Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовой статус сложноустроен ного субъекта Российской Федерации .
1.1. Политико-правовые предпосылки возникновения сложноустроенных субъектов Российской Федерации . 10
1.2. Понятие и признаки сложноустроенного субъекта Российской Федерации . 37
1.3. Особенности конституционного статуса сложноустроенных субъектов Российской Федерации. 5!
Глава II. Правовое регулирование отношений края, области с входящими в их состав автономными округами .
2.1. Федеральное нормативное регулирование отношений края, области и входящих в их состав автономных округов 64
2.2 Закрепление правового статуса края, области и входящих в их состав автономных округов Уставами этих субъектов Федерации .
2.3 Роль договоров в урегулировании отношений края, области и входящих в их состав автономных округов. 124
Заключение 156
Библиографический список использованной литературы
- Политико-правовые предпосылки возникновения сложноустроенных субъектов Российской Федерации
- Понятие и признаки сложноустроенного субъекта Российской Федерации
- Федеральное нормативное регулирование отношений края, области и входящих в их состав автономных округов
- Закрепление правового статуса края, области и входящих в их состав автономных округов Уставами этих субъектов Федерации
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Конституция Российской Федерации 1993 года принималась в то время, когда в условиях острых социально - политических противоречий складывалось развитие федеративных отношений, что обусловило включение в главу "Федеративное устройство", на первый взгляд , ряд несогласованных конституционных положений. В части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации отмечается: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и , соответственно, органами государственной власти края или области".1
Между тем в статье 5 Конституции Российской Федерации устанавливается, что "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации" .2 В ней не указан такой вид субъекта Федерации , как "автономный округ , входящий в состав края или области", а также "край или область, с входящим в его состав автономным округом".
Девять, из 10 автономных округов, перечисленных в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, входят в состав шести областей (Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Тюменская, Читинская) и одного края ( Красноярский). Причем, в Конституции Российской Федерации мы не находим какой- либо другой нормы, кроме части 4 статьи 66, закрепляющей вхождение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации.
Конституция Российской Федерации. М., 1996. С.26.
Там же.
Статья 65 Конституции Российской Федерации поименно перечисляет 89 субъектов Российской Федерации, однако упоминание о вхождении автономного округа в состав края или области в ней не содержится
В связи с этим существует потребность в выяснении объективных и субъективных причин появления указанного выше феномена - вхождения одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации, а также рассмотрения их места в системе федеративных отношений. При этом необходимо учитывать размеры территории, экономический и природный потенциал, геополитическое положение этих субъектов Федерации. Например, Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами разделяет по территории Российскую Федерацию как бы на две части, поскольку на Юге граничит с Казахстаном, а на Севере государственная граница России проходит по Северному ледовитому океану.
Положение части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации
непосредственно влияет на статус 16 субъектов Федерации и
целесообразно использовать для наименования края, области, в состав
которых входит субъект Федерации - автономный округ, специальное
понятие "сложноустроенный субъект Федерации". В словаре русского
языка термин " устройство" означает "установленный порядок, строй"1 и
это понятие, по нашему мнению, вполне применимо для
государственного устройства субъекта Федерации.
В юридической литературе встречаются и такие термины, как "составной" 2, "сложносоставные субъекты Федерации" з, сложноустроен ные субъекты Федерации"^.
В ряде научных работ используется понятие "край, область с
1. См. например: Ожегов СИ. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка М., 1995.
С.830.
См. например: Шахрай С. М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии Российского Федерализма //Федерализм власти и власть Федерализма. М., 1997. С. ю2-63.
См. например: Чеботарев Г.Н. Правовой статус "сложноустроенного" субъекта Федерации Тюменской области //Тюменский регион: управление и самоуправление. Тюмень. 1995. С.З.
входящим в их состав автономным округом"!. Принципиального
противоречия между понятиями "сложноустроенные" и
"сложносоставные" субъекты Федерации нет, поэтому считаем возможным применение того и другого понятия применительно к краю, области , с входящими в их состав автономным округом.
При исследовании проблемы "сложноустроенного субъекта Федерации" мы сочли необходимым изучить исторический аспект, его место в системе федеративных отношений. С учетом поставленных задач, мы построили структуру данной научной работы. В главе первой исследуются политико-правовые предпосылки возникновения этого вида субъектов Федерации, его понятие и признаки, а также особенности Конституционного статуса. Глава вторая посвящена правовым механизмам регулирования отношений в сложноустроенном субъекте Федерации на примере отношений края, области и входящих в их :о~гав автономных округов.
