Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и исторические предпосылки становления административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа 13
1.1. Понятие и сущность административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа 13
1.2. . Становление и развитие административно - территориального устройства в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа 42
1.3. Особенности соотношения административно - территориального устройства и муниципального устройства в зарубежных странах 70
Глава 2. Проблемы совершенствования законодательства об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа 91
2.1. Характеристика принципов административно - территориального устройства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального Округа 91
2.2. Основные направления совершенствования законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального Округа в сфере административно - территориального устройства 114
Заключение 142
Список использованных источников и литературы 148
Приложения 164
- Понятие и сущность административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
- Становление и развитие административно - территориального устройства в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
- Характеристика принципов административно - территориального устройства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
- Основные направления совершенствования законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального Округа в сфере административно - территориального устройства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из сложнейших проблем современного государственного строительства в России является формирование наиболее оптимального административно - правового устройства субъектов Российской Федерации. Эта задача еще более усиливается в связи с синхронизацией во времени и в пространстве проведения административной и муниципальной реформы в России. В этой связи отечественное правоведение должно дать четкие ответы относительно единых концептуальных основ реформирования указанных взаимосвязанных сфер.
Согласно Конституции РФ, административно - территориальное устройство субъектов Российской Федерации, которое во многих субъектах является территориальной основой местного самоуправления, находится в собственном ведении субъектов. Результаты проводимой муниципальной реформы во многом зависят от правильного понимания соотношения административно - территориального и муниципально — территориального устройства субъектов РФ.
Принятие Федерального Закона от 6 октября 2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил единую для всей страны двухуровневую систему местного самоуправления в рамках административно -территориального устройства субъектов Федерации, выявило много пробелов в региональном законодательстве в сфере административно -территориального устройства
В соответствии со ст. 12 Федерального Закона «Об общих принципах местного самоуправления», изменение границ муниципальных образований производится решением представительного органа государственной власти субъекта с обязательным учетом мнения населения соответствующей
территории, следовательно, границы административно-территориальных единиц могут и не совпадать с границами муниципальных образований. В связи с этим положением возникает ряд проблем при установлении соотношения границ муниципальных и административно-территориальных образований, так как во многих случаях установление административных границ между российскими регионами и внутри них не имеют достаточного обоснования. Противоречивая практика, несовершенство законодательства, недостаточность научной разработки указанных проблем оказали решающее влияние на выбор данной темы в качестве диссертационного исследования.
Учреждение Федеральных округов предопределило необходимость исследования проблем административно - территориального устройства в рамках субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах отдельного Федерального Округа. В данной работе предпринята попытка изучения этого круга вопросов применительно к Южному Федеральному Округу (ЮФО). Это позволит, на наш взгляд, выделить наиболее общие тенденции и закономерности развития в рассматриваемой сфере, так как экономическое, национальное и конфессиональное разнообразие ЮФО выделяет его среди других федеральных округов.
Степень научной разработанности и круг источников. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования разнообразного научно-монографического материала отечественных и зарубежных исследователей.
Правовую основу работы составляет конституционное законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, зарубежных государств.
Подвергнута анализу советская и российская юридическая, политико-правовая литература. Следует отметить сохраняющееся научное значение многих теоретических выводов, методологических приемов исследования проблем административно-территориального устройства как системного явления, понятийного аппарата, сформулированных в работах М.А. Шафира,
Р.С. Павловского, B.A. Ржевского, B.A. Немцева, A.B. Лужина, A.A. Югова.
В период реформирования муниципального устройства субъектов РФ в
специальной литературе рассматриваются различные проблемы, связанные с
территориальной организацией местного самоуправления. Это обусловлено
особой актуальностью и сравнительной новизной данного публично-
правового института. Многообразные аспекты указанной проблематики
рассматриваются в работах О.Е. Кутафина, С.А. Авакьяна, С.Н.Бабурина,
В.В. Иванова, СП. Калинина, В.И. Васильева, И.В Выдрина, Г.А. Гаджиева,
А.Н. Кокотова, А.Н. Писарева, В.Е. Чиркина, Е.С. Шугриной, И.А. Умновой,
И.А. Побережной, Т.И. Титовой, Т.Д. Зражевской, Н.В. Постового, В. Н.
