Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы правовой охраньїїконституций (уставов) субъектов Российской Федерации 18
1.1.Понятие правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и ее содержание. 18
1.2. Становление и развитие института правовой охраны конституций (уставов) субъектов-Российской Федерации . ; 45
Глава 2. Конституционный контроль в субъектах РФ как основная форма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской; Федерации . 76
2:1. Понятие сущность содержание конституционного контроля в субъектах Российской?Федерации. 76
2. Судебньшконституционный, контроль в субъектах Российской Федерации и егофольв правовой охране конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
2.3 Взаимодействие конституционных (уставных) судов;с органами государственнойшласти; субъектов Российской -Федерации приюсугцествле ниишравовой охраны конституций (уставов) 110
Глава 3. Толкование конституций?(уставов) Федерации как форма их правовой охраны . 123%
3.1. Понятие:и основныехарактеристикитолкования.конституци№(уставов) субъектов-Российской:Федерацииконституционными(уставными) судами. 123
3.2. Акты толкования конституций; (уставов) субъектов Российской Федерации как внешнее выражение их правовой охраны 152
Заключение 171
Библиографический список.
- Становление и развитие института правовой охраны конституций (уставов) субъектов-Российской Федерации
- Судебньшконституционный, контроль в субъектах Российской Федерации и егофольв правовой охране конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
- Взаимодействие конституционных (уставных) судов;с органами государственнойшласти; субъектов Российской -Федерации приюсугцествле ниишравовой охраны конституций (уставов)
- Акты толкования конституций; (уставов) субъектов Российской Федерации как внешнее выражение их правовой охраны
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов РФ в юридическом смысле характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Конституции и уставы субъектов РФ играют значительную роль в формировании регионального законодательства и образуют смысловое единство с Конституцией России, развивают и обогащают закрепленные в ней положения. Региональным основным законам должны соответствовать все юридические акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта РФ. Неукоснительное соблюдение конституционных норм, соблюдение режима конституционной законности в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц выступает важнейшим принципом организации и функционирования правового государства.
Обеспечению верховенства конституций и уставов субъектов РФ в региональном правовом поле служат механизмы правовой охраны основных законов. Мировой опыт свидетельствует о том, что реальное функционирование федеративного демократического правового государства, основанного на принципе разделения властей, возможно лишь при условии создания эффективной системы правовой охраны Конституции. Если механизм реализации конституционных установлений не будет действовать, то, весьма вероятно, сложится такая ситуация, когда закрепленные в ней положения расположатся на одной черте с неконституционной практикой.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена настоятельной необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, возникающих по поводу и в связи с охраной региональных основных законов.
Процесс создания эффективных механизмов правовой охраны в основном завершился на федеральном уровне: определен порядок толкования Основного закона; созданы и успешно действуют органы конституционного контроля и надзора, прежде всего, Конституционный Суд РФ. На современном этапе развития главная задача в данной области – совершенствование механизма взаимодействия всех органов в деле обеспечения верховенства и высшей юридической силы Конституции.
Ввиду того, что России имеет федеративное устройство, данная тематика актуальна и для субъектов РФ, где действуют собственные основные законы. В этом смысле вопрос правовой охраны конституций и уставов субъектов Федерации приобретает первостепенное значение для всей страны в целом, так как невозможно обеспечить верховенство Конституции РФ, если не будет реализована правовая охрана конституций и уставов ее составных частей.
В регионах продолжается непрерывный поиск наиболее оптимальных путей решения в сфере правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ. На практике действуют различные механизмы правовой охраны региональных основных законов. Особая роль при этом принадлежит специализированным органам конституционного контроля – конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации. Одним из основных направлений деятельности органов конституционного (уставного) правосудия является толкование конституций (уставов) субъектов РФ. В связи с тем, что данные органы созданы не во всех субъектах Федерации, следует признать, что процесс формирования системы правовой охраны региональных конституций (уставов) и, главным образом, таких ее механизмов, как официальное нормативное толкование конституций (уставов), в субъектах РФ еще не завершен.
Отметим также, что до настоящего времени вопросам правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ в научных исследованиях уделялось недостаточно внимания. Ранее были исследованы лишь отдельные аспекты ее осуществления. Данное обстоятельство актуализирует потребность в проведении настоящего диссертационного исследования. В работе автором предпринята попытка комплексного анализа правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, практики ее реализации.
Все это обусловило актуальность избранной темы диссертационного исследования, связанного с анализом правой охраны конституций (уставов) субъектов РФ.
Сразу оговоримся, что в нашем исследовании мы обходим вниманием такую форму правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, как порядок внесения конституционных (уставных) поправок и пересмотра конституций (уставов) субъектов РФ, которая, безусловно, также имеет прямое отношение к правовой охране региональных основных законов, так как объем одной диссертационной работы не позволяет углубленно изучить данные вопросы. Основное внимание будет уделено деятельности судебных органов по охране региональных основных законов.
Научная задача диссертационного исследования состоит в выявлении юридической природы и содержания механизма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в рассмотрении специфики организации механизма правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, нормативно-правового регулирования указанной сферы, сложившейся правоприменительной практики, а также выработке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства субъектов РФ в области правовой охраны их учредительных актов.