Объектом исследования являются федеративные связи субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые отношения края, области с входящими в их состав автономными округами.
Степень научной разработанности. Вопросы становления и развития федеративных отношений в России исследовались в работах: Д.А.Керимова, М.И. Пискотина, Б.С. Крылова, Л.Ф. Болтенковог, И.А. Умновой, СМ. Шахрая, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, В.А.Кряжкова, В.Н. Лысенко, А.Л. Иванченко, Н.М. Добрынина и др.
Конституционно-правовые отношения в сложноустроенных субъектах и их место в системе федеративных отношений остаются малоисследован
1. См.: Добрынин Н.М., Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень: Изд-во Тюменского Госуниверситета., 1998. С. 240.
6 ными.
Диссертации, защищенные в 1998 году Н.М.Добрыниным и в 1999 году С.С. Собяниным, посвященные регулированию отношений края или области с входящими в их состав автономными округами, основаны преимущественно на материалах Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Цели и задачи диссертационного исследования состоят в том, чтоб*л на основе современных достижений юридической науки, анализа содержания отношений между субъектами Российской Федерации, рассмотреть характерные признаки нового вида субъекта Российской Федерации - сложноустроенного субъекта и дать его понятие, внести предложения по совершенствованию правовых норм, определяющих статус этого вида субъектов Российской Федерации, а также показать роль Федеральных органов государственной власти в регулировании отношений между субъектами Федерации.
В соответствии с целями настоящего исследования автор стави * і.-ред собой следующие задачи:
* провести анализ нормативно-правовых актов регулирующих
отношения между субъектами Российской Федерации: краем, областью и
входящими в их состав автономными округами;
* исследовать содержание отношений между краем, областью и
входящими в их состав автономными округами;
выявить наиболее эффективные формы регулирования отношений между краем, областью и входящими в их состав автономными округами;
выделить признаки нового вида субъектов Российской Федерации -сложноустроенного субъекта Федерации, дать его понятие и определить перспективы развития данного субъекта Федерации;
* внести предложения по совершенствованию конституционно-
правового статуса сложноустроенных субъектов Российской Федерации и
по правовому регулированию отношений между субъектами Федерации в
сложноустроенных субъектах Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляет
комплекс методов научного познания: диалектический, исторический,
формально-юридический, конкретно-социологический, сложно-
теоретический, статистический, метод сравнительного анализа и др. методы.
Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по юриспруденции, философии, социологии, политологии, этнографии.
Нормативную базу исследования составили законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также договоры между субъектами Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается одна из первых в Российской юриспруденции попыток комплексного анализа регулирования отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами.
Автор выделяет такой вид субъектов Федерации, как сложноустроенный субъект Федерации, дает его понятие, признаки, выявляет особенности их конституционно-правового статуса и предлагает свое видение места и значения сложноустроенных субъектов Федерации в развитии Российского федерализма.
Общую характеристик научной новизны конкретизируют и дополняют следующие положения, выносимые на защиту:
понятие сложноустроенного субъекта Федерации, его признаки и особенности конституционного статуса;
необходимость конституционного оформления нового вида субъекта Российской Федерации - сложноустроенного субъекта;
определение роли сложноустроенных субъектов Федерации в дальнейшем развитии Федеративного устройства России;
предложения по правовому механизму, направленному на укрупнение субъектов Российской Федерации;
* рекомендации по эффективности правовых форм регулирования
отношений в сложноустроенных субъектах Федерации;
* законодательные предложения по государственно-правовым
проблемам регулирования федеративных отношений в Российской
Федерации;
* предложения по содержанию единой главы, "основы отношений" в
Уставах края, области и автономного округа в их составе;
* рекомендации по усилению юридической силы договора между
автономным округом и краем, областью;
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы для внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации - раздел "Федеративное устройство", а также для совершенствования федерального законодательства. Исследования по регулированию отношений между краем, областью и входящими в их состав автономными округами, а также их содержанию могут быть использованы в федеральном и региональном законодательстве, договорном процессе между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации.
Автор является разработчиком федерального законопроекта "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами", а также принимал участие в разработке Устава Тюменской области, законов Тюменской области "О референдуме Тюменской области", "Об административно- территориальном устройстве Тюменской области" и других законопроектов.
