Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Понятие и общая характеристика закона как источника
конституционного права Российской Федерации 14
1. Понятие, сущность и роль закона как источника конституционного
права 14
2. Теоретические основы классификации законов в Российской
Федерации 44
Глава И. Характеристика отдельных видов закона в Российской Федерации55
1. Понятие и специфика федеральных законов 55
2. Федеральные конституционные законы 95
3. Законы о поправках к Конституции Российской Федерации 119
4. Законы субъектов Российской Федерации как источники
конституционного права 130
Глава III. Основные направления совершенствования реализации законов в
Российской Федерации 159
1. Понятие и принципы реализации законов в Российской Федерации.. 159 2. Основные проблемы реализации законов в Российской Федерации ..173 3. Основные направления повышения эффективности реализации законов
в Российской Федерации 185
Заключение 212
Библиографический список 215
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа в качестве необходимой составляющей включает обновление и развитие законодательства, как федерального, так и регионального уровней, что обусловливает интерес ко всем существующим формам объективизации правовых норм.
Ведущее положение отрасли конституционного права, призванной регулировать наиболее существенные отношения в сфере установления и реализации народовластия, предопределяет особый интерес к характеру ее источников, а сложившаяся в последние годы тенденция к преимущественному регламентированию конституционных отношений в форме закона, обусловливает значимость в целях обеспечения единства и стабильности отечественной системы законодательства, ее гармоничности, непротиворечивости, изучения и углубленного анализа именно такого нормативного акта как закон.
Активизация работы российского парламента, наблюдающийся рост законотворчества выдвигает на первый план проблему содержания и качества законов. Безусловно, решение этой проблемы зависит от эффективной надлежащей деятельности Федерального Собрания РФ, неукоснительного соблюдения им установленных правотворческих процедур, его взаимодействия с другими институтами власти. Однако не менее важно осуществлять законотворческую деятельность на основе четкой научно обоснованной конституционно-правовой концепции закона как основного нормативного правового акта Российской Федерации. Изменения в государственно-правовой и иных сферах общественной жизни оказывают прямое воздействие на подходы к пониманию закона как основного регулятора общественных отношений. Поскольку правовая система России базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека гражданина - обязанность
4 государства, закон должен быть ориентирован, прежде всего, на человека,
на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на
гуманизацию всего стиля жизни .
Многообразие подходов к пониманию закона обусловлено тем, что в каждой правовой системе существует большое разнообразие форм или источников права, которые имеют различную значимость и выполняют разную регулятивную роль. Как отмечает Р. Давид, если в странах романо-германской правовой семьи «стремятся найти справедливые юридические решения, используя правовую технику, в основе которой находится Закон», то в странах, относящихся к семье общего права, «стремятся к тому же результату, основываясь в первую очередь на судебных решениях» . По мнению западных исследователей-компаративистов, законы составляют «скелет» всей романо-германской правовой семьи, основу всего национального законодательства стран романо-германского права3.
И хотя в последнее время все чаще стали высказываться мнения о том, что закон перестал быть единственным выражением и воплощением права, и не только законодательство может рассматриваться в качестве источника права, нельзя отрицать очевидную близость России к романо-германской правовой семье. В свете подобных рассуждений закономерным выглядит внимание отечественных теоретиков права и конституционалистов к вопросам понятия и особенностей закона как основного источника конституционного права России. Для установления природы законы, его сущности, предмета регулирования, формы, функций, места и роли в механизме правового регулирования и в правовой системе государства, требуется комплексный подход, включающий лингвистическое и формальнологическое, философское и социологическое, психологическое и
Систематизация законодательства Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкииа. — СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - С. 10.
Давид Р. Основные правовые системы современности / Пер. с фр. и вступ, ст. В.А. Туманова. -М: Прогресс, 1988.-С. 121-122. 3 Pearson Ed. Law for European Business Studies. L., 1994. P. 24.
5 историческое, и, конечно, юридическое обоснование рассматриваемого
явления.
Необходима современная научная концепция, позволяющая
определять и предвидеть динамику развития современного российского
законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, позволяющая
определить приоритетные законы на ближайшую перспективу,
последовательность принятия законов, исходя из интересов граждан,
государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и выражением норм российского конституционного права в такой форме права как закон, с определением места и роли закона в правовой системе Российской Федерации, выявлением оптимального предмета законодательного регулирования.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах федерального уровня и уровня субъектов Федерации, регламентирующие деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере законотворчества, а также сущностные, содержательные, формально-юридические особенности закона как источника российского конституционного права, перспективы развития закона в этом качестве. Предметная направленность определяется выделением и изучением в рамках заявленной темы конституционно-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательстве, правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Степень разработанности темы. Сложное и многогранное явление -закон — не является совершенно новой проблематикой для современного отечественного правоведения, поскольку проблема источников права (а закон является одним из них) привлекала внимание исследователей,
рассматривающих это сложное и многогранное явление в общетеоретическом и отраслевом плане, как юридическую (правовую) и философскую категорию, с позиции «материальной социологии»4.
