Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Федеративное строительство в России и его конституцион но-правовые основы 13
1. Федеративные отношения в истории российской государственности 13
2 . О понятии и развитии системы источников российского конституционного права в условиях формирования федеративных отношений 36
Глава II. Особенности и проблемы регулирования федеративных отношений в источниках конституционного права Российской Федерации 75
1. Федеративные отношения как предмет регулирования в Конституции Российской Федерации 75
2. Правовые позиции и постановления Конституционного Суда Российской Федерации и их роль в формировании федеративных отношений 93
3. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации в системе конституционно-правового регулирования федеративных отношений 122
4. Проблемы внутригосударственных договоров как источников конституционного права в сфере федеративных отношений 142
Заключение 168
Библиографический список использованной литературы 173
- Федеративные отношения в истории российской государственности
- . О понятии и развитии системы источников российского конституционного права в условиях формирования федеративных отношений
- Федеративные отношения как предмет регулирования в Конституции Российской Федерации
- Правовые позиции и постановления Конституционного Суда Российской Федерации и их роль в формировании федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие федеративных отношений в настоящее время является одной из центральных проблем российского политического процесса. В основе российской модели федерализма лежит принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Правовой основой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов является Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и, в соответствии с ч. 3 ст. II Конституции Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Эти нормативные правовые акты определяют взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации, устанавливая предметы ведения органов государственной власти Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предоставляя субъектам федерации право на собственное правовое регулирование, осуществляемое ими самостоятельно вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Основной задачей современного российского федерализма является обеспечение целостности и стабильности российского государства, мира и согласия в обществе, его демократизации.
Поскольку федерализм выступает одновременно и как политическое и как социальное явление, внешне стройная система федеративных отношений в Российской Федерации подвергается постоянным изменениям и нуждается в упорядочении. Большая роль в этом процессе отводится позитивному праву, которое, обладая необходимыми свойствами и механизмами
реализации, оказывает влияние на процесс формирования федеративных отношений, а также способствует определению правового статуса субъектов Российской Федерации, реализации конституционного принципа равноправия субъектов федерации, разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в соответствии с Конституцией России. Формирование в этих условиях стабильного института источников конституционного права Российской Федерации является необходимой предпосылкой для становления федеративных отношений.
Актуальность настоящего исследования определяется участием в формировании федеративных отношений следующих источников конституционного права:
Конституции Российской Федерации;
правовых позиций и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации;
конституций республик в составе Российской Федерации и уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов;
внутригосударственных договоров и, в частности, Федеративного договора.
Судебный орган конституционного контроля не создает правовую норму. Однако своими обязательными и окончательными решениями по существу рассматриваемых дел о соответствии Конституции Российской Федерации, перечисленных в законе о Конституционном Суде Российской Федерации актов, он оказывает существенное воздействие на характер складывающихся отношений между субъектами федеративных отношений, подтверждая конституционность входящих в него норм или исключая из него нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации.
Следует согласиться с позицией С.А. Татаринова, который считает, что одним из главных свойств постановлений Конституционного Суда
Российской Федерации является его универсальный характер как средства защиты прав и свобод человека и гражданина, как средства воздействия на правотворческую и правоприменительную практику всех органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов1.
Однако не только указанные источники конституционного права участвуют в формировании федеративных отношений, но и федеративные отношения оказывают существенное влияние на формирование системы источников конституционного права.
Внимания исследователей, на наш взгляд, требуют, с одной стороны, те источники конституционного права, которые традиционно признаются в качестве таковых. Так общепризнанно, что Конституция Российской Федерации закрепляет основы федеративного устройства и принципы взаимоотношений органов государственной власти федерации и субъектов, однако степень влияния конституционных норм на формирование федеративных отношений - вопрос до конца не решенный в российском конституционном праве. С другой стороны, система источников российского конституционного права постоянно изменяется. В результате таких изменений получают развитие новые виды источников, роль которых в формировании федеративных отношений также должна получить теоретическую основу.
Актуальной задачей конституционно-правовой политики Российской Федерации является выявление принципов формирования системы источников конституционного права в сфере федеративных отношений.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования системы источников конституционного права, регулирующих становление и развитие федеративных отношений.
См.: Татаринов С.А, Вопросы конституционного законодательства в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 - 2001 гг.) // Автореф. дне. ... канд. юрид. наук, - Томск. — 2002. — С. 9.
