Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика миграционных отношений в Российской Федерации 15
1. Понятие «миграционные отношения в Российской Федерации» 15
2. Субъекты миграционных отношений в Российской Федерации 37
3. Конституционно - правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации 67
Глава II. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений 95
1. Конституционно - правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений 95
2, Конституционно - правовые основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений 123
3- Организационно - правовые основы взаимодействия подразделений органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений на территории Дальневосточного федерального округа 140
Заключение 159
Список использованной литературы 165
- Понятие «миграционные отношения в Российской Федерации»
- Субъекты миграционных отношений в Российской Федерации
- Конституционно - правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений
- Конституционно - правовые основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Период российской истории конца XX столетия характеризуется радикальными преобразованиями всех сфер государственной и общественной жизни. Конституция Российской Федерации (РФ) 1993 г. юридически закрепила принципиально новые приоритеты и направления развития государства, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью, их признание, соблюдение и защиту -обязанностью государства- Одной из ее особенностей является законодательное регулирование прав на свободное передвижение, выбор места жительства, выбор места проживания.
Российская Федерация в настоящее время является открытым государством, в том числе, для граждан других государств, которые могут свободно въезжать на ее территорию и свободно покидать ее, А это означает, что объективно возникают различного рода вопросы, связанные с перемещением на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Мобильность населения, одной из форм которой является миграция, может рассматриваться с позиции как положительного, так и отрицательного влияния на общество, но, как и любой социальный процесс, миграция несет в себе позитивный заряд лишь в случае ее подконтрольности.
Вопросы регулирования правовых отношений в сфере миграции необходимо рассматривать в двух отдельно взятых направлениях: внутренней и внешней- Внутренняя миграция, это перемещение граждан Российской Федерации, что не требует дополнительного правового регулирования, так как конституционные нормы конкретизированы в соответствующем федеральном законодательстве, в котором закреплены основные положения о праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и места пребывания.
Что касается внешней миграции, то так как она непосредственно влияет на социально-экономические права граждан Российской Федерации, это процесс должен быть урегулирован в рамках взаимосвязи конституционно-
правовых и административных мер, то есть законная внешняя миграция -приоритет конституционно-правовых основ.
Если же государство не контролирует и не регулирует миграционные отношения в обществе, то может возникнуть определенная напряженность, так как нарастающее количество прибывающих из-за границы государства мигрантов объективно влияет на возникающие социальные проблемы для местного населения и для соответствующих государственных структур, которые, как правило, не готовы оперативно решать их социальные, экономические, психологические проблемы, что негативным образом сказывается на самих мигрантах. Социальная неустроенность, отсутствие работы, жилья объективно способствуют криминальной активности среди мигрантов. И наоборот, резкое и неконтролируемое увеличение доли мигрантов порождает ответную негативную реакцию местного населения.
Подобные социальные процессы уже имеют место в Российской Федерации, особенно в тех регионах, где наблюдается увеличение доли нетитульного населения. Так, из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, что в настоящее время на территории России находится 5-10 миллионов нелегальных мигрантов1. По оценкам Госкомстата России к 2010 г. количество нелегальных трудовых мигрантов прогнозируется в пределах от 14 до 19 миллионов человек,3.
К числу проблемных регионов относится Дальневосточный федеральный округ (ДФО), поскольку специфика геополитического положения региона привела к увеличению числа мигрантов на его территории. В частности, в 2006 г. количество зарегистрированных иностранных граждан на территории ДФО возросло с 317,3 тыс. до 342,8 тыс. человек. Основную массу въезжающих составили граждане Китайской Народной Республики (КНР)
1 Рос, газ, 2007. 13 апр.
Население России за 100 лет: 1897-2003: Статистический сборник Государственного комитета по статистике. -М, 2003.
- 68,1% или 330,4 тыс. человек (2005 г. - 373 тыс.), в том числе по безвизовому туризму 154,6 тыс, китайских граждан (2005 г,- 162,8 тыс.)1.
Отсутствие должного контроля со стороны государства за этническими миграционными сообществами влияет на криминальную обстановку в ДФО. Так, согласно статистическим данным по результатам прошедших лет, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории ДФО было совершено в 2003 г, - 630 преступлений, в 2004 г. — 966, в 2005 г, -1173 А
Аналогичные ситуации сложились во многих российских регионах, что говорит о необходимости разработки принципиально новой государственной концепции регулирования правового режима нахождения мигрантов на территории России.
