Введение к работе
кандидат юридических наук, доцент Т.И. Демченко
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема формирования системы источников конституционного права Российской Федерации, их иерархия является одной из самых дискуссионных в науке конституционного права России.
Каждый из источников права имеет свое, определяемое юридическими свойствами и признаками, место в системе (иерархии) источников российского права. Источники конституционного права имеют собственные юридические свойства, определяющие их в качестве таковых. Все они по-своему интересны и значимы для научного познания. Но в условиях модернизации и демократизации российского государства именно конституции и уставы как важнейшие источники права субъектов Российской Федерации требуют дальнейшего, углубленного научного анализа.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 года (ч.2 ст.5) одни республики имеют конституции, другие субъекты Федерации – уставы. Несмотря на разные названия, которые продиктованы историческими традициями отечественной юридической техники, эти источники конституционного права имеют одинаковую (высшую) юридическую силу среди актов данного субъекта Федерации. Поэтому, вряд ли можно считать удачным закрепление в Конституции РФ для формально равных между собой субъектов Российской Федерации разных названий их Основных законов.
Принципиально важным является название нормативного акта, его юридическая сила и соответственно его характер воздействия на различные виды общественных отношений, возникающих в специфических региональных условиях. Это вопрос имеет значение для дальнейшего совершенствования и законодательства субъектов Российской Федерации, и правоприменительной практики. Особенно актуальным он является для субъектов Российской Федерации, объединенных в Южный федеральный округ и вновь созданный Северо-Кавказский федеральный округ.
Эта актуальность определяется:
- особенностями исторического развития южных регионов, становления и развития российской государственности в этих регионах Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, обладают уникальными и неповторимыми особенностями (например, Конституция Республики Калмыкия, Конституция Республики Дагестан, Устав Астраханской области);
- особенностями состава созданного в январе 2010 года Северо-Кавказского федерального округа, в который вошел всего один субъект Федерации, не являющийся субъектом-республикой Российской Федерации;
- она определяется недостаточной исследованностью подотрасли конституционного права России - конституционного (уставного) права;
- она определяется сложностью задач, поставленных перед этими регионами, требующих совершенствования правового регулирования и повышения его эффективности.
Все это требует теоретического обоснования порядка принятия, особенностей структуры, содержания, функциональной деятельности, правовой охраны основных источников права субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
Все это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Изучение вопроса о роли и значении конституций и уставов субъектов Российской Федерации как источников конституционного права России заставляет обращаться к работам не только конституционалистов, но и ведущих теоретиков права и государствоведов разных стран и эпох: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, К.Д. Берхардта, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Б.Н. Габричидзе, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Д. Гиффорд, К. Гиффорд, Р. Давида, В.М. Жуйкова, С.Ф. Кечекьяна, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.Е. Колесникова, Н.М. Коркунова, В.Ф. Коток, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, М.А. Митюкова, И.В. Мухачева, Ж.И. Овсепян, И.С. Самощенко, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, О.И. Тиунова, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, Л.Ф. Шебанова, Б.В. Щетинина, Ю.Л. Шульженко, А.Г. Чернявского, Б.С. Эбзеева, Энтина Л.М. и некоторых других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по проблемам системы источников конституционного права, конституционного контроля, сущности и правовой природы конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, обеспечения конституционной законности и защиты прав человека на уровне субъектов РФ, среди авторов которых А.Р. Акопян, И.Р. Александрова, А.А. Двигалева Я.А. Зорина, О.В. Кабакова, Д.А. Казаков, М.Н. Каратеева, Е.В. Колесников, А.В. Кривошеин, М.К. Кумышева, И.А. Митусова, И.А. Побережная, Т.М. Пряхина, З.М. Хаткова, и др.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации как источника конституционного права Российской Федерации.
Достижение поставленной цели возможно путем решения следующих частных задач:
- рассмотреть процесс становления и развития Конституции и уставов субъектов Российской Федерации;
- обосновать собственный подход к определению места конституции (устава) субъекта Российской Федерации в системе источников конституционного права России;
- охарактеризовать функции конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа;
- показать значение конституций субъектов федерации как источников конституционного (государственного) права в советский период;
- изучить значение конституций (основных законов) субъектов федерации как источников конституционного (государственного) права в зарубежных странах;
- рассмотреть основные черты и юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа;
- рассмотреть порядок принятия и изменения конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа;
- выявить особенности структуры и содержания конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа;
- сформулировать приемы и способы правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа и Северо-Кавказского федерального округа.
