Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Постановка научной задачи правового регулирования основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации 22
1.1. Предмет и цель исследования 22
1.2. Сущность научной задачи и частных задач правового регулирования законодательством субъектов Российской Федерации основ экономических отношений 26
Глава 2. Теоретические и методологические начала правового регулирования основ экономических отношений на уровне субъектов Российской Федерации 34
2.1. Экономическая функция государства: понятие, содержание и роль в современных преобразованиях в Российской Федерации 35
2.2. Конституционное региональное законодательство: понятие, источники 47
2.3. Понятие конституционного института основ экономического строя (на уровне субъекта РФ) 63
2.4. Методология исследования эффективности реализации конституционного регулирования государством основ экономических отношений (региональный аспект) 88
Глава 3. Практические результаты: научные выводы и рекомендации 100
3.1. Реализация конституционного института основ экономического строя (на уровне субъектов РФ) 100
3.2. Результаты анализа предмета исследования (на примере малого предпринимательства Центрально- Черноземного региона) с помощью выбранной методики исследования 123
3.3. Предложения и рекомендации по обеспечению эффективности конституционного законодательства, регулирующего основы экономических отношений 140
Заключение 156
Список использованных источников 165
- Предмет и цель исследования
- Сущность научной задачи и частных задач правового регулирования законодательством субъектов Российской Федерации основ экономических отношений
- Экономическая функция государства: понятие, содержание и роль в современных преобразованиях в Российской Федерации
- Реализация конституционного института основ экономического строя (на уровне субъектов РФ)
Введение к работе
Коренные преобразования в различных сферах российского государства требуют пересмотра его роли и места в системе жизнеобеспечения общества как на уровне Федерации в целом, так и отдельных её субъектов или их группы. С одной стороны, децентрализация экономики и системы государственного управления, признание и равная защита различных форм собственности заложили основы рыночных отношений в Российской Федерации, позволили сформировать в стране слой собственников, свободно определяющих характер и содержание своей деятельности. С другой стороны, вытеснение государства из экономики в качестве субъекта собственности привело к снижению валового внутреннего продукта, который составляет менее 2/5 уровня 1990г., уменьшению объема капитальных вложений более чем на 75%'. В России наблюдается кризис государственности, сохраняется неблагоприятный деловой климат, отток капиталовложений, ухудшение качества (уровня) жизни населения2. Выход страны из затянувшегося кризиса требует активизации роли государства в регулировании экономических процессов.
Государство, являясь основным институтом политической системы общества, независимо от особенностей эпохи и типа своего устройства, призвано координировать и балансировать взаимоотношения между индивидами, классами, социальными, профессиональными, этническими группами населения, регионами, обеспечивать целостность, жизнеспособность и безопасность общества.
Экономика - совокупность общественных отношений в сфере производства, обмена и распределения продукции4, а управление ею одно из основных направлений деятельности государства. Рассматриваемые общественные отношения являются наиболее емкими, включающими в себя отрасли материальной
1 См. подробнее: Национальная экономика России: потенциалы, комплексы, экономическая безопасность /В.И.
Волков и др.; под общ. Ред. В.И. Лисова. - М.: ОАО "НПО "Экономика",2000. С. 3-9; Глазьев СЮ. Геноцид. -
М.:ТЕРРА, 1998.-320с.
2 См.: Не будет ни революций, ни контрреволюций / Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ //
Российская газета. 2001. 04 апреля.
3 от греческого «oikonomike» - в буквальном смысле искусство ведения хозяйства.
4 Большой энциклопедический словарь, 2-е изд., перераб. и доп. - М.: 2000. С. 1393.
и нематериальной сферы. Современное рыночное хозяйство немыслимо без эффективного механизма его взаимодействия с государством, практическое воплощение которого происходит в различных формах, а правовое регулирование рассматриваемых отношений одна из них. Роль последнего увеличивается в периоды радикальных социально-экономических и общественно-политических преобразований, которые требуют пересмотра содержания и роли экономической функции государства.
Сегодня в Российской Федерации конституционно-правовые пределы воздействия государства на экономику находятся в стадии формирования, а в процессе реализации законодательства возникают сложности, обусловленные как его противоречивостью и несовершенством, так и практикой применения.
С принятием Конституции РФ в 1993 году сформировался новый самостоятельный уровень конституционного законодательства - законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее, в том числе, основы экономических отношений, которое не стало в достаточной степени объектом научного исследования.
Существенная перестройка основ экономического строя - системы хозяйства и собственности, признаваемые господствующими в данном государстве5, являющимися едиными, вне зависимости от формы государственного устройства (унитарное или федеративное государство) объективно обусловила необходимость соответствующих изменений в содержании и реализации законодательства двух уровней: федерального и субъекта Федерации. Исследование указанного блока отношений невозможно только в рамках одной отрасли - конституционного права. Необходимо привлечение достижений тех отраслевых наук (экономики, социологии, философии), которые практически используются при формулировании задач, принципов и целей регулирования на уровне субъектов Российской Федерации посредством конституционного законодательства экономической сферы общества.
5 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь /Отв. ред. Авакьян С.А. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М), 2000. С. 406.
В юридической литературе6 разграничиваются понятия «конституционное законодательство субъекта Российской Федерации» и «уставное законодательство субъекта Федерации» в зависимости от того, какой нормативный акт является исходным: Конституции в республиках или Уставы - в остальных субъектах РФ. Но автор считает, что в данном случае неважно в каком источнике формализованы нормы, составляющие рассматриваемый уровень законодательства. Определяющим фактором служит общий предмет регулирования, а термин «конституционное законодательство субъекта Российской Федерации» наиболее точно отражает содержание, регулируемых общественных отношений. В связи с этим в дальнейшем по тексту настоящего исследования под конституционным законодательством рассматриваемого уровня понимается законодательство субъекта РФ вне зависимости от наименования его статутного документа (Конституция или Устав).