Анализ действующего законодательства и нормативно-правового регулирования миграционных отношений свидетельствует о несовершенстве государственного обеспечения прав и свобод в рассматриваемой сфере, в том числе нарушении прав различных категорий мигрантов. И в этой связи особую актуальность и значимость приобретает разработка четких механизмов реализации их правового статуса, механизма обеспечения их прав и свобод в сфере миграционных отношений. Поэтому в рамках данной работы предполагается исследование конституціюнно-правовых основ регулирования миграционных отношений в Российской Федерации в контексте именно внешней миграции, что следует рассматривать их как важнейший элемент современной государственной концепции, долгосрочного стратегического плана по обеспечению государственной безопасности и стабилизации обстановки в стране.
Указанные обстоятельства обуславливают актуальность и практическую значимость диссертационного исследования, определяют
Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности ФМС России в 2006 году, -М., 2007- С.39.
2 Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности ФМС России в 2006 году. Указ, раб. С.49-
необходимость исследования нормативно-правовых основ регулирования миграционных отношений в РФ и роли органов внутренних дел (ОВД) в их реализации.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы реализации прав человека и гражданина всегда были в центре внимания юридической науки. Им посвятили свои труды многие представители теории права: СС. Алексеев, B.C. Афанасьев, В.М Баранов, П.П. Баранов» А.Г. Бережнов, Н.В. Витрук, В.Д. Зорькин, А.А. Кененов, С.А. Комаров, В.Н. Кудрявцев, В.А. Кучинский, В.В. Лазарев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, Н.И, Матузов, А.С. Прудников, И.В. Ростовщиков, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, В.М Чхиквадзе и другие; конституционного права: Л.Д. Воеводин, Г.А, Гаджиев, АЛ. Герасимов, Ю.А. Дмитриева, В.Т. Кабышев, М.А. Миткжов, 0,0. Миронов, В.А. Ржевский, И.Е. Фарбера, Б.С. Эбзеев и многие другие.
Необходимо отметить, что различные вопросы, организации и деятельности ОВД в сфере обеспечения прав человека и гражданина, а также вопросы взаимодействия различных служб и подразделений в отечественной юридической науке нашли свое отражение в трудах: В,С. Афанасьева, В.М. Безденежных, Л.Ш. Берекашвили, А.В. Борисова, В.Н. Бутылииа, В.Н. Бушкевича, И.И. Веремеенко, А.П, Герасимова, И.В. Гончарова, Н.Л. Гранат, АЛ. Коренева, А.П. Косицына, А.Я. Малыгина, Р.С Мулукаева, В.П. Сальникова, В.А. Туманова, В.Ф. Цепелева и ряда других ученых.
Вопросы реализации, обеспечения правоотношений в сфере миграции
населения всегда были в центре внимания научной общественности. Этим
проблемам посвятили свои труды многие ученые, специализирующиеся и в
других отраслях права: Л.В. Андриченко, В.А, Берзин, О.А, Бойченко, О.Д.
Воробьева, В.В. Востриков, IO.B. Герасименко, А.А. Грешных, МЛО. Ежова,
А.А. Залевский, Л.Ф. Кваша, П.Н. Кобец, А.А. Костыря, А.С. Кручинин, Т.А.
Лескова, А.Г. Мячев, А.А. Павлинов, И.В, Плаксина, А,Н. Порохова, Н.М.
Преображенская, ТА. Прудникова, И.А. Романов, И.Ю. Сизов, А.И.
Синкевич, МЛ. Тгоркин, В.В. Черников, В,С. Чернявский, Т.В. Шевцова, П.В.
Штарев, Т.Н. Юдина и других авторов.
Обращение большого числа ученых-юристов к различным аспектам правоотношений в сфере миграции населения и их закрепление в федеральном законодательстве позволяют говорить о сложности и многогранности данного явления. Признавая большие заслуги вышеуказанных ученных в рассматриваемой сфере, все же следует сказать, что проблемы обеспечения и реализации миграционных отношений, роль органов внутренних дел в этой области не были, по существу, предметом всестороннего научного анализа. До сих пор, к сожалению, нет комплексных монографических трудов, а результаты имеющихся научных поисков затрагивают лишь вопросы регулирования отдельных сторон миграционных отношений, что свидетельствует о малоизученное данной проблемы. Вопросы взаимодействия органов внутренних дел с подразделениями Федеральной миграционной службой (ФМС) РФ требуют дальнейшего теоретического осмысления с целью совершенствования их организационно-правовых основ.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в Российской Федерации в результате перемещения по ее территории лиц, признаваемых мигрантами.
Предметом исследования являются конституционно-правовые основы регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, а также организации и деятельности органов внутренних дел в указанной сфере.
Цель н задачи диссертационного исследования.
Цель работы состоит в комплексном исследовании вопросов правового регулирования миграционных отношений и проблем организационного взаимодействия отдельных служб и подразделений ОВД на современном этапе развития российской государственности и разработке научно-обоснованных рекомендаций, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование взаимодействия ОВД с подразделениями ФМС РФ в указанной сфере деятельности.