Лексина, А.И. Швецова, О.Г. Ванеева, А.А. Транина и других авторов. В
работах И.Н. Барцица решались такие вопросы, как обоснование моделей
государственного устройства, соответствующих потребностям сохранения
территориальной целостности и обеспечения единства правовой системы
России.1 Среди работ, указанных авторов значительный интерес
представляют монографии А.С. Саломаткина «Административно-
территориальное устройство Российской Федерации. Вопросы теории и
практики», «Территориальная организация Российского государства», в
которых обобщается опыт прежних исследований по наиболее
дискуссионным теоретическим вопросам административно-
территориального устройства, а также изложена новая концепция территориальной организации России на основе норм Конституции Российской Федерации 1993 года.
В диссертации обобщаются предыдущие исследования, посвященные становлению и развитию административно - территориального устройства субъектов РФ, проецируются результаты данных научных исследований на процессы, происходящие в субъектах, находящихся в пределах ЮФО.
1 Барциц и.Н. Конституционно - правовое пространство Российской Федерации. Автореф. дис. на соиск. уч. ст.д-ю.н. М., 2001.
На их основе, а также с учетом новейшего эмпирического материала
проводится анализ и предлагаются пути совершенствования
и, законодательства субъектов ЮФО в сфере административно -
территориального устройства.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с формированием административно — территориального устройства субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО.
Предметом исследования является научная проблема, связанная с
I необходимостью обоснования системы принципов реформирования
административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа.
Цель исследования: исследовать, охарактеризовать особенности
становления административно - территориального устройства субъектов
Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального
її Округа, выработать принципы формирования административно -
территориальных единиц и сформулировать соотношение юридических понятий.
Цель, объект, предмет исследования обусловили постановку следующих задач, решение которых составило основное содержание настоящей диссертации:
0 - исследовать теоретические вопросы, связанные с определением понятий
административно - территориального образования, административно -территориального устройства, административно - территориальной единицы;
- рассмотреть основные закономерности и характерные особенности
становления административно - территориального устройства субъектов
Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального
У* Округа;
проанализировать современное состояние административно
территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа;
- выявить особенности полномочий органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного
Федерального Округа в сфере административно - территориального
устройства субъекта;
исследовать проблемы административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа;
сформулировать принципы административно - территориального деления, присущих субъектам Российской Федерации, находящихся в пределах ЮФО.
Методологическая основа исследования. Методологической
основой исследования является применение системного подхода к анализу теоретических понятий, отражающих административно - территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа в их диалектической взаимосвязи. В диссертационном исследовании использовались и другие разнообразные методы анализа (формально - догматический, сравнительно - правовой, структурно-функциональный, конкретно-социологический и другие), применение которых способствовало обращению одновременно к науке конституционного, административного и муниципального права.
Эмпирической базой исследования явились данные промежуточных результатов проводимой в Ставропольском крае муниципальной реформы.
Теоретические обобщения формулируются на основе правового анализа внутригосударственной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертационной работы заключается в системном подходе к рассмотрению основных этапов становления и развития административно - территориального устройства субъектов ЮФО. С учетом вычленения объекта и специфического предмета диссертационного исследования основное внимание было уделено анализу научной проблемы формирования и развития административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах ЮФО. На основе полученных данных сформулирована авторская концепция относительно понятийного аппарата, сущностных элементов, характеризующих общее и особенное в административно - территориальном устройстве субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО.
