Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Механизм государственного валютного регулирования .
1. Понятие, направления и формы государственного валютного регулирования в Российской Федерации. Механизм государственного валютного регулирования . Стр. 7-12.
2. Система валютного законодательства . Стр. 12-17.
3. Характеристика валютных правоотношений. Объекты и субъекты валютных правоотношений. Стр. 18-38.
4. Понятие и виды валютных операций. Стр. 38-65.
Глава 2. Полномочия органов, осуществляющих валютный контроль .
1. Правовой статус органов, осуществляющих валютный контроль . Стр. 66-71.
2. Сравнительная характеристика полномочий органов и агентов валютного контроля. Стр. 71-89.
Глава 3. Ответственность за нарушение валютного законодательства .
1. Понятие и характеристика валютных правонарушений и валютной ответственности . Стр. 90-100.
2. Основные составы валютных правонарушений и корреспондирующие им санкции. Стр. 101-127.
Заключение. Стр. 128-136.
Список использованной литературы. Стр. 137-141.
Список использованных нормативных актов. Стр. 142 - 149.
- Понятие, направления и формы государственного валютного регулирования в Российской Федерации. Механизм государственного валютного регулирования
- Система валютного законодательства
- Правовой статус органов, осуществляющих валютный контроль
- Понятие и характеристика валютных правонарушений и валютной ответственности
Введение к работе
Настоящая работа посвящена отдельным аспектам и проблемным вопросам валютного регулирования в РФ, являющегося составной частью экономической безопасности России.
Современная российская экономика создает условия и всячески поощряет развитие внешнеэкономических торговых связей, неизменным атрибутом которых является использование иностранной валюты как средства платежа.
Однако, являясь исключительным монополистом в сфере эмиссии государственных денежных знаков1, любое государство имеет собственную валютную систему, то есть форму организации валютных отношений, закрепленную национальным законодательством2.
При этом эта организация должна гарантировать состояние платежного баланса (т.е. соотношения платежей, поступивших из-за границы, с платежами, осуществленными за границу), торгового баланса (т.е. соотношения импорта и экспорта товаров, работ и услуг) и расчетного баланса (т.е. соотношения всех взаимных денежных и товарных обязательств с нерезидентами (в т.ч. государственными структурами) .
Впервые валютные ограничения начали вводить развивающиеся страны (страны-должники) в качестве меры защиты от финансовой экспансии развитых стран-кредиторов. Эти меры позволили развивающимся странам стабилизировать свои финансовые балансы, а значит, и возродить собственную экономику. В начале века (в период между первой и второй мировыми войнами) нормы валютного регулирования появились уже практически во всех государствах мира (в том числе и экономически развитых) в целях изменения или ограничения структуры импорта, сокращения платежей за границу,
1 См.: п.1 ст.75 Конституции РФ.
2 См.: Общая теория финансов М.,1995, 233.
3 См.: Альтшулер А.Б. Международное валютное право М., 1984, с.75-80.
обеспечения государства иностранной валютой и накопления валютных ресурсов1.
Советское валютное законодательство берет свое начало от декрета Совета Народных Комиссаров 04.04.1922 «Об обращении золота, серебра, платины, драгоценных камней и иностранной валюты», допустившего право частной собственности в отношении всех перечисленных валютных ценностей в неограниченном количестве и на любую сумму2.
Традиционно3 в мире принято различать в зависимости от степени урегулированности три типа валютных режимов, используемых государствами для проведения валютной политики внутри страны и за рубежом:
режим государственной валютной монополии, предполагающий исключительное право государства на совершение всех валютных сделок;
режим валютного государственного регулирования и контроля, устанавливающий систему ограничений в расчетах с применением иностранной валюты и поощряющий оборот национальной валюты;
режим свободноконвертируемой валюты, применяемый в экономически развитых странах и позволяющий участникам свободно использовать любую валюту мира при сохранении обязательства частичной продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, посредством чего достигается баланс денежной системы государства.