Предложения и опыт применения метода социологических исследований в законодательном процессе следует учитывать как при разработке федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в целях углубленной разработки данной темы, а также для преподавания курса конституционного права в высших учебных заведениях, чтения лекций
для государственных и муниципальных служащих, написания учебных и методических пособий.
Апробация результатов исследования. На основе результатов исследования автором подготовлены пять научных публикаций, в том числе статья в журнале "Российский юридический журнал". Отдельные выводы диссертации реализованы на практике при разработке федерального законнопроекта "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами", разработке Устава Тюменской области, договоров между Тюменской областью и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, при подготовке материалов в Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных статей Устава Тюменской области и по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о "вхождении" автономного округа в состав края, области.
Теоретические положения диссертации используются при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий в Тюменском государственном университете, а также при разработке и подготовке специального курса "Правовой статус субъектов Российской Федерации".
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы, ее объем - 184 страницы машинописного текста.
Политико-правовые предпосылки возникновения сложноустроенных субъектов Российской Федерации
Россия - уникальная страна по этническому составу населения, так как на ее территории проживает почти 150 народов и народностей.
Все субъекты Федерации, в том числе республики и автономные округа, носящие названия, как правило, по титульной нации, г зют многонациональный состав населения. Необходимо найти такую форму государственного устройства, которая бы отвечала уникальности многонационального состава населения, реализации принципа равноправия и самоопределения народов Российской Федерации, не создавала конфликтности и обеспечивала гармоничное развитие всех населяющих ее народов.
Федеративное устройство - наиболее подходящая форма существования и развития многонациональной России, но сложность в том, что многое для строительства Российского федерат Р"ого государства мы черпаем в Германии, США. А между тем в истории русской правовой и политической мысли идеи федерализма сложились очень давно, неоднократно возникали политические формы, которые хотя и не были федерацией в собственном смысле слова, но содержали в себе значительные элементы федеративности. "Русь стремилась к федерации, - писал А.Костомаров, - и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом единодержавия".1
Впервые проекты федеративного устройства России были разработаны в начале XIX века декабристами Дмитриевым - Мамонтовым и Никитой Муравьевым. Во вступлении к конституции Н.Муравьев писал: "Все народы европейские достигают законов и свободы. Более всех их народ русский заслуживает и то и другое. Но какой образ правления ему приличен Народы малочисленные бывают обыкновенно добычей соседей и не пользуются независимостью. Народы многочисленные пользуются внешней независимостью, но обыкновенно страждут от внутреннего утеснения.... Федеральное или союзное правление одно разрешило сию задачу, удовлетворило всем условиям и согласно величию народов и свободе граждан. Под надзором государя одно законодательное собрание находится в столице и делает все распоряжения общие для всего государства; частные распоряжения, касающиеся областей, предоставлены областным законодательным собраниям... и таким образом доставляется благосостояние целого и частей".2
Федералистские устремления русских ученых выразил М.Бакунин, провозгласивший в 1848 г. "основы славянской федерации", независимость всех славянских народов, объединение их в союз с центральным славянским советом, который являлся бы высшей властью и судом. П.А.Кропоткин, призывая провозгласить Россию республикой и организовать ее на федеративных началах по примеру США и подчеркивавший, что "только путем федеративного договора и с юза может установиться единение, без которого равнины России рискуют обратиться в яблоко раздора между ее воинственными соседями, настоящими и будущими".
Что касается российских юристов и государствоведов конца XIX -начала XX вв., то, наряду с достаточно глубокой проработкой общих вопросов федерализма, проекты организации такой формы государственного устройства для России практически не разрабатывались, да и не особенно приветствовались.
Исключение, пожалуй, составляли труды Коркунова, Байкова, Ященко и некоторых др. Уже как на важную, отличительную от других государств черту России Ященко указывал на значение государствообразующей нации - русской, на необходимость учета при децентрализации прежде всего ее интересов. "Окраины с нерусским населением, - писал он, - имеют меньшее значение" Недостаточная теоретическая проработка модели федеративного устройства России сказалась в деятельности политических партий, возникших в начале нашего века на волне революционных событий и отразились в их программных документах.