Вышесказанное предопределило задачи диссертационного исследования, которые заключаются в следующем:
- исследовать теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- дать авторское определение правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- изучить и обобщить историю становлений института правовой охраны региональных основных законов;
- определить специфику взаимодействия различных органов власти в процессе правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- выявить роль конституционного и судебного конституционного контроля в механизме правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ;
- рассмотреть особенности толкования региональных основных законов конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации;
- выявить природу актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Степень научной разработанности темы исследования.
Проблематикой правовой охраны Основного закона занимались известные советские и российские государствоведы: С.С. Алексеев, С.А. Авакьян, А.А. Белкин, И.Н. Барциц, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, В.К. Дябло, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, И.П. Ильинский, М.И. Клеандров, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Н.А. Михалева, В.С. Нерсесянц, М.А. Нудель, И.Л. Петрухин, Т.М. Пряхина, Б.Н. Топорин, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Б.В. Щетинин, М.А. Шафир, Б.С. Эбзеев и др. Серьезное прикладное исследование проблемы представлено Т. Я. Хабриевой.
Не отрицая важности исследований, проделанных перечисленными авторами, отметим, что в своих трудах они отводили основное место общему анализу правовой охраны Конституции Российской Федерации.
Специального исследования правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не проводилось. Основное внимание в работах, как правило, сосредоточено на организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Здесь следует отметить комплексные труды В.А. Кряжкова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, Ю.Л. Шульженко. К данному роду работ следует отнести и ряд диссертационных исследований: В.К. Бобровой – о проблемах регулирования статуса уставных судов субъектов РФ; А.Д. Болехивской – о правовой охране Конституции Российской Федерации; А.Г. Гатауллина – о теоретических и организационно-правовых основах судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации; М.А. Латкиной – о правовой охране Устава субъекта Федерации на примере Самарской области; Д.Ш. Пирбудаговой – о конституционном контроле в Республике Дагестан; К.М. Худолей – о толковании конституций (уставов) субъектов Российской Федерации конституционными (уставными) судами.
Труды перечисленных авторов были подробно изучены, проанализированы, а многие идеи использованы и развиты диссертантом в настоящей работе.
Все сказанное свидетельствует о том, что тема правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации не исчерпала себя. Как было отмечено, специального комплексного исследования в данной области проведено не было. Кроме того, большинство исследований в науке конституционного права касались более узких проблем, а правовая охрана региональных основных законов как государственно-правовая действительность учеными-государствоведами почти не рассматривалась. Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность побудили нас взяться за настоящее исследование.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционное законодательство федерального и регионального уровней, иные нормативные правовые акты, регламентирующие правовую охрану региональных основных законов, а также практика их реализации в условиях современной действительности.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», положения иных федеральных законов, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили решения органов конституционного правосудия, принятых, в том числе, по вопросам толкования региональных основных законов, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по различным вопросам проблемы исследования, отчеты о деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, их доклады о состоянии конституционной законности, обзоры судебной практики органов конституционной юстиции, газетные публикации по теме исследования.
Методологическая основа исследования. Правовая охрана конституций (уставов) субъектов РФ представляет собой сложный, неоднородный в методологическом плане институт. В связи с этим при разработке темы диссертационного исследования использовались общенаучные и частнонаучные методы. Главенствующую роль при раскрытии темы диссертационного исследования имел общенаучный метод анализа и синтеза в сочетании со сравнительно-правовым и историко-правовым. Проводился формально-юридический анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, регионального законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации, решений судов. Автором также были использованы такие методы как системный, логический, формально-юридический, институциональный, а также концептуальные положения общей теории государства и права. Для исследования отдельных вопросов применялись сбор, обработка и анализ практики деятельности органов конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации.
Применение названных методов позволило в рамках поставленных задач исследовать теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ, изучить и обобщить историю становления данного института, рассмотреть вопросы толкования конституций (уставов) субъектов РФ, выявить специфику актов официального толкования конституций (уставов) субъектов РФ.
Научная новизна исследования состоит в попытке комплексного изучения вопросов правовой охраны конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Автор одним из первых в науке конституционного права исследовал проблемы правовой охраны учредительных актов субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ, прокуратурой и иными субъектами правовой охраны конституций (уставов).
На основе анализа федерального и регионального законодательства, правоприменительной практики рассмотрены теоретико-правовые основы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ; показано становление и развитие института правовой охраны учредительных актов на уровне субъектов Федерации; выявлена роль конституционных и уставных судов субъектов РФ в правовой охране конституций (уставов) субъектов РФ; в комплексном и системном виде исследован институт толкования конституционных и уставных норм субъектов Федерации; определены основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ в процессе правовой охраны их конституций и уставов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Автором обосновывается широкий подход к понятию «правовая охрана Конституции (Устава) субъекта РФ, который заключается в освещении таких вопросов, как: сущность и содержание данного института, субъект и объект правовой охраны; формы и средства правовой охраны; принципы правовой охраны. Во-первых, правовая охрана характеризуется через место конституций (уставов) в законодательстве субъектов РФ и через наиболее универсальные, основополагающие их свойства. В связи с этим правовая охрана определяется как публичная деятельность государственных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы Конституции (Устава) на территории соответствующего субъекта РФ, а также неукоснительного и безусловного выполнения всех предписаний, установленных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, соблюдения конституционной законности. Во-вторых, являясь главными учредительными актами субъектов Федерации, конституции (уставы) принимаются на основе федеральной Конституции и обязаны ей соответствовать. Следовательно, важнейшей задачей правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является также обеспечение их соответствия актам более высокой юридической силы, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам.