Объект диссертационного исследования – конституции и уставы субъектов Российской Федерации как источники конституционного права.
Предмет диссертационного исследования – правовые нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных учёных – специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного права – С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.Б. Венгерова, Д. Гиффорд, К. Гиффорд, Р. Давид, В.Д. Зорькина, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, М. Ориу, В.П. Сальникова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А. Шопенгауэра и др.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные, частнонаучные и специальные методы – диалектический, исторический, системно-структурный, функциональный, логический, технико-юридический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права (например, грамматический) и некоторые другие.
Источниковую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, решения Конституционного Суда РФ, действующее законодательство Российской Федерации; конституции и уставы субъектов Российской Федерации, прежде всего, находящихся в Северо-Кавказском и Южном федеральных округах; законы и иные правовые акты указанных субъектов Российской Федерации; правоприменительная практика; конституции и иные нормативно-правовые акты некоторых зарубежных государств; различные справочные материалы; работы отечественных и зарубежных авторов, посвященные рассматриваемой проблематике.
Научная новизна исследования состоит в том, что на монографическом уровне предпринята одна из первых попытка научного исследования конституций и уставов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального и Северо-Кавказского федерального округов, в качестве источников российского конституционного права.
Сформулирован собственный – дуалистический подход к определению места конституций и уставов субъектов Российской Федерации в системе источников отрасли конституционного права. Этот подход основан на представлении о специфической двоякой роли этих актов - источника отрасли конституционного права России, характеризующегося определенной спецификой. Он выполняет двоякую роль: является источником конституционного (государственного) права Российской Федерации в целом и основным источником права (всех отраслей по соответствующей группе предметов ведения) субъекта Российской Федерации в сфере полномочий этого субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и самостоятельного ведения данного субъекта Федерации.
Рассмотрены исторические предпосылки становления конституций субъектов федерации советского периода в качестве источников отрасли конституционного права России. Исследован соответствующий зарубежный опыт и сформулированы рекомендации по его применению.
Предложен собственный подход к рассмотрению основных черт и юридических свойств конституций и уставов субъектов Российской Федерации на основе изучения специфики Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Выявлены типичные недостатки юридической техники этого вида источников конституционного права; исследованы существующие способы принятия и внесения изменений в конституции и уставы субъектов РФ и предложены способы их унификации (при сохранении возможности учёта региональной специфики).
Сформулированы предложения, направленные на совершенствование и оптимизацию системы правовой охраны основных законов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в положениях, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник отрасли конституционного права России характеризуется определенной спецификой. Она выполняет двоякую роль: является источником конституционного (государственного) права Российской Федерации в целом и основным источником права (всех отраслей по соответствующей группе предметов ведения) субъекта Российской Федерации в сфере полномочий этого субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и самостоятельного ведения данного субъекта Федерации.
2. Предлагается признать Конституции (уставы) Основными законами во всех субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.
3. Выявлены и сформулированы особенности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федерального округов, отличающие их от Конституции Российской Федерации---исполняющей роль Основного закона России. К ним относятся:
а) принимаются и изменяются (за исключением некоторых республик в составе Российской Федерации) при менее выраженном непосредственном участии граждан Российской Федерации; преобладающее влияние на соответствующее решение оказывает законодательный (представительный) орган соответствующего субъекта Федерации;
б) достаточно редко обеспечиваются специализированной моделью судебной охраны в рамках субъекта Российской Федерации; при этом также высока роль законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в их охране;
в) более слабо выражена их учредительная функция, так как её осуществление зависит от содержания федеральных Конституции и законов.
4. Советский период необходимо рассматривать как период становления конституций субъектов Федерации в качестве источников отрасли конституционного (государственного) права. В этот период их предлагается рассматривать как факультативный (дополнительный) источник данной отрасли (например, потому что в значительной части объёма они дублировали союзную, или, соответственно – российскую конституцию). К тому же в рамках РСФСР акты такого юридического значения принимались только в некоторых территориальных единицах (в подавляющем большинстве случаев – созданных по национальному принципу).
5. Применительно к зарубежной практике предлагается выделить две модели определения места основных законов субъектов федераций в системе источников конституционного (государственного) права:
1) децентрализованную – при которой субъекты федерации наделены правом принятия собственных конституционных актов (например, ФРГ, Швейцария, США, Австралия, Мексика и т.д.);
2) централизованную - при высоком уровне централизации федерации возможен полный или почти полный отказ от первой модели, с регламентацией всех важнейших аспектов деятельности государства в тексте федеральной конституции (например, в Индии).
