Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и основные этапы формирования бюджетной федерации в России .
1. Федеративное государство и бюджетный федерализм: понятие, правовая природа 20
2. Основные этапы формирования бюджетного федерализма в России 39
3. Реализация конституционных принципов и основные черты современного федерализма в России в межбюджетных отношениях 34
Глава 2. Межуровневые взаимодействия бюджетов в рамках системы бюджетного федерализма России .
1. Механизм вертикального распределения полномочий в России 41
2. Административно-территориальный аспект бюджетного федерализма 25
3. Бюджетные и межбюджетные отношения в Российской Федерации 27
Заключение 5
Список используемой литературы 20
- Федеративное государство и бюджетный федерализм: понятие, правовая природа
- Основные этапы формирования бюджетного федерализма в России
- Механизм вертикального распределения полномочий в России
- Административно-территориальный аспект бюджетного федерализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Российский опыт федеративного строительства весьма невелик. Лишь 31 марта 1992 года был сделан первый практический шаг на пути к созданию федеративных отношений в России -был подписан Федеративный договор. На его основе в 1993 г. была разработана и принята действующая Конституция, которая конкретизировала и развила дальше федеративный принцип государственного устройства России.
Несмотря на обилие существующих в отечественной юридической литературе работ, посвященных вопросам построения федеративных отношений, необходимость теоретической разработки проблем российского федерализма вовсе не отпала. Проводимая с 2000 года Президентом РФ реформа вертикали государственной власти, непосредственно затронула отечественное федеративное устройство: изменен порядок формирования Совета Федерации; создан Государственный Совет; появились федеральные округа и находящиеся в них полномочные представители Президента РФ; установлены новые механизмы взаимоотношений между федеральной и региональной властью.
Федерализм все еще не занял должного места в российских политических традициях, в системе ценностей, в ментальности, как населения в целом, так и политической элиты России, Отсутствуют даже самые общие контуры того, что понималось бы однозначно под российским федерализмом всеми участниками политических процессов. Несомненно, этому во многом способствует и то, что само базовое понятие "федерализм" во многом остается неопределенным. Это порождает дискуссии относительно того, какое же собственно государство можно называть федеративным. В последние годы в мировой науке наметилась тенденция к размыванию понятия "федерация", системы его индикаторов и критериев. Наметившаяся в общественных науках тенденция к отходу от узкоправового и предельно конкретного понимания федерации в юридической науке к ее предельно широкому толкованию затрудняет и научный анализ федеративного государства, и практическую деятельность по государственному строительству в Российской Федерации.
Происходящий сейчас процесс реформирования системы государственного управления представляет собою попытку создания наиболее оптимальной модели федерализма. Не важно, как она будет называться, важно, чтобы она была целостной, концептуально четкой, внутренне непротиворечивой. В основу ее должно быть положено наиболее рациональное соотношение централизации и децентрализации государственной власти в России.
В данной ситуации исключительно важное значение приобретают выработка должного соотношения полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации, совершенствование правовой базы и механизмов их взаимодействия. Внесение изменений в существующее законодательство и федеральное, и субъектов Федерации не может быть волюнтаристским, оно должно в полной мере соответствовать реальным изменениям в характере политико-правовых и социально-экономических процессов в государстве и обществе, оно должно осуществляться на сугубо правовой основе.
Все аспекты межбюджетных отношений, концепция развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года рассматриваются в одноименной Программе Правительства Российской Федерации.
Целью Программы является формирование и развитие системы бюджетного устройства, которая позволяла бы проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
Переход России на принципиально новый этап развития межбюджетных отношений требует создания принципиально новой системы управления, усиления ее территориальной направленности. Это обусловлено, прежде всего необходимостью создания работающей финансовой, бюджетной системы, позволяющей различным уровням власти оставаться самодостаточными и независимыми друг от друга. Необходим новый подход к формированию и распределению доходных источников между бюджетами. Это позволит выйти на принципиально новый этап развития государства.