2. Объектом правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ является текст Основного закона того или иного субъекта РФ, а именно конституционные нормы. Под текстом конституций и уставов субъектов РФ следует понимать непосредственно сам их текст, законы, которые ее изменяют и дополняют, а также акты официального толкования конституций и уставов субъектов РФ. Причем объектом охраны является весь текст Основного закона, так как Конституция (Устав) вступает в силу полностью и все ее положения наделены равной юридической силой. Вместе с тем, при создании системы охраны конституций и уставов субъектов РФ необходимо учитывать тот факт, что большинство ее норм граждане исполняют добровольно, без какого-либо властного принуждения. Это связано в первую очередь с тем, что конституционно-правовые нормы призваны связать государство и должностных лиц, которые стремятся обеспечить свои интересы путем ущемления прав конкурирующих учреждений.
3. В работе выявлены основные отличия понятий «охрана конституций (уставов) субъектов РФ» и «защита конституций (уставов) субъектов РФ». Главное их отличие состоит в том, что охрана конституций (уставов) субъектов РФ осуществляется путем установления средств предупреждения, пресечения и выявления любых нарушений конституций (уставов), а также путем установления механизма защиты конституций (уставов) от возможных нарушений в целях правильной реализации конституционных принципов, исключения любой подмены конституций (уставов) субъектов РФ. При этом установление механизма защиты не связано с нарушениями, его цель – их предупредить. Защита конституций (уставов) субъектов РФ напрямую связана с активными действиями государственных органов по осуществлению охраны конституций и уставов. В любом случае неисполнение норм, а также злоупотребление полномочиями должно повлечь неблагоприятные последствия для нарушителя. Вместе с тем, мало только наказать нарушителя, необходимо принять меры по восстановлению нарушенных конституционных прав и свобод.
4. В работе показана история становления института правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ. Выделив два основных этапа развития рассматриваемого института (социалистический и постсоциалистический), автор подчеркивает, что институт правовой охраны учредительных актов субъектов РФ в годы советской власти полностью соответствовал аналогичному институту, установленному конституциями СССР и РСФСР на федеральной уровне. Отличительной чертой первого этапа является то, что в первых конституциях отсутствовали нормы, предусматривающие создание специализированных органов правовой охраны региональных основных законов. Отсутствие четкого разграничения полномочий между органами власти в рассматриваемой сфере не позволяли правовой охране быть эффективной. В 1991 году происходит распад Советского Союза. Россия пошла по пути развития независимого государства. Стали создаваться специализированные органы правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ: комитеты конституционного надзора, конституционные суды республик. Сам факт создания подобных органов сыграл большую роль в становлении и развитии института правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ.
5. Исследование института конституционного контроля, его признаков и отличий от конституционного надзора показали, что он играет ведущую роль в системе правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ. В работе дается авторское определение конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, который представляет собой публичную деятельность специализированных органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов, позволяющую в целях поддержания конституционной законности предупредить принятие неконституционных нормативных правовых актов, а также не допустить совершения неконституционных действий должностными лицами и гражданами. В работе делается вывод, что функция осуществления конституционного контроля принадлежит законодательным и исполнительным органам субъектов РФ. Однако для этих органов конституционный контроль не является главным направлением их деятельности, а составляет лишь малую часть их функций.
Несмотря на общую цель – обеспечение соответствия текущего законодательства Конституции, верховенства конституционных норм, говорить о синонимичности понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор» недопустимо. Основное различие рассматриваемых понятий состоит в тех последствиях, которые наступают после обнаружения незаконного нормативного правового акта. Надзорный орган не имеет возможности окончательно решать вопрос о неконституционности правового акта или действия. Контролирующий орган, напротив, выносит окончательное решение по вопросу законности того или иного акта или действия и, в случае признания их незаконными, принимает меры к устранению конституционной коллизии.
6. В настоящей работе исследована частная форма конституционного контроля в субъектах РФ – судебный конституционный контроль, который представляет собой высшую форму конституционного контроля, осуществляемого постоянно действующими судебными органами государственной власти, посредством реализации государственно-властных полномочий по обеспечению верховенства и прямого действия региональных конституций и уставов на всей территории субъекта РФ, защите основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, толкованию Конституции (Устава). Судебной власти присущи два вида осуществления конституционного контроля: общий конституционный контроль, осуществляемый судами общей и арбитражной юрисдикции, а также специальный конституционный контроль, реализуемый через специализированные органы конституционного контроля – конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, взаимодействие конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с судами общей и арбитражной юрисдикции обусловлено различиями между абстрактным и конкретным нормоконтролем. Кроме того, в работе обосновывается целесообразность внесения в региональное законодательство об органах конституционного контроля соответствующих положений, относящихся к полномочиям конституционных (уставных) судов по осуществлению предварительного нормоконтроля. Для этого необходимо определить: какие правовые акты могут быть объектом предварительного контроля; кто вправе инициировать данную проверку; какова процедура рассмотрения подобных запросов.