В законодательстве и юридической литературе понятия «субъект Российской Федерации» и «регион» рассматриваются как идентичные, а под региональным законодательством понимается законодательство субъектов Российской Федерации7, что затрудняет их разграничение, определение содержания каждого.
Несмотря на то, что некоторые правоведы признают объективность и важность обособления и функционирования конституционного законодательства субъектов Российской Федерации, анализ его блока, регулирующего основы
6 См., например, Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства
субъектов Российской Федерации. М.: «Янус-К». С. 3-10.
7 Пять лет региональному законодательству: проблемы, опыт, перспективы. Тезисы выступлений участников
межрегиональной научно-практической конференции 19-20 марта 1999 года. / Под ред. И.П. Марова, В.А.
Юдашкина, Тюмень, 1999. - 316с.
8 Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. // Дисс. докт.
юрид. наук. Саратов. 2000.; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государствен
ного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1997. - 372 с; Толстошеее В.В. Региональное эко
номическое право России. - М: Издательство БЕК, 1999. - 392с; Лексин В., Швецов А. Региональная политика
России: концепции, проблемы, решения // Российский экономический журнал. 1997. № 3. С. 32-46.; Марченко Г.
Нужно ли перекраивать Россию? // Сб. «Российский конституционализм: политический режим в региональном
контексте». - М., 2000. С. 72-82.; Состояние и перспективы развития российского законодательства в области
экономических отношений // Право и экономика. 1998. № 3. С. 7-14.; Гошуляк В.В. Теоретико-правовые про
блемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М.: «Янус-К», 2000. -
336с.
экономических отношений, не был предметом специального диссертационного исследования.
После принятия Конституции России 1993 года и изменения государственно-территориального устройства страны в конституционно-правовой науке отсутствуют работы, посвященные формированию и системному анализу правового регулирования основ экономических отношений на уровне субъектов РФ. В существующих трудах рассматривались либо общетеоретические вопросы института основ конституционного строя9, отдельных элементов его экономических начал 10, либо анализировалось конституционное законодательство субъектов РФ, проблемы его становления и развития без изучения механизма государственного регулирования рассматриваемой сферы жизни общества11. В связи с этим, на практике не применяется какая-либо научная методология исследования механизма реализации рассматриваемого уровня законодательства и оценки его эффективности.
Поэтому научное обеспечение законотворчества в сфере правового регулирования границ взаимодействия государства и экономики конституционным законодательством указанного уровня является актуальным.
Экономические отношения представляют собой способ, каким люди определенного общества производят средства к жизни и обмениваются между собой продуктами, включающий в себя:
отношение людей к средствам производства;
определяемое этими отношениями их место в системе общественного производства;
См.: Румянцев О.Г. Основы конституционного строя: понятие, содержание, проблемы становления (некоторые вопросы концепции), автореферат, канд. дисс. - М., 1994.
См.: Мустафин В.Я. Конституционно-правовые основы управления государственной и муниципальной собственностью в субъектах Российской Федерации, автореферат канд. дисс. - М., 1998; Талапина Э.В. Конституционно-правовое регулирование разграничения государственной собственности в Российской Федерации, автореферат канд. дисс. - М., 2000; Гребенников В.В. Конституционно-правовые основы частной собственности в условиях формирования рыночных отношений в Российской Федерации, автореферат канд. дисс. - М., 1995; Талай А.Н. Конституционные основы финансовой деятельности в Российской Федерации, автореферат канд. дисс. -Томск, 1999.
См.: Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, автореферат, докт. дисс. - М., 2000.
вытекающую отсюда их роль в системе производства;
размер и способы получения доли общественного богатства12. Содержание рассматриваемых отношений достаточно широкое и в своей
основе они возникают и развиваются объективно, но вместе с тем государство, используя законодательство, оказывает на них существенное влияние.
Объектом диссертационного исследования являются конституционные характеристики основ экономических отношений - совокупности основополагающих связей, складывающихся между людьми и (или) хозяйствующими субъектами и государством по поводу производства, обмена, распределения и потребления жизненных благ и основанных на принципах единого экономического пространства, свободы экономической деятельности, многообразия и равенства форм собственности, поддержки конкуренции и ограничения монополистической деятельности.
Предметом исследования является правовое регулирование основ экономических отношений конституционным законодательством субъектов Российской Федерации как самостоятельным уровнем конституционного законодательства, а также пути (способы) его совершенствования и обеспечения эффективности реализации.
Содержательная формулировка научной задачи. В условиях децентрализации экономики России, перехода ее к рыночной основе хозяйствования, формирования двухуровневой системы законодательства для повышения эффективности реализации общих и частных принципов регулирования основ экономических отношений требуется логико-эвристическими методами (с использованием статистической обработки фактических и эмпирических данных) выявить механизм реализации указанных принципов на уровне субъектов Федерации, уточнить категориальный аппарат и выработать новые рекомендации, направленные на совершенствование действующего законодательства.
12 См.: Российская социологическая энциклопедия. /Под ред. Г.В. Осипова. - М: Издательская группа НОРМА-ИНФРАМ., 1999. С. 360.
Целью диссертационного исследования является разработка решения актуальной научной задачи, находящего свое выражение в обосновании теоретическими методами эффективности правового регулирования основ экономического строя конституционным законодательством субъекта Федерации и в выработке новых практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства указанного уровня.