Проблема федерализма - это, по сути дела, проблема сочетания, гармонизации общефедеральных( общенациональных) интересов с интересами региональными ( субъектов РФ). Ядром проблемы федерализма в любом государстве является проблема бюджетного федерализма. Это объясняется тем, что в федеративных государствах региональные интересы могут быть осознаны, воплощены в программы и бесконфликтно в политическом отношении реализованы, в частности, только при наличии финансово-независимых и самодостаточных составных частей этого федеративного государства. В противном случае будет наблюдаться стремление регионов к государственной самостоятельности, нагнетаемое национальными, религиозными, а затем и интересами иного порядка.
Реформу федеративных отношений еще рано считать завершенной, пока можно говорить только о ее предварительных итогах. Внедрение бюджетного федерализма, объявленного в нормативно правовых актах федеральной власти, только начинается. Поэтому в силу своей особой значимости и сложности проблематика федерализма еще долго будет оставаться актуальной темой для российской науки конституционного права.
В этой связи остаются востребованными теоретические исследования проблем федерализма вообще и бюджетного федерализма в частности.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в юридической и экономической литературе, юристами, экономистами, социологами.
Среди необходимо отметить: Айзенберга A.M., Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бабаева В.К., Байтина М.И., Бембетова А.П., Бункину М.К., Васильева А.М., Горбунову О.Н., Грабовского В.Д., Грачеву Е.Ю., Григорьева В.Н., Гущева В.Е., Денисова А.И., Денисову И.Г., Кармолицкого А.А., Каск Л.И., Кашина В.А., Князева В .Г., Козлова Ю.М., Королева А.И., Косова Н.С., Кузнецова А.П., Куксина И.Н., Куфакову Н.А., Кучерова И.И., Лазарева В.В., Морозову Л.А., Мясоедова П.М., Николаеву И.П., Орешина В.П., Пепеляева СП, Петрову Г.В., Попова Л.Л., Попкова В.Д., Руакову И.Г., Савицкого П.И., Семенова А.М., Сенякина И.Н., Тимошину Т.М., Тихомирова Ю.А., Толкушина А.В., Тосуняна Г.А., Хропанюка В.П., Черника Д.Г., Чепурина М.Н., Четверикова B.C., Шаталова С.Д., Явича Л.С и др.
Проблемы становления и развития российской государственности разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи о народной природе российской державности. Самого пристального внимания заслуживают труды А.С. Хомякова, И.С. и К.С. Аксаковых, И.В. Киреевского, Б.Н. Чичерина, И.Я. Данилевского, К.Н. Леонтьева, С.Н. Булгакова. Значительный интерес представляют работы «западнического» направления российской общественной мысли XIX в.: П.Я Чаадаева, А.И. Герцена, М.А. Бакунина, Н.Г. Чернышевского, П.Л. Лаврова, Н. К. Михайловского, П.В. Струве, Г.В. Плеханова. История российской государственности концептуально разработана в трудах выдающихся российских ученых: Н.М. Карамзина, B.C. Соловьева, В.О. Ключевского. Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются произведения видных государственных деятелей России: СЮ. Витте, А.И. Гучкова, П.Н. Милюкова, В.В. Шульгина, М.В. Родзянко, П.А. Столыпина и др.
Период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, Л.И Петражицкого, А.Н. Ильина, Н.И. Палиенко, А.С. Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в этот период преобразований.
Непосредственное отношение к исследуемой проблемам в диссертации проблемам имеют работы современных ученых: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.В Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Ю.А. Дмитриева, Д.Л. Златопольского, И.П. Ильинского, Кастель Е.Р., Л.М. Карапетяна, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.Н. Калмыкова, Б.И. Краснова, В.Н. Лысенко, Б.М. Лазарева, Н.А. Михалевой, В.А. Михайлова, Ю.А Тихомирова, В.А. Туманова, Топорнин Б.Н., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С, О.И. Чистякова, И.С. Яценко и других.
В работах названных авторов рассматриваются вопросы образования и распада Советского Союза как союзного государства, суверенитета народов и их национальной государственности, самоопределения народов и сохранения территориальной целостности федеративных государств.
Несмотря на обилие работ, посвященных данной тематике, комплексного теоретического исследования современного этапа развития бюджетного федерализма в отечественной науке конституционного права не проводилось.
