятие и структура
Проблема национального самоопределения народов довольно остро стоит во многих странах мира. При этом, как отмечают Х.М. Думанов и Х.С. Кушхов, «Высокий уровень жизни и стабильная экономика не стали панацеей для Испании, где продолжается борьба за национальное самоопределение басков и каталонцев, или Великобритании, где наряду с Ольстерской проблемой дает о себе знать и шотландский вопрос. Таких примеров можно привести немало. Поэтому не следует забывать, что не только у нас в постсоветском пространстве, но и во всем мире стремление к различному уровню самостоятельности народов, обостренное внимание к своей этнической идентичности являются мощными движениями современности. Другое дело, как реагировать на различные проявления этнического фактора. Неумелые действия в этой деликатной сфере моментально способны привести к межэтническому взрыву. По данным института мира в Осло две трети насильственных конфликтов, имевших место в истории человечества, происходили именно на этнической почве»
Российская Федерация - многонациональное государство, субъекты которого построены на основе национально-территориального принципа. Конечно, без учета особенностей российской многонациональное наше современное государство немыслимо, в то же время, федерации, образованные на национально-территориальном принципе, стремятся к распаду на суверенные государства, которые в условиях федерации являлись национальными субъектами.
В границах России проживает «более 160 этнических общностей. Самой многочисленной из них является русская, составляющая около 80% из 145 мил лионнного населения. Русские живут на всей территории Федерации, преобладая численно в большинстве регионов и в крупных городах страны. К другим крупнейшим национальностям относятся татары - 5,5 млн., чуваши — 1,6 млн., башкиры — 1,6 млн., чеченцы - 1,3 млн., а также украинцы - 2,9 млн.
В тоже время численность некоторых народов Севера (алеуты, водь, ижор-цы, караимы, негидальцы, орочи, тазы, чулымцы и др.) насчитывает лишь несколько сот человек. Национальности России различаются не только по численности, но и по социально-профессиональной культуре, типу хозяйственно-культурной деятельности, языку, особенностям материальной и духовной культуры»1.
Недаром в условиях России 1990-х годов вопрос о сохранении целостности государства, территориального и политического суверенитета на всей территории Российской Федерации (в границах декабря 1991 года), стоял очень остро. Был необходим поиск инструментов сдерживания и разумного перенацеливания интересов различных национальных сообществ в условиях нового государства.
Одной из таких форм стало закрепление в Конституции России 1993 года разностатусности субъектов Российской Федерации, когда появились национальные республики (Республика Дагестан, Республика Калмыкия и др.).
Другой формой стало признание за национальными сообществами права образовывать на территории субъектов Российской Федерации автономий - национально-территориальных и национально-культурных.
Почти во всех государствах в пределах их национальных границ проживает одна или несколько групп национальных меньшинств, характеризующихся этнической, языковой или религиозной самобытностью, которая отличает их от большинства населения. Поддержание гармоничных отношений между самими меньшинствами и между меньшинствами и большинством населения и уважения самобытности каждой группы имеют большое значение для развития этни ческого и культурного многообразия мирового сообщества. Обеспечение прав лиц, принадлежащих к меньшинствам, свидетельствует о признании принципа уважения достоинства и равноправия всех людей и содействует более широкому участию населения в жизни общества, что в свою очередь способствует снижению напряженности в отношениях между группами населения и отдельными лицами.
Коротко отметим, что понятие национальных меньшинств является дискуссионным. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы от 1 февраля 1995 года1 не содержит понятия национального меньшинства. Обоснование определения понятия национальные меньшинства содержатся в ряде основных международных документов, таких как Хельсинкский Заключительный акт по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года", Итоговый документ представителей государств — участников СБСЕ 1989 года, Документы Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 года и Московского совещания Конференции по человеческому измерению от 3 октября 1991 года .
Наиболее обобщенное определение понятия «национальное меньшинство» дано в докладе Женевского совещания экспертов СБСЕ по данной проблеме в 1991 году: «национальным меньшинством считается компактно проживающая этническая общность в составе суверенного государства, имеющая свое национально-государственное или иное образование, и лица некоренной национальности, проживающие разбросано на территории данного государства»4.
Многочисленные законодательные акты, которые направлены на гарантирование и реализацию особых коллективных прав и интересов отдельных народов и принимаются в разных странах, свидетельствуют о тенденции признания этнонациональной неоднородности.