6. Анализ конституций зарубежных федеративных государств и конституций субъектов этих государств показал, что порядок принятия и внесения изменений в соответствующие акты высшей юридической силы является более простым для субъектов федераций. Это обусловлено непосредственной зависимостью норм основных законов субъектов федераций от объективных политико-правовых процессов, а также их меньшей значимостью в правовой системе по сравнению с федеральными конституциями.
7. Обосновано положение о сходстве общих и специально-юридических функций конституций и уставов субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации и специфических особенностях, определяемых региональными условиями. К общим функциям относятся: учредительная, политическая, системообразующая (интегративная), идеологическая, аксиологическая. Особенность в том, что Конституция России осуществляет внешнеполитическую функцию, а конституциии и уставы субъектов Российской Федерации - внешнеэкономическую функцию.
Наиболее важными, сточки зрения правовой системы субъекта Российской Федерации, являются такие специальные функции конституций и уставов субъектов российской Федерации, как регулятивная, охранительная и гарантирующая.
8. Конституциям и уставам субъектов Российской Федерации присущи следующие юридические свойства: 1) верховенство; 2) высшая юридическая сила; 3) роль как ядра правовой подсистемы субъекта РФ; 4) особый порядок принятия и пересмотра, внесения поправок; 5) особая охрана. Однако эти свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации проявляются, главным образом, в отношении других правовых актов этих субъектов Федерации. Также содержание этих свойств несколько отлично от свойств Конституции российской Федерации и такое отличие обусловлено региональной спецификой конституций и уставов субъектов российской Федерации как источников конституционного права.
9. Предлагается в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ закрепить один из трех вариантов принятия конституции (устава) субъекта Российской Федерации:
1) принятие конституции (устава) населением на референдуме субъекта Российской Федерации;
2) принятие конституции (устава) законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации;
3) принятие конституции (устава) законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации с обязательной процедурой публичных слушаний и (или) обеспечения возможности народной правотворческой инициативы по вопросу принятия конституции или устава субъекта РФ.
По мнению соискателя, наиболее соответствует принципу народовластия порядок принятия конституции (устава) на референдуме субъекта Российской Федерации. Однако закрепление такого порядка в законодательстве возможно только в процессе дальнейшего конституционного развития, так как потребует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.
10. В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, существует отождествление субъектов права законодательной инициативы и субъектов предложения о поправках к конституции (устава). По мнению диссертанта, такое отождествление не является оправданным и правомерным, а также демонстрирует невысокий уровень юридической техники законодателя и в дальнейшем от подобного отождествления необходимо отказаться.
Предлагается закреплять в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации следующих субъектов предложений о поправках к конституции (уставу):
- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);
- 1/3 депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
- Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации;
- 2% от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта российской Федерации.
11. В целях унификации правового положения субъектов Российской Федерации и обеспечения их правового и фактического равенства между собой и в отношениях с федеральным центром, в процессе дальнейшего конституционного развития российской Федерации перейти к следующей формулировке ч. 2 ст.5 Конституции Российской: «2. Республика, край, область, город федерального значения, автономный округ имеют свое законодательство и в качестве нормативного правового акта высшей юридической силы - конституцию».
12. На современном этапе развития российского законодательства о конституционном контроле, вплоть до закрепления в федеральном законодательстве обязанности субъектов российской Федерации учреждать конституционные (уставные) суды, предлагается по аналогии с опытом земли Шлезвиг-Гольштейн ФРГ предусмотреть в законодательстве Российской Федерации возможность для субъектов РФ заключать соглашение об исполнении полномочий конституционного (уставного) суда субъекта РФ Конституционным Судом России.
13. В целях обеспечения необходимого высокого уровня правовой защиты конституций и уставов субъектов Российской Федерации, предлагается в Федеральный конституционный закон «О судебной системе» внести поправки, которые бы прямо обязывали субъекты Российской Федерации создавать конституционные (уставные) суды и закрепляли бы общие принципы их формирования и деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование конституций и уставов субъектов Российской Федерации как источников конституционного права, практики применения конституций и уставов субъектов РФ. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному (государственному) праву, в учебном процессе – при преподавании конституционного права России и зарубежных стран, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам источников российского конституционного права.
Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрены в учебный процесс при преподавании дисциплины «Конституционное (государственное) право России» на юридическом факультете ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Выводы и предложения исследования сообщались на межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы.