7. Достижение эффективной правовой охраны региональных основных законов возможно только лишь в том случае, если законодательная, исполнительная, а также судебная власть (в лице конституционных (уставных) судов субъектов РФ) не будут противостоять друг другу, а, напротив, прилагать все усилия к достижению общих целей и задач. При этом судебная деятельность должна быть основой такого взаимодействия. В работе выделены следующие направления взаимодействия конституционных (уставных) судов с органами государственной власти субъектов РФ при осуществлении конституционного контроля в сфере правовой охраны конституций (уставов) субъектов РФ:
1) Участие законодательных органов субъектов Федерации при формировании правовой базы для организации и функционирования региональных органов конституционной юстиции.
2) Участие региональных органов власти в формировании судейского корпуса конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
3) Осуществление конституционными (уставными) судами субъектов РФ функции по правовой охране конституций (уставов) путем:
а) проверки конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запросам региональных органов власти;
б) разрешения конституционными (уставными) судами субъектов РФ споров о компетенции между органами государственной власти, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
в) толкования конституционных (уставных) норм.
8. Правовая охрана конституций (уставов) субъектов Российской Федерации осуществляется путем их толкования. В условиях принципа разделения властей наиболее целесообразно наделение правом официального толкования конституций и уставов субъектов РФ именно региональных органов конституционного контроля в силу их самостоятельности и независимости. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации осуществляют толкование конституционных установлений при рассмотрении любого дела: и по запросам органов государственной власти, и по жалобам граждан на нарушение конституционных прав и свобод законом или иным нормативным правовым актом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и при разрешении споров о компетенции.
9. Толкование региональных основных законов представляет собой особый вид деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, заключающийся в познании конституционной нормы самим интерпретатором, а также разъяснении нормы, т. е. доведении региональным органом конституционного контроля до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм. Деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по официальному толкованию региональных основных законов не является заменой конституций (уставов) субъектов Федерации, она лишь способствует уяснению их подлинного смысла, обеспечивая тем самым правовую охрану учредительных актов.
10. В работе определена правовая природа и место актов официального нормативного толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Постановления органов конституционного контроля, принимаемые в связи с толкованием конституций (уставов) субъектов РФ, представляют собой особый вид правовых актов, отличающийся от нормативных юридических актов. Особенностью актов конституционного толкования является то, что они содержат не нормы права, а разъяснения о надлежащем применении конституционных норм. Другими словами, акты толкования являются «производными» от основных законов источниками конституционного права. Правотворчество, осуществляемое в ходе конституционного толкования, является побочным продуктом правосудия.
11. Для правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации имеют значения не столько решения по делам о толковании региональных основных законов, сколько правовые позиции, содержащиеся в данные решениях. Нормативное содержание актов конституционного толкования усматривают именно в правовых позициях, содержащихся в решениях органов конституционного контроля. Под правовыми позициями конституционных (уставных) судов субъектов РФ следует понимать правовые выводы суда, являющиеся результатом толкования судом конституционных норм, а также истолкования им конституционного смысла положений регионального законодательства, служащие правовым основанием для вынесения итогового решения конституционного (уставного) суда. Правовые позиции, содержащиеся в актах толкования, не могут рассматриваться в качестве первичных нормативных положений, потому что они следуют судьбе толкуемых норм: отмена и изменение последних означает также утрату прямого действия актов конституционного толкования.
Теоретическая значимость исследования заключаются в том, что автором проведено комплексное исследование конституционно-правового института охраны учредительных актов субъектов Российской Федерации. Авторская концепция проблемы будет способствовать формированию научно-теоретической базы правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ; может быть использована для последующих исследований в данной области.
Практическая значимость. Выводы, содержащиеся в исследовании, расширяют знания о системе правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Высказанные в нем рекомендации и предложения могут быть использованы в нормотворческой деятельности федеральных и региональных законодательных органов власти, судебной практике.
Результаты исследования могут найти применение не только в юридической и законодательной практике, но и в учебном процессе при преподавании общих и специальных курсов конституционного права, а также при разработке учебных, учебно-методических пособий по данной тематике.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем обсуждения диссертации на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет».
Автором доложены результаты исследований на VII и VIII Всероссийских научно-практических конференциях «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2008-2009); на VII и VIII Всероссийских научно-практических конференциях «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2008-2009).
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в девяти научных статьях, две из них изданы в журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации соответствует основному замыслу исследования и состоит из введения, трех глав (семь параграфов), заключения и библиографического списка.
Становление и развитие института правовой охраны конституций (уставов) субъектов-Российской Федерации
Представляет интерес позиция Е.Е. Никитиной, которая отмечает, что «уставы по характеру сфер регулирования соответствуют конституциям республик, являются основным законом для органов власти и управления и граждан, проживающих на территории данной области, края... эти два источника права должны быть аналогичны по своим юридическим свойствам и характеристикам»1.
Таким образом, различие в названиях основных законов субъектов РФ (конституции в республиках и. уставы.в остальных субъектах Федерации), на наш взгляд, есть исторически сложившийся? на территории нашей страны обычай юридической техники.
