Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы и исторические предпосылки становления права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования . 15
1. Понятие, структура и гарантии права граждан РФ на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования 15
2. Право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в свете развития конституционного законодательства России . 40
3. Особенности закрепления и реализации права на проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в государствах Европы и СНГ . 60
Глава 2. Право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: содержание и проблемы реализации в Южном федеральном округе . 85
1. Конституционно-правовое закрепление права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Российской Федерации. 85
2. Право на проведение собраний: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе . 112
3. Право на проведение митингов и демонстраций: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе. 133
4. Право на проведение шествий и пикетирования: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе . 153
Заключение 167
Список литературы
- Право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в свете развития конституционного законодательства России
- Особенности закрепления и реализации права на проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в государствах Европы и СНГ
- Право на проведение собраний: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе
- Право на проведение шествий и пикетирования: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена несколькими факторами. Первый их них - современная политическая и экономическая ситуация в России. Усложнение характера общественных отношений, рост числа противоречий между различными социальными группами и слоями ведёт к активизации их деятельности. Между тем возможность граждан беспрепятственно проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования указывает на демократический характер политического режима. Это проявилось и совсем недавно - в начале социальной реформы по монетизации льгот, когда публичные мероприятия проводили и сторонники, и противники этой меры.
Также необходимо указать на изменение подхода федерального законодателя к регламентации конституционных прав и свобод, которые уже отражает не только интересы отдельного гражданина, но и общезначимые интересы. Здесь существует серьёзнейшая проблема обеспечения баланса между этими признанными в Конституции Российской Федерации 1993 г. ценностями.
Неоднозначная оценка, которую и в первоначальной, и окончательной редакции получил Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г., со стороны представителей научных кругов и общественности, требует дальнейшего анализа его норм и практики их осуществления.
Реализация права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Южном федеральном округе обладает определёнными особенностями, связанными как со сложной социально-политической обстановкой в округе, так и неоднородным составом населения. Вообще конституционное право граждан Российской Федерации на проведение
1 Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19.06.2004 г. №54-ФЗ // «Собрание законодательства РФ», 21.06.2004. №25, ст. 2485. собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования реализуется не в абстрактном государстве, а на территории конкретных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В процессе осуществления этого права граждан задействованы органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В соответствии с п. б) ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому исследование реализации права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования на региональном уровне - задача очень значимая.
Для выявления общих черт процесса реализации права на проведение собраний, митингов и шествий, демонстраций и пикетирования в различных субъектах Российской Федерации был выбран Южный федеральный округ, на территории которого находятся тринадцать субъектов Российской Федерации - республики, края и области.
Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Основой исследования рассматриваемых проблем послужили работы ведущих отечественных специалистов в области теории права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.Д. Керимова, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Ф.М. Раянова и конституционного (государственного) права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.Н. Бутылина, И.Н. Глебова, Ю.А. Дмитриева, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.В. Маклакова, И.В. Мухачёва, СВ. Пчелинцева, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Т.Я. Хабриевой, О.И. Чистякова, В.Е. Чиркина, Х.Б. Шейнина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и некоторых других.
Во многом сохраняют актуальность и труды дореволюционных российских учёных, например, В.М. Гессена, В.Ф. Матвеева и т.д. По проблемам конституционно-правовой регламентации и осуществления права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования был защищен ряд диссертационных работ, в частности, А.В. Сивопляса, А.И. Соловьёва, Д.В. Шомниковой, Л.А. Нудненко.
Тем не менее, представляется, что тема закрепления и реализации права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования исследована недостаточно полно. Во-первых, несовершенен механизм законодательной регламентации данного права. Во-вторых, ещё не в должной мере изучена практика осуществления норм нового Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Bo-третьих, в соответствующих работах региональная специфика затрагивается очень редко, что особенно справедливо в отношении Южного федерального округа.