Предметом исследования являются федеральные нормативные правовые акты и акты органов государственной власти субъектов федерации, оказывающие влияние на формирование федеративных отношений, а также основы организации и деятельности органов государственной власти по формированию системы федеральных и региональных источников конституционного права в сфере федеративных отношений.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки в области конституционного права и анализа существующей практики осмыслить принципы и формы влияния формирующейся системы источников конституционного права Российской Федерации на развитие федеративных отношений, а также определить роль в развитии российского федерализма таких источников конституционного права, как Конституция Российской Федерации, правовые позиции и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области, решить вопрос о необходимости признания в качестве источников конституционного права России внутригосударственных договоров.
Основные задачи исследования:
исследовать процесс развития федеративных отношений в истории российской государственности и определить их влияние на развитие системы источников конституционного права;
рассмотреть условия формирования системы источников конституционного права Российской Федерации, их основные виды;
выявить сущность противоречий в системе источников российского конституционного права;
провести анализ норм Конституции Российской Федерации, устанавливающих основы и принципы регулирования федеративных отношений;
исследовать в качестве источников российского конституционного права правовые позиции и постановления Конституционного Суда
Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального
значения, автономных областей, автономного округа,
внутригосударственные договоры;
выявить формы взаимного влияния процесса развития федеративных отношений и процесса формирования системы источников российского конституционного права;
решить вопрос о возможности и необходимости отнесения к источникам конституционного права России внутригосударственных договоров нормативного содержания и, в частности, Федеративного договора.
Методологическая и теоретическая основы исследования.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания политической и правовой действительности. При рассмотрении и анализе понятий «федерация», «федерализм» и «федеративные отношения», в исследовании их правовой природы, раскрытии сущности использовались такие общенаучные методы познания, как анализ, синтез, логический метод, восхождение от абстрактного к конкретному. В работе использованы системный, сравнительно-правовой, формально-юридический и историко-правовой методы.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных государствоведов, юристов и ученых по теории федерализма, а также по отдельным вопросам федеративных отношений. Положения диссертации соотнесены с мнениями, суждениями известных ученых, проиллюстрированы ссылками на соответствующие нормативные правовые акты, в первую очередь, на Конституцию Российской Федерации.
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного
Суда Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты систематизации источников конституционного права, вопросы отнесения тех или иных нормативных правовых актов в систему источников конституционного права, а также степень взаимного влияния отдельных нормативных правовых актов и федеративных отношений активно разрабатываются в научном и научно-практическом плане.
При работе над диссертацией автор обращался к трудам ученых, работающих по темам, аналогичным теме настоящего диссертационного исследования: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Н.Г. Александрова, М.В. Баглая, Л.Ф. БолтенковоЙ, А.А. Белкина, Г.А. Витрука, И.В. Гранкина, А.В. Демина, А.А. Жученко, Л.С. Зивса, Д.Л. Златопольского, А.И. Кима, Д.А. Ковачева, А.Н. Кокотова, К.Е. Колибаба, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, В.В. Невинского, М.С. Саликова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Г.Г. Чинарихиной, В.Е. Чиркина, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева и других деятелей науки, которые внесли значительный вклад в развитие системы источников конституционного права России в условиях формирования федеративных отношений.
Научная новизна исследования. Источники конституционного права Российской Федерации как категория науки конституционного права России неоднократно являлись предметом исследования в монографиях1, статьях2,
См.: Зивс С Л. Источники права. - М, 1981; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1996; Лучин В.О. «Указное право» в России. - М., 1996; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. - М.} 2002.
2 См.: Муромцев Г.И. Источники права (теоретические аспекты проблемы) // Правоведение. - 1992. - №2; Страшун Б.А. Конституционное право России, его источники и структура // Журнал российского права. - 1997. - №4. Саликов М.С. О сущности правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Рос. горид. журн. — 2003.-№1.
диссертациях1. Вместе с тем проблематика данного направления исследования юридической науки до сих пор остается недостаточно разработанной. Ранее в трудах ученых не затрагивались вопросы об источниках конституционного права России в условиях формирования федеративных отношения, поскольку источники конституционного права рассматривались либо как общетеоретическая категория, либо внимание уделялось отдельным аспектам или некоторым видам источников конституционного права, например, законам. Вопросы о признании отдельных нормативных актов, регулирующих федеративные отношения, в качестве источников конституционного права России и о включении их в систему источников не рассматривались, В настоящей работе предпринята попытка комплексного теоретического исследования проблем взаимного влияния процессов развития федеративных отношений и формирования системы источников конституционного права.