На основе проведенного ретроспективного анализа реального опыта построения административно - территориальных единиц в географических границах Северного Кавказа на различных исторических этапах в диссертации обосновывается необходимость учета культурно — национального фактора в его органическом единстве для успешного решения задач по укреплению российской государственности в нынешних условиях
Проведена экспертиза регионального законодательства по вопросу административно - территориального устройства субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, позволившая обосновать ряд предложений и практических рекомендаций по вопросу о путях и методах совершенствования соответствующего законодательства.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующих положениях и рекомендациях, которые выносятся на защиту:
1. Территориальная организация субъекта Российской Федерации
представляет собой единую систему, определенным ' образом
структурированных, взаимосвязанных элементов. Системность правового
регулирования территориальной организации публичной власти в субъекте
Российской Федерации обусловливает единство нормативно закрепленных
общих принципов государственно-правового регулирования;
унифицированность и однозначность применяемой правовой терминологии, обозначающей элементы территориальной организации субъектов РФ, соответствие территориальной основы местного самоуправления уровням общей структуры административно - территориального устройства субъекта Российской Федерации, определяемых законами субъектов Российской Федерации.
2. К полномочиям государственных органов субъектов РФ в сфере административно - территориального устройства необходимо отнести: 1) установление порядка образования, упразднения и преобразования городов, районов, других административно - территориальных единиц; 2) отнесение населенных пунктов к категории городов, рабочих поселков, сельских населенных пунктов; 3) утверждение порядка описания границ административно - территориальных единиц; 4) передача населенных пунктов из одной административно - территориальной единицы в другую; 5) установление и перенесение административных центров (центров); 6) преобразование рабочих поселков в сельские населенные пункты; 7) включение населенных пунктов в состав городов, рабочих поселков, иных населенных пунктов; 8) придание населенным местам статуса поселений (регистрация вновь возникших населенных пунктов), ликвидация такого статуса в результате утраты им признаков поселения (упразднение населенных пунктов); 9) рассмотрение предложений о присвоении наименований районам, городам, рабочим поселкам, сельским населенным пунктам, и другим географическим объектам и их переименовании; 10) осуществление в установленном законодательством порядке учета, регистрации и ведение реестра административно-территориальных единиц и входящих в их состав населенных пунктов.
З.К полномочиям муниципальных органов в сфере административно -территориального устройства следует отнести следующие: I) подготовка проектов решений и предложений по вопросам образования, объединения, разъединения, преобразования, упразднения, наименования и
переименования административно-территориальных единиц, установление и изменение границ (черт) административно-территориальных единиц,
(ц входящих в их состав населенных пунктов, установления и перенесения
административных центров; 2) организация изучения мнения населения по вопросам образования, объединения, разъединения, преобразования, упразднения, наименования и переименования, установления и изменения границ (черт) административно-территориальных единиц, входящих в их состав населенных пунктов, установления и перенесения административных
і центров, а также по другим вопросам административно-территориального
устройства.
4. На основе проведенного анализа обосновывается необходимость новой
классификации видов административно - территориальных единиц и
населенных пунктов, как «низовых» (первичных) единиц, а также
установления единых критериев отнесения населенных пунктов к различным
ф видам.
5. Опыт сравнительно - правового анализа моделей регулирования
вопросов о соотношении административно - территориального устройства и
муниципально - территориального устройства, корреспондирующихся с
задачами укрупнения или уменьшения уровней административно-
территориального деления, свидетельствует об эффективности
использования договорных связей для обеспечения силы права населения на
местное управление. Такой подход позволяет фактически увязать воедино
территориальное и правовое пространство, интегрировать горизонтальные и
вертикальные связи. Таким образом, обеспечивается правовое единство
административно - территориального устройства и муниципально -
территориального устройства в рамках единой государственности.
6. Ретроспективный анализ административно - территориального
устройства субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, выявляет
объективную необходимость учета культурных, национальных и
исторических факторов при образовании административно -территориальных единиц.
