Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Устав субъекта Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации
1.1. Понятие и становление устава субъекта Российской Федерации как источника конституционного права 15
1.2. Место устава субъекта Российской Федерации в системе источников онституционного права 40
1.3. Соотношение устава субъекта Российской Федерации и Конституции Российской Федерации 59
Глава II. Особенности устава субъекта Российской Федерации как источника конституционного права
2.1. Структура и содержание устава субъекта Российской Федерации 77
2.2. Устав - юридическая база законодательства субъекта Российской Федерации 96
2.3. Принятие устава субъекта Российской Федерации ПО
2.4. Правовая охрана устава субъекта Российской Федерации 128
Заключение 157
Библиографический список
- Место устава субъекта Российской Федерации в системе источников онституционного права
- Соотношение устава субъекта Российской Федерации и Конституции Российской Федерации
- Устав - юридическая база законодательства субъекта Российской Федерации
- Принятие устава субъекта Российской Федерации
Место устава субъекта Российской Федерации в системе источников онституционного права
В федеральном государстве предполагается двухуровневая структура законодательства, представляющая і собой определенное органичное единство федерального законодательства и законодательства субъектов федерации.
Российское конституционное право как отрасль права является целостным нормативным образованием, одним из компонентов которого является система правовых норм, регламентирующих организацию государственной власти в- субъектах федерации, правовой статус субъекта федерации, избирательный процесс в субъектах федерации, устанавливающих дополнительные меры обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах федерации.
Органы государственной власти субъектов федерации принимают правовые акты, регламентирующие общественные отношения, традиционно относящиеся к предмету федерального (государственного) права. В частности, вопросы административно - территориального устройства, организации государственной власти, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
В настоящее время объективно выделяют наряду с конституционным законодательством Российской Федерации конституционное (уставное) законодательство субъектов федерации, которые в своей совокупности образуют конституционное законодательство Российской Федерации, а, значит, справедливо относятся к источникам конституционного права.
Конституция Российской Федерации, закрепив принцип разделения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, предоставила возможность последним самостоятельно устанавливать собственную систему государственной власти, систему гарантий прав и свобод человека и гражданина, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и т.д. Субъект Российской Федерации стал осуществлять самостоятельное правотворчество и управление в предметах собственного ведения.
По мнению У.С.Аничкина, учредительные акты субъектов Российской Федерации (конституции и уставы) как источники конституционного права призваны развивать политико-правовые гарантии практической реализации федеральной Конституции на территории всех субъектов с учетом их специфических условий и потребностей1.
В науке под «источником права» понимают особые формы выражения юридических норм". Источники конституционного права могут быть определены как различные внешние формы выражения конституционно -правовых норм 3.
Эта форма - источники! права - должна обладать определенными свойствами (качествами): она должна быть, во-первых, определенной, четко и ясно формулировать права, и обязанности возможных участников правоотношений; во-вторых, общеобязательной, охраняемой возможностью государственного принуждения для тех, кто станет уклоняться от ее предписаний; в-третьих, общеизвестной адресатам юридической нормы, следовательно, должен быть особый порядок публикации нормативных актов ( и введения их в действие4.
Д.М. Ветров считает, что все перечисленные свойства характерны для устава1 субъекта РФ. Во-первых, во всех уставах в четкой и понятной форме сформулированы права и обязанности участников правоотношений. Например, ч.2 ст.93" Устава Красноярского края устанавливает, что «закон края вступает в силу на четырнадцатый день со времени его официального опубликования, если в самом законе не указан иной срок вступления, его в силу. В-любом случае этот срок не должен наступить ранее дня, следующего заднем официального опубликования данного закона».
По поводу общеобязательности соблюдения норм уставов следует отметить» следующее. В Конституции Российской Федерации закреплен общий принцип соблюдения Конституции Российской Федерации и законов органами государственной власти, органами, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. (ч.2 ст. 15). Устав как часть законодательства Российской Федерации- предусматривается ч.2 ст.5 Конституции РФ, в которой сказано, что «край, область, город федерального значения, автономная область, автономный, округ имеет свой устав И законодательство». Отсюда можно сделать, вывод, что обязанность всех граждан и их объединений, органов власти и местного самоуправления, должностных лиц соблюдать законы распространяется и на устав. В своих текстах уставы повторяют эти нормы и несколько их конкретизируют. Например, ч.З ст.1 устава Калужской области гласит, что «в Калужской области органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны исполнять и j соблюдать .Устав Калужской области». Аналогичные нормы имеют почти все / уставы.