Реализация данной цели исследования непосредственно связана с решением задач, включающих:
рассмотрение общей характеристики миграционных правоотношений и их нормативно-правового регулирования в российском законодательстве;
определение понятия и юридической сущности правоотношений в сфере миграции населения, изучение эволюции их правового закрепления;
рассмотрение субъектов миграционных отношений и определение особенностей их правового статуса, компетенции и полномочий в указанной сфере;
исследование нормативно-правовых основ регулирующих взаимодействие федеральных органов государственной власти в сфере миграционных отношений;
- обобщение накопленного в Российской Федерации опыта по
обеспечению конституционных прав и свобод внешних мигрантов па ее
территории;
разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию функционирования государственного механизма в сфере регулирования и обеспечения миграционных отношений;
исследование правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ в сфере миграционных отношений;
- исследование форм и способов организационно-правового
взаимодействия подразделений ОВД и ФМС РФ;
определение путей совершенствования механизма взаимодействия органов внутренних дел и подразделений Федеральной миграционной службы РФ;
разработку предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, направленных на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел в данной сфере.
Методологическая база и методы исследовании. Методологическую
основу диссертационного исследования составили метод материалистической
диалектики, общенаучные (анализ, синтез и системный подход»
частнонаучные (формально-юридический, исторический и сравнительно-
правовой), специальные (анализ документов) методы научного исследования.
Применение в комплексе разных методов и результатов научных достижений
позволило раскрыть обобщающие закономерности предмета
диссертационного исследования, изучить его в разнообразных ракурсах, а в конечном счете решить поставленные задачи.
В диссертационном исследовании проводился анализ российского законодательства, международно-правовых актов в сфере миграционных отношений, постановлений Конституционного Суда РФ, пленумов Верховного Суда РФ, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, постановлений Государственной Думы ФС РФ в указанной сфере, принимались во внимание данные исторической науки, социально-философские и политические воззрения.
Научная новизна исследования, В диссертации впервые комплексно проанализированы теоретические и практические аспекты юридического регулирования правоотношений, возникающих в сфере внешней миграции населения, конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти, органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ, организационно-правовых основ их взаимодействия при реализации миграционной политики Российской Федерации на территории ДФО.
До настоящего времени в отечественной юриспруденции эти вопросы оставались без надлежащего внимания.
Научная новизна выражается в следующем:
- сформулировано понятие «миграционные отношения в условиях
Российской Федерации»;
- дана классификация основных субъектов миграционных отношений:
лиц, пребывающих на территорию Российской Федерации;
- определены субъекты правовых отношений в сфере миграции со
стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и
их должностных лиц;
определены наиболее актуальные конституционно-правовые проблемы регулирования миграционных отношений и определены пути их эффективного разрешения;
сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере миграционных отношений и определены эффективные формы ведомственного нормотворчества в этой области;
на основе анализа организации и деятельности органов внутренних дел рассмотрены правовые формы и методы регулирования миграционных отношений и сформулированы предложения по их совершенствованию.
Положения выносимые на защиту* Анализ действующих нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
Сформулировано авторское понятие «миграционные отношения в условиях Российской Федерации», под которыми понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе прибытия и нахождения на территории РФ лиц» приобретающих права и наделяемых обязанностями в соответствии с российским законодательством и международным правом, регламентирующим вопросы миграции. На характер этих отношений объективно влияют особенности геополитического положения Российской Федерации, исторические традиции ее развития, особый характер взаимоотношений с сопредельными государствами.
В основу классификации лиц, называемых мигрантами, могут быть положены такие критерии как продолжительность, законность, мотивация, а также возникающие при этом пределы субъективных прав и юридических обязанностей как самого мигранта, так и со стороны органов власти
государства. К подобным критериям относятся: продолжительность —
временная, постоянная; правовое основание — легальный, нелегальный; мотивация - трудовая, добровольная, вынужденная. Приведенные критерии являются наиболее значимыми обстоятельствами, определяющими правовой статус мигранта.
3. Эффективность функционирования государственно-правового
механизма обеспечения правоотношений в сфере миграции населения во
многом зависит от совершенства его нормативно-правового регулирования,
основанного, в сущности, на формирующихся государственно-правовых
институтах, представляющих собой совокупность конституционно-правовых
норм, регулирующих общественные отношения, связанные с установлением,
обеспечением и соблюдением прав и обязанностей со стороны субъектов
миграционных отношений.
4. Правовые основы, регулирующие миграционные правоотношения в
Российской Федерации, состоят из нормативных правовых актов различного
уровня; международных, федеральных, региональных. Указанные уровни
необходимо рассматривать в их иерархическом единстве. Анализ,
представленных уровней свидетельствует о необходимости совершенствования
как законодательства, регулирующего общие вопросы миграционной политики
Российской Федерации, так и специальных нормативно-правовых актов,
регулирующих организацию и деятельность подразделений Министерства
внутренних дел в сфере миграции.