Для решения научной задачи поставлены следующие частные задачи:
1. Разработать положения, раскрывающие сущность и содержание кон
ституционного института основ экономического строя на уровне субъекта Рос
сийской Федерации, включающие:
а) понятийный (категориальный) аппарат - в части определения (уточне
ния) следующих базовых категорий: «основы экономических отношений»,
«конституционный институт основ экономического строя (региональный уро
вень)», «экономическая функция государства», «единое экономическое про
странство», «конституционное региональное законодательство», «регион», и
Другие;
б) эмпирические данные об оценке эффективности правового механизма
реализации института основ экономического строя (уровень субъекта РФ);
в) научно-методический аппарат (методические и экспериментальные
средства и приёмы описания, объяснения и прогнозирования явлений и процес
сов): система критериев эффективности функционирования конституционного
института основ экономического строя (региональный уровень); логико-
эвристические методы (с использованием статистической обработки фактиче
ских и эмпирических данных) определения основных направлений совершенст
вования конституционного законодательства, регулирующего рассматриваемый
блок отношений и повышения эффективности его реализации.
2. С использованием разработанных положений содержания конституци
онного института основ экономического строя найти решение поставленной
научной задачи (в виде предложений и рекомендаций), направленное на совер
шенствование правого регулирования основ экономических отношений рас-
сматриваемым уровнем конституционного законодательства, и повышение эффективности его реализации.
3. Проанализировать и обобщить результаты научного исследования по вопросам роли государства в экономических преобразованиях в РФ (на анализе деятельности субъектов малого предпринимательства Центрально-Черноземного региона).
Методологические основа диссертационного исследования. При решении поставленной общей научной задачи и частных задач использовались следующие методы:
а) диалектический материализм, позволяющий проследить основопола
гающий характер производственных отношений при формировании отношений
юридических и требующий рассмотрения объекта познания в его непрерывном
развитии, изменении и связях с другими явлениями;
б) исторический, предполагающий рассмотрение конституционного зако
нодательства субъекта РФ, регулирующего основы экономических отношений,
не только в рамках определенной исторической эпохи, но и с учетом местных
традиций, политической и правовой культуры, сложившихся в конкретный ис
торический период в условиях их постоянного развития;
в) абстрагирования, позволяющий раскрыть понятия ряда правовых явле
ний, выявить типичное, наиболее характерное и существенное в них;
г) анализа и синтеза, в процессе которых предмет исследования мысленно
расчленялся на составные элементы и объединялся в одно целое соответствен
но, при этом выявляются все существенные связи элементов между собой.
д) сравнительного и логико-семантического анализа, позволяющего про
вести сравнительный и сопоставительный анализ Конституции РФ и 14 Консти
туций (Основных законов) зарубежных государств на предмет зависимости за
крепленных в них норм об ограничении права собственности и индекса конку
рентоспособности экономик; Конституции РФ и Уставов 12 областей России на
предмет зависимости закрепленных в них принципов регулирования основ эко
номического строя и характера инвестиционного климата и потенциала соот
ветствующих субъектов Федерации;
е) функционального анализа при исследовании реальной деятельности го
сударственных органов и субъектов предпринимательской деятельности в ходе
исполнения и применения ими правовых предписаний;
ж) экономико-статистические (анализ, обобщение статистических фактов
на основе проведенного анкетирования 600 субъектов малого предпринима
тельства Центрально-Черноземного региона), позволившие выявить и изучить
тенденции социально-экономического развития на уровне Центрально-
Черноземного региона.
Методологической основой для выработки научных понятий (категорий) являлись законы формальной логики и лингвистики.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, экономики, философии, социологии, логики. Были использованы достижения ученых, которыми разработаны фундаментальные категории общей теории государства, права и правовых систем: работы С.С. Алексеева, М.И. Байтина, Д.А. Керимова, В.Н. Кудрявцева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, О.О. Миронова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Радько, В.О. Халфиной, В.А. Четвернина, Л.С. Явича.
В основу рассмотрения вопросов становления и развития законодательства субъектов Российской Федерации (в том числе, регулирующего отношения в экономической сфере) были положены научные исследования ученых - представителей науки конституционного права: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Т.Д. Зражевской, А.Е. Козлова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепян, А.Е. Постникова, О.Г. Румянцева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.Е. Чиркина, Т.Э. Шуберта, Б.С. Эбзеева.
При определении содержания экономической функции государства в переходный период, роли государства в становлении и регулировании рыночной экономики использовались работы отечественных и зарубежных экономистов Л.И. Абалкина, С.Л. Брю, Е. Бухвальда, СЮ. Глазьева, А.Н. Илларионова, В.Н.
Лексина, К.Р. Макконнела, В.А. May, В.М. Медведева, А.С. Улюкаева, Ф.И. Шамхалова, А.Н. Швецова, В.М, Шупыро, Е. Г. Ясина.
Нормативную базу исследования составляют:
на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления и Определения Конституционного Суда Российской Федерации, другие нормативно-правовые акты, корреспондирующие теме исследования13;
на уровне субъекта Федерации: Уставы Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской, Тульской областей, входящих в Ассоциацию экономического взаимодействия «Черноземье», Уставы Брянской, Калужской, Новгородской областей и другие законодательные акты, регулирующие основы экономических отношений;
законодательные акты зарубежных стран: Конституции 11 стран СНГ, 17 европейских государств, Бразилии, США, Японии.