Соотношение устава субъекта Российской Федерации и Конституции Российской Федерации
Понятие «система» при конкретном способе ее рассмотрения трактуется как «отграниченное множество» взаимодействующих между собой элементов, составляющих целостный комплекс. В свою очередь понятие «элемент» определяется как органичный компонент данной системы. Другими словами, система - это некое целое, составленное из частей, соединение, совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Следовательно, для выяснения вопроса, что представляет собой система источников конституционного права, необходимо установить: а) из каких элементов состоит данная система; б) как эти элементы взаимосвязаны между собой. Конституционное право как отрасль права имеет собственную систему источников, для которой характерны такие качества, как взаимосвязь составляющих ее элементов (взаимообусловленность их существования; конкретизация в источниках положений, содержащихся в других источниках) и их иерархия (соподчинение источников; их непротиворечивость; преимущественное действие одних источников в случае их коллизии с другими).
В правовой литературе под источником права понимается форма, в которой выражаются правовые нормы. Термин «источник права» содержит в себе два взаимосвязанных аспекта. Во-первых, источник права представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм; во-вторых, под источником права понимается форма придания правилам поведения юридически обязательного характера - характера норм права. Два этих аспекта не всегда совпадают. Государство создает и издает правовые нормы в виде законодательных и иных нормативных правовых актов либо санкционирует последние, придавая им тем самым юридическую силу (например, нормы международных договоров, нормы, содержащиеся в актах местного самоуправления).
Источниками конституционного права являются правовые акты, посредством которых устанавливаются и- получают юридическую силу конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, составляющие по своему содержанию предмет конституционногошрава.
Всем источникам права присущи признаки, характерные1 для всех источников права; такие как, например, определенность, общеобязательность, общеизвестность. Между тем, ряд исследователей выделяет признаки, присущие только источникам конституционного права.
Общим требованием содержательного характера для всех источников конституционного права является их непосредственная связь с организацией и функционированием государственной власти, от которой исходят все нормативные акты. «Такое соотношение власти и1 юридических норм в конституционном праве предъявляет к его юридическим источникам особые требования: они должны не просто регламентировать деятельность государственных органов, предоставлять, право на власть от имени и по поручению...народа, но служить гарантиями...народовластия».1 В этом качестве «...источники конституционного права фактически определяют правотворческую деятельность тех государственных органов, которые компетентны создавать нормы права. Они, прежде всего, формируют основные начала для всех других отраслей права и определяют систему нормотворческих актов».
В юридической литературе выделяются следующие виды источников конституционного права: Конституция РФ, содержащие нормы конституционного права федеральные законы, подзаконных актов (актов Президента РФ и постановлений Правительства РФ), акты Федерального Собрания, международные и внутригосударственные договора, акты субъектов РФ, сохраняющих свое действие актов бывшего СССР и РСФСР. Также выделяются такие источники как: естественное право, декларации, акты органов местного самоуправления, судебные акты.
Базисным источником современного конституционного права выступает Конституция Российской Федерации. В Конституции РФ нашли свое урегулирование наиболее важные для1 общества, государства и отдельного человека общественные отношения.
Конституция закрепляет не только основы конституционного права, но и регламентирует основы иных отраслей права. При этом конституция не только сама по себе является законом, но и устанавливает виды иных правовых актов, принимаемых в данном государстве, порядок их принятия и их юридическую силу.
К источникам конституционного права, действующих только на территории субъектов Российской Федерации, относятся, прежде всего, конституции республик и уставы других субъектов федерации, принятые их законодательными (представительными) органами. Эти акты содержат нормы, в обобщённой форме закрепляющие правовой статус данного субъекта федерации, компетенцию, структуру органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Конституции республик и уставы других субъектов федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По отношению к другим нормативным правовым актам, принимаемым органами субъекта Федерации, конституции и уставы обладают более высокой юридической- силой, и другие нормативные правовые акты не могут противоречить им.
