Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОЙ
ОХРАНЫ ОСНОВНЫХ ЗАКОНОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 11
1. Понятие правовой охраны основного закона. 11
2. Механизм правовой охраны основного закона. 26
3. История возникновения и развития правовой охраны основных
законов в субъектах Российской Федерации. 46
ГЛАВА II. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ УСТАВА САМАРСКОЙ
ОБЛАСТИ 97
1. Устав - Основной закон Самарской области. 97
2. Порядок подготовки, принятия, изменения, дополнения Устава
Самарской области, его толкования. 118
3. Уставной контроль - наиболее эффективный и мощный механизм
правовой защиты Устава Самарской области. 131
4. Уставной надзор в Самарской области. 150
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 167
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 170
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировой опыт, опыт нашей страны ярко свидетельствуют о том, что создание, эффективное функционирование демократического правового федеративного государства, основанного на принципе разделения властей, возможно лишь при условии создания реальной правовой охраны конституции. Это обусловлено ее особой главенствующей ролью в жизни общества. Конституция - основной политический, юридический, экономический документ. Она стоит на вершине правовой иерархии. Ей должны соответствовать все юридические акты. Обеспечению такого положения и служит правовая охрана основного закона. В последние годы в России проделана большая работа по созданию ее механизмов. Данный процесс в основном завершился на федеральном уровне - установлен жесткий, но в то же время демократический способ подготовки, принятия, внесения изменений, дополнений в Конституцию РФ; четко определен порядок ее толкования; созданы и достаточно успешно функционируют органы конституционного контроля и надзора, и прежде всего Конституционный Суд РФ. Сегодня важнейшая задача в данной сфере связана с совершенствованием всех механизмов правовой охраны Основного закона, их четким взаимодействием в деле обеспечения его верховенства и высшей юридической силы.
Определенные процессы происходят и в субъектах Российской Федерации в целом и в Самарской области в частности. Здесь сложилась довольно пестрая картина. На практике функционируют самые различные системы правовой охраны основных законов. Вместе с тем следует констатировать, что на сегодняшний день процесс формирования системы правовой охраны конституций (уставов), и главным образом таких ее механизмов, как толкование конституций (уставов), конституционный (уставной) контроль и надзор, в субъектах РФ еще не завершен. Идет постоянный поиск как в теоретическом, так и практическом плане наиболее -4-оптимальных, эффективных решений в данной области. При этом особое внимание уделяется тому, чтобы они в наивысшей степени отвечали современному социально-экономическому, политическому уровню, учитывали особенности каждого отдельно взятого региона нашей страны. Все это обусловило актуальность избранной темы диссертационного исследования, связанного с анализом правовой охраны устава субъекта РФ на примере Самарской области.
Степень научной разработки проблемы. В период социализма проблематике правовой охраны основного закона уделялось мало внимания. В определенной степени исследовался лишь вопрос о роли прокуратуры в деле обеспечения конституционного надзора. В общем плане рассматривалось функционирование института конституционного контроля в зарубежных странах с преобладающим критическим подходом. Позитивная тенденция наметилась с конца 60-х годов прошлого века - стали исследоваться проблемы конституционного контроля в СССР, более позитивным стал подход к зарубежному опыту в этой области. Данные вопросы нашли свое отражение в трудах С.Г.Березовской, Б.А.Галкина, Л.М.Гудошникова, Ю.П.Еременко, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, И.Н.Кузнецова, В.Г.Лебединского, М.А.Нуделя, В.С.Тадевосяна, М.А.Шафира, В.В.Щетинина, Л.М.Энтина и др.
Кардинально изменилась ситуация со второй половины 80-х годов прошлого столетия. Проблематика правовой охраны конституции заняла одно из центральных мест в юридической науке. Прежде всего всесторонне и глубоко проанализированы отдельные механизмы данной деятельности. Этим вопросам посвящены труды таких ученых-юристов, как С.А.Авакьян, М.В.Баглай, В.И.Басков, Н. А. Богданова, Н.В.Витрук, ГАТаджиев, В.Д.Зорькин, М.И.Клеандров, Е.И. Козлова, В.П.Клочков, О.Е.Кутафин, Л.В.Лазарев, В.О.Лучин, В.В.Маклаков, Т.Г.Морщакова, Н.И.Михалева, В.С.Нерсесянц, Ж.И. Овсепян, И.Л.Петрухин, В.М.Савицкий, Б.А.Страшун,
Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов, И.А.Умнова, Т.Я.Хабриева, Н.Ю.Хаманева, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, Ю.АЛОдин н др.