"Стоит ли в этом случае во всех наших сегодняшних национальных проблемах обвинять большевиков, которые, будучи унитаристами и прямыми противниками федерализма, приняли его на вооружение в силу острой необходимости в распадающемся государстве - как переходную ступень на пути к социалистическому унитаризму, не имея при этом ни теоретического,, ни практического опыта. Как бы отрицательно ни оценивалась их деятельность, но документы первых лет советского строительства в сфере национальных отношений говорят об обратном. В них отражены самые насущные стремления и демократические требова ния наций и народностей: равенство и суверенность, отмена всех национальных и национально - религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических .т пп, возможность свободным голосованием решить вопрос о формах своего государственного существования и т.д. В этом же направлении шла и конкретная работа".1
Конституция РСФСР 1918 года определяла основные начала государственного устройства. "Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик", - гласила статья 2 Конституции. В статье 11 закреплялось право Советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом населения, на объединение в областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Таким образом, Конституция РСФСР "устанавливала и законодательно закрепляла принципы советской федерации: добровольность и равноправие объединяющихся советских республик" .2
В середине двадцатых - начале тридцатых годов двадцатого века, когда более крупные народы в основном уже самоопределились, появились национально-территориальные образования - национальные округа. "Прежде всего были проведены важнейшие мероприятия по созданию национальных объединений в районах расселения л тых народностей Севера. Распыленность на огромной территории, пестрота этнографического состава и хозяйственного уклада этих народов, их экономическое и культурное своеобразие затрудняли работу, не позволяли раньше проводить здесь в широком масштабе национально-государственное строительство. Национальная государственность создавалась преимущественно в форме национального округа -автономного объединения народностей, отличающихся особым национальным составом и бытом".3
Понятие и признаки сложноустроенного субъекта Российской Федерации
Термин "субъект Российской Федерации" появился в нашем Конституционном праве сравнительно недавно. Сначала он был применен в некоторых актах текущего законодательства, принятых в 1991 году, затем - в одном из дополнительных Протоколов к Федеративному договору.1 По действующей Конституции Российской Федерации это: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Федеральный закон "О статусе субъекта Российской Федерации" до настоящего времени не принят и это в какой - то мере лишает нас возможности в полном объеме раскрыть содержание статуса субъекта Федерации. Тем не менее, обращаясь к Конституции Российской Федерации ( часть 1 и 2 статьи 66) , мы видим, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и для республик в составе России - Конституцией этой республики, а для края, области и автономного округа - Уставом. М.В. Баглай, В.А. Туманов считают, что субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации; имеют свою правовую систему, в которую входят Конституции ( в республиках), Уставы ( в других субъектах), законы, подзаконные акты; систему органов государственной власти, устанавливаемой субъектами Федерации самостоятельно; установленные Конституцией предметы ведения и полномочия.2 В энциклопедическом словаре "Федерализм" указывается, что "субъекты Федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной Конституции; компетенция между Федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией; каждый субъект Федерации имеет свою правовую и судебную системы; одновременно существуют единое федеративное (союзное) гражданство и гражданство союзных единиц". В.Е. Чиркин отмечает, что субъекты Федерации имеют свои Конституции, создают свои парламенты и имеют свое правительство, создают свои законы, могут иметь собственную судебную систему, могут иметь свое гражданство, имеют СВОИ СИМВОЛЫ.2
Обратимся к Конституции Российской Федерации для установления элементов статуса субъекта Федерации.
Из содержания части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации следует , что субъекты Федерации имеют свою территорию, поскольку "Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними".
Далее, часть 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации предполагает наличие органов государственной власти субъекта Федерации, так как "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти".
Так как органы государственной власти Субъекта Федерации избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации, то мы можем констатировать, что элементом, характеризующим статус субъекта Федерации, является население данного субъекта Федерации.
В соответствии со статьей 63 Конституции Российской Федерации "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Более того, субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения ( статьи 71 и 72 Конституции ) согласно части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации "осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно- правовых актов". Таким образом, субъект Федерации обладает собственной властной компетенцией и совместной властной компетенцией с Российской Федерацией.
Конституцией выделяется и такой элемент статуса субъекта Федерации, как наличие своей нормативно-правовой системы, которую образуют Конституции (Уставы) субъектов Федерации и принимаемые ими законы.
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации для субъекта Федерации характерны следующие элементы (свойства): 1. Собственная территория; 2. Население субъекта Федерации; 3. Собственные властные полномочия и совместные властные полномочия с Российской Федерацией; 4. Собственная нормативно-правовая база; 5. Система органов государственной власти субъекта Федерации;
Эти элементы конституционно- правового статуса являются общими для всех видов субъектов Российской Федерации, но Конституция Российской Федерации закрепляет за некоторыми видами субъектов Федерации дополнительные элементы.