Информационную базу исследования составляют данные статистической отчетности о социально-экономическом положении Воронежской области, развитии малого предпринимательства в Российской Федерации, Воронежской, Курской, Новгородской областях, предоставленные Госкомстатом РФ и соответствующих областей, аналитические материалы Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его Территориальных управлений Курской и Липецкой областей.
Эмпирической базой исследования являются материалы научно-практических конференций, семинаров по вопросам рыночной экономики, собственности, поддержки малого предпринимательства, прошедших в России в 1995-2001 годах, практика работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации Центрально-Черноземного региона (в том числе, Воронежской областной Думы), арбитражная и судебная практика, результаты конкретной деятельности различных
13 В диссертации дается анализ нормативных актов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2001г.
предпринимательских структур, материалы юридической печати, а также личный опыт работы диссертанта в одной из холдинговых компаний Центрально-Черноземного региона.
Проведено социологическое исследование - анкетирование 600 руководителей и работников малых предприятий и индивидуальных предпринимателей Центрально-Черноземного региона (г.г. Белгород, Старый Оскол, Воронеж, Борисоглебск, Павловск, Острогожск, Курск, Курчатов, Липецк, Елец, Усмань, Тамбов, Котовск).
Полученные научные результаты и их научная новизна.
Впервые в отечественной юридической науке на уровне диссертационной работы проводится комплексное исследование теоретических и практических задач, возникающих в процессе правового регулирования основ экономических отношений на уровне субъектов РФ (в отличие от ранее проводившихся на уровне РФ в целом, или отдельных элементов экономической системы), с применением количественно-качественных методов оценки эффективности его реализации:
1. Различаются основы экономического строя как государственно-
правового явления и как конституционного института. В первом случае они яв
ляются составной частью социального образования - основ конституционного
строя, во втором - отрасли конституционного права, регулирующей рассматри
ваемый блок отношений.
Институт основ экономического строя на уровне субъекта Федерации рассмотрен не только как комплексный, структура которого зависит от формы государственного устройства России, но и единый, что обусловлено спецификой общественных отношений, составляющих объект правового регулирования.
Проанализирована степень закрепленности в конституционном законодательстве двух уровней экономических категорий, связанных с правовыми основами рассматриваемых общественных отношений.
Изучена проблемная ситуация в науке и на практике механизма реализации конституционного законодательства субъектов Федерации, регулирующего исследуемый блок отношений. На основе выявленного противоречия
обоснована и сформулирована (на качественном уровне) постановка новой научной задачи анализа регулирования основ экономических отношений в субъекте (группе субъектов) Федерации, имеющей существенное значение для конституционного права.
5. Разработаны основные положения, раскрывающие содержание и осо
бенности правового регулирования конституционного института основ эконо
мического строя на региональном уровне, включающие в себя:
Уточненный категориальный (понятийный) аппарат в виде научных юридических конструкций: "основы экономических отношений", "экономическая функция государства", "конституционный институт основ экономического строя РФ (на уровне субъекта РФ)", "единое экономическое пространство", "регион", "региональное законодательство".
Эмпирическую основу - зафиксированные, логически обобщенные и систематизированные данные о структуре рассматриваемого конституционного института на уровне субъекта РФ, реализации его отдельных элементов: реальные (на примере ЦЧР) и научные факты, обобщенные события и процессы, выявленные факторы (условия).
Научно-методический аппарат, основанный на использовании новой совокупности методов научного познания (диалектического материализма, исторического, абстрагирования, сравнительно-правового, логико-семантического, функционального анализа, статистического), описывающих объект, задачи и предмет исследования в динамике развития, а также на критическом и конструктивном анализе имеющихся материалов по проблематике пределов вмешательства государства в рыночные отношения. Особенностью использования указанной методики является введение значимых условий и ограничений для оценки эффективности правового регулирования рассматриваемого блока отношений: динамичности внутренних и внешних условий функционирования конкретного субъекта РФ или их группы.
6. Установлена новая закономерность (тенденция) эффективности реали
зации конституционного законодательства исследуемого уровня, регулирующе-
го экономические отношения, выявленная на основе имеющихся эмпирических данных о правовых массивах субъектов РФ и обработки официальных статистических данных. Существо этой закономерности состоит в том, что основные социально-экономические показатели отдельных субъектов РФ и их групп зависят от полноты закрепления в их Уставах (Конституциях) общих и частных принципов, на которых базируется исследуемый блок отношений.
Для устранения выявленного противоречия и решения поставленной научной задачи предложено дополнить правовой механизм регулирования рассматриваемых отношений: закрепление в Конституциях (Уставах) субъектов РФ частных принципов регулирования основ экономических отношений, конкретизирующих и развивающих положения содержащихся в Конституции РФ общих принципов, в зависимости от состояния экономики конкретного субъекта Федерации.