Что касается различий между рассматриваемыми документами, то наиболее подробно их характеризует М.С. Саликов. Он считает, что первое отличие в названии: в республиках действуют конституции, а во всех иных субъектах РФ - уставы. Второе - поскольку конституции фиксируют статус той или иной республики, а уставы - статус края, области и т.п., постольку в этой части содержание рассматриваемых актов отлично друг от друга. Третье отличие состоит в порядке принятия: уставы принимаются исключительно региональными законодательными органами, а в отношении конституций порядок их принятия не определен2.
На особую роль региональных учредительных актов указывается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом
В частности, Конституционный Суд РФ установил, что конституции и уставы субъектов РФ относятся к актам, определяющим конституционный статус субъекта РФ. Кроме того, указывается, что проверка их юридического содержания может быть произведена только в рамках конституционного судопроизводства, а не административного или гражданского. Таким образом, подвергнуть критике нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации вправе только Конституционный Суд РФ.
После того, как мы дали определение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, необходимо выделить их основные свойства. Свойства конституций и уставов - это качественные характеристики конституций и уставов субъектов РФ," которые отличают их от других нормативно-правовых актов.
В юридической литературе называется различное количество свойств конституций. Одни причисляют к ним нормативность, высшую юридическую силу, специальный порядок принятия и изменения2. Другие называют в числе свойств Конституции ее верховенство, высшую юридическую силу, роль как ядра правовой системы государства, особую охрану, особый порядок принятия и изменения, внесения в нее поправок3. Третьи выделяют такие свойства как легитимность, стабильность, реальность, верховенство4. Четвертые относят к свойствам Конституции то, что она является правовым актом, законом и обладает всеми его чертами: юридическое верховенство; база законодательства; особый порядок принятиям изменения5. Пятые причисляют к свойствам основных законов особую юридическую силу, особое юридическое содержание, особый порядок разработки, принятиями изменения6.
Таким образом, можно выделить свойства конституций, которые обладают всеобщим характером. Это учредительный характер и высшая юридическая сила. На наш взгляд, применительно к конституциям (уставам) субъектов РФ перечисленные свойства будут иметь особенное значение.
Важным свойством конституций (уставов) субъектов Российской Федерации является их учредительный характер. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации; выраженной в Постановлении от 18 июля 2003 года, конституционные принципы федеративного устройства; учредительный; характер Конституции РФ и конституций (уставов) ; субъ-ектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем? самым - единство конституционно-правового пространства; единство? конституционно-правового регулирования в условиях: федеративного? государства, которое не должно нарушаться; текущим федеральным; регулированием посредством, законов!. Таким образом; Конституционный; Суд подтвердил учредительный характер основных.законов субъектов РФ-Учредительный;; характер конституций; и уставов-; субъектов РФ предполагает самостоятельность,субъектов;Федерации по:решению-некоторых важных вопросов? организации т функционирования! региональной, власти; без, вмешательства:федеральныхгосударственных органов; По;мнению?И;А. Ас-тафичева;.одной?из-важнейших функций;Конституции? (Устава))субъекта Фе--дерациш является; установление: и регулирование, системькрегиональной? государственной : власти, основанной? на? нормах Конституции Российской; Федерации и Федерального законаї «06? общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации». Однако при введении- тех или: иных правил федеральный законодатель не должен препятствовать-учрежде Конституционный Єуд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2003. М., 2004. С. 481. нию субъектами Федерации той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне
По мнению Н.А. Михалевой, учредительный характер основных региональных законов проявляется в том, что они закрепляют: наименование и конституционно-правовой статус субъекта РФ; членство субъекта в составе Российской Федерации; право субъекта Федерации изменить свой юридический статус по согласованию с федеральным центром; незыблемость принципов российского федерализма; воспроизводят универсальные принципы конституционного строя; фиксируют единство федеральных и региональных органов государственной власти, принципов их формирования и деятельности, разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами РФ?.
Соглашаясь,с тем, что одним из важнейших свойств конституций (уста-вов):субъектовРФ І является ихучредительный характер;.отметим, что подобная трактовка не совсем верна, так. как приводит к. недооценке- верховенства-Конституции Российской- Федерации;. Именно федеральная" Конституция., в. силу ее верховенства на всей территории Российской Федерации устанавливает общие.принципы формирования, и действия всейсистемы законодатель? ства в масштабе всей страны. То что Конституция.РФ устанавливает формы, в которых должны приниматься основополагающие: акты субъектов! Федерации, означает возложение на них обязанности принятия1 сновных законов,. которые соответствовали бы. федеральной Конституции. По этому поводу очень точно высказался-И.Г. Дудко:,статус субъекта.Федерации не «учреждается» в конституциях и уставах, а лишь определяется.исходя-из положений федеральной Конституции, которая- закрепляет основы конституционного статуса субъектов Российской Федерации3.
Судебньшконституционный, контроль в субъектах Российской Федерации и егофольв правовой охране конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
Создание Комитета конституционного надзора явилось одним из главных шагов по пути к формированию правового государства. В литературе все боле активно стала проводиться мысль о придании Комитету правосудного характера . 15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР были внесены существенные изменения: из текста Основного закона были исключены положения о Комитете конституционного надзора. 19 декабря 1990 года в РСФСР Съездом народных депутатов был учрежден Конституционный Суд РСФСР, а 12 июля 1991 года был принят Закон «О Конституционном Суде РСФСР»3.