Россия, как это следует из Закона о валютном регулировании, установила на своей территории режим валютного государственного регулирования и контроля, составными элементами которого является ограниченность в совершении ряда валютных операций, специальный порядок их совершения, контроль за соблюдением валютного законодательства и система санкций за
1 См.: Радушинский И.Г. Валютное законодательство капиталистических государств М.,1963, с.6-8.
2 См.: Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве М., 1999, с. 139.
3 См.: Валютный рынок и валютное регулирование: учебное пособие М. ,1996,с.15.
его нарушение, закрепление принципа обязательной приемки валюты РФ как средства платежа на всей территории РФ.
Государственное регулирование в области валютных отношений является выражением валютной политики государства и представляет собой часть его экономической деятельности, направленной на валютное обеспечение социально-экономического развития страны и поддержание ее устойчивого международного валютно-финансового положения. Необходимость государственного регулирования валютных отношений имеет глубокие экономические предпосылки, вытекающие из потребности в защите и обеспечения стабильности национальной валюты1.
Однако при формировании валютной системы следует учитывать, что основой существования публично-правового регулирования валютных отношений является гражданский оборот. Взимание валютных отчислений в пользу государства возможно лишь постольку, поскольку в государстве существуют лица, имеющие имущество, которые вступают в различные гражданско-правовые сделки, совокупный результат таких сделок формирует экономику государства и обеспечивает ее развитие. Сам факт нарушения порядка исполнения валютных операций в сделках, очевидно совершаемых к выгоде субъектов РФ без экономического ущерба государству, не должен влечь недействительность таких сделок с конфискационными последствиями, установленными для посягательства на основы правопорядка. Валютное регулирование должно быть избирательным, поощряя приток иностранной валюты в страну и ограничивая вывоз капитала.
1 См.: Сапожников Н.В. Валютные операции коммерческих банков М, 1999, с.63.
Понятие, направления и формы государственного валютного регулирования в Российской Федерации. Механизм государственного валютного регулирования
Отличительной чертой любого общества является та или иная степень организованности, упорядоченности возникающих в нем отношений. Следовательно, в обществе существуют различные формы общественного регулирования, одной из которых является правовое.
Правовое регулирование можно определить как осуществляемое при помощи права и всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения.1
Главными особенностями правового регулирования являются Осуществление регулирования при помощи общеобязательных норм, в конечном счете, всегда исходящих от государства. Следовательно, правовое регулирование является в принципе государственным регулированием, при котором государство не только вводит (устанавливает или санкционирует) юридические нормы, но и предает им общеобязательную силу. Использование принудительной силы государства в целях гарантирования правового регулирования. Использование специального механизма, охватывающего всю совокупность юридических средств.
Традиционно, в теории права принято различать два способа воздействия права на общественные отношения: 1) путем реализации юридических прав и обязанностей вне правоотношений; 2) путем осуществления прав и обязанностей в рамках правоотношений1.
Вне правоотношений по мнению представителей этой позиции2 реализуются прежде всего так называемые всеобщие и абсолютные права, то есть права, которыми пользуются субъекты права по отношению ко всем остальным субъектам, обязанным в свою очередь не нарушать их. Кроме того, «вне правоотношений реализуются юридические нормы, устанавливающие запреты, иначе говоря, в негативной форме определяющие поступки людей и деятельность организаций, в случаях, когда такого рода нормы добровольно соблюдаются»3. Наконец, некоторые авторы полагают, что вне правоотношений реализуются также те нормы права, которые устанавливают правовой статус, то есть правовое положение субъектов права, определяя объем их прав и обязанностей4.
В то же время существуют позиции ряда авторов, считающих возможным реализацию норм права исключительно через правоотношения5. Такой точки зрения придерживаются те ученые, которые под «правоотношениями» понимают не традиционное «урегулированные нормой права общественные отношения», а «особые отношения, через которые норма права регулирует фактические общественные отношения», что позволяет включить в рамки правоотношения и реализацию всеобщих и абсолютных прав и обязанностей, и позитивные запретительные, и статуционные отношения.