Обоснован ряд предложений, которые наряду с другими, обеспечат повышение эффективности конституционного института основ экономического строя:
8.1, на федеральном уровне:
принятие ряда Федеральных законов: «Об экономической безопасности», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О процедурах преодоления разногласий и споров между государственными органами Федерации и субъектов Федерации», «Об основах отношений между органами государственной власти субъектов Федерации», «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в её составе нового субъекта Российской Федерации», «Об общих принципах организации и деятельности Конституционных (Уставных) Судов субъектов Федерации», «О государственных унитарных предприятиях», «Об иммунитете государства и его собственности», «Об управлении государственной собственностью», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О принципах национализации собственности», «О защите прав и законных интересов предпринимателей»;
внесение соответствующих изменений в ряд Федеральных Конституци
онных и Федеральных законов:
«О судебной системе Российской Федерации»: создание Конституционных (Уставных) Судов субъектов Федерации является их обязанностью (п.1. статьи 27);
«О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»: определение критериев продажи того или иного предприятия, изменение способов приватизации14;
«Об исполнительном производстве»: о возможности лишения имущества только по исполнительным листам судов общей юрисдикции и арбитражных судов (ст.ст. 1,7 Закона), т.е. приведение их в соответствие с нормами Конституции РФ (ст.35);
«О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»: Исключить соответствующие нормы о монополистической деятельности органов государственной власти и управления, урегулировав вопросы в специальном законодательстве о государственных служащих и органах государственной власти (ст.7-9, 24);
в Кодексы об административных правонарушениях, Налоговый, Таможенный, Уголовный изменения в части установления ответственности работников, соответствующих проверяющих и контролирующих органов за действия, нарушающие права субъектов предпринимательской деятельности.
8.2. на уровне субъекта Российской Федерации:
принятие законов «Об Уставном Суде», «О порядке признания предпри
ятия субъектом малого предпринимательства и его регистрации»;
внесение соответствующих изменений в Регламенты законодательных (представительных) органов власти об обязательном проведении Территориальными управлениями Министерства Российской Федерации по антимоно-
14 Разработка и принятие программы приватизации с установлением в ней порядка приватизации различными способами (например, внесение государственного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ в соответствии со ст. 23 Закона),
польной политике и поддержке предпринимательства предварительной экспертизы принимаемых актов, затрагивающих отношения на товарном рынке. Новые практические результаты и их значимость
1. Практическая значимость исследования состоит в том, что оно имеет
системный прикладной характер и решает задачу, связанную со смежными нау
ками (экономикой) и отраслями законодательства (административного, граж
данского, финансового, антимонопольного).
Выявление и формулирование научной задачи, основных способов её решения являются актуальным направлением в законодательной деятельности представительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Положения, выводы и рекомендации способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений общих закономерностей и тенденций в реализации конституционных принципов. Это расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области, а также использования в практической деятельности исполнительных и судебных органов власти субъектов РФ, предпринимательских структур.
Разработан методический аппарат количественно-качественной оценки эффективности реализации принципов, составляющих основу института экономического строя в конкретном регионе страны, который был использован на практике при образовании и развитии холдинговой компании в ЦЧР и проведении социологического исследования 600 субъектов малого предпринимательства. Использование этого методического аппарата повышает обоснованность и достоверность предлагаемых рекомендаций, и их реализуемость.
Материалы диссертации претендуют на использование в учебном процессе при подготовке учебных пособий по дисциплинам "Конституционное право Российской Федерации", "Конституционное право зарубежных стран", "Региональное законодательство", "Защита прав и свобод человека и гражданина", "Конституционное правосудие".
Учет предложения о закреплении в Конституциях (Уставах) субъектов Федерации общих и основанных на них частных принципов регулирования основ экономических отношений и механизмов их развития в нормотворческой
деятельности представительных органов власти субъектов РФ будет способствовать совершенствованию конституционного законодательства и повышению эффективности его реализации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
Основы экономического строя РФ - как социальное образование, которое объективируется в его структуре, представляющей собой организацию системы, её внутреннюю форму, отличающуюся устойчивостью и закономерностью связей отдельных элементов на двух уровнях: федеральном и субъекта РФ - едино.
Институт основ экономического строя является комплексным и неразрывным, независимо от формы государственного устройства (унитарное или федеративное государство). Его содержание на уровне субъектов Федерации основывается на общих принципах, закрепленных в Конституции РФ, и имеет свои особенности, связанные с социально-экономическим потенциалом конкретного региона.
Структура конституционного института основ экономического строя на уровне субъекта Федерации оказывает влияние на содержание экономической функции государства в целом и на её реализацию в конкретном субъекте Федерации. Указанная функция является единой, так как работа государства в данной сфере осуществляется с одних позиций и на основе общих принципов хозяйствования, но имеет различные формы проявления в зависимости от социально-экономического положения субъекта Федерации или их группы.
Понятия "субъект Российской Федерации" и "регион" не идентичны, каждое из них имеет свои признаки и содержание. Формирование регионов -это не только механическое укрупнение субъектов Федерации, но и качественно новая переходная форма государственного устройства, в которой создаются условия для взаимодействия отдельных его частей в целях реализации их внутреннего потенциала.
Для унификации правовых норм, регулирующих сходные общественные отношения, интеграции субъектов в единое экономическое пространство,
усиления потенциала каждого из них при достижении конкретных целей, а также создания единого правового поля предлагается выделение регионального законодательства в качестве самостоятельного уровня.
6. Система предложений и рекомендаций по совершенствованию конституционного законодательства субъекта Федерации, регулирующего основы общественных отношений в сфере экономики. В частности, предлагается для обеспечения комплексного и эффективного правового регулирования на уровне субъектов РФ закрепить:
а) в Конституции России и Основных законах её субъектов единый пере
чень общих принципов направления взаимоотношений государства и рынка:
помимо указанных в ст. 8 Конституции РФ добавить следующие: научного про
гнозирования15 и обеспечения экономической безопасности;
б) в Конституциях (Уставах) субъектов РФ, с учетом их социально-
экономического развития - частные принципы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные итоги которой опубликованы в 4 научных работах, в том числе 4 печатных, общим объемом 2,2 п.л. Апробация осуществлялась в следующих формах:
1. Внедрение результатов диссертационного исследования в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве преподавателя кафедры конституционного и международного права юридического факультета Воронежского Государственного Университета при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Региональное законодательство» и научно-методического семинара «Конституционные чтения».