К ведению Конституционного Суда РСФСР было отнесено разрешение споров о компетенции: между федеральными государственными органами; между государственными органами республик, краев, областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; между государственными органами различных республик, краев, областей, автономных округов, автономных областей. Конституционному Суду предоставлялось право давать заключения о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения. Конституционный Суд РСФСР также был уполномочен давать заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. Конституционный Суд давал заклю
Ст. 395. чения о конституционности подписанных международных договоров РФ до их ратификации или утверждения. Конституционной Суд РСФСР наделялся правом законодательной инициативы на Съезде народных депутатов РФ, в Верховном Совете РФ.
С 1991 года в субъектах Федерации начался процесс преобразования Комитетов конституционного надзора в конституционные суды. Так, в Татарстане институтом, призванным осуществлять конституционный контроль, изначально был Комитет конституционного надзора Республики Татарстан. В декабре 1990 года был принят Закон «О конституционном надзоре в Республике» Татарстан» и в этом же году создан Комитет, основной задачей которого было рассмотрение законов и иных нормативно-правовых актов Республики Татарстан на предмет их соответствия Конституции РТ. Конституционный Суд Республики Татарстан впервые был предусмотрен в Конституции Республики от 6 ноября 1992 года, вскоре был принят и Закон Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики Татарстан». В тех субъектах, где не было Комитетов конституционного надзора, начался процесс создания конституционных судов.
При, создании специальных органов - Комитета конституционного надзора, Конституционного Суда появилась возможность привлечь к их работе лиц, не обремененных накопившимися стереотипами и грузом прежних ошибок в реализации права. Они более свободы от элементов старого правосознания, характеризующегося-неприятием прямого действия конституционных норм. К тому же создание Конституционного Суда позволило соединить его достоинство в плане специальной охраны Конституции с демократическими принципами правосудия1.
За парламентом по-прежнему сохранялся статус органа верховного конституционного надзора. В сфере конституционного надзора Верховному Совету предоставлялось право опротестовывать и приостанавливать на своей территории действие постановлений и распоряжений Совета Министров если они нарушают конституционные права РСФСР, а также приостанавливать действие актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР в случаях их противоречия законам СССР и РСФСР. Президиум Верховного Совета РСФСР обеспечивал соответствие Конституции РСФСР и законам РСФСР конституций и законов автономных республик1.
В связи с учреждением поста Президента РСФСР и внесения изменений и дополнений в Конституцию РСФСР2, Президиум Верховного Совета РСФСР лишился указанных полномочий. Теперь Президент РСФСР наделялся правом приостанавливать решения органов исполнительной власти на территории РСФСР в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР.
Право отлагательного вето в отношении законов, принятых Верховным Советом РСФСР, также могло быть использовано Президентом в целях обеспечения верховенства Конституции и законов РСФСР. Однако если при повторном рассмотрении закон РСФСР принимался большинством голосов от общего состава каждой из палат парламента, то Президент обязан был подписать его в течение трех дней.
В связи с принятием Закона РСФСР от 1 ноября 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР»3, Президент РСФСР наделялся правом приостанавливать действие актов Главы исполнительной власти (Президента) республики в составе РСФСР. Указанное полномочие распространялось также на решения других органов исполнительной власти на территории РСФСР в случае их несоответствия Конституции и законам РСФСР.
Принятый 24 мая 1991 года Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» предоставил право Съезду народных депутатов РСФСР отменять указы и распоряжения Президента РФ, а Верховный Совет РСФСР - отменять указы Президента РФ на основании заключений Консти Закон РСФСР от 27 октября 1989 года «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» // ВСНДВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303. туционного Суда РСФСР. Вместе с тем, Верховный Совет РСФСР лишился права отменять постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР.
Однако Президент РСФСР был подконтролен Конституционному Суду и парламенту. Так, Конституционный Суд РСФСР признал неконституционным Указ Президента от 19 декабря 1991 года «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел»1. Верховный Совет, в свою очередь, согласно п. 19 ст. 109 Конституции РСФСР, наделялся правом отмены указов Президента РСФСР на основании заключения Верховного Суда.
Вносится ряд изменений в статус органов прокуратуры. Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР»2 устанавливал, что высший надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории РСФСР законов местными Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, министерствами и ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями, вне зависимости от их подчинения, общественными организациями и движениями, должностными лицами и гражданами осуществляется Генеральным прокурором РСФСР и подчиненными ему прокурорами. Расширялся круг объектов прокурорского надзора, к числу которых относилось точное и единообразное исполнение действующих на территории РСФСР законов местными Советами народных депутатов, органами контроля. Устанавливалось, что в деятельности по надзору за исполнением общесоюзных законов, принятых по вопросам, переданным республикой в ведение Союза ССР, по защите суверенитета РСФСР и ее интересов во взаимоотношениях с Союзом ССР и другими республиками, Генеральный прокурор РСФСР взаимодействует с Прокуратурой Союза ССР.