Проблемы системы источников права в целом и специфики отдельных источников права являлись предметом исследования в работах Н.Г. Александрова, С.С.Алексеева, С.Н. Братуся, В.М. Баранова, А.И. Васильева, И.В. Воронкова, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Н.Н. Разумовича и других.
В конституционном праве большой вклад в разработку данной проблематики внесли труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Белкина, Р.Ф. Васильева, Д.Л. Златопольского, Т.Д. Зражевской, Ф.И. Калинычева, М.Г. Кириченко, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.В. Котелевской, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, И.Н. Кузнецова, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, О.О. Миронова, М.А. Митюкова, Л.А. Морозовой, Г.И. Муромцева, Н.А. Михалевой, В.А. Пертцика, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Н.П. Фарберова, И.Е. Фарбера, В.И. Чехариной, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и других.
В то же время, ряд важных общетеоретических и конституционно-правовых аспектов проблемы понимания закона как источника права, несмотря на их первостепенную методологическую и политическую значимость, исследован недостаточно. Широкое обновление законодательства, создание новых государственных органов, их
4 См., напр.: Архипов К.А. Закон в Советском государстве. М., 1926; Конфликт закона и правовая реформа: Материалы «круглого стола» // Государство и право. — 1997. - № 12; Конституция и закон: стабильность и динамизм / Отв. Ред. В.П. Казимирчук. - М., 1998; Котелевская И. В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. - 2000. - № 2; Лукьянова ЕА. Закон как источник советского государственного права. М., 1988; Мицкевич А.В. Различие законов по их юридической силе. Учен. Зап. ВНИИ. М., 1967; Панибратов В.Н. Категория «закон». - М., 1982; Попков В.Д. Советский закон. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1952; Разумович Н.Н. Источники и форма права // Советское государство и право. - 1988. - № 3; Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М„ 1982; Цвик М.В. Советский закон. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Харьков, 1952.
7 правотворчество, большой «удельный вес» среди принимаемых
нормативных правовых актов такого их особого вида как закон требует
усилить внимание к вопросам познания и идентификации закона,
юридическим и материальным аспектам системы формальных регуляторов
конституционного права как ведущей отрасли российского права.
Анализ актуальной проблемы познания закона как источника конституционного права России позволяет не только предметно уяснить крупные общетеоретические проблемы современного конституционного права, но и делает возможным по-иному взглянуть на ряд традиционных вопросов, таких как понятие и идентификация закона в системе источников права, определение предмета законодательного регулирования, виды законов в Российской Федерации, их специфика и критерии разграничения. При этом в исследовании сложного по структуре механизма реализации закона как источника права в Российской Федерации необходимо задействовать и традиционные подходы (анализ форм, способов реализации, конституционных правоотношений, т.е. собственно юридический аппарат), и изучение и анализ социальной практики, социальных факторов, общественных процессов.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы - общетеоретическое и конституционно-правовое исследование законов в Российской Федерации как источников конституционного права, выяснение их сущности, специфических признаков, разработка рекомендаций и предложений по разрешению существующих проблем в области определения пределов законодательного регулирования.
Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи: рассмотреть понятие и специфику закона как источника конституционного права Российской Федерации; выявить место закона в системе источников конституционного права; исследовать теоретические основы классификации законов в Российской Федерации; проанализировать отдельные виды законов в Российской Федерации, выявить их особенности; рассмотреть проблемы
8 реализации закона; исследовать критерии повышения качества законов;
сформулировать и аргументировать предложения по совершенствованию
действующего законодательства федерального уровня и уровня субъектов
Российской Федерации, устанавливающего иерархию нормативных правовых
актов и их соотношение.
Методологическую основу исследования составили современные
методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой:
системный, диалектический, формально-логический, социологический,
статистический, сравнительно-правовой, специально-юридический.
Например, системный метод использовался при рассмотрении типологии законов, диалектический - способствовал показу связи социально-экономических отношений с предметом законодательного регулирования. Применение других методов позволило обобщить некоторые важные аспекты правовой действительности, изучить специфику закона и его взаимодействие с иными источниками права.
Теоретической основой исследования послужили труды представителей различных отраслей отечественного правоведения, в которых рассматривались относящиеся к теме работы вопросы теории права, источников конституционного права, правотворчества, федерализма. В работе над диссертацией автор опирался на современные достижения философии и политологии, что способствовало системному изучению внешних форм выражения конституционного права. Принимая во внимание необходимость учета зарубежного опыта, были привлечены работы отдельных зарубежных юристов, политологов и политиков.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой одну из первых попыток комплексного конституционно-правового исследования категории «закон в Российской Федерации», рассмотрения вопросов познания и идентификации закона в Российской Федерации как источника конституционного права на современном этапе.
9 Научная новизна исследования отражена в следующих положениях,
выносимых на защиту:
Диссертант исходит из понимания закона как принимаемого парламентом или непосредственно народом путем референдума нормативного правового акта, регулирующего наиболее значимые общественные отношения, отражающего демократические ценности и являющегося инструментом государственного управления, имеющим общеобязательную силу.