Источниковая база диссертационного исследования состоит, прежде всего, из Конституции Российской Федерации, международно-правовых актов о правах человека, решений Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда Российской Федерации, действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов, находящихся в пределах Южного федерального округа, а также комплекса иных нормативно-правовых актов Федерации и субъектов, регулирующие те или иные общественные отношения, связанные с реализацией права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования; соответствующих нормативно-правовых актов дореволюционной России и советского периода, а также российского законодательства конца 80-х -начала 90-х гг. XX в.; правоприменительной практики, складывающейся в
2 См.: Сивопляс А.В. Юридическая природа и механизм реализации свободы манифестаций (собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других публичных акций) в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1993; Соловьёв А.И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Шомникова Д.В. Непосредственная демократия в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в ее реализации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления : Проблемы теории и практики : Дис. ... д-ра юрид. наук. М, 2001. сфере осуществления изучаемого конституционного права в Российской Федерации и её субъектах, находящихся в пределах Южного федерального округа; соответствующих нормативно-правовых актов зарубежных государств.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение конституционного права граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и его реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Достижение цели работы предполагает решение следующих задач:
- определить понятие, структуру и гарантии конституционного права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования;
- исследовать право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в свете развития конституционного законодательства России;
- выявить особенности закрепления и реализации права на проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в государствах Европы и СНГ;
- охарактеризовать конституционно-правовое закрепление права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Российской Федерации;
- рассмотреть особенности содержания и проблемы социальной исполнимости права на проведение собраний в Южном федеральном округе;
раскрыть особенности содержания и проблемы социальной исполнимости права на проведение митингов и демонстраций в Южном федеральном округе; описать особенности содержания и проблемы социальной исполнимости права на проведение шествий и пикетирования в Южном федеральном округе.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере закрепления и реализации конституционного права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Предметом диссертационного исследования является конституционное право граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и его реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных и иностранных учёных по рассматриваемой проблематике, а методологическую основу составляют различные общенаучные и специальные методы познания. В числе первых -диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; среди специальных - технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права и некоторые другие. Исследование проводилось в рамках общей теории правового статуса личности, а также современной теории реализации норм конституционного права, представленной в работах, в частности, Б.С. Эбзеева, С.А. Авакьяна, В.О. Лучина, И.В. Мухачёва и др.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований конституционного права граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и его реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа после принятия Конституции России 1993 г., установившей новый подход к регламентации правового положения личности. Принятие нового Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. обращает внимание исследователей на необходимость комплексного исследования практики реализации его норм.
В работе, помимо федеральных, рассматриваются соответствующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципально-правовые акты органов местного самоуправления, находящихся в пределах Южного федерального округа (в том числе те из них, которые ещё не попадали в поле зрения исследователей), а также практика их реализации. Также упомянутое принятие Федерального закона от 19 июня 2004 г. предопределяет приведение актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствие с ним, на что также обращается внимание в настоящей работе. В диссертационной работе не только исследуются указанные проблемы, но и предлагаются пути их решения - в виде совершенствования законодательства и правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. На основе анализа положений Конституции России и Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 2004 г. делается вывод, что право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования представляет собой гарантируемую и защищаемую государством возможность выражения коллективной политической активности граждан в форме публичных мероприятий, основанную на уведомительном порядке проведения с преследованием, как правило, общественно значимых целей.
2. В федеральное законодательство следует ввести правило о том, что иностранные граждане и лица без гражданства, на законных основаниях находящиеся на территории Российской Федерации, могут участвовать в собраниях, митингах и демонстрациях, шествиях и пикетировании, но не могут выступать их организаторами, поскольку хотя конституционное закрепление данного права в России в целом и соответствует международно-правовым стандартам, однако вводит не предусмотренное международными актами ограничение - указывает только на граждан Российской Федерации как обладателей данного права.
3. Дополнительно к указанным в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» принципам проведения публичного мероприятия предлагается закрепить такие принципы как гласность, обеспечение приоритета прав и свобод граждан, недопустимость злоупотребления субъективными правами, уведомительный порядок.
4. В диссертационной работе описываются специфические черты публичных мероприятий, проведение которых является формой реализации изучаемого конституционного права граждан: законность, открытость, мирный характер, доступность, целевую политическую направленность, некоммерческий характер.
5. В соответствии с разграничением предметов ведения, установленным в ст.ст. 71-73 Конституции Российской Федерации предлагается следующим образом разграничить предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере регламентации права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования. К ведению федерации относится принятие Закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», устанавливающего общий порядок реализации указанного конституционного права.
К ведению субъектов Российской Федерации в этой сфере относится принятие нормативно-правовых актов по тем вопросам, на которые прямо указано в федеральном законодательстве, а также дополнительная защита и гарантирование этого права граждан - например, путём придания гражданам, собирающимся на публичные мероприятия, права законодательной инициативы (при условии определённого количества участников), путём учреждения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и должностей уполномоченных по правам человека в субъекте Российской Федерации.