5. МВД России, возглавляя систему органов внутренних дел,
осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в
миграционной сфере деятельности. Ее важнейшими направлениями
деятельности является не только разработка проектов федеральных законов,
но и необходимость принятия конкретных ведомственных нормативно-
правовых актов, регламентирующих работу соответствующих подразделений
ОВД и вопросы их взаимодействия с другими государственными органами в
сфере миграции,
6. Несмотря на то, что ФМС РФ отводится ведущая роль в системе
правоохранительных органов Российской Федерации, занимающихся
вопросами миграции, тем не менее, приходится констатировать, что в условиях сегодняшней российской действительности, включая и борьбу с незаконной миграцией, необходимо участие практически всех государственных органов. Это объективно предполагает разработку комплексных нормативно-правовых актов по регулированию вопросов взаимодействия ФМС РФ с подразделениями ОВД, без которого невозможно решать задачи по созданию единой информационной базы миграционного контроля и выполнения комплекса организационно-правовых мероприятий по предупреждению незаконной миграции на территории России,
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем организации и деятельности системы органов государственной власти в сфере миграционных отношений на территории Российской Федерации, разработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию и формированию нормативно-правовой базы регулирования правоотношений в сфере миграции населения в РФ и по повышению эффективности организации деятельности органов внутренних дел в данной сфере.
Сформулированные автором теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы:
- в дальнейшем исследовании деятельности органов государственной
власти;
- при совершенствовании правового регулирования деятельности
органов внутренних дел;
положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания теории государства и права, конституционного права, при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций, а в образовательных учреждениях МВД России -при изучении учебного курса «Обеспечение прав и свобод человека в деятельности органов внутренних дел».
Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на анализе и обобщении
различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных); изучении современных отечественных и зарубежных юридических подходов к пониманию миграционных процессов и практической деятельности органов государственной власти в указанной сфере; на материалах и документах государственных органов, международно-правовых актах, статистических данных, полученных в результате деятельности подразделений ОВД и ФМС РФ на федеральном и региональном уровнях, относящихся к вопросам регулирования миграционных отношений.
Апробация и внедрение результатов исследования* Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России,
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на 3-ей международной конференции «Россия и современный мир: проблемы политического развития» (12 апреля 2007 г., Институт бизнеса и политики, Москва), на мужвузовском научном семинаре «Совершенствование российского законодательства по обеспечению безопасности государства» (19 декабря 2006 г.? Академия управления МВД России, Москва).
Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях и лекциях.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании внедрены в практическую деятельность территориальных орі-анов Федеральной службы по контролю за наркотиками по Дальневосточному федеральному округу, при рассмотрении проектов программ борьбы с преступностью на территории Хабаровского края - в Управлении внутренних дел Хабаровского края. Отдельные положения диссертации прошли свою апробацию в учебном процессе Академии управления МВД России и Дальневосточного юридического института МВД России.
Структура и объем диссертации определены целью и задачами проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие «миграционные отношения в Российской Федерации»
Миграция населения - извечное и объективно существующее условие жизнедеятельности человека, характерное для всех человеческих общностей в любые времена.
Миграция населения существует с древнейших времен. Она сыграла огромную и многостороннюю роль в развитии человечества, являясь формой его адаптации к меняющимся условиям существования. Так уже с первым общественным разделением труда - выделением пастушеских племен — связаны значительные масштабы миграции населения из-за оскудения пастбищ, С развитием земледелия население переходит к оседлости, возникает деревня. Отделение ремесла от земледелия обусловило появление городов и последующую миграцию в них. Эти процессы протекали в течение длительного периода времени, что дает основание сделать вывод - миграция населения существовала с момента появления человека разумного и уже на ранних этапах развития человеческого общества ей отводилась исключительно важная роль в заселении континентов, формировании новых этнических сообществ и государств.
Миграция населения - это исторический факт. Ее значение в истории народов огромно и исключительно многосторонне. Рассмотрение истории стран в неразрывной связи с миграцией населения обогащает общую картину истории страны и народа. Многие из крупнейших стран современного мира, например, Австралия, Канада, США и другие обязаны своим существованием международным миграциям населения нескольких последних столетий.
Понятие «миграция населения» формировалось в течение развития самого этого явления. Этимологическое и современное значение этого понятия фактически совпадают. Миграция в переводе с латанского языка (migratio) означает перемещение, переселение . Анализ миграции населения происходит в рамках различных теоретических концепций, основа которых была заложена в XIX в, в публикациях английского ученого Э, Равенштейна2, в виде «законов миграции». Основатель миграционной теории утверждал, что международная миграция населения развивается по тем же законам, что и миграция внутри стран. В дальнейшем сформулированные им законы модифицировались, проверялись на большом эмпирическом материале, и были взяты за основу создания миграционных моделей большинством ученых, занимающихся исследованием этой проблемы.