В результате исследования общественных отношений, регламентированных законом, сделан вывод, что существует общий принцип определения предмета (сферы) законодательного регулирования: такое регулирование должно быть объективно востребованным и самодостаточным. Закон должен регулировать только те общественные отношения, которые не могут эффективно функционировать в иной правовой форме, т.е. не могут быть урегулированы средствами подзаконных нормативных правовых актов.
Конституционные положения, позволяющие определить предмет законодательного регулирования могут быть разделены на две группы -первую группу составляют положения, содержащие прямое указание на необходимость принятия закона по тем или иным вопросам; ко второй группе относятся положения, закрепляющие прямые запреты принимать законы (а, следовательно, и иные нормативные правовые акты) по каким-либо вопросам - например, умаляющие права и свободы человека.
Сделан вывод, что закрепление перечня вопросов, подлежащих регулированию законом, в специальном законе о нормативных правовых актах может стать решением проблемы только с формальной стороны, поскольку законодательное закрепление перечня вопросов, которые могут быть предметом регламентирования закона - это, по сути, не нивелирование субъективного фактора разграничения предмета регулирования закона и
10 предмета регулирования подзаконного акта, а возведение этого фактора с
помощью позитивного права в ранг общего правила.
Обязательной составляющей процесса подготовки проекта законодательного акта является создание концепции будущего закона, которая должна включать предметную составляющую - правила определения предмета законодательного регулирования; прогностическую составляющую - учитывать экономические, социальные, политические последствия принятия закона; системную составляющую - учитывать те изменения, которые повлечет принятие закона в системе права; динамическую составляющую - определять действие закона во времени, в пространстве, по кругу лиц. Концепция будущего закона должна базироваться на четкой конституционно-правовой концепции закона в целом - содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени, экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности правоприменения. Речь идет о том, чтобы, принимая закон, отразить в этом акте не только внешние атрибутивные его качества как нормативного правового акта, но и его сущностную содержательную сторону как основного нормативного регулятора наиболее значимых, типичных, устойчивых общественных отношений.
В тексте Конституции РФ термин «федеральный закон» используется как в узком значении, когда Конституция РФ (например, в ч. 4 ст. 81) подразумевает только собственно федеральные законы, так и в широком значении, когда в ряде статей (например, в ст. 125), Конституция РФ, употребляя термин «федеральный закон» подразумевает и федеральные, и федеральные конституционные законы, что вызывает необходимость системного толкования конституционных положений. Косвенное нормативное закрепление толкования различных значений термина «федеральный закон», дающих представление об особенностях употребления этой категории в конституционном тексте, можно обнаружить в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации. Поскольку прямого четкого
разграничения случаев употребления терминов «федеральный конституционный закон» и «федеральный закон» в ряде статей Конституции РФ нет, представляется целесообразным дать официальное толкование соответствующих положений Конституции РФ, устраняющее возможность их различной интерпретации.
При определении предмета регулирования федерального конституционного закона содержательные, сущностные критерии, которые используются при определении предмета регулирования федерального закона, а именно - такие признаки отношений, подлежащих регулированию как типичность, устойчивость, наибольшая значимость - дополняется еще одним формальным критерием - закреплением перечня вопросов, подлежащих регулированию федеральным конституционным законом, в тексте Конституции РФ.
По юридической силе и месту в правовой системе закон о поправках к Конституции РФ - самостоятельный акт, который не является аналогом федерального конституционного закона и отличается от него, во-первых, по формальным признакам - более сложной процедуре принятия; и, во-вторых, по сущностным (содержательным) признакам - основное предназначение такого акта — изменение конституционного текста, в то время как федеральный конституционный закон не может содержать положений, противоречащих Конституции РФ.
Решение существующей на сегодняшний день проблемы стабилизации закона складывается из таких составляющих как: обеспечение принципа верховенства закона, обеспечение принципа разумной достаточности закона, а также оптимального определения предмета законодательного регулирования.
Ю.Проблема коллизионности и противоречивости российского законодательства должна решаться с использованием целостного механизма, включающего в себя различные способы и средства разрешения и устранения коллизий. К способам устранения и разрешения коллизий законов могут
12 быть отнесены: признание нормативных актов не соответствующими
Конституции РФ Конституционным Судом РФ; признание нормативных
актов не соответствующими конституции (уставу) конституционными
(уставными) судами субъектов Российской Федерации; повышение качества
нормотворчества как один из наиболее эффективных способов устранения
коллизий; закрепление в законодательстве коллизионных норм, основным
предназначением которых является установление общих правил того, какой
нормативный правовой акт надлежит применять при обнаружившейся
коллизии; толкование законов как деятельность по выявлению воли
законодателя, уяснению и разъяснению смысла правовых норм; реализация
государственными органами своих полномочий в сфере разрешения и
устранения коллизий.
Научно-практическое значение исследования заключается в том, что положения, изложенные в представленной на защиту работе, содержат новые подходы в исследовании теоретических основ понятия и сущности закона как источника конституционного права Российской Федерации. Сделанные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию правового регулирования порядка разработки и принятия законов в Российской Федерации как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных работах. Ряд выводов научного исследования обсуждались на научно-практических конференциях, некоторые вопросы
13 освещены в процессе преподавания курса конституционного права
Российской Федерации.