Важнейшим направлением реформ, охватывающим все аспекты этнической проблемы, является децентрализация, в ее различных формах: автономи-зации, регионализации или федерализма. Хотя этот путь предполагает перераспределение компетенции по вертикали на основе определенной территориальной организации и не гарантирует избавления от этнонациональных конфликтов, он все же считается в мировой теории и практике одним из важнейших средств их решения и обеспечения прав национальных меньшинств.
Роль национально-культурных автономий в общественно-политической системе в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
Проблема осуществления прав и свобод национальных меньшинств очень актуальна для Российской Федерации, которая является одной из самых полиэтнических стран мира. Каждый из народов, народностей и этносов, проживающих на территории России, имеет свою своеобразную, отличную в корне от других материальную и духовную культуру. В стране представлены пять мировьк цивилизаций и почти все религиозные конфессии. Помимо русского народа в, количество в миллион человек превышает или немного не достигает ряд народов, большинство проживающих на территории Российской Федерации народов представляет небольшие, не превышающие 50 тысяч человек этносы, расселившиеся компактно или дисперсно по всей территории государства. Согласно статистике в настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов. Из которых 35 вообще не имеют каких-либо территориальных образований1.
По справедливому мнению М.П. Фомиченко, «Стержнем национальной политики является ее направленность на национально-культурное развитие народов Российской Федерации. Актуальность и практическая значимость исследования проблем национально-культурного развития народов России определяется необходимостью более глубокого осмысления происходящих перемен в современном социально-политическом развитии России, поиска новых подходов к их решению; потребностью политико-правового обеспечения национально-культурного развития народов страны; дальнейшей разработки научной концепции национально-культурного развития народов на региональном уровне»
А.Н. Кокотов указывает, что юридические права этносов характеризуются с помощью таких процедурно-процессуальных институтов, как: «национальная госу дарственность в ее различных проявлениях, национально-государственное представительство (представительство автономий, субъектов Федерации при центральных государственных органах), национально-административное самоуправление (национальные районы, села, поселки, родовые угодья), выявление воли этносов по конкретным вопросам (этнические референдумы, опросы), межэтническое общение (межобщинные комиссии, соглашения), национально-культурная автономия (национально-общественные организации, национальные средства массовой информации, национальные школы, религиозные объединения и т.д.)»-1
Как отмечает В.Ю. Савельев, «Важнейшей отличительной характеристикой Северо-Кавказского региона, определяющей внутрирегиональную социально-политическую обстановку и во многом влияющей на российские этнопо-литические процессы, является полиэтничность и поликонфессиональность. Политическая история становления этносферы Северного Кавказа свидетельствует об участии в нем разных народов, этнических групп и диаспор, которые на протяжении долгого исторического периода сформировали уникальный северокавказский этнический организм. Представители разных этнолингвистических групп, религий, культур на протяжении столетий расселялись на Северном Кавказе, постепенно закрепив за собой этнические территории. Границы этих территорий определялись, прежде всего, этнокультурной самобытностью народов, а впоследствии и административными, государственными рамками»".
В России в Конституции РФ 1993 года впервые на конституционном уровне были установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. В ст.69 Конституции РФ установлено, что права этих народов гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Коренными малочисленными народами современное российское законодательство признает «лиц, постоянно проживающих в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, ведущих традиционный образ жизни, осуществляющих традиционное хозяйствование и занимающихся традиционными промыслами» .
Однако, коренные малочисленные народы составляют лишь малую часть понятия «национальное меньшинство». Поскольку нет общего, закрепленного законодательством понятия «национальное меньшинство», то Конституцией Российской Федерации и ее законами допускается, большое разнообразие в терминологии, обозначающей национальные меньшинства и их разновидности -это этнические группы, малочисленные этнические общности, малочисленные народы, коренные малочисленные народы, малочисленные коренные аборигенные народы, которые нуждаются в защите от дискриминации, то есть от ущемления их гражданских, социальных, экономических и политических прав, что является главным источником жертв и насилия во многих странах мира.
Согласно определению Комитета ООН по правам человека дискриминацией следует считать «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи, языка, религии, национального или социального происхождения, рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами, на равных началах, всех прав и свобод»2. Предупреждение дискриминации есть «предупреждение любых действий, которые лишают лиц или группы лиц равного обращения, которого они могут желать» .