В связи с этим, в диссертационной работе предпринята попытка комплексного исследования современного законодательства, закрепляющего и регулирующего основы федерализма в современной России, бюджетного федерализма и механизма его реализации, опирающегося на сопоставительный анализ с предыдущими нормативными актами и действующими на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования. В основу выводов, сделанных автором по итогам настоящего диссертационного исследования, положены результаты анкетирования 56 сотрудников муниципальных органов власти г. Москвы и Московской области, 25 сотрудников органов государственной власти субъектов Российской Федерации (г. Москвы и Московской области), а также результаты анализа 45 Договоров о разграничении полномочий и предметов ведения и 14 Законов о делегировании полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.
Объектом диссертационного исследования является конституционно-правовое закрепление и практическое функционирование отечественного бюджетного федерализма в последовательной исторической ретроспективе, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в сфере федеративного устройства России
Предметом исследования служат государственно-правовые, теоретические и практические аспекты процесса становления, развития и существования бюджетного федерализма в России как трехуровневой системы через призму межуровневого взаимодействия механизма вертикального распределения полномочий в России; административно-территориального аспекта; бюджетных и межбюджетных отношений. Предметом так же являются основные понятия и институты, характеризующие правовой статус бюджетного федерализма в России и история его развития в стране.
Цель и задачи исследования диссертант видит в раскрытии особенностей развития и становления бюджетного федерализма в России, его правового статуса; проанализировать и охарактеризовать реализацию конституционных основ федерализма в России, взаимодействия в процессе реализации бюджетного федерализма.
Проведенный в работе конституционно-правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования бюджетного федерализма в России является своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе конституционно-правового строительства; образования и развития субъектов в составе России; совершенствования конституционно- правовых отношений, а также разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственной политики, совершенствования законодательства и практике его применения с учетом современных тенденций развития Российского государства.
Диссертант ставит перед собой следующие цели: исследовать содержание и природу бюджетного федерализма, определить его место во множественности видов федераций; сформулировать понятие «бюджетный федерализм», используя предшествующие теоретические и практические накопленные знания; исследовать в историческом аспекте эволюцию бюджетного федерализма в России, а так же выделить и охарактеризовать этапы его исторического развития; исследовать конституционное закрепление и выделить конституционные принципы российского федерализма и основы бюджетного федерализма; исследовать современную модель отношений в системе бюджетного федерализма; проанализировать действующее законодательство в исследуемой сфере и практику его реализации: анализ бюджетного законодательства и выявление недостатков, которые не позволяют органам власти осуществлять работу в правовом поле; выявление роли государства и гражданского общества в решении вопросов по урегулированию межбюджетных отношений; исследование особенностей распределения доходов между бюджетами различных уровней власти и правовой анализ осуществления финансовой помощи бюджетам с целью их выравнивания; исследование проектов и программ по совершенствованию бюджетного устройства страны, реформированию межбюджетных отношений; по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики деятельности органов власти в системе бюджетного федерализма.
Методологическая основа диссертационного исследования - научные методы познания общественных процессов, сочетание системно- структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического, кибернетического подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие, более частные методы исследования. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российской государственности сквозь призму отечественной практики становления бюджетного федерализма. Впервые подвергнута анализу система бюджетного федерализма, отражающая истинный характер распределения компетенции между федеральным центром и субъектами; во взаимосвязи административно-территориального аспектов и межбюджетных отношений. По сути, была сделана попытка комплексного исследования всех важнейших аспектов и граней современной модели бюджетного федерализма.
Диссертационное исследование объединило финансовый и правовой подход к решению проблем бюджетного федерализма с точки зрения конституционного, муниципального, финансового, бюджетного и налогового права.
На защиту выносятся: идеи, положения которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде следующих блоков.
1. Проведен анализ теоретико-методологических подходов к вопросам определения сущности федерализма, исследовано понятие «бюджетного» федерализма в трудах российских и зарубежных гоеударствоведов, выражена авторская точка зрения относительно его правовой природы и сущности.