Кроме того, известный исследователь международной миграции населения А. Золберг утверждал , что это не совсем верная точка зрения и изучение внешней миграций населения требует совершенно иных подходов, нежели изучение внутренней миграции населения. Американский ученый Э, Ли4 работал над созданием концепции факторов миграции, связывая ее с селективностью (выборочностью) для различных, отдельных групп населения. С изучением миграции населения связано появление теоретической концепции маргинальной личности Р. Парка5, учение о роли миграции населения в региональном развитии У, Изарда6, В России изучение миграции населения в качестве самостоятельного направления науки сложилось во второй половине XIX века в связи с образованием большой резервной армии труда в послереформенной деревне.
В конце XIX в, в русском языке под миграцией понималось переселение животных - Согласно более позднему определению, данному СИ. Ожеговым, миграция это перемещение, переселение (напр- населения внутри страны, или из одной в другую, животных из одной местности в другую и так далее)2.
Таким образом, в отечественной науке миграция как перемещение, переселение населения внутри страны» или из одной страны в другую, рассматривалась уже в начале XX в.
В энциклопедическом словаре «Народонаселение» предлагается следующее определение миграции населении - (от лат. migrano - переселение), перемещения людей (мигрантов) через границы тех или иных территорий с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время. Поскольку миграция населения складывается из миграционных потоков, понятие «миграция» употребляют (в собирательном смысле) и во множественном числе - «миграции», «международные миграции» и т.д.3 Термины «миграция» и «миграции» обычно используются равнозначно, на что указал В.В. Покшишевский: «„-Видимо» сама жизнь покажет, какое словоупотребление прочнее»4.
В политической энциклопедии определение миграции происходит от латинского слова «migration», но с отдельными отличиями. Миграция (от лат. - переселение, перемещение) - перемещение людей, этносов, их частей, отдельных представителей, связанное со сменой постоянного места проживания или с возвращением в него. Миграция населения - сложный по своей природе, многообразный по формам и последствиям социальный процесс, Оказывая огромное влияние на общественное развитие, он сам подпадает под воздействие социально-экономических, демографических, правовых и иных трансформаций Миграция населения - объективный социально-экономический процесс, экономической основой которого является развитие и размещение производительных сил и связанное с ним территориальное перераспределение населения и трудовых ресурсов2. Миграция населения характеризуется, как правило, сменой места жительства, и подразделяется на безвозвратную (смена постоянного места жительства), временную (переселение на ограниченный срок), сезонную (перемещение в определенные периоды года). Различают внешнюю (эмиграция, иммиграция) и внутреннюю (из села в город, межрайонные переселения и др.)- Выделяют и так называемые маятниковые миграции (регулярные поездки к месту работы или учебы за пределы своего населенного пункта) По мнению О.Д. Воробьевой, наиболее точным и полным, отвечающим решению задач разработки методологии миграционной политики» является следующее определение: «Миграция населения - любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно - территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под воздействием каких факторов оно происходит- притягивающих или выталкивающих» .
Субъекты миграционных отношений в Российской Федерации
Определяя юридическую сторону миграционных процессов необходимо провести исследования структуры миграционных отношений в Российской Федерации, что объективно предполагает рассмотрение субъектов этих правоотношений.
С одной стороны субъектом миграционных отношений является непосредственно само мигрирующее лицо, т.с, мигрант, с другой - субъектами миграционных правоотношений являются органы государственной власти, государственные организации и их должностные лица, органы местного самоуправления, общественные организации и их представители.
В настоящем диссертационном исследовании первоначально будут рассмотрены различные научные подходы и соответствующие классификации субъектов миграционных отношений со стороны мигрирующих лиц» мигрантов.
В основе классификаций субъектов миграционных правоотношений предполагается использование такого основополагающего критерия как доминирующая мотивация лиц к переселению, которая всегда была и будет выражена в стремлении к более высокому жизненному уровню . Но кроме экономических, миграция обладает и рядом других причин. Международная организация труда разработала классификацию видов субъектов современных миграционных отношений , выделив из них, пять основных типов.