2. Доклады на научно-практических конференциях в г.г. Москве, Воронеже, Белгороде, Ст. Осколе, Курске, Липецке, Тамбове в 1999-2001 г.г.
15 В обоснование указанного предложения см., например, Федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 и до 2015 года)», утвержденную Постановлением Правительства РФ № 717 от 11.10.2001г. // Собрание законодательства РФ. 200]. №43. Ст. 4100.
Обобщены результаты анкетирования 600 руководителей и работников малых предприятий и индивидуальных предпринимателей Центрально-Черноземного региона (г.г. Белгород, Воронеж, Курск, Липецк, Тамбов и др.).
Предмет и цель исследования
Предметом настоящего исследования является регулирование основ экономических отношений конституционным законодательством субъекта Российской Федерации как самостоятельным уровнем законодательства.
Основополагающая роль конституционного законодательства в формировании правовой системы Российского государства теоретически признается всеми учеными, отмечается и двухуровневый (Федерация и её субъекты) его характер. В дореформенный период, когда основой экономической системы государства являлась государственная собственность, а роль государственного регулирования была абсолютной, правовой массив конституционного законодательства, включающий в себя в основном нормы Конституций СССР, союзных и автономных республик, оставался на протяжении достаточного продолжительного временного отрезка стабильным и задачи изучения изменений в механизме воздействия конституционного института экономического строя на реальные общественные отношения практически не существовало. В подтверждение этой ситуации большинство научных работ были посвящены исследованию понятия, сущности, содержанию, видам экономических функций государства16. Анализ правового регулирования данного блока общественных отношений конституционным законодательством вообще, и конституционным законодательством субъектов РФ в частности, отсутствовал по трём причинам: 1) с принятием в 1993г. Конституции РФ впервые в истории Российского государства все субъекты Федерации приобрели конституционное право осу ществлять собственное правовое регулирования. 2) трансформационные процессы начала 90-ых годов сформировали множество участников экономических отношений от государства до индивиду альных предпринимателей, статус их несовершенен, что затрудняет системати зацию правового регулирования их деятельности и взаимоотношений; 3) тенденции к суверинизации субъектов Федерации.
Политическая, экономическая, социальная, военная, судебная и иные реформы привели к существенным изменениям в общественных отношениях, которые затронули прежнюю правовую систему с ее принципами, Конституцией и законодательством.
Правовое обеспечение экономических преобразований играет огромную роль в поддержании основных условий функционирования рыночного хозяйства: экономической свободы и ценовой конкуренции, а также в определении и обеспечении «правил игры» между субъектами рыночных отношений.
Конституция РФ 1993 года оказала влияние на развитие всей правовой системы российского законодательства, которое обновилось и стало занимать ведущее положение в регулировании общественных отношений. За данный период на федеральном уровне было принято более 1100 федеральных законов17. Особенно интенсивно развивалось конституционное, гражданское, административное, финансовое законодательство, что позволило уменьшить сферу деятельности так называемого «правового вакуума», то есть явления, представляющего собой: «...отсутствие правовых норм, которые должны регламентировать не урегулированные ранее, но нуждающиеся в правовой регламентации вновь возникшие общественные отношения18». Но стремительный темп законотворчества явился одной из причин бессистемности и хаотичности законодательства, в том числе регулирующего вопросы экономики.
Этот процесс осложняется и тем, что происходящее в последнее десятилетие масштабное и стремительное формирование российского законодательства отличается рядом особенностей.
Во-первых, развитие законодательства на двух уровнях: Федерации и её субъектов приводит к обновлению механизма собственного нормотворчества, к более полному учету особенностей не только республик, краев, областей, т.е. отдельных субъектов Федерации, но и специфика регионов (группы субъектов) в целом. Законодательная децентрализация расширяет демократическую базу законотворчества, что является предпосылкой для решения многих актуальных правовых задач более эффективно и быстро.
Во-вторых, двухуровневая система конституционного законодательства требует постоянного процесса разграничения предметов ведения Федерации и её субъектов согласно статьям 71-73 Конституции Российской Федерации, особенно по согласованию экономических принципов, программ.
В-третьих, внутреннее единство всех правовых актов в государстве, их реализация постоянно нарушается следующими обстоятельствами: а) объективно стихийностью экономического развития; б) условиями политической борьбы (не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ), отодвигающими на второй план вопросы согласо ванности законодательных предписаний.
Сущность научной задачи и частных задач правового регулирования законодательством субъектов Российской Федерации основ экономических отношений
Анализ состояния конституционного законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что правовой массив в них формируется очень стремительно20, без строгого соблюдения основ классификации правовых актов, структура и содержание которых не всегда специфичны, в них немало норм-дефиниций, общих определений и терминов. Не всегда четко разграничиваются предметы собственно федерального, совместного и исключительного законодательного регулирования субъектов Российской Федерации. Последние часто нарушают Конституцию и Законы Федерации, а «договорной бум» отодвигает законы на второй план21.
Одной из причин указанных негативных явлений являются противоречия и пробелы в конституционном законодательстве федерального уровня, регулирующего экономический блок отношений, к их числу относятся:
1. Нормативно не закреплено содержание понятия «Единое экономическое пространство», являющееся конституционным принципом регулирования экономических отношений. В действующих правовых актах не всегда четко установлено соотношение компетенции Федерации и её субъектов в области рассматриваемого блока отношений, а конкретное содержание исследуемого понятия будет зависеть от развития законодательства различных уровней.