Историю становления бюджетного федерализма России диссертант условно подразделил на три этапа: Первый этап: с 1990-1993 гг.; Второй этап с 1993-2000 гг., с выделением двух под этапов: 1993-1997; 1997-2000 гг.; Третий этап - с 2000 г. - по настоящее время.
Проанализировав источники национальной правовой системы, диссертант раскрывает характерные особенности конституционной модели бюджетного федерализма в России. Диссертант предлагает выделить общие принципы федерализма в России и специальные, основополагающие для бюджетного федерализма, обозначающие его специфику. К общим принципам федерализма в России диссертант относит принцип государственной целостности и неприкосновенность своей территории; единство системы государственной власти; принцип приоритета норм федерального законодательства над законодательством субъектов федерации; принципом равноправия и самоопределения народов. К специальным принципам бюджетного федерализма диссертант относит принцип разграничения предметов ведения, равенства правового статуса субъектов федерации, принцип субсидарности, принципы бюджетной и налоговой системы.
Вывод о том, что для реализации в России бюджетного федерализма необходимо укрупнение субъектов федерации и приведение их к единому правовому статусу, избавление от сложносоставных субъектов.
Диссертант предлагает следующее определение межбюджетных отношений: «взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания исходных условий для сбалансирования бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом законодательно возглавляемых на них задач и функций, и имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала».
Проведенный анализ основных характеристик бюджетного федерализма позволил диссертанту сформулировать следующее его определение: бюджетный федерализм - система налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным и субфедеральным уровнями власти и управления, основанная на самостоятельности субфедеральных (региональных и местных) бюджетов, имеющих собственные доходные источники и право самостоятельного расходования собственных средств; разграничение доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями власти; соответствие доходов выполняемым функциям
Изложены авторские предложения по устранению пробелов правового регулирования взаимоотношений субъектов с федерацией по реализации бюджетного федерализма,
Исследуя механизмы воздействия федеральной власти на власти субъектов Российской Федерации при реализации бюджетного федерализма, диссертант приходит к выводу о том, что у федерации нет правовых механизмов для управления процессом административно-территориального деления в субъектах, как косвенного основания для изменения системы исполнительной власти. Тем не менее, правовые механизмы для реализации общефедеральной политики, в том числе и в бюджетной сфере, сфере бюджетного федерализма, создаются. К таковым диссертант относит: тенденция к укрупнению субъектов Российской Федерации и создания правовых механизмов, практики укрупнения; введение в правовую систему России понятия «федеральный округ»; видоизменение института полномочных представителей Президента России; политику усиления системы исполнительной власти и объявленная административная реформа; реализацию конституционных механизмов взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации федеральной политики бюджетного федерализма, в том числе и институт федерального принуждения.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционно-правовой отрасли России, а так же разделов и научных дисциплин.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в практике их деятельности по реализации конституционно-правовых принципов бюджетного федерализма, в совершенствовании механизма взаимодействия органов власти в исследуемой сфере.
Значимость проведенного исследования определяется в том числе тем, что оно может способствовать эффективному научному поиску правовых решений, адекватных происходящим в России современным социально-политическим процессам.
Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов «Конституционное право России» в юридических вузах России, а также при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Теоретические положения проведенного исследования могут служить дополнительным научным материалом в учебном процессе при изучении курса "Конституционное право России".
Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, использоваться в учебном процессе в рамках соответствующего спецкурса по конституционному праву.
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором, отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на:
Научно-практической конференции «Перспективы развития бюджетного федерализма в России и других странах СНГ» (18-19июня, 2001 г., Москва);
Конференции в Казанском Институте Федерализма "Структура и взаимоотношения региональной и центральной власти" (5-6 мая 2003 г. Казань.);
Международном семинаре «Бюджетный федерализм в России» (17-18 ноября 2001 г. Москва);
Парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О проекте концепции правового обеспечения федеративных отношений в Российской Федерации» (16 октября 2001 года.);
На семинарах Школы Публичной Политики: "Федерализм и региональная политика" (22-23 мая 2004, Иркутск); "Россия: проблемы трансформации" (29-30 апреля, 2004, Волгоград); Российские реформы: достижения, проблемы, перспективы. (9-10 апреля 2004, Кострома); "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" (12-13 февраля 2004, Вологда); "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" (30-31 января 2004, Астрахань); "Федерализм, региональная политика и местное самоуправление" (04-05 октября 2003, Воронеж).