6. Предлагается исключить из нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации собственные варианты норм-дефиниций, уже имеющиеся в федеральном законодательстве о правах человека, поскольку их наличие ведёт к искажению сущности этих прав и препятствует их полноценной реализации (как, например, в Республике Адыгея).
7. Доказывается, что субъекты Российской Федерации не вправе включать в свои законы требование об обязанности для организаторов подавать предварительное уведомление о проведении собрания и одиночного пикетирования.
8. Следует закрепить в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обязанность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления по отслеживанию информации о готовящихся собраниях с целью доведения до сведения их организаторов информации об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения собрания. До того момента, пока такая норма не будет закреплена в федеральном законодательстве, субъекты Российской Федерации (в том числе находящиеся в пределах Южного федерального округа) по праву опережающего правового регулирования могут ввести это правило в свои законы.
9. В Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» следует предусмотреть возможность предварительной проверки силами и средствами правоохранительных органов цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения на предмет соответствия положениям Конституции Российской Федерации и (или) нарушения запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации. 10. Предлагается устранить неполное соответствие запрета проведения публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, установленного Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» международно-правовым стандартам и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу ограничения прав человека. В частности, следует указать на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г., в котором были сформулированы, в том числе, правила о том, что при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; а также о том, что необходимо исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, для чего норма должна быть формально определённой, точной, чёткой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения
11. В Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» необходимо ввести запрет о проведении публичных мероприятий, связанных с причинением вреда жизни и здоровью человека, выражающемся, например, в проведении голодовок, обливании человека горючими веществами и последующими поджогами, а также связанных с актами, наносящими вред нравственности и психическому здоровью граждан, выражающимися в проведении публичных мероприятий в обнаженном виде, инсценировке полового акта и т.п.
12. В Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» должна быть предусмотрена возможность для органов внутренних дел немедленно принудительно прекратить публичное мероприятие в случае использования в ходе его проведения антиконституционных лозунгов и призывов.
13. Предлагается рассматривать процесс правового регулирования проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования как циклический, зависящий от осложнения политической, экономической и социальной обстановки в государстве и, соответственно, возрастания политической активности граждан. Правовое регулирование правоведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в западноевропейских государствах вплоть до начала XX в. осуществлялось исходя из конкретных политических условий, и не имело долгосрочного характера.
14. В связи с тем, что в политической практике и ряда зарубежных стран, и Российской Федерации стали появляться формы проведения публичных мероприятий, ранее малоизвестные или неизвестные вовсе (марши, публичные театрализованные политические действа, например, перформансы, «флэш-мобы»), предлагается использование опыта зарубежных государств по конституционно-правовой регламентации проведения этих публичных мероприятий при совершенствовании российского законодательства.
15. В диссертационном исследовании предложена авторская периодизация развития права на проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в России, состоящая из 7 этапов с 1905 по настоящее время.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании законодательства, закрепляющего право граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, и практики его применения. Также они могут быть использованы при проведении дальнейшего изучения реализации конституционного права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования; в учебном процессе - при преподавании дисциплин «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное право зарубежных стран», а также специальных курсов, посвященных проблемам реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором пяти научных работах. Апробация исследования также осуществлялась в практической деятельности Управления Федеральной службы безопасности по Ставропольскому краю. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере закрепления и гарантирования права граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Структура и объём диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (включающих семь параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
Право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в свете развития конституционного законодательства России
Институт прав и свобод человека по праву является центральным в науке конституционного права. Это связано с рядом причин.
Государство должно исходить из приоритета прав человека. Признание, соблюдение и защита прав и свобод, чести и достоинства человека - главная обязанность государственной власти. Каждый обладает определенным правовым статусом, т.е. определенным набором прав и обязанностей. Правовое положение индивида зависит от ряда причин: конституционных принципов и гарантий прав и свобод, наличия (отсутствия) гражданства и др.
Права и обязанности человека и гражданина закрепляются различными отраслями права. И только конституционное право устанавливает основы основ правового положения личности в государстве.