На защиту выносятся следующие положения:
Источники конституционного права Российской Федерации оказывают влияние на формирование федеративных отношений в России и, в частности, на процесс разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Необходимым условием стабилизации системы источников конституционного права является приведение федеративных отношений в соответствие с Конституцией Российской Федерации в части разграничения предметов ведения и полномочий.
См.: Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - М., 1998; Белкин А.А. Механизм конституционного воздействия на акты государственно-правового законодательства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Л., 1983; Бастен И.С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации как источники конституционного права России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Челябинск, 2003.
3. Федерализм как государственно-правовое явление определяет
распределение публичной власти по вертикали (федеральная, субъекта
федерации). Определенные в Конституции России предметы ведения и
полномочия позволяют наиболее полно реализовывать специфические
особенности составляющих ее частей (субъектов) для удовлетворения
национальных потребностей и интересов каждого гражданина, его прав и
свобод при сохранении единства и целостности государства.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации обладают нормативным свойством, поскольку, во-первых, могут признать акт целиком или его часть неконституционным, а следовательно, не подлежащим применению, тем самым выполнив правопрекращающую функцию нормотворчества, а во-вторых, при принятии новых актов или внесении изменений в существующие законодатель должен руководствоваться мнением, высказанным в решении Конституционного Суда Российской Федерации.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации представляют собой особый вид источников конституционного права Российской Федерации, их юридическая сила превышает юридическую силу любого акта, кроме Конституции России, В системе источников конституционного права они занимают место после Конституции Российской Федерации.
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащиеся в его постановлениях, способствуют обеспечению сохранения государственного единства и суверенитета России, упорядочению процесса разфаничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.
Конституция республики в составе Российской Федерации и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в силу федеративного характера российского
11 государства, являются элементами системы источников конституционного права Российской Федерации,
Поскольку конституция республики в составе Российской Федерации и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, являясь основным законом соответствующей территории, одновременно входят в систему источников конституционного права России, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации.
Внутригосударственные договоры нормативного характера являются источниками российского конституционного права. Нормативный характер внутригосударственных договоров определяется особым субъектным составом, установлением, изменением, прекращением норм права и соответствием Конституции и законам Российской Федерации.
Федеративный договор способствует реализации идей федерализма, развитию федеративных отношений и национальной политики, является источником конституционного права Российской Федерации и одним из средств конституционно-правового регулирования федеративных отношений наряду с Конституцией России.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в работе обобщен опыт развития федеративных отношений в истории России, рассмотрено влияние отдельных источников конституционного права России на формирование федеративных отношений.
Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы как в практической деятельности по совершенствованию федеративных отношений и устойчивости системы источников конституционного права России, так и в научно-исследовательской и педагогической деятельности в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, прошла рецензирование, обсуждение и была рекомендована к защите.
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Материалы исследования используются при проведении учебных занятий по конституционному праву Российской Федерации в Челябинском государственном университете.
Федеративные отношения в истории российской государственности
Исследование процессов становления федерализма в России предполагает исторический подход к анализу основ государственного строительства и управления в России. Федерализм в России имеет свою историю развития. Анализ позитивных и негативных сторон этого процесса является весьма актуальным для становления современного российского федерализма.
Политико-экономические аспекты, вопросы взаимоотношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации хотя и нашли отражение в трудах ученых, но вследствие особого характера федеративных отношений в России постоянно изменяются.
Сейчас в мире существует множество федеративных государств, но при всем различии этих государств по федеративной структуре, правовым, государственно-конституциональным, социальным характеристикам, они могут быть объединены в две группы по способу формирования, каждая из которых представляет собой одну из моделей федерализма, обладающую устойчивой совокупностью признаков.
Иначе говоря, федеративные государства формировались двумя путями. В большинстве случаев они создавались «сверху» путем децентрализации «разукрупнения» унитарных государств, передачи части полномочий из центра на места (Австралия, Бельгия, Бразилия, ФРГ). Причем в ряде стран этот переход сопровождался или сопровождается переходом от тоталитарного режима к демократии (ФРГ, Аргентина, Россия, Югославия, Бразилия).