Во многом аналогичную ситуацию мы наблюдаем и с исследованием правовой охраны конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Здесь основное внимание сосредоточено на конституционном (уставном) контроле, и в особенности на организации и деятельности конституционных (уставных) судов. Следует отметить комплексные труды В.А.Кряжкова, М.А.Митюкова, Ж.И.Овсепян, Ю.Л.Шульженко. К данному роду работ следует отнести и ряд диссертационных исследований: Бобровой В.К. — о правовых проблемах регулирования статуса уставного суда субъекта Российской Федерации; Боровой И.Л. - о теоретико-правовых аспектах организации конституционных (уставных) судов в Российской Федерации; Ажаховой М.К. - о правовых основах и практике Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики; Пирбудаговой Д.Ш. - о конституционном контроле в Республике Дагестан. Вместе с тем следует констатировать, что не проводилось еще комплексного, всестороннего исследования института правовой охраны основного закона как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Цель, задачи, предмет исследования. В работе сделана попытка провести комплексное исследование возникновения и развития института правовой охраны основного закона субъекта Российской Федерации в целом, Устава Самарской области в частности, раскрыть его роль в условиях современности как одного из важнейших факторов проводимых в нашей стране глобальных демократических реформ. Предложен ряд практических рекомендаций, который направлен на создание эффективной и реальной модели правовой охраны Устава Самарской области, которая бы в наибольшей степени соответствовала специфике данного региона. Предметом исследования является институт правовой охраны основного закона на общефедеральном уровне, на уровне субъектов РФ, Самарской -6-области в частности, теория и практика, накопленная в ряде зарубежных государств в данной сфере.
Методологические основы исследования. Правовая охрана основного закона представляет собой сложный, неоднородный в методологическом плане институт. В связи с этим при разработке темы диссертационного исследования использован целый комплекс научных методов познания: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системный, методы логического и структурного анализа. Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых-юристов. Основной эмпирический материал использован из законотворческой и правоприменительной деятельности Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна исследования, положения и выводы, выносимые на защиту.
Данная диссертация является первым комплексным исследованием института правовой охраны Устава Самарской области. Выявлены и охарактеризованы важнейшие особенности правовой охраны Основного закона данного региона нашей страны в сравнении с федеральным уровнем, иными субъектами Российской Федерации.
Предложен двоякий подход к определению «правовая охрана устава субъекта РФ». Во-первых, через наиболее главные, универсальные, всеобъемлющие его свойства. В связи с этим правовая охрана устава характеризуется, как деятельность по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы устава по отношению к важнейшим подсистемам, их основным структурным элементам, законам и иным актам субъекта, его неукоснительного соблюдения. Во-вторых, особое значение здесь имеет положение о том, что уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ. Это важнейшая задача государственных органов нашей страны всех уровней. Следовательно, правовую охрану устава субъекта РФ можно определить и -7-как деятельность в соответствующем субъекте по обеспечению правовыми средствами верховенства и высшей нормативной, юридической силы Конституции РФ, ее неукоснительного соблюдения.
В диссертации показана история становления и развития правовой охраны основных законов в субъектах Российской Федерации. В связи с этим предложена соответствующая периодизация. Прежде всего выделяются два основных периода. Первый, социалистический, с 1917 года до конца 80-х - начала 90-х годов прошлого столетия, а точнее до 1991 года, и второй -постсоциалистический - с 1991 года по наши дни. В рамках первого периода выделяются определенные этапы, связанные прежде всего с принятием новых конституций. При этом следует заметить, что институт правовой охраны конституции а годы советской власти в субъектах РФ фактически полностью соответствовал аналогичному институту, установленному конституциями СССР, РСФСР. Основываясь на таком подходе, в рамках первого периода выделяются следующие этапы: I - 1918-1924 гг., II - 1924-1936 гг., III - 1936-1977 гг., IV- 1977-1991 гг. В 1991 году происходит распад СССР. Россия пошла по пути развития как самостоятельного государства. Это начало нового периода ее развития. Первый его этап здесь охватывает 1991-1993 гг., начало второго связано с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации.