Взаимодействие конституционных (уставных) судов;с органами государственнойшласти; субъектов Российской -Федерации приюсугцествле ниишравовой охраны конституций (уставов)
Неукоснительное соблюдение конституционных норм, соблюдение режима конституционной законности в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц выступает важнейшим принципом организации и функционирования правового государства. Институт правовой охраны Основного закона призван обеспечить указанные требования. В предыдущих параграфах мы выяснили, что правовая охрана региональных основных законов осуществляется с помощью юридических средств, при помощи которых обеспечивается соблюдение конституционной законности в том или ином субъекте Российской Федерации. При этом ведущую роль-играет конституционный контроль, широко применяемый в мировой практике. Основная сложность в изучении конституционного контроля в субъектах. Федерации состоит в том, что рассматриваемый нами институт продолжает развиваться в условиях децентрализованной системы, в рамках нестандартности современного правосудия. Несмотря на то что, конституционные и уставные суды субъектов РФ получили официальное законодательное признание, до сих пор остаются нерешенными многие вопросы их организации и деятельности.
Своеобразие конституционного контроля состоит в особенностях критерия, используемого для проверки нормативных актов. Такую роль в субъектах Российской Федерации играют региональные конституции и уставы. Конституции и уставы субъектов РФ занимают особое место в системе региональных нормативно-правовых актов. Принцип приоритета конституционных норм, с одной стороны, является частным случаем принципа верховенства закона, ибо Конституция - тоже закон. С другой стороны, эта роль Конституции, а также проявление в Конституции власти народа непосредственно говорят о том, что приоритет конституционных норм играет совершенно особую роль в осуществлении принципа верховенства закона, роль его конституционного ядра1. То же самое можно сказать применительно к основным законам субъектов Федерации, но с учетом того, что верховенство региональных конституций и уставов не обладает той завершенностью, какой обладает федеральная Конституция.
Деятельность государственных органов власти субъектов РФ, должностных лиц, граждан, а также региональные нормативные акты должны соответствовать Конституции (Уставу) соответствующего субъекта РФ. Региональный Основной закон, в свою очередь, должен соответствовать федеральной Конституции. В случае несоответствия Конституции (Устава) субъекта Федерации конституционным положениям федерального уровня, велика вероятность того, что региональные нормативные акты, принятые по вопросам исключительного ведения субъектов РФ на основе конституций (уставов) субъекта Федерации, в целом будут противоречить Конституции РФ.
Таким образом, необходимо признать, что первоочередная задача федеральных органов государственной власти - это обеспечение соответствия региональных основных законов Конституции РФ, а главная задача на местах -обеспечение верховенства конституций (уставов) в системе региональных нормативных актов. Следовательно, полагаем, что в рассматриваемом контексте можно говорить о федеральной системе охраны Конституции РФ, а также о региональных системах охраны основных законов субъектов РФ. Вместе с тем, по мнению Ю.Л. Шульженко, именно конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью .
Конституционный контроль в субъектах РФ предполагает осуществление деятельности по оценке конституционности нормативно-правовых актов, которые издаются в развитие конституционных положений, а также по оцен Хабриева Т.Я. Шульженко Ю.Л, Конституционный контроль в России. С. 761. ке действий государственных органов субъектов Федерации, должностных лиц и граждан в процессе правоприменения. В данном случае правовая охрана конституций и уставов субъектов Федерации связана с областью применения норм основных законов. Прямое применение конституционных норм выражается индивидуализацией этих предписаний в связи с конкретной жизненной ситуацией, требующей разрешения применительно к конкретному субъекту правоотношений1.
Существуют различные подходы к определению понятия «конституционный контроль». По мнению Д.Л. Златопольского, конституционный контроль представляет собой проверку соответствия актов высших органов го-сударства Конституции . В.Е. Чиркин под конституционным контролем понимает особый, отдельный вид государственной деятельности, осуществляемой органами, не входящими в классическую триаду властей, а именно органами контрольно-надзорной власти3. Немецкий ученый А. Бланкенагель определяет конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов4. По определению Н.В. Вит-рука, конституционный контроль - есть специфическая функция органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства. Конституционный контроль может выступать в качестве специализированного механизма охраны Конституции государства как нормативного правового акта высшей юридической силы5. Ю.Л. Шульженко полагает, что конституционный контроль - это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов Конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия1. По мнению Т.Я. Насыровой, конституционный контроль и надзор - это деятельность по проверке адекватности нормативных актов Конституции, для которой характерны следующие признаки: основывается на принципе верховенства закона, конституции и служит обеспечению их приоритета; в зависимости от используемых мер в случае нарушения норм Основного закона может носить как контрольный, так и надзорный характер; распространяется в первую очередь на правотворческий процесс; обеспечивает конституционную законность, играющую роль самой «верхней планки» на высотах, определяемых режимом общей законности; напрямую связана с толкованием правовых норм2. С.Э. Несмеянова определяет конституционный контроль как деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства Конституции, на предупреждение издания неконституционных нормативных актов, на установление и устранение не соответствующих Конституции законов, иных нормативных актов или действий, и, в случае необходимости, толкование Конституции и законов 3. Н.С. Бондарь характеризует конституционный контроль как особый универсальный институт разрешения социальных противоречий и конфликтов, представленный деятельностью Конституционного Суда РФ, а также конституционных (уставных) судов субъектов РФ4. О.В. Брежнев определяет конституционный контроль как специальный вид государственной деятельности, направленный на обеспечение правильного применения Конституции и обусловленных ею законов, на защиту закрепленного в них конституционного строя государства
Акты толкования конституций; (уставов) субъектов Российской Федерации как внешнее выражение их правовой охраны
Целью толкования конституций и уставов субъектов Российской Федерации является выявление и разъяснение воли законодателя, а также устранение неопределенности в понимании положений региональных основных законов. Так, согласно правовой позиции Конституционного Суда Республики Тыва, выраженной в Постановлении № 1-П от 2 февраля 2006 года, целью толкования Конституции Республики Тыва является устранение неопределенности в понимании смысла конституционных положений и обеспечение единообразного их применения всеми субъектами конституционно-правовых отношений, в том числе правоприменительными органами2.