Вторым путем создания был переход «снизу» от конфедерации к федеративному государству через добровольное объединение суверенных частей на основе установления союзных отношений между близлежащими государствами, которые впоследствии формировали единые государственные органы, устанавливали единый правопорядок (США, Австралийский Союз, Швейцария).
Вопросы федеративного устройства по сути своей не новы для российского государства. Оно сталкивалось с ними практически на протяжении всей своей истории, которая складывалась как результат взаимодействия двух противоположных процессов центростремительного и центробежного развития тенденции централизации децентрализации .
Для лучшего понимания сущности и необходимости федерализма в России важно рассмотреть его исторические предпосылки.
Обоснованной, базирующейся на исторических фактах является концепция о формировании российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате2.
В «Русской правде», «Новгородской и Псковской судебных грамотах», судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г., в законодательстве Петра I и последующего периода развития российского государства отражены идеи самоуправления разных по составу населения и географии княжеств, ханств, земель, царств, губерний, наместничеств и других административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства .
В отличие от «классических» колониальных империй, собирание русских земель происходило в основном путем вхождения в ее состав различных территорий и народов на основе договоров. Этим объясняется и длительное сохранение местных порядков, автономного управления, многообразие форм взаимоотношений между «национальными окраинами» и центром. Конечно, войны, завоевания тоже присутствовали в этом историческом процессе, однако в сравнении с другими мировыми империями применение насильственных методов наблюдается гораздо меньше. Русское государство исторически формировалось как многонациональное, многотерриториальное (собранное из множества земель) государство. Уже к IX веку было образовано более десяти государств, в том числе Киевское и Новгородское. Если рассматривать устройство древнерусского государства с точки зрения сегодняшних теорий кон федерализма, то следует признать, что это государство было не чем иным, как конфедерацией, то есть не очень прочным союзом суверенных княжеств, главы которых (князья) имели право «отхода» от великого князя. Но на практике это была федерация земель.
Наиболее значительную роль из всех древнерусских земель в период распада Киевской Руси играло Ростово-Суздальское княжество, позднее переименованное во Владимиро-Суздальское. Именно оно стало ядром Русского централизованного государства.
Власть великих князей была жестко централизованной. Именно эта тенденция сильной власти одного лица и была затем развита в России. А началось это, главным образом, с Владимиро-Суздальского княжества, где и стало складываться государство, унитарное по форме, но во многом — федеративное по содержанию. Долгие десятилетия Владимир соперничал с Москвой за великокняжеский престол. В конце концов, Москве удалось в XV веке установить свое влияние и начать процесс собирания русских земель.
. О понятии и развитии системы источников российского конституционного права в условиях формирования федеративных отношений
В отечественной литературе, как известно, источники права рассматривались в двух смыслах: в «материальном» и «юридическом» . Однако понимание источников права в «материальном» смысле вызывает у некоторых авторов скептическое отношение. Как утверждается одним из авторов, «эта категория была внедрена в юридическую науку марксистским историческим материализмом для того, чтобы подчеркнуть «надидеалистическую» природу права, материалистический детерминизм его развития. Никакого полезного, прикладного значения для понимания конституционного права она не представляет»2.
Данный тезис представляется, на наш взгляд, спорным. Признавая ценность современных принципов права, следует, однако, признать, что эти принципы стали доминирующими лишь постепенно, при достижении определенного уровня общечеловеческой культуры. Но и в настоящее время право не представляет собой абсолютно «самостимулируемую» систему. Воздействие на право новейшей экономической реальности, социальных проблем, развития информационных и иных технологий неизбежно. И поэтому с неизбежностью в юридический анализ должно входить исследование материальных факторов, порождающих те или иные правовые положения, влияющие на их развитие.
Понимание источников права в материальном смысле как объективных экономических и иных факторов развития права не может быть устранено из правоведения, чтобы не потерять самого обоснования действующего права.
Возникает вопрос: достаточно ли для обоснования действующего права только указанного материального понимания его источников?
