Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление является общепризнанным институтом демократического государства, составляющим одну из основ гражданского общества. Наличие дееспособной местной власти зависит от многих факторов: наличия институтов гражданского общества, реального участия граждан в деятельности местного самоуправления, обеспечения государственных гарантий прав органов местного самоуправления.
Наряду с судебной защитой прав местного самоуправления наиболее важной государственной гарантией самостоятельного решения населением вопросов местного значения является нормативное правовое обеспечение условий самостоятельного формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления местных бюджетов.
На протяжении всего исторического периода формирования и развития местного самоуправления в Российской Федерации вопросы нормативного правового обеспечения финансовых гарантий осуществления местной власти являлись и являются одними из наиболее актуальных. В федеративном государстве в системе взаимодействия властей разных уровней межбюджетные отношения являются наиболее сложными, и от их организации, в конечном счете, зависит финансовая самостоятельность местных органов власти. Традиционно, несмотря на то, что гарантии самостоятельности органов местного самоуправления при формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов относятся к конституционным положениям, основное влияние на состояние местных бюджетов в Российской Федерации оказывали и оказывают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Проблема реформирования межбюджетных отношений стоит в повестке дня, начиная с 90-х годов прошлого века. Несмотря на то, что за этот период федеральные власти неоднократно проводили реформу не только территориальных, организационных, но и финансово-экономических основ местного самоуправления, вопросы, связанные с финансированием местного самоуправления в объеме, необходимом для обеспечения самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, так и не были решены. В указанный период увеличивается дисбаланс между расходными обязательствами и доходными источниками местных бюджетов, происходит неуклонное сокращение доли доходов и увеличение доли
расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации. При этом резко снижаются собственные доходы местных бюджетов (в состав которых до 2003 года не включались средства, поступающие в порядке межбюджетного регулирования и целевой финансовой помощи).
В связи с введением во всех субъектах Федерации двухуровневой территориальной организации местного самоуправления число муниципальных образований в Российской Федерации увеличилось почти в два раза, главным образом за счет городских и сельских поселений. Завершение переходного периода введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сопряжено с необходимостью поиска способов нормативного правового обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности вновь образованных поселений. Поэтому важное значение приобретают правовые гарантии обеспечения самостоятельного формирования и исполнения местных бюджетов органами местного самоуправления поселений, в том числе, и вопросы межбюджетных отношений между муниципальным районом и входящими в его состав городскими и сельскими поселениями.
Актуальным является не только анализ концептуальных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, поправок Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации в сопоставлении их с нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, практикой организации местного самоуправления, но и разработка предложений по дальнейшему совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований двух типов.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретические и практические проблемы организации и деятельности местного самоуправления, и, в частности, реализации конституционно-правовых и экономических основ местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов исследованы в трудах отечественных ученых-государствоведов, относящихся к теории государства и права, конституционному праву, истории государства и права, в том числе С.А.Авакьяна, Г.В.Барабашева, И.Н.Барцица, Е.М.Ковешникова, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, Б.М.Лазарева, Л.В.Лазарева, Л.Е.Лаптевой,
Г.В.Мальцева, Н.А.Михалевой, В.А.Невинского, М.И.Пискотина, В.А.Прокошина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, А.И.Черкасова, К.Ф.Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Вопросы формирования и исполнения местных бюджетов рассматривались в рамках муниципального, финансового, бюджетного права. Значительный вклад в разработку данной темы внесли: Ю.А.Крохина, В.Н.Лексин, Н.Л.Пешин, Н.В.Постовой, Л.И.Пронина, В.М.Родионова, А.Д.Селюков, Н.И.Химичева, А.Н.Швецов, К.Ф.Шеремет.
Результаты теоретических и научно-практических разработок проблем реализации конституционно-правовых и экономических основ местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов в условиях федерального законодательства о местном самоуправлении, действовавшего до 2003 года, достаточно широко представлены в научных исследованиях и специальной литературе. Конституционно-правовые и муниципально-правовые аспекты указанных проблем рассмотрены в работах В.И.Васильева, И.И.Овчинникова, А.С.Кузнецова, В.Н.Болотова и др. Административно-правовые и бюджетные аспекты данных проблем рассматривались специалистами финансового права: Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Ю.А.Крохиной, В.М.Родионовой, и др. Проблематика экономических аспектов межбюджетных отношений и экономических основ формирования местных бюджетов в указанный период представлена в работах экономистов: Е.М.Бухвальда, В.Н.Лексина, Л.И.Прониной, А.Н.Швецова и др. В тоже время проблема правового регулирования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований двух типов в условиях реализации Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» комплексно не исследована.