2. Провозглашение принципа «Берите столько суверенитета, сколько сможете» привело к усилению сепаратистских устремлений ряда субъектов Федерации, к политической нестабильности, нарушению производственно-технологических и транспортных связей, финансово-банковской, кредитной и налоговой систем. Экономическая дезинтеграция способствует увеличению напряженности во взаимоотношениях субъектов РФ и Федерального центра, представляя собой угрозу федеративному устройству страны.
Разрушение единого экономического и правового пространства происходит через практику заключения Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами.
3. Несоблюдение принципа приоритета норм Конституции РФ, федерального законодательства над нормами законодательства субъектов Российской Федерации «размывает» единое правовое пространство государства.
4. Отсутствие федерального законодательства, регулирующего вопросы экономической безопасности государства: не определен круг объектов, угрозы, показатели и их пороговые значения, меры обеспечения экономической безопасности. Это затрудняет разработку и принятие соответствующих концепций субъектами Российской Федерации.
Разрешение этих противоречий будет способствовать развитию, упорядочению, систематизации конституционного законодательства всех уровней (федерального, регионального, субъекта Российской Федерации), положительно отразится на общем процессе законотворчества и укреплении законности в масштабе всего государства.
Противоречия в науке по вопросу правового регулирования основ экономических отношений в условиях становления рыночного хозяйства обусловлены тем, что реформы, требуют интенсивного правотворчества и его всестороннего и эффективного воздействия на происходящие в стране преобразования:
1. Наряду с улучшением или реконструкцией законодательства, необходимо формирование многих принципиально новых (прежде всего по содержанию) правовых институтов, соответствующих реальным условиям рыночной экономики, критериям правового государства, международным стандартам защиты прав и свобод личности.
2. Оперативная регламентация общественных отношений, которые раньше оставались за рамками «правового поля» при отсутствии необходимой теоретической и методологической базы сказывается на качестве права и его эффективности, негативно воспроизводится не только в нормативно-правовых актах, но и в политике, общественном сознании, поведении граждан.
3. Недостаточная разработка методологии обобщения сложившейся практики по вопросу конституционно-правовых основ регулирования экономических отношений в субъектах (группе субъектов) Российской Федерации.
4. Отставание государственно-правовой теории рыночных отношений и института основ экономического строя двух уровней от потребностей современного российского общества.
Устранение указанных противоречий требует:
разработки системы конституционного регионального законодательства как самостоятельного уровня конституционного законодательства;
согласования программ и проектов Федеральных законов и Законов субъектов Российской Федерации по вопросам их совместного ведения;
усовершенствования механизма предотвращения и устранения юридических коллизий, как путем принятия Федеральных законов «О нормативных правовых актах», «О процедурах преодоления разногласий и споров между государственными органами Федерации и субъектов Федерации», так и более активной деятельности судов, прежде всего Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционных (Уставных) судов субъектов Российской Федерации (принятие ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности Конституционных (Уставных) Судов субъектов Российской Федерации»);
Экономическая функция государства: понятие, содержание и роль в современных преобразованиях в Российской Федерации
В переходный период возрастает значение управления экономическими и социальными процессами, что обуславливает необходимость исследования механизма воздействия государства на политическую, экономическую, духовную сферы жизни общества и выявления роли соответствующих функций государства в регулировании общественных отношений.
Возникающие и развивающиеся объективно экономические отношения подвергаются влиянию со стороны общества и государства посредством социальных норм и законодательства. Рассматриваемые отношения выступают в роли экономического базиса гражданского общества и складываются из отношений собственности, производства, обмена, распределения и потребления материальных и духовных благ.
Анализ характера и особенностей воздействия государства на экономику, познание его форм и методов, установление пределов влияния государства в целом или отдельных его органов на экономические процессы, изучение зарубежного и отечественного опыта по руководству экономикой значимы для теории и практики.
Опыт комплексного исследования научных задач, находящихся «на стыке» наук, не в полной мере применяется при изучении вопросов экономической роли государства, что объясняется, в частности, недостаточным взаимопониманием между специалистами различных общественных наук (экономики, политологии, социологии, юриспруденции) вследствие одностороннего подхода к исследованию экономической роли государства и права, в различном трактовании (или отсутствия вообще) понятий: «экономическая функция государства», «институт основ экономического строя государства», «единое экономическое пространство», «экономический федерализм», «публичный экономический порядок».
Отражение объективных экономических законов в деятельности государства осуществляется через систему государственно-правовых явлений, элементы которой в своем единстве составляют содержание экономической функции государства, тесно взаимосвязанную с объективным механизмом их действия.
Термин «функция» происходит от латинского «functio», что означает «ис-полнение», «деятельность» и употребляется многими науками . В юридической науке рассматриваемое понятие употребляется для характеристики различных явлений: функции государства, государственных органов, права, нормативных актов, Конституции, правового регулирования, правопорядка, правосознания, юридических фактов, юридической практики28.
Различное толкование понятия «функция» обусловлено спецификой сфер его применения, особенностью задач тех наук, в которых оно используется (математика, социология, биология, юриспруденция), но в большинстве случаев с ним связывается направленное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды.
Рассматриваемое понятие не только политическое и управленческое, но и юридическое, поскольку функции осуществляются преимущественно в правовых формах. В юридической литературе насчитывается до двух десятков определений функций государства.
Одна группа ученых понимает под ними основные направления внутренней и внешней деятельности государства на конкретном историческом этапе, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение» . Другие авторы дополняют, что в функциях государства выражается и конкретизируется не только его классовая сущность и социальное назначение, но и задачи и цели государства, его служебная роль как части надстройки по отношению к базису30.