Правовой анализ показывает, что действующее Российское законодательство в настоящее время не раскрывает содержание юридического понятия «мигрант». Тем не менее, уже существуют общепризнанные классификации этого понятия. 1. Переселенцы. К ним относятся люди, переезжающие на постоянное место жительства в другую страну. Данная группа мигрантов ориентирована на переезд в страну с развитой промышленностью. Почти во всех странах, по требованию миграционного законодательства, данный вид миграции базиру ется на воссоединении с семьей, так как первичная миграция существенно за труднена национальными законодательствами, 2. Трудовые мигранты. Работающие по контракту, в котором оговорен срок пребывания на территории принимающего государства. В основном это малоквалифицированные или неквалифицированные рабочие, занятые на сезонных работах. Присутствие иностранных рабочих может быть как позитивным, так и негативным фактором для страны - реципиента, ибо количество трудящихся иммигрантов может не совпадать с циклами экономического роста этих стран. В подавляющем большинстве иностранные рабочие занимают места, не представляющие интереса для местного населения . Работающие по контракту мигранты знают о разнице в заработной плате за одну и ту же работу в пользу местного населения, о существующих различиях: в правилах приема на работу и в очередности увольнения, в процедуре признания квалификации. Несмотря на эти и ряд других дискриминационных моментов, в большинстве стран количество экономически активной части работающего населения по-прежнему попол няется иммигрантами. Для «стран — доноров» трудовая миграция собственного населения - это один из важнейших источников доходов2. 3. Высококвалифицированные профессионалы. Их тоже можно от нести к трудовым мигрантам. К этой же группе относят и студентов, мигри рующих в мировой системе высшего образования3. Термин «профессионал», относящийся к мигрантам, трактуется в различных странах по-разному. Наиболее распространены такие варианты, как «высококвалифицированные специалисты». Для роста национального производства принимающих стран работа этой категории иностранных граждан необходима. Основными побудительными мотивами к перемене места жительства были и остаются высокий уровень оплаты труда и наибольшие возможности для реализации способностей1. Высокопрофессиональная трудовая миграция характеризуется взаимосвязанностыо и взаимообусловленностью между странами с разным уровнем экономического развития- Негативное восприятие международной иммиграции в общественном сознании коренного населения принимающих стран способствует ужесточению их миграционного законодательства и тормозит перспективы развития международной миграции.
4. Нелегальные (незаконные) мигранты. Это иностранцы и апатриды, у которых срок действия въездной визы истек или вообще прибывшие в страну на незаконных основаниях (нелегально), без въездных документов, а иногда и документов, удостоверяющих личность, занимающиеся незаконной трудовой деятельностью. Для нелегальных мигрантов, в большинстве своем не знающих языка страны пребывания, имеющих низкую квалификацию или вообще не обладающих ею, не престижный, преимущественно ручной труд, является единственным вариантом заработать средства для проживания. Сущность проблемы нелегальной миграции связана со сложностью определения количественных параметров явления, значительно превосходящих официальные данные; неоднозначностью вызванных ею последствий; отсутствием концептуальной программы борьбы с ней в условиях реструктуризации экономики2. Невозможность исключить нелегальную миграцию из экономической, политической, социальной жизни различных стран вынуждает применять более гибкие миграционные политики и концепции в этих государствах с постепенной их переориентацией с карательных мер (высылка, ужесточение контроля за въездом) на легализационные формы, что позволяет
перейти на легальное положение полезных для страны рук, а государству иметь дополнительного налогоплательщика,
5. Беженцы. К ним относятся лица, вынужденные покинуть страны своего проживания из-за угрозы своей жизни1. Большинство государств признают, что беженец - это лицо, имеющее право на предоставление защиты и помощи, закрепляя это признание в конституциях или в ратификации Конвенции о правах беженцев 1951 г. и Протокола к ней 1967 г,, которые непосредственно влияют на национальное право при введение в действие конкретного законодательства по проблемам беженцев.
Свои разработки по классификации различных категорий субъектов миграционных отношений представляют эксперты ООН. Ими выделено пять групп лиц, осуществляющих пространственные перемещения (мигрантов); 1) иностранные граждане, допущенные в страну въезда для получения образования и обучения; 2) мигранты, въезжающие на работу; 3) мигранты, въезжающие по линии объединения семей, создания новых семей; 4) мигранты, въезжающие на постоянное поселение; 5) иностранные граждане, допущенные в страну въезда из гуманитарных соображений (беженцы, лица, ищущие убежища и другие). Каждая из этих групп, включает в себя от двух до пяти различных категорий мигрантов .
В сравнении с классификацией Международной организации труда видно, что классификация экспертов ООН не охватывает всего многообразия категорий субъектов миграционных отношений, например, не выделяется такая категория, как нелегальные мигранты. А третья категория мигрантов - въезжающие по линии «объединения семей» или «создания новых семей», является подмножеством для большинства мигрантов, нацеленных на постоянное поселение, входит в четвертую категорию.