В одной из научных работ прошлых лет отмечалось: « ...если право отличается от других социальных регуляторов своим общеобязательным характером, то источником правовых норм, видимо, будет то, из чего проистекает эта общеобязательность, что делает право правом. Тогда источником норм права будет обусловленный характером правопонимания данного общества способ признания социальных норм в качестве обязательных». И далее: «С развитием государства и выделением права в самостоятельную систему социального регулирования фактором, определяющим общеобязательность правовых норм, их место в системе других социальных предписаний, становится форма их выражения и закрепления. Она устанавливается в результате правотворчества либо санкционирования норм, созданных без участия государства...»
На наш взгляд, с позицией Г.И. Муромцева нельзя согласиться. Следует говорить не о «форме выражения и закрепления» норм, а о форме их «установления». Существенное значение для права имеют механизмы установления юридических норм. Последние целесообразно определить как «источники права в легитимационном смысле» или такие публичные акции, которые способны в силу своей авторитетности устанавливать, поддерживать или аннулировать юридические правила
Г.И. Муромцев поставил соответствующую проблему применительно к «нормальным» режимам: государственному правотворчеству, государственному санкционированию (обычаев, доктрин). Но легитимационное понимание источников права, быть может, гораздо важнее для переломных, конфликтных времен, когда какие-либо нормы, признаваемые в дальнейшем как правовые, в том числе применяемые судами, вводятся в действие формально, неконституционным путем.
В настоящее время доминирующим является использование термина «источник права».
Говоря о терминологии, следует заметить, что еще Г.Ф. Шершеневич писал, что под термином «источники права» понимают: «а) силы, творящие право, например ... волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, государственную власть; Ь) материалы, положенные в основу того или другого законодательства ...; с) исторические памятники, которые когда-то имели значение действующего права; d) средства познания действующего права»1.
Н.М. Коркунов видел значение понятия «источник права» прежде всего в том, что «с его помощью всякий может определить наперед, с возможной точностью, при соблюдении каких обязательных правил он может быть обеспечен от притязания со стороны других ... Именно эти формы объектирования юридических норм, служащие признаками их обязательности», а также «средствами познания права, называются источниками права» .
В понимании термина «источники права в формальном (юридическом) смысле» нет единства. Так, С.Ф. Кечекьян к подобного рода источникам права относил «особые формы выражения воли, придающие тем или иным правилам значение норм права»3, А.И. Денисов определял этим понятием формы существования юридических норм4. В литературе неоднократно отмечалось, что термин «источник права в формальном смысле» — выражение условное и даже весьма неудачное
Федеративные отношения как предмет регулирования в Конституции Российской Федерации
Россия в конце XX начале XXI века переживает сложный переходный период в своем экономическом и политическом развитии- Стране приходится одновременно решать ряд серьезных социально-политических и экономических проблем, охватывающих существенные аспекты общественного, государственного и федеративного устройства России.
90-е годы XX века ознаменовались формированием новых федеративных отношений в России. Выход из острого политического, государственного кризиса в известной степени определился подписанием Федеративного договора, который предотвратил развал России по примеру Советского Союза. В последующем Федеративный договор стал составной частью новой Конституции Российской Федерации, которая провозгласила федерализм в качестве одного из основополагающих принципов государственного устройства1. В ст. 1 Конституции Российской Федерации зафиксировано: «Российская Федерация — Россия есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления». В Конституции РСФСР 1978 года с последующими изменениями и дополнениями принцип федерализма не нашел своего отражения. Более того, в ст. 1 подчеркивалось, что РСФСР - суверенное государство, а в ст. 3 Конституции РСФСР речь шла о принципе демократического центризма, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих. Принцип разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, а также закрепление равноправия субъектов федерации в отношениях с федеральной властью явились важным шагом по пути продвижения к реальному федерализму. Потребовался сложный, длительный процесс, чтобы субъекты федерации получили юридически равные права, но говорить о фактическом равенстве субъектов федерации еще рано, так как прежде всего не завершено формирование политико-правовых основ разграничения полномочий.
Федерализм понимается в науке далеко не однозначно. В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами федерации; в более широком — сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации . Эффективность федерализма определяется не только принципом иерархического построения отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, возможностью четкого разграничения предметов ведения, полномочий и функций, а соответственно, прав и ответственности. Ценность федерализма заключается в том, что он является результатом сотрудничества и взаимодействия властей всех уровней, результатом совместных действий, направленных на достижение общих целей.