«При этом конституционное регулирование свободы личности осуществляет ряд функций: оно констатирует сложившиеся, наличные экономические, политические, социальные и духовные формы, закрепляет основные свободы личности, ее конституционные рамки и устанавливает пределы государственной власти; (...); устанавливает пределы правового регулирования прав и обязанностей личности; закрепляет принципы правового регулирования свободы личности и закладывает базу отраслевого регулирования прав, свобод и обязанностей». Статья 2 первой Главы Конституции РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а обязанностью государства объявляет признание, соблюдение, защиту прав и свобод человека и гражданина. Тем самым, был дан мощный посыл созданию в России гражданского общества. А.Б. Венгерова, определяет права и свободы человека как «объективные условия, возможности жизнедеятельности человека, без которых не может существовать сам человек». В одной из недавно вышедших работ по проблемам общей теории права и государства указано, что права человека являются «нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, координации их поступков и деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов на основе сочетания свободы индивида со свободой других людей, с нормальным функционированием общества и государства». По нашему мнению, в этих определениях раскрывается в первом - естественный, во втором -позитивистский подход к правам человека.
При этом С.С. Алексеев подчёркивает, что права человека - именно непосредственно-социальные права (в отличие от права в объективном смысле). По его мнению, «права человека относятся к самым глубоким , первичным и естественным основам бытия человека и - что не менее важно - связаны с глобальным мировым процессом, всё более и более раскрывающим свою силу в современных условиях, с общим движением человечества к Свободе».
Основы правового статуса личности играют решающую роль в определении положения человека в обществе, имеют жизненно важное значение, их содержание составляют положения Главы 2 Конституции Российской Федерации . В этой главе, которая называется «Права и свободы человека и гражданина» закреплен достаточно большой перечень прав и свобод.
Правам личности посвящено довольно большое количество статей Основного закона: ст. 19 - равенство всех перед законом и судом; ст.20 - право на жизнь; ст.21 - достоинство личности; ст.22 - право на свободу и личную неприкосновенность; ст.23 - неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; ст.24 - недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; ст.25 - неприкосновенность жилища и так далее, вплоть до ст.54, предусматривающей, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет.
В Конституции РФ перечислены основные права и свободы человека и гражданина, однако, как установлено ст.55, перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Следовательно, под конституционными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту.
В науке конституционного права традиционно принято делить права и свободы на три условных группы: 1. личные; 2. политические; 3. экономические, социальные и культурные.
В число личных прав и свобод входят: право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, неприкосновенность личной жизни, жилища, свобода передвижения и выбора места жительства, свобода совести, свобода мысли и слова, судебная защита прав и др. В число экономических, социальных и культурных прав и свобод входят: свобода предпринимательства, свобода творчества, право частной собственности, право на труд, отдых, забастовку, право на социальное обеспечение, право на жилище, охрану здоровья, образование и др.
Рассматриваемое нами право граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования без всяких сомнений относится к группе политических прав личности. По справедливому мнению Б.С. Эбзеева «политические права служат обеспечению участия гражданина в государственной власти, но различаются по способу привлечения граждан к ее осуществлению». «Политические права и свободы граждан имеют назначением, во-первых, непосредственное участие граждан в управлении государственными делами и местном самоуправлении, во-вторых, способствуют развитию политической активности и самодеятельности граждан и обеспечивают удовлетворение политических интересов граждан; в-третьих, гарантируют гражданам доступ к государственным должностям без каких-либо различий, за исключением специальных требований, установленных законом».
Право, закрепленное в ст. 31 российской конституции способствует развитию политической активности граждан и обеспечивает удовлетворение их политических интересов, и при этом имеет достаточно долгую историю развития, как в отечественном конституционном законодательстве, так и в законодательстве зарубежных стран.
Планируя исследование истории развития конституционного права граждан на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также приемов и способов его закрепления в конституционном законодательстве зарубежных стран в последующих параграфах настоящего диссертационного исследования, в контексте исследования сущности понятия права на проведение собраний, митингов и т.д., ниже отметим следующее.
Особенности закрепления и реализации права на проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в государствах Европы и СНГ
Исследование опыта зарубежных стран в области правового регулирования тех или иных общественных отношений и сделанные на его основе выводы могут быть продуктивно применены в отношении аналогичных сфер человеческой деятельности, возникающих на территории Российской Федерации. С полной ответственностью можно сказать, что правильное и взвешенное применение накопленного опыта и прогрессивных правовых идей, импортируемых из-за рубежа в Россию, благотворным образом сказывается на функционировании отечественных правовых институтов.
Известный французский правовед Марк Ансель писал, что изучение зарубежного права «открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права».