Основной, закон субъекта федеративного государства является актом юридическим и- политическим. В политическом смысле устав субъекта федерации выражает волю населения регионов о вхождении в состав единого многонационального государства, о формировании органов государственной власти и их компетенции в соответствии с федеральным законодательством, об учреждении целей правового регулирования и основ регионального законодательства в соответствии с федеральными конституционными принципами. В политическом смысле устав субъекта федерации является вторичным актом по отношению к основному закону суверенного государства, не претендуя на определение исторической і судьбы ..той или иной народности или населения, а также на решение иных крупных вопросов политического, социального или экономического развития соответствующего региона.
В юридическом смысле, как Конституция Российской Федерации, так и уставы субъектов федерации характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Именно это обстоятельство является теоретико-методологической базой для изучения- понятия и сущности устава субъекта федерации, поскольку формирование правовых понятий, по существу, не отличается от "общей и универсальной процедуры формирования" таковых "в других отраслях научного знания", причем суть этой процедуры состоит в "формализации знаний в области государственно-правовых явлений".
Устав - юридическая база законодательства субъекта Российской Федерации
В федеративном государстве, состоящем из государств или государствоподобных образований - субъектов федерации, как правило, имеющих свои собственные конституции или законы, выполняющие функции конституций (уставы краев, областей), закономерно возникает вопрос о месте и роли федеральной Конституции, уставов субъектов федерации и их соотношении между собой.
В наиболее общем виде можно сказать, что уставы субъектов федерации должны соответствовать федеральной Конституции.
В связи с этим представляется целесообразным начать исследование вопроса соотношения устава субъекта РФ и Конституции РФ с верховенства последней на территории Российской Федерации.
Верховенство закона — главенство конституции, законов в деятельности государственной власти над ею же издаваемыми подзаконными нормативными актами.
Верховенство закона - неукоснительное исполнение законов и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лицами.1
Верховенство закона — господство нормативного акта, принимаемого высшим законодательным органом страны, над иными подзаконными актами. В данном случае верховенство закона рассматривается как принцип законности, под которым понимается соответствие нормативных правовых актов правоприменения предписаниям конституции и законам. Это означает, что ни один подзаконный акт не может противоречить закону, а акт правоприменения должен приниматься в точном соответствии с нормами закона.
Особая процедура принятия закона, регулирование им наиболее важных общественных отношений и предопределяют ту роль, которую он играет в правовой системе государства. В этом смысле принцип верховенства закона действует только в странах романо-германской системы права (к которым относится и Российская Федерация). В других правовых системах закон не занимает главенствующего места в ряду источников права, нередко уступая по значению (в теории или на практике) судебному прецеденту, религиозному предписанию или правовому обычаю. Особый аспект имеет принцип верховенства законов в федеративных государствах, где он является выражением государственного суверенитета на всей территории страны. Федеральные законы имеют высшую силу по тем вопросам, которые отнесены к исключительному ведению федерации или совместному ведению.
Верховенство Конституции Российской Федерации — юридическое свойство Основного закона, означающий господствующее (верховенствующее) положение его норм во всей национальной системе права. Верховенство Конституции Российской Федерации означает, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Верховенство Конституции Российской Федерации означает также, принимаемые в Российской Федерации законы и иные правовые акты считаются неконституционными, то есть недействительными при условии противоречия конституционным нормам. Верховенство Конституции РФ обеспечивается единством государственной -власти и государственной целостностью Российской Федерации.1
Ситуация, когда законы субъектов федерации противоречат общефедеральным, может привести к «войне законов» - крайне негативному и нежелательному явлению, подрывающему правовые основы федерального государственного устройства.
Верховенство закона можно рассматривать и как формальный принцип правового государства (формальный, потому, что в демократическом правовом государстве закон должен соответствовать праву). В данном контексте верховенство закона означает ограничение государства правовыми предписаниями, закрепленными в форме закона.