7. В диссертационном исследовании аргументируется необходимость теоретического и практического установления и поддержания (помимо традиционных принципов - экономического, национального, организационного), обоснованных в работе принципов, включая а) целостность территории субъекта; б) системность территориальной организации населения; в) многоуровневый организационный принцип; г) учет мнения населения территорий, границы которых могут подвергнуться изменению; д) учет природно-географических условий; е) социальный принцип; ж) учет национального состава, культурных и бытовых особенностей населения.
8.Доказывается, что одним из главных направлений совершенствования административно - территориального устройства субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, является создание национально -культурных административно — территориальных единиц (национальных районов), с учетом этнических особенностей и обеспечения национально -культурной автономии.
9. На основе проведенной экспертизы регионального законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах ЮФО, по вопросам их административно - территориального устройства, предложен ряд практических рекомендаций по совершенствованию отдельных правовых актов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик территориальной организации субъекта РФ, выявлено соотношение территориальной основы местного самоуправления уровням общей структуры административно — территориального устройства субъекта РФ. Выдвигаемые в данной работе положения о возможных формах
реализации принципа учета национального состава, культурных и бытовых особенностей населения могут быть использованы в качестве одного из инструментов для разрешения национальных конфликтов в регионах, имеющих многонациональный состав населения.
Выводы данной работы основаны на социологическом анализе реальных процессов, происходящих в субъектах РФ, в пределах ЮФО. Результаты работы могут быть положены в основу выработки подходов для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по укреплению административно - территориального устройства субъектов РФ.
Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в ходе изучения соответствующих разделов конституционного и муниципального права, а также для подготовки специального курса в программе юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и международного права юридического факультета Ставропольского государственного университета и обсуждена на расширенном заседании кафедры конституционного и международного права и финансового и предпринимательского права. Основные положения диссертационного исследования отражены в научных публикациях, а также в докладах на научных конференциях.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие и сущность административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
Традиционно считается, что в любом государстве первостепенное значение придается территориальному устройству, т. к. территория является непременным жизненным пространством обитания людей. Форма государственного устройства - это территориальная организация государственной власти, указывающая на характер взаимоотношений между государством как единым целом и его частями, между центральными и местными государственными органами, а так же на их взаимоотношения между собой. Необходимость подразделения на различные территориальные образования, в которых создаются органы публичной власти, обусловлено потребностью налаживания управления людьми, проживающими на указанных территориях, тем самым упорядочивающего жизненное пространство в государственное, правовое, национальное и автономное.
Любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию - часть территории государства, проживающее на этой территории население - часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены (оставлены, признаны и т.д.) властью государства.
Характер взаимоотношений государства и его составных частей определяет две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную.
Унитарное устройство государства предполагает существование единой системы государственной власти, в то время как федеративное -наличие двух параллельных систем. Унитарные государства, как правило, делятся только на административные образования и поэтому считаются «простыми» государствами. Применительно к федерациям, разделенным на субъекты федерации - государственные, реже автономные образования, -нередко употребляется определение «сложное». Хотя, безусловно, сложными следует называть и те унитарные государства, которые включают в себя отдельные автономные или государственные образования. Можно сказать, что сложносоставные государства - это государства, имеющие в своем составе образования, пользующиеся определенной самостоятельностью от центральной суверенной власти, - территориальные образования.
Территориальное образование - обособленная составная часть территории государства, в пределах которой осуществляется государственная власть или самоуправление. Основу любого территориального образования составляет собственно территория и проживающее на ней население. Территориальные образования обладают определенными статусами, которые включают в себя систему, комплексы их прав и обязанностей, закрепленных нормами права . Это правовые нормы, установленные государствами, хотя в современных условиях во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.
В общетеоретическом плане территориальные образования в зависимости от объема, содержания и пределов своих прав и обязанностей, степени самостоятельности разделяют на три вида: государственные, автономные и административные. На последних остановимся подробнее.