На основании вышеизложенного государственное валютное регулирование РФ можно определить как осуществляемое при помощи всей совокупности правовых средств юридическое воздействие на общественные отношения, складывающиеся в процессе использования валюты РФ и валютных ценностей, в том числе посредством введения системы ограничений оборота валютных ценностей и установления юридической ответственности за нарушение порядка подобного обращения, а также стимулирования обязательности приема внутригосударственной валюты, как средства платежа, на всей территории государства.
Валютное регулирование является разновидностью регулирования финансового, поэтому ему присущи общие черты последнего. В тоже время валютное регулирование имеет некоторые специфические особенности. В соответствии с Законом о валютном регулировании (ст. 10) его целью является соблюдение валютного законодательства при осуществлении валютных операций, а основные направления изложены так:
определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;
- проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ;
- проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.
Однако, как нам кажется, перечисленные в Законе о валютном регулировании цель и направления валютного контроля являются общеотраслевыми, характерными для финансового контроля в целом. Специфику валютного контроля, как подвида, должна задавать цель обеспечения устойчивости национальной денежной единицы (субзадача поддержания стабильности экономики) и два корреспондирующих ей направления: ограничение обращения иностранной валюты и повышение ликвидности внутренней валюты на территории РФ.
Основными содержательными элементами валютного регулирования в РФ в настоящий момент выступают:
1.Запрет на ограничение обращения валюты РФ на территории РФ, предполагающий обязательность приемки в качестве средства платежа на территории РФ валюты РФ по нарицательной стоимости.
2.Введение количественных ограничений ввоза и вывоза наличной валюты РФ на (с) территории РФ, позволяющих государству предотвращать появление наличного денежного дефицита.
3.Установление количественных ограничений ввоза и вывоза на (с) территории РФ иностранной наличной валюты, дающих возможность государству предотвратить "утечку" экономических ликвидных ресурсов и предотвратить появление "черного рынка" обращения наличной иностранной валюты на своей территории.
Система валютного законодательства
Будучи составной частью общегосударственного регулирования, валютное регулирование осуществляется на двух уровнях: нормативном и индивидуальном.
Нормативно-правовое регулирование состоит в создании (разработке и утверждении) правовых норм, объектом которых являются общественные отношения связанные с обращением валюты.
Индивидуально-правовое регулирование представляет собой применение правовых норм к конкретным жизненным обстоятельствам, что влечет за собой возникновение, изменение и прекращение конкретных валютных правоотношений.
Наконец, неизменным элементом любого государственного регулирования1, а в частности валютного, выступает государственный контроль, как "деятельность государства, направленная на обеспечение валютного законодательства при осуществлении валютных операций
В литературе3 высказывается мнение о неточности употребления термина "контроль" применительно к валютному регулированию, поскольку традиционно эта дефиниция включает в себя не только деятельность по обеспечению соблюдения законности, но и целесообразности поведения4, что не свойственно компетенции валютно-контролирующих органов. Предлагается использовать (в частности в новом Законе о валютном регулировании) термин "валютный надзор", предусматривающий обеспечение исключительно законности валютных правоотношений, без контрольного вмешательства во всю оперативно-хозяйственную деятельность субъектов и проверку соблюдения строго определенных правил.
Представляется, что основные элементы валютного регулирования в РФ в силу своего сущностного содержания невозможны в исполнении без реализации подробного контроля за оперативной деятельностью субъектов валютного правоотношения. Так, например, резидент вправе приобретать валюту через уполномоченный банк только для осуществления текущей валютной операции, являющейся платежным составляющим конкретной хозяйственной сделки. Проверяя обоснованность поданной заявки на покупку валюты, банк (как агент валютного контроля) вынужден для классификации предполагаемой валютной операции как текущей осуществить проверку осуществления хозяйственной деятельности субъекта (проверка гражданско-правового договора, составленного паспорта сделки и т.п.).