Принятие устава субъекта Российской Федерации
Т.А. Золотухина также отмечает однотипность структуры уставов: «Как всякий региональный закон конституции и уставы субъектов Российской Федерации имеют свою структуру, которая в основном однотипна и обусловлена предметом их правового регулирования и структурой федеральной Конституции.
В самом общем виде можно предложить следующую структуру названных законов: преамбула конституции (устава) - вводная часть, в которой находит отражение, в том числе, субъект, принимающий конституцию или устав; конституционные (уставные) нормы, регулирующие статус субъекта федерации; основы конституционного строя; статус равноправного субъекта Российской Федерации; порядок изменения статуса и формы его правового регулирования; конституционные (уставные) нормы, регулирующие основы правового положения личности; конституционные (уставные) нормы, регулирующие территориальное устройство. Вопросы территориального устройства либо выделяются в отдельные главы (например, конституции республик Татарстан, Карелии, устав Приморского края), либо помещаются в главы, регламентирующие статус того или иного субъекта (например, устав Ставропольского края). В содержание этих норм включаются закрепление принципов территориального устройства, статус и состав территориальных единиц и населенных пунктов, полномочия государственных органов по решению вопросов территориального деления; конституционные (уставные) нормы, регулирующие организацию государственной власти и местного самоуправления; . конституционные (уставные) нормы, регулирующие предметы ведения и полномочия субъектов федерации. Указанные нормы либо повторяют нормы Федеральной Конституции, касающиеся предметов совместного ведения (например, устав Ханты — Мансийского автономного округа, Ставропольского края), либо ограничиваются ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации (например, устав Саратовской области); иные нормы конституционного (уставного) законодательства, к числу которых относятся нормы, закрепляющие их государственные языки, статус столицы или административного центра, меры по защите прав национальных меньшинств и т.д.
Следует отметить, что в- соответствии со ст.68 Конституции Российской Федерации правом устанавливать свои государственные языки наделены только республики, что обусловлено, по мнению И.А. Умновой, ше национально — государственной природой.1 В отношении символики, необходимо отметить, что на уровне республик в составе Российской.-Федерации имеются все виды символики, учреждаемой сегодня государством (герб, гимн, флаг). В краях, областях официальная символика, ограничивается, как правило, гербом и дополняется гимном края, области.2
Анализируя изложенные выше структуры уставов, можно выделить три основных подхода к содержанию уставов.
Первый заключается в том, что устав закрепляет только основы организации государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Данный подход реализует одну функцию устава — учреждение в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, что не позволяет реализовать весь потенциал субъекта РФ.
Второй характерный подход, используемый в структуре и содержании устава, это не только регулирование вопросов властеотношений, но и общественного строя субъекта РФ, включающего в себя отношения между личностью и органами государственной власти, а также органами местного самоуправления.
Третий подход выражается в попытке объединить задачу конституционного регулирования с закреплением автономии субъекта РФ в различных сферах. В данном случае перечисляются не только предметы ведения субъекта РФ, но и механизм их реализации в,условиях конкретной области. Данный подход встречается довольно часто в учредительных актах субъектов РФ и представляется наиболее удачным, так как позволяет реализовать основные функции устава, что обеспечивает всестороннее и полное уставное регулирование на территории субъекта- Российской Федерации.
Почти все уставы начинаются с краткой, торжественной преамбулы, в которой выражается воля населения соответствующей территории, цели и принципы, на которых основываются базовые нормы. В преамбуле Устава в Пензенской области говорится, что Устав в соответствии с Конституцией России и с учетом мнения населения области, его истории, культуры и традиций определяет статус Пензенской области как равноправного субъекта Федерации и создает правовые основы для ее всестороннего развития. Уставы Ярославской и Брянской областей преамбул не имеют.1 А.В. Кривошеий считает, что если законодатели данных областей не сочли нужным включить в свои уставы преамбулу, то ничего незаконного в этом нет, так как преамбула не имеет сама по себе юридической! силы. Однако массовая законодательно - уставная1 практика предполагает наличие такого элемента как преамбула.