Конституционно - правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений
Ответственность за обеспечение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина Конституцией РФ 1993 г. возложена в первую очередь на государство. Она реализуется через осуществление конкретных обязанностей органами государственной власти, в частности - исполнительной ее ветви. Российская милиция является составной частью системы государственных органов исполнительной власти и входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ? социальное назначение милиции заключается в защите и обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства; признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и іражданина. Личность, ее права и свободы относятся к объектам охраны и обеспечения и области внутренних дел государства, включающей в себя общественные отношения, связанные с защитой прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств; предупреждением и пресечением преступлений, административных правонарушений и иных посягательств1.
Федеральный закон «О милиции» в ст. 5 «Деятельность милиции и права граждан» закрепляет запрет на обращение сотрудников с гражданами, унижающими достоинство человека, на всякое ограничение граждан в их правах и свободах, лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренном законом. В этой связи в диссертации рассматривается деятельность сотрудников подразделений, осуществляющих работу с российскими, иностранными гражданами, лицами без гражданства, мигрантами, передвигающимися и находящимися на территории России2.
К сожалению, в Законе «О милиции» нет исчерпывающего перечня основных ее обязанностей, имеющих непосредственное отношение к решению вопросов, связанных с правами и законными интересами перечисленных лиц. В частности, не упоминается об обязанности милиции способствовать реализации права на свободу передвижения и выбор места жительства на территории Российской Федерации. Законом определена лишь компетенция милиции в ее взаимодействии в целом с гражданами» Деление последних на российских, иностранных граждан и лиц без гражданства Законом не предусмотрено, о чем свидетельствует его приверженность демократическому принципу «равного или национального режима». Одновременно ст. 11 Закона конкретно указывает на право милиции требовать от іраждан, в том числе от иностранных граждан и лиц без гражданства (за исключением случаев, предусмотренных международными соглашениями и договорами России), прекращения противоправных действий. Следовательно, роль органов внутренних дел заключается в охране и защите, а значит и в обеспечении прав, свобод и законных интересов личности на территории России, независимо от принадлежности к гражданству, в пределах их компетенции, определенной законодательством .
Обеспечение прав, свобод и законных интересов личности в плане реализации права на свободное передвижение и выбор места жительства па территории России осуществляется путем организационных форм функционирования органов внутренних дел. Они должны служить гарантиями прав и свобод человека и гражданина как самостоятельно, так и в качестве сопровождения нормотворчества и правоприменения. В частности, при осуществлении охраны общественного порядка» обеспечивается безопасность реализации права на свободу передвижения по территории России и исполнение обязанностей, предусмотренных Конституцией и текущим законодательством для всех лиц, находящихся на территории России . В случаях же нарушений законодательства, государством принимаются меры к их пресечению и устранению неблагоприятных последствий.
Одно из главных направлений государственной политики Российской Федерации - это выполнение мероприятий по урегулированию миграционных отношений, включая меры по противодействию нелегального прибытия в страну мигрантов. По оценкам Госкомстата России сегодня количество нелегальных трудовых мигрантов составляет 3,5-3,8 млн, человек, а в 2010 г, их количество прогнозируется в пределах от 14 до 19 млн. человек. Основными поставщиками рабочей силы из стран СНГ являются Украина, Молдавия, Армения, Грузия, Азербайджан и Таджикистан, из стран дальнего зарубежья - Турция, Китай и Вьетнам .
В этом аспекте сегодня очень важно проанализировать вопросы системного привлечения в Россию квалифицированной рабочей силы, В настоящее время из Российской Федерации эмигрируют в основном люди с высшим образованием, в то время как образовательный уровень иммигрантов как законных, так и нелегальных остается низким. Вот почему одним из направлений миграционной политики РФ, как представляется, может стать приток в страну квалифицированных рабочих кадров, либо мигрантов с профессиями, востребованными на российском рынке труда. Например, в 2006 г. на территории Дальневосточного федерального округа работало 69,8 тыс. иностранных работников, что на 7,2% больше чем в предыдущем году (2005 г. - 65,1 тыс. работников). Граждане Китайской Народной Республики составили 41,3% (28,8 тыс. человек), что на 2,8 тыс. человек больше чем в 2005 г. Большая часть граждан КНР была занята в торговле и общественном питании - 11,2 тыс. человек, в строительстве - 6,9 тыс., в лесной промышленности 5,8 тыс, в сельском хозяйстве-2,8тыс
Большую проблему вызывает прибытие китайских граждан въезжающих по коммерческим и деловым визам, которые дают им право передвигаться по всей территории России, заниматься незаконной трудовой и предпринимательской деятельностью, при этом явно нарушается режим регистрации. Многие из них. занимаясь незаконной деятельностью, получают значительные, не облагаемые налогом, доходы. Располагая крупными суммами наличных денежных средств, указанные граждане через подставных лиц скупают лес, металлы, а также производственные и жилые помещения на территории округа1.