Административное территориальное образование - обособленная составная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, в некоторых случаях формируемые вышестоящим органом. В рамках конституционно определенной компетенции органы власти административного образования принимают нормативные акты, действующие в пределах соответствующей территории.
Совокупность административно-территориальных образований, в соответствии с которыми строится структура и осуществляется деятельность органов государственной или муниципальной власти для выполнения ими установленных задач и функций, является административно-территориальным устройством.
В юридической литературе и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, содержатся различные определения понятия административно-территориального устройства. Так, по определению С.С. Кравчука, административно-территориальное устройство представляет собой «обусловленное сущностью государства научно обоснованное разделение территории на определенные части, в соответствии с которым построена система местных органов государственной власти и других местных государственных органов»4. Аналогичный подход, в котором выделяется взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов власти, выражен в определениях административно-территориального устройства, сформулированных М.А. Шафиром5, С.Н. Бабуриным, В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским и рядом других ученых.
Становление и развитие административно - территориального устройства в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
Обращаясь к истории исследуемого вопроса, следует отметить, что конститутивные элементы государства - территория, государственная власть и население — известны человеческой цивилизации давно. С ними сталкивались в средние века и в более поздние времена, они находятся в центре внимания современных исследователей51. Как показывает опыт последних лет, отношения федерального центра с народами и правительствами субъектов РФ заставляют государствоведов и юристов всерьез заняться поиском выхода из кризисных ситуаций.
Вместе с тем, в России имеется немалый исторический опыт административного управления территориями, населенными различными этнокультурными общностями.
В этой связи основное внимание при характеристике территориально-государственной системы Российского государства будет сосредоточено на изучении административного устройства нынешних субъектов Южного Федерального округа, на различных исторических этапах, поиске ответов на вопрос: как это выглядело прежде и как выглядит сейчас, где заканчивается преемственное и начинается беспрецедентное, кто и в какой степени решал и решает судьбы людей - «объективные» обстоятельства или несовершенные правила управления территориями и проживающими на ней людьми, т. е. какова историческая связь между эпохами.
В советский период эту связь нередко выстраивали искусственно и фальшиво, прибегая к мнимым аналогиям, реконструируя в ущерб действительному желаемое в прошлом. Тем самым, из истории правоведения был исключен целый пласт культуры, которую Д.С. Лихачев определял как «сотворенную человеком материальную и духовную среду обитания, а также процессы создания, сохранения, распространения и воспроизводства норм и ценностей, способствующих возвышению человека и гуманизации общества»32. Таким образом, культура, ориентированная на развитие созидательных начал в человеке и обществе, представляет глобальную целостность для народов и государств. Вне культуры их самостоятельное существование лишается смысла. «Кто знает истинное прошлое, — справедливо подчеркивает А.Я. Кеслер, - тот владеет будущим, а значит, может правильно выбрать свое место и цели в жизни, в настоящем».
В контексте изложенного, следует отметить, что с незапамятных времен территории, которые составляют Южный Федеральный округ, рассматривались как важнейшие геостратегические регионы: расположенные на стыке Европы и Азии, они представляли собой удобный плацдарм для продвижения в глубь Среднего и Ближнего Востока, а также в бассейны Каспийского, Черного и Средиземного морей.
Весь комплекс особенностей указанных регионов самым непосредственным образом отразился на исторических судьбах этих народов. В развернувшихся ныне дискуссиях, спорах и конфликтах многие их участники для обоснования неких исторических прав на те или иные территории зачастую используют неприемлемые с научной точки зрения приемы и аргументы, произвольно трактуя реальные исторические факты, которые не подкреплены достоверными фактами и документами.
Северный Кавказ в широком понимании этого названия, включает в себя не только северокавказские национальные республики, но и Предкавказье (Ставропольский и Краснодарский края, Ростовскую, Астраханскую, Волгоградскую области и Республику Калмыкию), всегда был и остается очень сложным регионом как по разнообразию естественно- географических условий, так и по многонациональному и многоконфессиональному составу населения. Причем историю каждого народа невозможно рассматривать изолированно, вне рамок общего исторического процесса и того социокультурного фона, который представляет собой результат сотворчества всех проживающих на данных территориях народов.