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав (шести параграфов), введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Федеративное государство и бюджетный федерализм: понятие, правовая природа
Общепризнанно, что существует два базовых способа образования федераций. Во-первых, федерация может быть создана путем объединения ранее независимых государств. Во-вторых, ранее унитарное государство может стать федерацией, предоставив определенную степень автономности своим территориальным коллективам. Вероятно, факторы федерализации в указанных случаях будут несколько различаться.
Один из наиболее исчерпывающих перечней факторов федерализации принадлежит К.С. Уиру: необходимость в общей обороне; стремление к независимости; стремление к экономическим выгодам; существование предыдущего опыта политических союзов; сходные политические институты; географическая близость; схожие социальные условия; существование политической элиты, заинтересованной в объединении . В монографии В.Г. Графского и Б. А. Страшуна "Федерализм в развивающихся странах" авторы выделяют две группы факторов: экономические и политические. К экономическим факторам отнесены: достигнутый уровень и направление социально-экономического развития, потребность экономической интеграции, естественные географические условия, уровень развития внутренних и внешних коммуникаций. Среди политических факторов выделяются следующие: интересы классов и прослоек, интересы политических партий и групп, движений национального характера.
Безусловно, наибольшего интереса заслуживают экономические военно-оборонительные факторы. Они же наиболее часто воплощались на практике. Экономические факторы федерализации США весьма оригинально представлены в классическом исследовании Чарлза Биэрда "Экономическая интерпретация конституции Соединенных Штатов"3. Концепция Биэрда весьма показательна в свете важности экономических факторов процесса федерализации.
Факторы военно-оборонительного характера наиболее выпукло представлены в исследованиях У. Райкера, который склонен рассматривать федерализм как своего рода "сделку" между политическими элитами, которые соглашаются пожертвовать частью суверенитета своих государств в обмен на защиту от общей внешней угрозы.
Проанализировав вышеизложенное, можно прийти к выводу, что главная цель объединения ряда государств в единое федеративное государство состоит в обеспечении их более эффективного функционирования и развития. При этом федеративное государство, возникающее на основе союза государств, управляется путем делегирования последними федеральному центру тех политических, экономических и других функций, которые не могут эффективно выполнять сами.
Повышение эффективности государственного управления также можно отнести к приоритетным факторам федерализации. Эффективность же государственного управления, по мнению Б.П. Курашвили, "обусловлена такой структурой аппарата, которая обеспечивает необходимый минимум централизации и регулирования общественной жизни"5. С этой точки зрения федерализм предлагает один из возможных вариантов реформирования структуры государственного управления.
К основным организационным механизмам федеративной формы государственного управления можно отнести следующие. Во-первых, это дополнение и уравновешивание полномочий вышестоящих звеньев аппарата полномочиями нижестоящих. При этом устанавливается исключительная компетенция нижестоящих звеньев, которая не может быть преодолена вышестоящим звеном. Во-вторых, к этому механизму относятся все организационные формы участия нижестоящих звеньев в выработке решений, принимаемых вышестоящим звеном в рамках исключительной компетенции последнего. В-третьих, сюда же относятся договорные отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями по вопросам, которые отнесены к их совместной компетенции. При этом вся эта структурная схема управления закреплена на конституционном уровне.
Таким образом, федеративное государство сочетает в себе преимущества единства государственной власти и управления с весьма высокой степенью самостоятельности его составных частей в решении стоящих перед ними проблем.
И.А. Умнова рассматривает федерализм как "принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях".
"Федерализм, — отмечает известный немецкий государствовед М. Боте, — выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций"7.
У. Райкер определяет федерализм как "политическую организацию, при которой властные полномочия распределяются между региональными и центральным правительствами таким образом, что каждый правительственный уровень обладает внутри своей сферы компетенции исключительными полномочиями" .