Так, республики в составе Российской Федерации по Конституции России имеют статусную характеристику - государство (часть 2 статьи 5 Конституции); они вправе устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 68 Конституции). Другим субъектам Российской Федерации эти элементы статуса Конституция России не предоставляет.
Далее, Конституция Российской Федерации содержит норму ( часть 4 статьи 66), которая определяет особенности еще двух видов субъектов Российской Федерации - автономных округов и края, областей, в состав которых они входят: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области".1
Положения данной конституционной нормы нашли развитие в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации " По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" № 12-П от 14 июля 1997 годаи
Федеральное нормативное регулирование отношений края, области и входящих в их состав автономных округов
Конституционная норма, содержащаяся в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, во - первых, юридически закрепляет фактическое вхождение автономного округа в состав края, области. Это нашло подтверждение и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу "О толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области": "Часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации о вхождении автономного округа в состав края, области носит констатирующий характер. Употребление термина "входящий" означает признание Конституцией Российской Федерации существовавшего до ее вступления в силу положения, согласно которому автономные округа, не оформившие изменение своего статуса, по - прежнему входят в состав соответствующего края или области". Во - вторых, указанная конституционная норма определила формы регулирования отношений : федеральный закон и ( или) договор между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Анализ договоров между этими субъектами Федерации показывает, что они в основном в общих чертах регулируют вопросы разграничения и делегирования полномочий между органами государственной власти края, области и автономного округа, а также в большинстве их содержится положение о вхождении автономного округа в состав края, области.
Что касается федерального закона, то в Конституции России не содержится положения должен это быть специальный закон, регулирующий только отношения между указанными субъектами Федерации, либо возможно регулирование отдельных отношений в различных федеральных законах.
Законодательная практика пошла в том и другом направлениях. В Федеральном Собрании Российской Федерации находится проект Федерального закона "Об основах отношений края, области и автономного округа, входящего в их состав", т.е. специальный закон. Но в то же время мы можем привести пример нормативного акта, регулирующего конкретные отношения края, области и автономного округа. Имеется в виду Федеральный закон Российской Федерации "О недрах" ( в редакции федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ). Часть 8 статьи 42 данного закона гласит: "При добыче ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края, области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет».і. Итак, приведенная норма закона регулирует распределение платы за природные ресурсы между краем , областью и автономным округом.
Помимо оснований принятия федерального закона о регулировании отношений между краем, областью и автономным округом, содержащихся в Конституции Российской Федерации, мы должны указать, что принятие такого закона допускают и Уставы как края, областей, так и автономных образований. Это является весьма важным, моментом, т.к. в соответствии с частью 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации: «Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией и Уставом края, области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органам соответствующего субъекта Федерации».
Признание Уставами края, области и автономных округов федерального закона о регулировании отношений между ними означает признание, как краем, областями, так и автономными округами, положения, что неотъемлемым признаком . края, области является вхождение автономного округа в их состав, а для автономного округа таким же неотъемлемым признаком является вхождение в состаь грая, области.
Первая попытка принятия специального федерального закона о регулировании отношений края, области и автономного округа в ее составе была предпринята в июле 1994 года, когда на пленарное заседание Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Комитетом Государственной Думы по делам национальностей для рассмотрения в первом чтении был внесен проект закона «Об основах отношений автономного округа с краем, областью, в составе (границах) которых он находится». Законопроект содержал положение о распространении законов и иных правовых актов края, области на территорию автономного округа лишь в случаях, когда автономный округ добровольно передает краю, области соответствующие полномочия. Допускалось также распространение на территорию автономного округа действия . законодательных актов соответствующего края, области посредством их ратификации органами законодательной власти автономного округа. В законопроекте была статья, перечисляющая конституционные принципы построения отношений края, области и автономного округа. Содержалось положение о взаимном делегировании части своих полномочий на основе договора между краем, областью и автономным округом, а также имелась норма "О совместных государственных интересах края, области и автономного округа", определяемых или устанавливаемых договором между ними.