Дана характеристика причин достаточно частого изменения Устава Самарской области (это относится и к другим субъектам РФ). С 1995 года было принято 13 законов о его изменении и дополнении. Представляется, что такое явление объективно. Область в качестве субъекта РФ - новое явление в государственно-правовой жизни нашей страны. Идет процесс его становления, поиска наиболее оптимальных решений его эффективного функционирования. Это касается в первую очередь таких вопросов, как организация и деятельность органов государственной власти, самоуправления, взаимоотношений Центра и субъекта Федерации. В таких условиях частые изменения, дополнения Устава неизбежны. Основной закон -8-субъекта должен в полной мере отражать все те новые явления, которые происходят как на уровне всей страны, так и конкретного региона.
Выделен ряд направлений, связанных с совершенствованием порядка подготовки, принятия законов об изменениях и дополнениях Устава Самарской области. Они основаны на особой значимости этих актов в жизни данного региона. В связи с этим предлагается повысить ранг такого рода законов прежде всего путем усложнения процедуры их подготовки, обсуждения и принятия по сравнению с другими законами. Этим целям, в частности, может служить установление большего числа голосов депутатов, необходимого для их принятия, чем для принятия иных законов; закрепление положения о том, что на законы об изменениях и дополнениях Устава не будет распространяться вето губернатора.
В связи с продолжающейся работой по созданию Уставного Суда в Самарской области высказывается ряд предложений в данной области. Так, например, наиболее целесообразно определение его сущности, как судебного органа уставного контроля, который самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть посредством уставного судопроизводства. Наиболее удачным, соответствующим принципу разделения властей, будет такой порядок формирования Уставного суда, когда кандидатуры на должности судей выдвигаются в равном количестве от органов, представляющих эти три ветви власти. Целесообразно наделить Уставной Суд и правом предварительного уставного нормоконтроля в законотворческом процессе. Такое сочетание предварительного и последующего контроля соответствует сущности данного органа, повышает его авторитет, совершенствует законодательный процесс. Важное значение для эффективной и плодотворной деятельности Уставного Суда имеют те последствия, которые наступают в случае невыполнения его решений. В связи с этим в законодательстве области должен быть четко закреплен ряд гарантий в данной сфере, конкретных мер по отношению к нарушителям.
Спорным остается вопрос о видах полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В научной юридической литературе высказываются различные точки зрения. Более продуктивно, по нашему мнению, выделять два их вида: во-первых, полномочия конституционных (уставных) судов, определенные федеральным законодательством; и, во-вторых, иные их полномочия, вытекающие из различного рода факторов, и главным образом из того, что они являются судами субъектов РФ и в связи с этим в зависимости от специфики своего региона самостоятельно решают данные вопросы.
В Самарской области на сегодня не решен вопрос об органе, который должен осуществлять нормативное, общеобязательное, официальное толкование Устава. С учетом мировой практики, практики нашей страны наиболее удачно закрепление этого полномочия за Уставным Судом. Следует отметить также, что неясен и важнейший, злободневный вопрос о толковании законов как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. В связи с этим следует отметить, что наиболее удачно закрепление данного полномочия за конституционным (уставным) судом. В силу своей чисто юридической специфики, высокопрофессионального юридического состава именно данный орган в наибольшей степени может осуществлять эффективно данную деятельность.
9. В работе предлагаются также и иные конкретные практические рекомендации по совершенствованию федерального законодательства, законодательства Самарской области в целях повышения эффективности правовой охраны Конституции (устава): ускорение процесса подготовки и принятия на федеральном уровне Правового акта о законах; четкое закрепление в Конституции РФ, уставах субъектов РФ статуса прокуратуры и прежде всего - ее полномочий в сфере конституционного (уставного) надзора; более полное и четкое урегулирование в Уставе Самарской области вопросов, связанных с полномочиями Самарской Губернской Думы, ее комитетов, комиссий в сфере уставного контроля и надзора; принятие - 10-специального правового акта, регулирующего открытое обсуждение проектов законов Самарской области через средства массовой информации и
Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть в дальнейшем использованы для разработки различного рода проблем конституционного права; при подготовке правовых актов, направленных на совершенствование организации и деятельности органов правовой охраны основного закона. Теоретические положения проведенного исследования могут быть применены в качестве дополнительных научных материалов в учебном процессе при изучении курсов «Конституционное право России», «Конституционное право субъектов Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. По результатам исследования представлен доклад на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН. Важнейшие положения диссертации, выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Они использовались при чтении лекций по конституционному праву России, проведении соответствующих семинарских занятий. Большинство положений, выводов диссертанта прошли апробацию на научных семинарах.