Регион действительно обладает определенными исторически обусловленными устойчивыми особенностями политического, социального, культурного характера, типологически отличающими его от других. Это, прежде всего, социокультурная близость исторических судеб, национально-культурных традиций, менталитета, путей эволюции составляющих его народов. Такая специфика прослеживается на протяжении, возможно, всей истории региона. Свои особенности имел процесс консолидации и образования этнонациональных групп и народов. Основной момент этого процесса состоял в том, что формирование и выживание этих групп и народов не всегда напрямую были связаны. с государственными преобразованиями, хотя они и играли не последнюю роль.
Характеристика принципов административно - территориального устройства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального Округа
При установлении административно-территориального деления необходима оценка результатов теоретических исследований и направлений государственной политики, учитывавшей исторический опыт, разработка путей дальнейшего преобразования; в качестве таких исходных руководящих начал выступают принципы. Они являются объективным выражением закономерных условий и тенденций общественного развития, но вместе с тем они не могут проявляться вне сознательной, волевой и целенаправленной деятельности людей. Поскольку эти принципы в большей степени не получают закрепления в правовых нормах, они остаются научными идеями, а не требованиями, имеющими юридическую силу. Хотя в последнее время наблюдается тенденция закрепления различных принципов в нормативных актах различных субъектов. Так, Законом Республики Адыгея от 5 мая 2000 года N 171 «Об административно - территориальном устройстве Республики Адыгея» закреплены четыре принципа: обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечение целостности территории Республики Адыгея; обеспечение экономических и организационных условий для функционирования (деятельности) органов государственной власти и местного самоуправления; учет исторических, социально-этнических и иных местных традиций . Законом Астраханской области «Об административно - территориальном устройстве» помимо указанных выше принципов закреплены: соответствие исторически сложившейся системе расселения на определенной ограниченной территории в области и устойчивым тенденциям ее развития; обеспечения местному населению здоровой и безопасной среды обитания; содействие рациональному использованию природных ресурсов и всего экономического потенциала территории, развитию ее социальной инфраструктуры, системы коммуникаций . Законом Республики Дагестан, регулирующем данную сферу помимо перечисленных принципов закреплен принцип - создания условий для защиты интересов этнических групп в местах компактного проживания . Согласно ст. 3. закона Волгоградской области «Об административно - территориальном устройстве», одним из принципов административно-территориального устройства является единство системы исполнительных органов государственной власти. Законодательством об административно — территориальном устройстве некоторых субъектов ЮФО - Ставропольского и Краснодарского краев закрепление принципов вообще не предусмотрено, зато законодатели Республики Калмыкия достаточно подробно остановились на этом вопросе, закрепив тем самым восемь принципов . Во многих монографиях, посвященных административно-территориальному устройству, а также в юридических учебниках и учебных пособиях, как правило, нет единого подхода к рассмотрению четкой классификации принципов, поскольку превалирует субъективная позиция автора. Так, О.Е. Кутафин выделяет три принципа административно-территориального устройства. Важнейшим из них он считает экономический, большую роль отводит национальному принципу, и третьим выделяет максимальное приближение государственного аппарата и местного самоуправления к населению . И.А. Азовкин выделял четвертый -многоуровневый организационный принцип189. СП. Калинин дополнил данный перечень следующими принципами: соответствие системе расселения населения; учет природно-географических условий; учет национального состава, культурных и бытовых особенностей населения190. Известный государствовед М.А. Шафир считал более правильным не увлекаться количеством перечисляемых принципов, а исходить из объективных экономических, социальных, политических и других факторов, которые практически использовались и могут использоваться при решении проблем национально-государственного и административно-территориального устройства нашего государства. При этом он полагал необходимым учитывать следующие, не потерявшие и поныне своего значения основные положения191. Во-первых, это общие, основные принципы, определяющие характер и направление всей работы по административно-территориальному делению. Иногда выделяют и другие, более частные, имеющие значение для определения оптимальных размеров и особенностей отдельных звеньев административно-территориального устройства. Их можно назвать критериями, которые должны разрабатываться, прежде всего, на основе общих принципов. Во-вторых, каждый из принципов не должен действовать изолированно, необходимо полное и всестороннее изучение всех факторов экономического, социального, национального и организационного характера, они могут успешно осуществляться только тогда, когда берутся в единстве, в теснейшей взаимосвязи и взаимообусловленности. Иной подход чреват крайне отрицательными последствиями и может способствовать усилению местничества, национальной обособленности, сепаратизма, нарушениям комплексного характера экономического и социального развития территорий и т. д.