Канадский исследователь Э. Блэк считает, что "федерализм есть форма конституционной организации, которая объединяет некоторое количество политических единиц в одно государство для определенных общих целей, но сохраняет их независимость... в определенных вопросах, представляющих особый региональный интерес" . По мнению Р. Доусона, "истинной федеративной формой является форма, в которой компоненты местных единиц являются равной или координированной категорией с центральным правительством", при этом сама федеративная система предполагает "...конгломерат местных единиц правления, каждая осуществляющая свои собственные полномочия отдельно от полномочий, находящихся в руках федеральной власти".
Основные этапы формирования бюджетного федерализма в России
Как известно, Россия до 1917г. существовала как унитарное лолинациональное государство. Однако события, предшествовавшие революции 1917г. (первая мировая война, падение самодержавия), а также начавшаяся в дальнейшем Гражданская война заставили большевиков выработать новую политическую доктрину в отношении государственного устройства, в основу которой была положена идея федерализма.
Для России ее огромная территория, большая численность населения было достаточным основанием для установления федеративной формы устройства государства. Идеи децентрализации управления и расширения полномочий региональных органов активно высказывались в среде российских ученых-государствоведов в 1917г.40 Допускались возможность функционирования многоуровневой системы органов власти (Н.И. Лазаревский)41, политическая автономия (но не национальная) с правом собственного законодательства (Ф.Ф. Кокошкин)42. М.А. Рейснер предлагал преобразовать Россию в федерацию областей с предоставлением последним законодательных прав, возможности иметь конституцию, исполнительную власть, суды, финансы, полицию, органы просвещения и здравоохранения.
Однако решающим фактором создания Российской Федерации стал национальный фактор.
После революции 1917 года победила концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу стали входить в единую систему государственной власти. Государственное устройство страны в период с 1928 года по 1990 год не позволяло определять самостоятельность, а значит и формировать собственные доходные источники региональным и местным бюджетам. Данные уровни власти были жестко подчинены союзному правительству.
Таким образом, можно сказать, что в данный период степень самостоятельности и независимости региональных и местных бюджетов от центра в области распределения доходных источников сводилась к нулю44.
Вторая половина 80- начало 90-х годов отличается обострением кризиса командно-иерархической бюджетной системой, что привело в дальнейшем к распаду страны в целом.
Если проводить анализ доходной части консолидированного бюджета, то мы увидим, что в 60е- 80е годы основным доходным источником были платежи из прибыли предприятий, налог с оборота, подоходный налог с населения, доходы от внешнеэкономической деятельности. Сама структура доходных источников в течение послевоенного периода менялась незначительно.
Одна постоянная централизация экономики, государственное планирование, а также полное отсутствие самостоятельности региональных бюджетов привело к окончанию бюджетной стабильности в стране. Однако вместо осуществления демократических преобразований, руководство старалось все больше ужесточить государственную систему, а также категорически отказывалось усовершенствовать систему межбюджетных отношений.
Частные реформы, проводимые во второй половине 8 Ох годов, должны были поднять эффективность иерархической экономики за счет децентрализации прав принятия финансовых решений. Однако это еще больше усугубило экономическое состояние страны, так как старая система работать уже не могла, а новый порядок был не совершенен.
В связи с этим, произошло резкое сокращение доходов бюджета за счет отчислений от прибыли предприятий. Одновременно произошло падение поступлений налога с оборота и рост расходов на субсидирование розничных цен.
Также, в связи с ухудшением конъюктуры на мировом рынке энергоносителей, доходы государства от экспорта данного сырья упали в 1985-90 года почти в несколько раз.
«В результате данных процессов за последнее десятилетие существования СССР произошло резкое снижение доходов государства (на 6% пункта ВВП) и рост расходов (на 1,6% пункта ВВП). Дефицит бюджета (по официальной статистике без учета квазибюджетных операций) увеличился с 1,7% ВВП до 10,3% ВВП»45.
В связи с этим, правительство провело ряд жестких мероприятий, заключающихся в повышении отчислений на социальное страхование, установление порядка обязательной продажи предприятиями 40% своей валютной выручки по фиксированному обменному курсу, введению дополнительных налогов. Однако в связи с тем, что не была пересмотрена и усовершенствована система распределения доходных источников между уровнями бюджетов, данные мероприятия не привели к желаемому результату.