В результате реформы местного самоуправления, осуществление которой было положено принятием в 2003 году Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», разработанных в соответствии с этим нормативным правовым актом поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, произошло значительное расширение бюджетных прав субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления муниципальных районов были наделены полномочиями по выравниванию
уровня бюджетной обеспеченности входящих в состав муниципального района городских и сельских поселений и возможностью исполнения в установленных законом случаях отдельных полномочий органов местного самоуправления поселений. В то же время не было установлено эффективных законодательных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в сфере формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов. До сих пор в федеральном законодательстве остаются не решенными ряд вопросов нормативного правового регулирования бюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями двух типов: городскими и сельскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами, а также между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских и городских поселений, входящих в состав муниципального района, в процессе формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов.
Предметом исследования являются конституционные принципы и нормативные правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления двух типов муниципальных образований.
Цели її задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексное теоретико-правовое исследование конституционно-правовых и законодательных положений, регулирующих бюджетные отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями двух типов: городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов в их соотношении с общепризнанными международными нормами и конституционными принципами самостоятельного решения населением вопросов местного значения, самостоятельного формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления местных бюджетов и разработка на основе теоретико-правового исследования конкретных предложений по совершенствованию законодательства, позволяющих обеспечить
реализацию указанных конституционных положений.
Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:
осуществить комплексный анализ федерального законодательства, регулирующего полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования бюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями двух типов: городскими и сельскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами, в части формирования доходов и осуществления расходов местных бюджетов;
провести правовой анализ полномочий муниципального района по регулированию взаимоотношений бюджета муниципального района и бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района;
- исследовать механизмы взаимного перераспределения вопросов
местного значения между муниципальным районом и городскими и
сельскими поселениями на основе соглашений на предмет их соответствия
конституционным положениям;
- выявить особенности механизма формирования бюджетов
муниципальных районов, представительный орган которого формируется
на основе делегирования глав и депутатов городских и сельских
поселений;
- предложить возможные меры по совершенствованию нормативного
правового регулирования реализации конституционных положений о
самостоятельном формировании, утверждении и исполнении органами
местного самоуправления местных бюджетов.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование проведено с использованием сравнительно-правового, нормативного и исторического методов исследования. При изучении и анализе конституционных положений, федеральных и региональных нормативных правовых актов использовались методы диалектического познания, системный и логический методы исследования.
Методы сравнительного правоведения применяются в работе при анализе положений Европейской хартии местного самоуправления в сопоставлении с положениями Конституции Российской Федерации и нормами российского законодательства.
Рассмотрение проблем, связанных с обеспечением формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов в исторической ретроспективе, начиная с принятия Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», осуществлено на основе принципа историзма.
В результате исследования на основе анализа монографических источников, нормативных правовых актов, аналитических и статистических материалов были выявлены основные проблемы, сформулированы цели и задачи исследования, выявлены основные особенности конституционно-правового регулирования бюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований двух типов, наличие противоречий между принципами Европейской хартии местного самоуправления и законодательством Российской Федерации.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования проблем конституционного правового регулирования бюджетных отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований двух типов составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, муниципальному, бюджетному и административному праву.
Нормативную правовую основу диссертации составили международные нормативные правовые акты и нормативные правовые акта Российской Федерации в области местного самоуправления: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные законы. Диссертантом проведен анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Эмпирическую основу диссертации составили постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения федеральных судов. При изучении проблем, связанных с правовыми гарантиями формирования и исполнения местных бюджетов использованы публикации, аналитические доклады и рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе осуществлен комплексный анализ проблем законодательной реализации взаимосвязанных и взаимозависимых конституционных положений о самостоятельном решении населением вопросов местного значения и самостоятельном формировании, утверждении и исполнении органами местного самоуправления местных бюджетов. С учетом федеративного устройства Российской Федерации и определяющего значения законодательства субъектов Федерации в вопросах нормативного правового регулирования формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов проведено теоретико-правовое исследование конституционных и законодательных положений о регулировании бюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями двух типов: городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов, а также бюджетных отношений между муниципальными районами и сельскими и городскими поселениями, входящими в состав муниципального района, в их соотношении с общепризнанными международными нормами и конституционными принципами. На основании анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сопоставлении с общепризнанными международными нормами, положениями Конституции Российской Федерации, постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации сделан вывод о значительных пробелах в федеральном законодательстве, в том числе, связанных с полномочиями субъектов Российской Федерации по порядку формирования доходной части и осуществления расходов местных бюджетов (в части выделения целевой и нецелевой финансовой помощи, установления критериев расчета минимальной бюджетной обеспеченности и др.). Пробельность законодательства не может негативно не отразиться на возможности органов местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты. В работе обоснована необходимость с учетом положений Европейской хартии местного самоуправления внесения изменений в федеральное законодательство, регулирующего порядок формирования доходной части местных бюджетов.