В целях изучения особенностей закрепления права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования были избранны государства Западной Европы (Великобритания, Франция, Германия, Швейцария), Польша и страны СНГ (Украина, Грузия, Беларусь), а также США.
Причины выбора указанных государств кроются в следующем. Как отмечает В.И. Лафитский, в конституциях большинства европейских государств закреплен довольно широкий круг политических прав и свобод. Это комплексное право участвовать в управлении обществом и государством (а в ряде случаев оказывать решающее влияние на политику); это - право избирать и избираться (то есть активное и пассивное избирательное право), а также
право участвовать в процедурах непосредственной демократии; право занимать государственные должности и выполнять публичные функции; право создавать общественные объединения, ассоциации и, главное, политические партии; свобода собраний, митингов, манифестаций; право на информацию, или свобода информации, включающее в себя целый ряд прав и свобод, в том числе право на получение информации, имеющей общественное значение; право петиций; право критики публичных учреждений и должностных лиц.
Этот же исследователь, говоря о способе закрепления политических прав и свобод, отмечает, что большинство ныне действующих европейских конституций закрепляет эти права позитивным способом, предоставляя гражданину возможность действовать в политической сфере, влиять на политику (в широком смысле этого слова) государства, региона и т.д. Примером является положение абз. 1 ст. 78 Конституции Дании, устанавливающее, что "граждане имеют право создавать общественные объединения в любых законных целях без предварительного уведомления".
Крайне редко (в отличие от закрепления иных, прежде всего личных, субъективных прав) можно обнаружить негативный способ закрепления. Примером этого служит норма ст. 36 Конституции Литвы, гласящая: "Нельзя запрещать или препятствовать гражданам собираться без оружия на мирные собрания...", а также положение ст. 7 Конституции Нидерландов, устанавливающее, что "ни одно лицо не должно обращаться за предварительным разрешением на публикацию своих взглядов или воззрений..." (абз. 1).
Вообще государства ряда стран Западной Европы, чье законодательство были избрано нами для исследования, отличаются относительной стабильностью государственного и политического строя, известными демократическими традициями, высоким уровнем гарантирования и защиты прав и свобод своих граждан. Изучение накопленного этими государствами опыта в области политических прав граждан, особенно в области права на проведение собраний, митингов и т.д., несомненно, позволит сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации.
В тоже время, выбор обозначенных выше государств-участников Содружества Независимых Государств обусловлен иными причинами. Большой интерес представляет изучение способов закрепления и практики реализации права на проведение собраний, митингов и т.д. в Грузии и Украине в свете произошедших здесь «бархатных» революций 2003-2004 гг.
Напротив, Белоруссия известна жесткой централизацией государственной власти, авторитарностью президентской власти, что сводит в настоящее время грузино-украинский сценарий развития событий на нет.
Кроме того, причиной выбора государств СНГ, конституционное законодательство которых является объектом предполагаемого исследования, является тот факт, что действующие конституции всех без исключения стран-участниц Содружества имеют очень небольшую историю. В частности, Конституция Украины принята 28 июня 1996 г., Конституция Грузии - 24 августа 1995 г., Конституция Кыргызской Республики - 5 мая 1993 г., Конституция Республики Беларусь - 24 ноября 1996 г.
Что касается Польши, то Конституция этого государства, принятая в 1997 г., с одной стороны, является конституцией нового типа, так называемого «посттоталитарного государства», и, с другой стороны, является конституцией государства, ориентированного на страны Западной Европы. Кроме того, Конституция Польши 1791 г. была первой европейской конституцией.
Право на проведение собраний: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе
При рассмотрении вопроса о содержании и проблемах социальной исполнимости отдельных правомочий, составляющих право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования (в том числе права на проведение собраний) необходимо отметить, что в связи с небольшим периодом времени, прошедшим с момента принятия и введения в действие Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», пока не наработана в должной мере практика реализации его норм. Нельзя сказать также, что до принятия данного закона вопросы осуществления этого права находились в центре внимания представителей отечественной конституционно-правовой науки и правоприменительных органов, в том числе в Южном федеральном округе.
Например, в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2003 г. применительно к политическим правам наличие у граждан Российской Федерации такого права как права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования только констатируется. Практика реализации данного права в Докладе приводится лишь в связи с осуществлением свободы совести и вероисповедания (пикетирование культовых зданий, воспрепятствование проведению молитвенных собраний и т.п.), и самостоятельного значения не имеет, поэтому в настоящей работе специально рассматриваться не будет.