Основные направления совершенствования законодательства субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального Округа в сфере административно - территориального устройства
В развитии законодательства Российской Федерации, на основе которого складывалось существующее административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, можно выделить два основных этапа: до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации и после. В 1921 г. ВЦИК утвердил основные положения о районировании, где устанавливались новые принципы: учет размещения промышленности, направление путей сообщения, численность и плотность населения, размер территории, национальный состав населения. В 1922 г. комиссия ВЦИК разработала схему административно-хозяйственного деления, которая предусматривала создание областей - экономически целостных районов. Были созданы две пробные административно-территориальные единицы: промышленная (Уральская область) и сельскохозяйственная (Северо-Кавказский край). Область и край делились на округа, а последние - на районы. Конституция РСФСР 1925 г. установила, что общее административно-территориальное деление РСФСР и утверждение краевых и областных объединений подлежат ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК (п. «в» ст. 17). В Конституции РСФСР 1978 г. в разделе об ее национально-государственном и административно-территориальном устройстве закреплялся перечень конкретных единиц высшего звена административного территориального деления . В РСФСР действовал ряд актов, регулирующих административно-территориальное устройство: Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденное указом Президиума Верховного Совета РСФСР219, Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «О рабочих поселках»220, Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О курортных поселках»221 и некоторые иные акты222. 17 августа 1982 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР был утвержден нормативный правовой акт, комплексно регулирующий основные сферы отношений в области административно-территориального устройства: Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, определившее критерии и порядок отнесения территорий к соответствующим категориям административно-территориальных единиц, порядок установления и изменения границ, присвоения наименований и переименования административно-территориальных единиц, учета и регистрации административно-территориальных единиц. До 31 марта 1992 г. в Российской Федерации вопросы административно-территориального устройства регулировались на федеральном уровне. С момента подписания Федеративного договора правовое регулирование административно-территориального деления субъектов Федерации - полномочие самих субъектов Федерации. Законом РФ от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» переходный период предусматривался до 1 июля 1995 г. В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать федеральные законодательные акты о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Некоторые вопросы изменения территории Федерации и субъектов регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»225. С принятием новой Конституции Российской Федерации многие нормы указанного Положения вступили в противоречие с ней. В частности, реализованный в Положении дифференцированный подход к определению прав в области регулирования административно-территориального устройства, принадлежащих краям, областям, автономным краям, с одной стороны, и автономным республикам - с другой, противоречит конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Необходимость существенной модернизации подходов к регулированию административно-территориального устройства обусловила и конституционные положения о местном самоуправлении, его территориальной организации. После принятия Конституции Российской Федерации развитие федерального законотворчества не пошло по пути издания федерального закона, комплексно регулирующего общие принципы административно- территориального устройства субъектов Российской Федерации. Отсутствие в Конституции Российской Федерации, в частности, в статьях 71 и 72, определяющих предметы ведения Российской Федерации, совместного I ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, упоминания об административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации явилось поводом для рассмотрения как в юридической литературе, так и в практике правового регулирования данной сферы государственно-правовых отношений в качестве предмета исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