Федерализм возможен лишь в условиях демократического общества. Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ» бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование . Необходимо отметить, что понятия «федерация» и «федерализм» не всегда совпадают.
Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие «федерализм» шире и сложнее понятия «федерация», поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав.
Важнейшие цели федеративного государства заключаются в следующем: во-первых, федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов; во-вторых, федерализм - это политико-правовой механизм, защищающей местные сообщества от тирании центрального правительства ; в-третьих, федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти; в-четвертых, федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.
Федеративные отношения в Российской Федерации, как считает И.А. Умнова, регулируются, по меньшей мере, на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов федерации2. В целом, соглашаясь с данной позицией, хотелось бы отметить, что такой уровень регулирования федеративных отношений, как регулирование договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в последнее время отходит на второй план, поскольку в период с 2000 по 2002 год действие большинства договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов было прекращено.
Правовые позиции и постановления Конституционного Суда Российской Федерации и их роль в формировании федеративных отношений
Охрана Конституции Российской Федерации, несмотря на то, что она осуществляется в той или иной мере всеми государственными органами и включает в себя контроль за ее соблюдением и обеспечением соответствия ей законов и иных нормативных правовых актов, является прерогативой, прежде всего, Конституционного Суда Российской Федерации. Будучи одной из ветвей судебной власти, Конституционный Суд Российской Федерации - единственный орган, который наделен правом осуществлять судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Он независим, самостоятелен, осуществляет свои полномочия, которые обладают особой юридической силой, являются окончательными, не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами .
Компетенция Конституционного Суда России, в отличие от иных высших судов, определена в ст. 125 Конституции России.
Предметом рассмотрения суда в рамках его полномочий, определенных ч. 2 ст. 125 (п. «а» и «б») Конституции России, стали более 30 федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, среди которых: Лесной кодекс, ряд положений Арбитражно-процессуального кодекса, федеральные законы о статусе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, о выборах депутатов Государственной Думы России, об основах налоговой системы в Российской Федерации, о местном самоуправлении и другие. В числе рассмотренных конституции республик Башкортостана, Коми, Хакасии, Алтая, уставы Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей, законы Чувашии, Башкортостана, Коми, Мордовии, Удмуртии, Московской, Воронежской, Пермской, Нижегородской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и других, регулирующие различные стороны организации и функционирования власти в субъектах Российской Федерации, выборы и другие вопросы.
Предметом нашего рассмотрения станут постановления и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие вопросы федеративного устройства российского государства, а следовательно, внимание будет обращено на постановления, охватывающие анализ нормативных актов на их соответствие таким основам конституционного строя, как суверенитет Российской Федерации, разделение властей, разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами.
Прежде чем переходить к рассмотрению системы решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам федерализма тезисно обратим внимание на нормативную природу актов, издаваемых Конституционным Судом России:
- суд вправе проверять соответствие одного закона другому, например, закона субъекта - федеральному закону, федерального закона — федеральному конституционному закону. Тем самым, принимая решения об отмене того или иного нормативного акта, все суды выступают в роли «негативного законодателя»;
- постановления Конституционного Суда Российской Федерации приобретают нормативное ориентационное значение и тогда, когда они восполняют имеющиеся пробелы в конституционном законодательстве и, тем самым, создают необходимую нормативную правовую базу для регулирования конституционно-правовых вопросов. Например, в сфере избирательных правоотношений были устранены многие пробелы, касающиеся определения предельных сроков полномочий органов государственной власти субъектов федерации, обязательности и периодичности проведения выборов, процедуры назначения выборов, а также был уточнен порядок регистрации и учета избирателей и основания для включения их в списки. Выводы Конституционного Суда Российской Федерации по этим вопросам получили свое закрепление и развитие в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. (с изменением от 27 сентября 2002 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в актах регионального избирательного законодательства1;
- представляется, что суды в ряде случаев принимают решения, имеющие нормативный характер . Следует отметить, что суд, признавая какой-либо нормативный акт недействительным (после чего акт утрачивает юридическое значение), фактически занимается нормотворчеством. Решение суда о признании акта недействительным имеет обязательное юридическое значение, причем не только для сторон судебного разбирательства, но и для всех государственных органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, в том числе для судов, которые в дальнейшем будут ссылаться на соответствующее решение;