Предпосылки строительства современной системы российского бюджетного федерализма стали появляться в 1990 году. До 12 июня 1990 года, до образования независимого российского государства, бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза46. Эта система получила название «советской»: единый бюджет, сложенный по принципу "матрешки" (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР). Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи. Такая модель может существовать только в партийно-административном государстве. Эффективность низка (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается (денег дают всем понемногу "от достигнутого").
Механизм вертикального распределения полномочий в России
Большинство современных ученых-государствоведов сходится во мнении, что разделение власти между федерацией в целом и составляющими ее субъектами является ключевым признаком федеративного устройства. "Распределение властных полномочий» - пишет А.В. Дайси, — есть неотъемлемая черта федерализма"137.
Правильное распределение компетенции между центром и составными частями государства обеспечивает, с одной стороны, целостность федерации и ее управляемость, а с другой - необходимый уровень самостоятельности образующих ее субъектов. Опыт зарубежного федерализма свидетельствует, что наиболее приемлемой правовой формой, устанавливающей распределение компетенции между федерацией и субъектами федерации, является писаная федеральная конституция138.
Конституция РФ устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления.
Отечественный законодатель закрепил в Конституции 1993 г. два способа разграничения государственной власти между Российской
Dicey, F.V. Introduction to the Study of the Law of the Constitution. London: Macmillan,1961.P. 151. При этом подходы к конституционному распределению компетенции весьма разнообразны. Федеральные конституции одних стран ограничиваются установлением лишь исключительной компетенции федерации (США, Швейцария); в других установлены вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада); третьи определяют исключительную федеральную и конкурирующую компетенцию (ФРГ, Австралия, Российская Федерация). Выбор той или иной модели обуславливается спецификой конкретного федерального государства, Федерацией и её субъектами: конституционный и договорный. Конституционный способ означает, что разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами происходит на основе конституционно-правовых норм, а договорный - на основе норм Федеративного и иных договоров о разграничении государственных полномочий (ч.З ст.11 КРФ).
Статья 71 устанавливает перечень предметов ведения Российской Федерации, а в ст.72 установлены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Оба перечня носят закрытый характер. Анализ содержания статей показывает, что эти перечни содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, например, в п."д" ст.72 Конституции РФ указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную структуру, отчасти, содержат пункты "б", V, "л" и др.
Напротив, пункты "в", "г", "ж", "и", "н", "о" этой же статьи содержат в своем составе прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организации органов государственной власти и местного самоуправления и др. Иными словами, в такой редакции формулировки устанавливают совместную компетенцию Российской Федерации и субъектов Федерации. В пункте "к" этой же ст.72 содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте "д" указаны в более общем виде, чем в пункте "к", в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности.
Статья 73 Конституции РФ содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации.
Конституционно-правовой механизм разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации основан на методе остаточной компетенции. В соответствии с данным методом все, что прямо не отнесено Конституцией РФ к компетенции федерации, является компетенцией субъектов федерации (ст. 73 КРФ).
В отношении органов местного самоуправления в Конституции РФ применены существенно иные юридические конструкции. В чЛ ст. 131 главы 8 "Местное самоуправление" применен термин "вопросы местного значения", чЛ ст. 132 к вопросам местного значения отнесено "осуществление охраны общественного порядка".
Остальные полномочия местного уровня власти закреплены иными статьями этой же главы Конституции:
- полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью;
- полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.
В неявном виде вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции РФ. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (ч.З ст.40), поощрение жилищного строительства (ч.2 ст.40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ст.41), гарантии получения образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст.43).
Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации и некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации139.
Российская Конституция распределяет государственные полномочия безотносительно существующих ветвей власти. Тем не менее, можно считать, что перечни предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 КРФ) и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72 КРФ) являются, прежде всего, перечнями законодательной компетенции федерации и её субъектов. На это указывает содержание ст. 76 КРФ, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации издаются федеральные норматино-правовые акты (федеральные конституционные и федеральные законы), а по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации - как федеральные законы, так и нормативные правовые акты субъектов федерации.