Законопроект допускал возможность осуществления полномочий по предметам совместных интересов путем создания на договорных, паритетных началах объединенных структур управления с наделением их необходимыми правами и ресурсами. Целая глава посвящалась вопросу разрешения споров и разногласий между автономным округом и соответствующим краем, областью. В ней предлагалась следующая схема: организованная на паритетных началах согласительная комиссия, если не достигнуто согласие, то обращение к Президенту Российской Федерации, а также возможность разрешения спора в Конституционном Суде Российской Федерации или Высшем арбитражном Суде Российской Федерации. Законопроект не регулировал вопросы территориальных отношений между краем, областью и автономным округом, а также не регулировал вопросы реализации избирательных прав жителей автономных округов по участию в референдуме и выборах органов государственной власти края, области.
Закрепление правового статуса края, области и входящих в их состав автономных округов Уставами этих субъектов Федерации
Поскольку статус субъекта Российской Федерации в соответствии с частями первой и второй статьи 66 Конституции Российской Федерации определяется и его Конституцией (Уставом), то рассмотрим, как регулируются отношения между областью, краем и автономными округами их Уставами. Нас будет интересовать следующее: регулирование территориальных отношений; участие населения автономного округа в выборах органов власти края, области; разграничение полномочий и признание юрисдикции органов власти края, области на территории автономного округа.
Устав Коми - Пермяцкого автономного округа, принятый Законодательным собранием автономного округа 19 декабря 1994 года содержит положение о вхождении автономного округа в состав Пермской области ( статья 8) и определяет, что " Отношения между Коми -Пермяцким автономным округом и Пермской областью регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральным законодательством, а также договорами и соглашениями, заключенными между органами государственной власти К ми-Пермяцкого автономного округа и Пермской областью". Содержание отношений между автономным округом и областью Уставом Коми-Пермяцкого автономного округа не определено.
В то же время Устав автономного округа в статье 2 закрепляет территорию автономного округа: "Территория Коми-Пермяцкого автономного округа определяется в границах по состоянию на 25 декабря 1992 года и включает в себя следующие административно-территориалные образования" ...1
Согласно части 2 статьи 1 Устава : "В соответствии с Конституцией Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Коми-Пермяцкий автономный округ обладает всей полнотой государственной власти."2 Из данной нормы Устава следует, что нормативно-правовые акты органов государственной власти Пермской области не распространяются на территорию Коми-Пермяцкого автономного округа. Устав автономного округа, сделав отсылку лишь к формам регулирования отношений между автономным округом и Пермской областью, не раскрывает содержание отношений между ними. По существу статья 8 Устава автономного округа повторяет содержание части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации, дополнив его ссылкой на Федеративный договор (Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации) от 31 марта 1992 года. Анализ Федеративного договора показывает, что этот правовой акт также не определяет содержания отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав. Лишь в пункте 2 статьи 2 Федеративного договора с автономной областью и автономными округами в составе Российской Федерации содержится положение , что "Органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа".3
Как следует понимать, что органы государственной власти автономного округа, входящего в состав края, области осуществляют собственное правовое регулирование не только в соответствии с федеральным законодательством, но и договорами с краями , областями в состав которых они входят Возможно, имеется в виду договор, разграничивающий полномочия между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края, области. Сам Федеративный Договор ответа на этот вопрос не дает.
Рассмотрим Устав Пермской области, принятый Законодательным собранием Пермской области 6 октября 1994 года в части регулирования отношений с Коми-Пермяцким автономным округом.
Статья 5 Устава определяет : "Территория Пермской области включает территории Коми-Пермяцкого автономного округа и иных административно-территориальных единиц. Территория области является частью территории Российской Федерации и обладает внутренним единством и целостностью".1 Таким образом, Устав Пермской области объявляет территорию Коми-Пермяцкого автономного округа частью территории области.
Об участии населения Коми-Пермяцкого автономного округа в выборах органов законодательной и исполнительной власти области Устав ничего не говорит, но закрепляет положение , что "Устав имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории области" ( статья 13 Устава).2 Устав области признает самостоятельность органов государственной власти автономного округа в пределах их компетенции, часть 3 статьи 6 Устава гласит: "Не допускается вмешательство органов государственной власти Пермской области в компетенцию органов государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа".
Содержится в Уставе области и норма, определяющая формы регулирования отношений между областью и автономным округом, а именно - часть 2 статьи 6 : "Отношения между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом регулируются договором, заключенным органами государственной власти области и органами государственной власти округа" .
Отмечаем отсутствие ссылки на федеральный закон, как формы регулирования отношений.