На защиту выносятся следующие основные положення,
обладающие элементами новизны:
-
При осуществлении реформ местного самоуправления, независимо от модели территориальной организации местного самоуправления в государстве, должны обеспечиваться государственные гарантии для органов местного самоуправления всех муниципальных образований по самостоятельному формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов в объемах, достаточных для исполнения этими органами публичной власти закрепленной за ними компетенции. Инфраструктурные показатели развития территории не могут выступать в качестве критерия допустимости существования муниципального образования.
-
Пробелыюсть нормативного правового регулирования на федеральном уровне порядка формирования местных бюджетов привела на практике к тому, что отсутствуют единые критерии, которые бы позволили органам местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местные бюджеты в объемах достаточных для удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Для устранения этих проблем необходимо установить рациональный баланс между единообразным регулированием, которое должно осуществляться на федеральном уровне, и особенностями, которые должны регулироваться на уровне субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне должны регулироваться такие вопросы, как минимальный объем налоговых доходов местных бюджетов, соотношение целевой и нецелевой финансовой помощи, минимально допустимая бюджетная обеспеченность как поселений, так и муниципальных районов и городских округов.
К полномочиям субъектов Российской Федерации в этой сфере необходимо отнести такие, как установление различных вариантов закрепления за местными бюджетами доходов от региональных и федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональный бюджет, в зависимости от особенностей экономического развития муниципальных образований.
3. В федеральном законодательстве необходимо закрепить
процедуры определения субъектами Российской Федерации уровня
бюджетной обеспеченности муниципальных образований, служащего
критерием для выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов.
4. Предложено внести изменения в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в части:
- установления процедуры определения минимально допустимой
бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов,
городских округов;
- исключения нормы, регулирующей порядок формирования
представительного органа муниципального района на основе
делегирования глав и депутатов городских и сельских поселений,
входящих в состав муниципального района, и нормы, регулирующей в
соответствии с этим порядком механизм формирования бюджетов
муниципального района и входящих в его состав поселений.
В федеральном законодательстве установить допустимое соотношение целевой и нецелевой финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджетов других уровней.
5. Исключить из отраслевого законодательства положения, в
соответствии с которыми органы местного самоуправления
муниципального района могут исполнять бюджетные полномочия органов
местного самоуправления входящих в состав муниципального района
поселений или ввести в федеральное законодательство запрет на передачу
каких-либо бюджетных полномочий от органов местного самоуправления
одного уровня другому.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в результате анализа положений Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, отечественного законодательства, правоприменительной практики в области регулирования бюджетных отношений субъектов Российской Федерации диссертантом выявлен ряд научно-теоретических и практических проблем формирования и исполнения местных бюджетов муниципальных образований двух типов. На основе полученных теоретических выводов могут быть предложены механизмы обеспечения конституционного принципа самостоятельного формирования, утверждения и исполнения органами местного самоуправления бюджетов муниципальных образований, что необходимо для успешного проведения реформы местного самоуправления.
Материалы, выводы и положения работы могут быть использованы при преподавании курсов «Муниципальное право», «Бюджетное право».
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». В диссертации обобщенно изложены результаты исследования конституционных положений, устанавливающих гарантии бюджетной самостоятельности муниципальных образований в сопоставлении их с положениями Европейской хартии местного самоуправления. На основе полученных результатов подготовлены и обоснованы предложения по совершенствованию нормативных правовых актов. Основные положения и выводы диссертации отражены в выступлении на научно-практической конференции в 2007 году и ряде научных публикаций автора.