Подобная ситуация объясняется наличием теснейшей связи между понятиями "валютная операция" и "гражданско-правовая сделка", разрыв которой невозможен при осуществлении контрольных функций.
Таким образом, по нашему мнению в силу специфики валютных правоотношений уполномоченные органы при проверке законности последних просто вынуждены детально разбираться в оперативно-хозяйственной деятельности субъектов, а значит осуществлять государственно-правовой контроль за соблюдением валютного законодательства РФ.
В соответствии со ст. 10 Закона о валютном регулировании целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Основными же его направлениями выступают: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.
Для реализации поставленных задач сформирован механизм валютного контроля, под которым понимается совокупность специальных институтов, органов, лиц, участвующих в процессе валютного контроля (субъективная составляющая), а также набор форм и методов контрольной деятельности (функциональная составляющая)1.
Валютный контроль согласно ст. 11 Закона о валютном регулировании осуществляется органами валютного контроля (ЦБ РФ и Правительством РФ) и агентами валютного контроля (организациями, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля).
Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компетенции осуществляют контроль за проводимыми в РФ резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением актов органов контроля;
Правовой статус органов, осуществляющих валютный контроль
Рассмотрим полномочия отдельных органов и агентов валютного контроля.
1. Банк России согласно п.2 ст. 11 Закона о валютном регулировании участвует в осуществлении валютного контроля на правах органа валютного контроля.
Согласно ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 02.12.1990г. № 394-1 в части валютного регулирования и валютного контроля Банк России выполняет следующие функции: осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами; организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки, являющиеся агентами валютного контроля, подотчетные Банку России.
Основными структурными подразделениями центрального аппарата Банка России являются департаменты. При осуществлении функций органа валютного контроля ключевую роль играет Департамент валютного регулирования и валютного контроля, в полномочия которого входят2: участие в разработке законодательных актов, регулирующих вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, а также кодификации валютного законодательства РФ; разработка нормативных актов Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также участие в подготовке нормативных актов других органов валютного контроля РФ; участие в подготовке международных договоров РФ в области валютного регулирования и валютного контроля; разработка методологии осуществления валютного контроля, а также рекомендаций и указаний для агентов валютного контроля по осуществлению ими контрольных функций; лицензирование валютных операций, для которых законодательством определен разрешительный порядок их проведения; сбор информации и отчетности для статистических целей, а также формирование и ведение сводных баз данных; координация деятельности подразделений валютного регулирования и валютного контроля территориальных управлений Банка России; сотрудничество по вопросам валютного регулирования и валютного контроля с центральными банками иностранных государств, а также международными и государственными организациями.
Анализ вышеприведенных функций позволяет сделать вывод, что Банк России является организующим и координирующим органом валютного контроля. Большинство норм Закона о валютном регулировании, имеющих бланкетный характер, указывают на необходимость и обязательность конкретизации и упорядочения зафиксированных в них общих норм права именно Банком России.
Таким образом, ключевой функцией ЦБ РФ в области валютного регулирования является издание подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и систематизирующих порядок валютного регулирования в
РФ (п.1 ст. 12 Закона о валютном регулировании). Эти акты должны соответствовать федеральному законодательству, быть опубликованы в официальном издании ЦБ РФ («Вестник Банка России»), доведены до сведения кредитных организаций, а если они непосредственно затрагивают права, свободы и обязанности граждан, то подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ
Учитывая чрезвычайную значимость этого полномочия, необходимо в каждом случае определять точные критерии подзаконного нормотворчества ЦБ РФ.