Конституция оставила открытым вопрос о том, что такое совместная компетенция, а главное не определен порядок (очередность) законодательной работы центра и субъектов федерации по вопросам совместной компетенции.
Административно-территориальный аспект бюджетного федерализма
В рамках федеративных отношений федеральный центр и субъекты федерации находятся в непрерывном взаимодействии друг с другом, совместно участвуют в реализации общегосударственных задач. По существу общефедеральная политика формируется на основе компромисса между устремлениями федерации и её субъектов.
Структура органов государственной власти зависит от территориального устройства государства. Одной из сфер общественных отношений, регулируемых нормами конституционного права, являются отношения, связанные с административно-территориальным устройством государства. В целях рационализации организации власти в субъекте Российской Федерации, с учетом масштабов его территории, численности населения, размеров производственной и социальной инфраструктуры, введено административно-территориальное деление, обеспечивающее приближение органов власти к объектам властного регулирования и повышающее эффективность осуществления власти191.
До 31 марта 1992 года в Российской Федерации вопросы административно — территориального устройства регулировались на федеральном уровне. С момента подписания Федеративного договора192, когда такие административно-территориальные единицы, как края и области вошли в качестве субъектов в Российскую Федерацию, правовое регулирование административно — территориального деления субъектов федерации - полномочие самих субъектов.
Законом Российской Федерации от 3 июля 1992 г. "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации" предусматривался переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г.
В течение этого периода предполагалось подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение территориальных вопросов, а также разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно -территориального деления Российской Федерации. Некоторые вопросы изменения территории Федерации и субъектов регулируются, например, Федеральным конституционным закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
Часть 1 ст. 67 Конституции РФ закрепляет, что каждый субъект Российской Федерации, названный в ч. 1 ст. 65 Конституции, имеет собственную территорию195. Территория любого субъекта федерации есть составная часть территории Российской Федерации, непосредственно входящая в нее. Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий субъекта федерации в отношении его территории196. Полномочия субъектов федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно - территориального устройства.
Из ч.З ст. 67 Конституции РФ следует, что территории субъектов федерации имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия федеральной Конституции, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы . Их изменение не исключается, однако подобное допустимо только при взаимном согласии субъектов федерации. Каждый из них в выражении своей воли опирается на решение, принятое либо непосредственно населением (референдумом), либо законодательным (представительным) органом государственной власти, либо сочетающее в себе оба варианта. Если достигнут консенсус, то Совет Федерации утверждает изменение границ между данными субъектами федерации (ч. 1 п.
«а» ст. 102 Конституции) . В особых ситуациях полномочия организационно-правового характера по определению границ между субъектами федерации могут возлагаться на специальные государственные комиссии .
В сфере административно-территориального устройства на федеральном уровне до настоящего времени действует, в части, не противоречащей Конституции РФ, Указ Президиума ВС РСФСР от 17 августа 1982 г. "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР"200, заменивший Указы Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 сентября 1957 года "О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков", и от 28 мая 1962 года "Об упорядочении регистрации, наименования и учета населенных пунктов в РСФСР"201.
Важно подчеркнуть отличие территориального деления субъекта Федерации от федеративного деления на национально-государственные образования. Так, если территории субъектов Федерации первичны, то административно-территориальные единицы в рамках субъектов являются лишь следствием территориальной организации системы органов власти.
Из федеративной природы государственности России в том виде как она закреплена в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении субъектов, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство.
При этом необходимо отметить, что федерация регулирует не только федеративное устройство, но и некоторые моменты, касающиеся особых административно-территориальных единиц, переименование некоторых из них, их учет. В качестве примера можно привести Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" .
Административно-территориальные единицы не могут входить в состав субъекта Российской Федерации, они вторичны и не самостоятельны.
В этой связи хотелось бы указать на п.4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 гoдaN 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" , в котором указывается на то, что «районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных единиц».
Законодательство субъектов федерации регулирует собственное административно-территориальное деление путем закрепления его в Конституциях и Уставах, путем принятия законов и подзаконных актов204.
В соответствии со ст. 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти».
Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