В научных трудах, посвященных анализу правового регулирования деятельности органов внутренних дел, вопрос об их функциях рассматривается неоднозначно. Согласно традиционной точке зрения, система функций органов внутренних дел в самом общем виде включает в себя административную, оперативно - розыскную, дознавательскую (уголовно-процессуальную) деятельность2. Наиболее развернутую систему функций ОВД предложил СИ. Котюргин, подразделивший такие функции на общие, специальные или особенные3. Общие функции включают в себя учет, прогнозирование, регулирование и контроль.
Конституционно - правовые основы организации и деятельности подразделений Федеральной миграционной службы России в сфере миграционных отношений
В системе социального и экономического развития общества миграция занимает особое место, представляя собой сложное по природе, причинам и формам проявления общественное явление. Будучи в целом демографическим процессом, миграция тесно связана с другими социальными явлениями, в том числе негативной направленности1.
Демографическая ситуация в нашей стране считается сложной. По прогнозам Госкомстата (по среднему варианту), в результате естественной убыли к 2010 г. численность российского населения может сократиться на 6,0 млн, человек, а к 2020 г. - на 19,4 млн, человек2. Угроза демографической экспансии в начале третьего тысячелетия станет ведущей среди факторов риска для национальной безопасности России3. Современные миграционные отношения давно уже вышли из разряда чисто демографического и социального фактора и все более влияют на национальную безопасность.
Содержание деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения включает в себя осуществление организации паспортно-регистрационной работы и обеспечение правил пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные виды деятельности отличаются определенным единством правовых норм, однородностью содержания правоотношений, наличием специальных служб и подразделений, осуществляющих эту деятельность4.
Становление современной государственной миграционной политики России1, получило свое начало с момента создания в конце 1992 г. Федеральной миграционной службы Российской Федерации .
За основу построения системы государственного регулирования миграционными отношениями была взята американская модель, где проведение миграционной политики возложено па четыре государственных органа: 1) Службу иммиграции и натурализации при Министерстве юстиции; 2) Государственный департамент и подчиненный ему консульский аппарат; 3) Службу здравоохранения при Министерстве здравоохранения; 4) Службу образования и социального обеспечения при Министерстве труда3. Причем аналогичная с Федеральной миграционной службой роль среди этих органов принадлежит Службе иммиграции и натурализации, которая является главным координирующим органом и отвечает за осуществление миграционной политики в целом . Кроме того, Служба миграции и натурализации США (SIN) является одним из наиболее мощных государственных органов. Она представляет собой разветвленную сеть региональных организаций, сухопутные пограничные войска, систему общественных организаций, финансируемых из государственного бюджета и действующих под контролем государства. Но, несмотря на это, в США предполагается провести реорганизацию иммиграционной службы, в процессе которой она будет разделена на два самостоятельных блока - Бюро соблюдения иммиграционной политики (БСИП) и Бюро иммиграционных служб (БИС)1.
За короткий срок своего существования, подразделение по работе с мигрантами претерпело значительные организационно-структурные и правовые изменения.
В соответствии с постановлением Правительства РФ2 Федеральная миграционная служба России в 1992 г, являлась федеральным органом государственного управления, осуществлявшим государственную политику в области миграции населения и координировавшим деятельность органов управления по этому направлению в Российской Федерации.
Структура Федеральной миграционной службы России была трехступенчатой и включала в себя;
1. Федеральное звено, которое состояло из 10 управлений: 1) организации деятельности территориальных органов по рассмотрению обращений мигрантов; 2) капитального строительства; производства и расселения; 3) организации миграционного контроля; 4) внешней миграции; 5) по делам трудящихся - мигрантов; 6) международного сотрудничества; 7) аналитического; 8) правового; 9) общественных связей; 10) финансирования» бухгалтерского учета и контроля,
2. Региональное звено являлось основным в структуре ФМС России. К нему относились территориальные органы - миграционные службы субъектов РФ и институт советников по межнациональным отношениям в посольствах Российской Федерации в государствах СНГ и Балтии. Они были образованы либо при администрациях областей, либо в составе комитетов (министерств, департаментов) занятости населения субъектов РФ.
3, Районное звено - посты иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу, а также пункты первичного приема (ППП) и центры временного размещения (ЦВР). ППП предназначались для временного размещения лиц, вынужденно покинувших место своего постоянного жительства, будучи гражданами бывшего - СССР, которые подавали ходатайство о признании их вынужденными переселенцами или беженцами, не имея возможности самостоятельно разместиться в установленном законодательством порядке на период рассмотрения их ходатайства.
Далее постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации в 1993 г. было утверждено положение о Федеральной миграционной службе России, которым определялись основные задачи ФМС России1. Создание и функционирование ФМС России в тот период свидетельствовало лишь о начальной форме институционализации государственной миграционной политики, так как на этом этапе еще отсутствовала нормативная база, регулирующая функционирование ФМС России.