Это в определённой степени затрудняет научно-практический анализ рассматриваемых проблем, хотя на многие можно указать уже сейчас.
В соответствии с. п. 2) ст. 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» собрание понимается как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Во Временном положении о порядке обязательного предварительного уведомления органов исполнительной власти Республики Адыгея о проведении публичных мероприятий в открытых общественных местах, утверждённом Указом Президента Республики Адыгея «О порядке организации и проведения на территории Республики Адыгея митингов, собраний, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и иных публичных мероприятий» дано несколько иное определение этой формы публичного мероприятия -«совместное присутствие граждан в заранее определенном месте и в определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо вопросов» (п. 2 Временного положения).
Определение, данное в Федеральном законе является более точным, поскольку, с одной стороны, не требует в качестве цели собрания решения вопросов (собрание может и не решать никаких вопросов, достаточно их обсуждения), с другой - обсуждаемые вопросы по Федеральному закону должны носить общественно значимый характер, чем подчёркивается то обстоятельство, что собрание является одной из форм реализации политических прав граждан России. Вообще следует отметить, что субъекты РФ не должны в нормативно-правовых актах закреплять свои варианты дефиниций, уже имеющихся в федеральном законодательстве о правах человека. В противоположном случае будет возможна ситуация, когда одно и то же публичное мероприятие, проводимое, например, в Республике Адыгея по федеральному законодательству будет признано собранием, а по нормативно-правовому акту Республики Адыгея - нет, и наоборот.
Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин отмечают, что при регулировании свободы собраний важно учесть то, что бывают частные собрания (например, вечеринки друзей, к которым конституционное право отношения не имеет), закрытые собрания политического характера (например, закрытые партийные собрания), открытые публичные собрания в закрытом помещении (в них может участвовать каждый) и собрания вне помещения (на открытом воздухе). При этом указанные исследователи отмечают, что в современной конституционной практике необходимо учитывать различия между разными правомочиями данного права. Следует сказать, что Конституция Российской Федерации 1993 г. по этому критерию с определёнными оговорками может быть отнесена к «современным», поскольку разграничивает эти правомочия данного права.
В.В. Маклаков и Б.А. Страшун отмечают такой признак собраний, как принадлежность участников собраний к определённой социальной среде, например, трудовому коллективу, с которым связаны и устроители (обычно).
По мнению С.А. Авакьяна, в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» существуют следующие парные категории: «собрание - митинг», «шествие -демонстрация», несколько особняком стоит пикетирование. Исходя из смысла, который придаёт этим терминам упомянутый Федеральный закон, следует признать определённый резон в рассуждениях С.А. Авакьяна (отметим, например, что организатором демонстраций, шествий и пикетирований может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, митингов и собраний - 16 лет), однако следует отметить, что Конституция Российской Федерации выделяет следующие парные категории: митинги - демонстрации, шествия - пикетирования и отдельно называются собрания.
Сам С.А. Авакьян справедливо усматривает в конституционном праве граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования (которое он называет «правом на манифестации) предметную и организационную сущность.
Право на проведение шествий и пикетирования: особенности содержания и проблемы социальной исполнимости в Южном федеральном округе
В случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия сотрудники милиции принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия, действуя при этом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вышеописанный порядок прекращения публичного мероприятия не применяется в случае возникновения массовых беспорядков, погромов, поджогов и в других случаях, требующих экстренных действий. В этих случаях прекращение публичного мероприятия осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (Законы «О милиции», «О противодействии экстремистской деятельности» и др.).
Неисполнение законных требований сотрудников милиции или неповиновение (сопротивление) им отдельных участников публичного мероприятия влечет за собой ответственность этих участников, предусмотренную уголовным и административным законодательством Российской Федерации.
Легко заметить, что эта процедура может быть весьма продолжительной по времени. В случае, когда уполномоченный представитель органа государственной власти, местного самоуправления или внутренних дел, отметил, например, что в ходе пикетирования или митинга выдвигаются антиконституционные лозунги и призывы он не может сразу прекратить публичное мероприятие, а сначала, как требует Закон, должен обратиться к организатору и участникам. Только в случае неисполнения этого требования мероприятие прекращается принудительно. В этом случае имеет место только административная ответственность организаторов данного публичного мероприятия. Если же они изначально ставили перед собой антиконституционные цели, то они фактически достигают их без чувствительных для них неблагоприятных последствий.
В Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» должна быть предусмотрена возможность для органов внутренних дел немедленно принудительно прекратить публичное мероприятие в случае использования в ходе его проведения антиконституционных лозунгов и призывов.
Интерес представляет также и практика Европейского Суда по правам человека, в том числе одно дело против России.
Первое дело касается права на проведение шествий, ограничение которого по соображениям общественного порядка было признано обоснованным - Совет цыган и другие против Соединенного Королевства.
Первый и второй заявители (из числа подавших жалобу) являются организациями, представляющими интересы цыганской общины, члены которого - третий и четвертый заявители. Лошадиная ярмарка Хорсмондена -значительное культурное и общественное событие в жизни цыганской общины в Соединенном Королевстве, которое проводилось ежегодно в Хорсмонден Виллидж Грин в течение последних 50 лет. В августе 2000 года городской совет решил издать запрет на проведение ярмарки, поскольку она могла привести к серьезному нарушению покоя населения, проживающего в окрестностях того места, где должна была пройти ярмарка. 4 сентября 2000 г., получив одобрение министра внутренних дел, городской совет издал запрет на проведение ярмарки. Несмотря на запрет, полиция согласилась на проведение шествия с ограниченным количеством участников 10 сентября 2000 г. в Хорсмондене.
5 сентября 2000 г. первый заявитель обратился в Высокий суд с жалобой на запрет. Заявителю было предоставлено разрешение обратиться в суд с ходатайством о судебной проверке законности действий властей. Однако 7 сентября 2000 г. обращение заявителя было отклонено на том основании, что городской совет и министр внутренних дел располагали достаточной информацией по вопросу о проведении ярмарки, чтобы надлежащим образом прибегнуть к усмотрению, решая вопрос, издавать запрет или нет.
Судья указал, что городской совет был вправе отдать приоритет соображениям предотвращения нарушения нарушению покоя местного населения. Он отметил, что предоставленная цыганской общине возможность провести мероприятие на территории в 20 милях от Хорсмондена - что было одобрено местными властями и полицией - сбалансировала негативные последствия запрета для свободы собраний. Судья отказался дать разрешение на обжалование данного решения.
10 сентября 2000 г. в Хорсмондене состоялось шествие. Полиция ограничила его численность 60 участниками, в то время как предпринятые полицией меры по контролю над въездом в городок существенно ограничили количество лиц из цыганской общины, желающих посмотреть на парад. Ярмарка мирно прошла в тот же день на альтернативно предложенной территории в 20 милях от городка.
Жалоба была признана Европейским Судом неприемлемой в том, что касается Статьи 11 Конвенции. Запрет ограничил право заявителей на свободу мирного собрания. Однако возможность такого ограничения была предусмотрена законом, и оно преследовало законную цель предотвращения беспорядка и защиты прав других лиц. Что же касается необходимости данной меры, то реализация свободы мирных собраний не является абсолютной, и в тех случаях, когда речь идет о крупных скоплениях людей, неблагоприятное воздействие таких скоплений на покой местных жителей может законно приниматься во внимание при решении вопроса о выдаче разрешений на собрание. Что же касается ярмарки, фигурирующей в этом деле, следует заметить, что с каждым годом ее масштабы разрастались, и в 2000 году полиция установила для себя факторы, которые могли бы нарушить покой местного населения: "само число" прибывших на ярмарку людей, беспорядочные парковки автомобилей, оставляемый мусор, сопутствующий рост совершенных преступлений, закрытие дорог.
Кроме того, власти предоставили другое место для проведения ярмарки в 20 милях от Хорсмондена, где могло собраться большое количество людей, не угрожая нарушением общественного порядка. Более того, полиция позволила состояться небольшой процессии в Хорсмондене. Заявители считают, что ярмарке можно было позволить состояться на прежнем месте при соблюдении разумных условий регулирования парковки автомобилей, обеспечения достаточного количества распорядителей, поддержания должного порядка и уборки мусора.
Однако соблюдение данных мер вовсе не гарантировало предотвращение ожидаемых беспорядков. В свете данных обстоятельств действия властей были соразмерными предполагаемой угрозе интересам общества, с соблюдением справедливого баланса между правами заявителя и правами общества: жалоба признана явно необоснованной.
Обратим внимание, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации ограничение права на проведение шествий по основанию необходимости обеспечения общественного порядка невозможно.