Л.А. Морозова рассматривает функции государства не только как направления его деятельности, но и как механизм государственного воздействия на общественные процессы, определяющий их динамику и направленность31.
Приведенные выше определения позволяют определить функцию государства с нескольких сторон.
Во - первых, как деятельность государства в важнейших сферах общественной жизни, которая:
осуществляется в определенных формах, чаще всего правовых, связанных с применением особых методов, в том числе властно-принудительных;
направлена на достижение целей и решение крупных задач, характерных для каждого исторического этапа развития общества;
выражает непосредственную связь между сущностью государства и его социальным назначением;
раскрывает активную служебную роль государства как важнейшей части надстройки по отношению к своему базису.
Во - вторых, как особый механизм государственного воздействия на общественные процессы, с помощью которых государство воздействует на их состояние, динамику и направленность.
Реализация конституционного института основ экономического строя (на уровне субъектов РФ)
Для оценки эффективности правового регулирования основ экономического строя на уровне субъекта Российской Федерации или их группы, определения направлений его совершенствования необходимо проанализировать:
1. социально-экономическое положение отдельного субъекта Российской Федерации, входящего в какой-либо регион, по предложенным в параграфе 2.4. настоящего исследования показателям;
2. механизм реализации общих принципов воздействия со стороны государства на экономические отношения129.
1. Анализ официальных статистических данных130, характеризующих состояние трудового, производственного потенциалов, финансового потенциала и риска (См. Приложение 1.1.) показывает следующее:
1.1. В Воронежской области в период с 1990 г. по 2001 г. наметилась закономерная тенденция по сокращению численности населения.
1.2. Спад экономики в целом прослеживается при оценки Валового регионального продукта области.
1.3. В 1996г. произошло замедление роста объемов производства товаров (работ, услуг), а с 1997г. начался спад. Основными причинами последнего в период с 1997-1999гг. являлись уменьшение инвестиций, рост кредиторской задолженности, общего долга. Заметим, что по данным Госкомстата РФ в Воронежской области в 1-ом полугодии 2001г. объем инвестиций в основной капитал меньше в 1,4 раза чем в Новгородской области, в 1,6 раза - в Белгородской (См. Приложение 1.З.). Объем иностранных инвестиций в 1-ом полугодии 2000г. в Воронежской области в 2,9 раза был меньше чем в Новгородской, а год спустя в 2,5 раза- в Белгородской (См. Приложение 1.З.).
1.4. Просроченная задолженность по заработной плате на 01 июля 2001г., недофинансированная из бюджета субъекта Федерации и местных бюджетов в Воронежской области составила около 91,0 млн. рублей - это худший показатель не только среди областей Центрально-Черноземного региона, но и в Центральном Федеральном Округе (См. Приложение 1.З.).
Анализ динамики изменений основных макроэкономических показателей, характеризующих социально-экономическое положение Воронежский области в период с 1990-1999г.г., а также соотношения части из них с показателями других субъектов Российской Федерации, входящих в Центрально-Черноземный регион показывает на спад в экономике, рост долга хозяйства области, сокращение численности населения. Следствием указанных выше негативных явлений рассматриваемая область имеет пониженный инвестиционный потенциал и умеренный риск (См. Приложение 3.2.).
Правовая база регулирования экономических отношений никогда не формировалась как целостный массив нормативно-правовых актов, исходя из единых концептуальных представлений о сущности, содержании и формах государственной региональной политики. В Уставах ряда областей (См. Приложение 3.1.) отсутствуют общие принципы регулирования исследуемого блока отношений, что ведет отчасти к нарушению связанности двух уровней основ экономического строя и законодательства РФ; механизма соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам.
В рассматриваемой сфере преобладают субъективизм, чрезмерная политизированность, а законодательная деятельность фактически не играет активной роли в становлении новых федеративных отношений. Она лишь облекает в правовую форму сложившиеся частные балансы политических сил и интересов, которые подвижны и неустойчивы, а сориентированное на них законодательство быстро устаревает и является тормозом для дальнейшего движения вперед. Анализ законодательства Воронежской области показывает нестабильность «правил игры» в экономике подтверждается многочисленными примерами, приведем некоторые из них: В Законы Воронежской области «О налоге с продаж» от 21 декабря 1998 года и «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности, осуществляемых на территории Воронежской области» от 24 декабря 1998 года в период с 1999г по сентябрь 2000 года было внесено 7 существенных изменений (т.е. 1 раз в три месяца), а в июле 2001г. была принята новая редакция; Закон Воронежской области «О введении на территории Воронежской области упрощенной системы налогообложения учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» от 17 октября 1996 года изменялся 4 раза, а Закон Воронежской области «Об отношениях, возникающих в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 29 июля 1999 года претерпел изменения уже через две недели после принятия, т.е. 13 августа 1999 года, а ещё чуть более чем через полгода (5 апреля 2000 года) в него были внесены очередные изменения. Указанные факты являются отражением «устойчивости и стабильности» федерального законодательства в сфере экономики: в Закон РФ «О налоге на добавленную стоимость» от 06.12.91г. было внесено 25 изменений; в Закон РФ «О налоге на имущество предприятий» от 13.12.91г. - 11 изменений; в Закон РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27.12.91г. - 25 изменений; в Законы РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25.09.98г. и «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.91г.- 4 изменения (в т. ч. принятие новой редакции Законов); в Налоговый кодекс РФ (часть первая), принятый 31 июля 1998г. и введенный в действие с 1 января 1999г., в июле были внесены существенные изменения и т.п.