Так, согласно п.2 ст. 6 Закона о валютном регулировании Банк России вправе устанавливать порядок осуществления резидентами капитальных валютных операций. Установление ЦБ РФ в большинстве случаев разрешительного (лицензионного) режима проведения валютных операций приводит к тому, что фактически для конкретной операции, под видом порядка, определяется допустимость ее осуществления. Анализ нормативных актов ЦБ РФ2 позволяет сделать вывод, что выдаваемые разрешения (лицензии) носят разовый характер и выдаются не на вид, а на каждый платеж. Критерии отбора «разрешенных» валютных операций не обнародованы. Перечень необходимых документов носит формальный, является лишь условием рассмотрения заявок, но не гарантирует их удовлетворения. Обжалование отказов ЦБ РФ не предусмотрено и невозможно ввиду отсутствия нормативного определения условий выдачи разрешения. Представляется, что подобный режим осуществления валютных операций не основан на положениях Закона о валютном регулировании.
Понятие и характеристика валютных правонарушений и валютной ответственности
Как уже было сказано, валютное регулирование является неотъемлемым элементом современной Российской государственности, позволяющим управлять экономическими процессами конвертируемости валюты РФ и увеличения за счет предотвращения утечки российского капитала за рубеж и его легализации бюджетных доходов.
Учитывая публичный характер этого регулирования, его механизм, представляя собой систему правил и ограничений, вступает в противоречие с частноправовыми интересами резидентов и нерезидентов, обеспеченными от посягательств на уровне Конституции РФ и международно-правовых актов.
Речь идет прежде всего о свободе экономической деятельности (ч.1 СТ.8 Конституции РФ), о праве на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч.1 ст.34 Конституции РФ), об охраняемом законом правом частной собственности (ч.1 ст.35 Конституции РФ), о невозможности лишения права собственности иначе как по решению суда (ч.З ст. 35 Конституции РФ).
Однако право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией РФ, закрепляющей в ч.З ст.55, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства1.
Данное конституционное положение корреспондирует нормам международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного (общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и совместимы с другими правами, признанными этими нормами (ч.2 ст.99 Всеобщей декларации прав человека, п.З ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, п.2 ст. 10 и п.2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод).
Таким образом, валютное регулирование (как и любое государственно-правовое регулирование) должно выступать в качестве разумного и экономически необходимого для общества ограничителя естественных экономических прав и свобод.
Учитывая публичный и регламентационно-ограничительный характер валютного регулирования для его реализации необходим правовой механизм, обеспечивающий надлежащее исполнение установленного порядка совершения валютных операций.
Этот механизм помимо валютного контроля, о котором речь шла в предыдущей главе, содержит в себе возможность в случае нарушения правил валютного регулирования применять к нарушителю меры ответственности (наказания), как совокупность негативных карательных мер, применяемых уполномоченными государственными органами. Таким образом, в случае нарушения валютного законодательства у правонарушителя появляется правовая обязанность претерпеть неблагоприятные последствия.
Предусмотренные в валютном законодательстве меры ответственности несомненно по своей сути являются наказанием, поскольку носят не восстановительный, а карательный характер и связаны с государственным принуждением. Об этом прямо указал Конституционный Суд РФ в Определении от 04.03.99 №50-0.
Учитывая, что предметом регулирования валютного законодательства являются отношения не гражданско-правового, а публично-правового характера, предусмотренная им ответственность также является публично-правовой1.
Закон о валютном регулировании и принятые в соответствии с ним акты прямо не характеризуют, предусмотренную в них ответственность за нарушение валютного законодательства как административную либо как ответственность иного вида. В связи с этим в науке не утихают споры о правильной ее квалификации. По нашему мнению анализ валютной ответственности позволяет охарактеризовать ее как разновидность административной.
Учитывая, что валютное законодательство почти не содержит процессуальных норм применения ответственности, решение этого вопроса имеет большое значение, поскольку обязательным условием легитимности привлечения к ответственности является наличие и соблюдение точного порядка и условий ее применения.