Принято выделять объективную и субъективную волю законодателя. Объективная воля выражена в тексте нормативного правового акта. Субъективная воля законодателя - это намерение автора нормативного текста, независимо от того, нашло ли оно свое объективное закрепление в тексте толкуемого акта3.
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации при толковании отдельных норм основных законов каждый раз решают, что является целью толкования региональных конституций (уставов). Так, Конституционный Суд Республики Коми в Постановлении от 8 августа 1995 года толковании части 2 статьи 79 Конституции Республики Коми в части опре деления депутатской неприкосновенности указал, что текст Конституции не положения» Конституции РФ позволяет установить волю законодателя, в связи с чем необходимо выявить субъективную волю законодателя . В свою очередь, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в Постановлении от 19 марта 2001 года по делу о толковании статьи 143 Конституции Республики Саха (Якутия) указал, что толкование должно осуществляться в соответствии с текстом толкуемого акта. Таким образом, суд выявил объективную воля законодателя2.
Вместе с тем, на наш взгляд, граница между субъективной и объективной волей законодателя стирается в силу того, что конституционные положения максимально абстрактны, рассчитаны не только на конкретный случай, но и на будущие правоотношения, которые возникнут на основании конституционных установлений. Следовательно, в процессе толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации органы конституционного правосудия выявляют действительную волю законодателя в единстве ее объективной и субъективной составляющей с целью устранения неопределенности в понимании смысла конституционных положений и обеспечения единообразного их применения всеми субъектами конституционно-правовых отношений.
Предметом толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации выступают только положения, закрепленные в основных законах, а не положения иных нормативных правовых актов. Так, Уставный Суд Санкт-Петербурга в Определении от 21 декабря 2004 года о прекращении производства по делу по запросу группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва М.Н. Бродского, Ю.П. Гладкова, А.А. Ковалева, Л.П. Романова, М.Н. Толстого о толковании положений абзацев первого, второго и третьего пункта 1 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга указал, что порядок производства уголовно-процессуальных, административно-процессуальных и оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации определяется только федеральными законами. Иные вопросы, определяющие статус депутатов и характеризующие институт их неприкосновенности, могут реализо-вываться субъектами РФ в пределах своих полномочий в той мере, в какой не затрагивается компетенция Российской Федерации в сфере уголовного и уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства. Уставный Суд Санкт-Петербурга указал, что удовлетворение запроса заявителей о толковании положений Устава Санкт-Петербурга о неприкосновенности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга означало бы толкование исключительно положений федерального законодательства. По этой причине производство по делу было прекращено1. Вместе с тем допускается в процессе толкования использовать положения международно-правовых актов, федерального и регионального законодательства, а также актов органов местного самоуправления, которые связаны с толкуемыми положениями.
Стоит обратить внимание, что законодатели некоторых субъектов РФ предоставляли право конституционным (уставным) судам толкования, кроме положений региональных основных законов, норм иных нормативных правовых актов. Так, в период с 1997 по 2003 год Конституционный Суд Республики Башкортостан был вправе толковать, помимо Конституции Республики, также Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан. В настоящее время у Конституционного Суда Республики Башкортостан отсутствует полномочие толковать Договор от 3 августа 1994 года, ввиду того, что последний утратил свою силу
Практика деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ свидетельствует о том, что предметом рассмотрения запросов о толковании региональных основных законов могут быть только действующие конституционные положения. Так, Уставный Суд Санкт-Петербурга 6 марта 2008 года вынес Определение о прекращении производства по делу о толковании отдельных положений подпункта 1 пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга. В обосновании принятого решения Суд высказал правовую позицию, согласно которой по смыслу положений Устава Санкт-Петербурга, а также положений Закона Санкт-Петербурга «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга», Уставный Суд осуществляет толкование только действующего Устава Санкт-Петербурга1.
Сказанное позволяет сделать вывод, что предметом толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации выступают отдельные или взаимосвязанные конституционные положения, имеющие общий предмет правового регулирования и не утратившие силу к моменту рассмотрения запроса о толковании.
По поводу проблемы, связанной с пределами и границами толкования конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации конституционных норм, нет однозначных точек зрения. Законодательство субъектов Российской Федерации об органах конституционного контроля не говорит о том, что такое границы толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
